去年11月，国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》，明确提出了法治政府建设的总体要求，特别是有关依法科学民主决策、政务公开、强化监督问责的具体要求，成为各级政府行使权力履行职责的重要指引。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称《条例》）是加强法治政府建设进程中公布的重要行政法规，力求规范政府的行政征收补偿行为，切实保护被征收人的利益，体现了法治政府的基本要求，是指导房屋征收补偿工作的基本准则。
第一，《条例》体现了法治政府是有限政府的要求。法治政府的权力是有限的，有限性体现在行政机关本身职权的有限性，即只能在法律赋予的职权范围内行使权力，不能超越法律授权，突破了授权范围，即构成越权或者无权。《条例》的很多规定，体现了法治政府的有限性。最突出的一点就是将征收补偿决定的强制执行权由行政机关交给法院行使。从行政程序的基本原理看，任何人不能做自己案件的法官。行政机关既然是房屋征收的主体，行使征收补偿的权力，那么，就不应该行使强制执行的权力，而应该交由另外一个有权机关行使。将审查强制执行申请的权力交由法院行使，既可以有效制约行政机关执行自己决定的尴尬现象，又能够有效保障被征收人的合法权益，同时，还可以发挥人民法院监督行政行为保护公民合法权益的作用。因此，《条例》为了加强对征收行为的制约，减少在征收与补偿中的矛盾，取消了原条例中行政机关自行强制拆迁的规定，充分体现了法治政府有限有为的基本要求。
第二，《条例》体现了政府依法科学民主决策的要求。决策是享有决策权的机关决定涉及公共利益事项的行政活动。大到一个法规规章的制定，小到一个项目的审批都可以视之为决策。如何实现行政决策法治化？按照国务院《关于加强法治政府建设的意见》的要求，必须履行五项程序：第一，公众参与；第二，专家论证；第三，合法性审查；第四，风险评估；第五，集体讨论。鉴于房屋征收与补偿是涉及多数人利益的重大决策，而且涉及“公共利益”，为了保障决策的民主性和科学性，《条例》规定，确需征收房屋的各项建设活动都应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并要求制定规划应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证，保障性安居工程建设和旧城区改建还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，经市、县级人民代表大会审议通过。征收补偿方案应征求公众意见；因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，应当组织听证会并修改方案；政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定；实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。这些程序性规定，有利于保障征收决策的合法性和科学性，也有利于保障被征收人的合法权益，是法治政府的内在要求。
第三，《条例》体现了透明政府的要求。政府是否公开透明，不仅关系到行政效率，而且关系到政府廉洁，更关系到老百姓的知情权。党的十七大报告提出，公民有参与权、知情权、表达权和监督权。其中，知情权是实现其他权利的前提和保障，也是公民参与国家管理和民主建设的一项重要权利。《条例》规定，房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。公民在房屋征收与补偿的各个环节都享有知情权，政府有义务公开相关的信息。例如，在规划阶段，公民就有权参与规划的制定。《条例》规定，制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。在征收方案制定阶段，房屋征收部门拟定征收补偿方案，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。在房屋征收范围的确定阶段，应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。在补偿协议阶段，房屋征收部门与被征收人达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。
第四，《条例》体现了诚信政府的要求。为了保护相对人的信赖利益，维护政府的公信力，《条例》规定，政府的征收与补偿不搞一刀切，而是实事求是，尊重客观事实，保护相对人的信赖利益。关于违法建筑，市、县级人民政府在作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。这一规定体现了法治政府诚信负责的理念，也是对相对人信赖利益的最切实的保障。
第五，《条例》体现了责任政府的要求。法治政府是责任政府，任何违法行为都应被追究，任何实施违法行为的公务人员都应当对自己行为承担责任。为了有效遏制违法拆迁，《条例》明确规定了违法实施拆迁的政府和拆迁单位的责任。如禁止建设单位参与搬迁活动，任何位和个人都不得采取暴力、威胁或者中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊均需要承担责任。
中国政法大学副校长 马怀德
