背景提示 2006年1月9日，我国正式成为世界卫生组织《烟草控制框架公约》的缔约国，并同时承诺：在该公约生效满5周年时，将在所有室内公共场所、公共交通工具和其他可能的室外公共场所实行100%的禁烟。5年的时间过去了，我国的控烟履约绩效得分只有37.3分（百分制）。《控烟与中国未来中外专家中国烟草使用与烟草控制联合评估报告》里2010年的一项调查显示，我国总吸烟人数为3．56亿，共计有7．38亿不吸烟者遭受二手烟危害。
5年时间，控烟履约绩效仅有37.3分。为何久控不止？记者近日采访了中国政法大学副校长马怀德教授，从法律层面分析了我国控烟失败的原因。
只有地方法规没有中央立法，只有专家建议缺乏群众参与
记者：目前我国控烟方面的立法有哪些特点？
马怀德：我国现在的控烟立法层级低、内容分散，而且科学性、有效性存在很大的问题，这是导致整个控烟事业动力不足的一个重要原因。所以我们有必要在总结地方立法经验的同时加快推动中央层面的统一的禁烟法的制订。
目前地方上，全国除了太原市之外，几乎所有的直辖市、省会城市都已经通过地方性法规或者规章的方式制订了禁烟方面的法规和规章，比如南昌市的《控制二手烟草烟雾危害条例》、深圳经济特区的《控制吸烟条例》等，可以说禁烟的立法已经得到了全社会公众的参与和支持。
但遗憾的是，中央层面还没有一部统一的专门的控烟方面的立法，包括法律和行政法规。有个别法律可能有一部分禁烟条款，但都散见在一些专门的特别法里面，比如《烟草专卖法》、《未成年人保护法》等，这对于实现全面控烟还远远不够。
继续推动中国的禁烟立法，用法律规范的形式引导烟草控制维护公众健康，这是我国对国际社会的庄严承诺，也是履行公约义务的一个必要环节和重要途径。为此，对目前我国的禁烟立法加以梳理、总结并在此基础上明确下一步的禁烟立法方向与任务，我认为非常重要。
记者：您认为推动全国的统一立法，开展烟草控制立法工作应该做好哪些工作？
马怀德：开展烟草控制立法工作必须明确3个方面的统一。
第一，坚持以人为本，以人的健康为本的政治理念与依法治国法制理念的统一。控制烟草实际上是实现以人为本政治理念的重要方面，具体而言，方法上要贯彻依法治国的治国理念。将以人为本、健康为本与依法治国理念统一起来推动中国的关于控烟中央层面的统一立法是非常重要的一个基本前提和原则。
第二，坚持立法的质量和立法的效率统一。我国的立法单从地方立法和地方政府规章的层面来讲数量已经不算少，但是立法的质量还有待进一步提高。很多法律之所以执行不到位或执行不好，恐怕与法律本身的质量有直接的关系。下一步的立法要坚持提高立法质量，保证法律法规的有效实施。尤其立法之前需要做充分的调研论证，实现质量与效率的最佳统一。
第三，坚持理论与实践、学者与民众的互动。由专家建议来推动控烟立法是非常重要的一个原动力，但是更多的支持应该来自于广大的民众特别是遭受二手烟侵害的7亿多民众。在控烟立法当中一直呼吁要调动起烟雾受害者的积极性，让他们广泛深入地参与到整个立法进程中，从而推动中国的中央控烟统一立法。
控烟立法及其执法实践是中国法制实践的一个缩影
记者：在您看来，要推动中央控烟立法，应采取怎样一条路径？
马怀德：首先，我认为应该慎重选择立法名称。很多人建议应该制订《禁烟法》、《控烟法》等，但如果能采用如《避免二手烟危害法》或者《烟害防治法》这样的名称，会比《禁烟法》、《控烟法》更容易被公众和立法者所接受。因为在内容没有太大区别的基础上，此类立法名称的刺激会小一些，而且会取得公众的支持。
第二，逐步扩大烟草控制的公共场所范围。世界上很多国家和地区烟草控制的范围越来越大，已经到了一定程度。上个月我去日本的时候发现日本的很多街道都设置了禁烟标志，要吸烟只能到垃圾桶附近，这种控制目前在中国恐怕还很难做到。其实，考虑公众习惯及其接受程度，中国要做到室外或者划定范围内一律禁烟可能有难度，但如果要做到室内完全禁烟或者公共场所、工作场所、交通工具上完全禁烟，是必要也是可能的。我们应该逐步扩大禁烟场所。
第三，制订统一的中央立法的同时，要注重修改和完善相关的法律法规。包括《广告法》、《烟草专卖法》、《未成年人保护法》以及《价格法》、《税法》等各方面的法律，使各种法律和禁烟的立法宗旨配套形成一个体系，而不是只解决一方面的问题，应该通过其他立法的修改和完善来帮助禁烟的中央统一立法。这是立法层面需要考虑的重点问题。
记者：控烟效果不佳，除了立法的原因外，您认为还有什么因素的影响？
马怀德：禁烟或者控烟立法及其执法实践几乎是中国法制实践的一个缩影，有法可依但是不一定能做到有法必依、执法必严、违法必究。我们制订的地方性法规不可谓不多，但是执法效果不太令人满意，究其原因和整个法制实践密切相关。
同时，制订了法律却得不到有效执行，也跟人们的意识和习惯有关系，更多的是跟我们的社会氛围、监督效果以及法律本身的科学性、有效性有直接关系。
全民动员，营造禁烟氛围
记者：除了加快推动控烟立法，您认为如果立法后，在法律的实施和运行问题上应注意什么？
马怀德：我们不能简单地满足于控烟立法的出台，还应该从三个方面给予关注。
第一，从执法者的角度给予关注。很多法律是有执行者的，比如公共卫生方面的很多法律要由卫生行政主管部门执行。但是禁烟立法很特殊，它需要全民既作为执法者又作为义务主体来遵守。比如有人在公共场所吸烟，不可能指望或者期待一个专门的执法机构和执法者到这个场所执法，这是不现实的。公众本身将既是执法者，也是法律的实施者，同时是义务的遵守者。如果有人在不允许吸烟的地方吸烟，周围的人给予了及时的纠正和警告，这个人就可能不再继续吸烟了。禁烟立法执法的特殊性决定了每个公众都有义务遵守法律，也有义务监督他人遵守法律。尤其是公共场所和工作场所的管理者，他们有更严格和更苛刻的义务保证法律的有效执行。
第二，营造浓郁的法律实施氛围。很多法律执行不了就是因为没有氛围，很多中国公民到了国外无论是交通规则还是禁烟立法都执行得很好，很大一部分原因是那里的氛围，在那样一种氛围下不可能违反相关规则。但是回到中国后，这些人照旧吸烟，因为与控烟有关的规则意识和氛围消失了。因此我们也呼吁媒体要宣传、引导和营造这样的氛围。我们的领导，我们的国家机关要率先垂范营造这样的氛围，我们的知识阶层特别是倡导禁烟的社会人士都应该利用任何机会和场合来营造这样的氛围。
第三，道德舆论的力量应该成为禁烟立法的一个重要动力。多数情况下人之所以吸烟是因为他认为那是个人的自由，明显的事实是这样做很可能侵害了他人健康。但是如果被侵害者没有反抗的力量也没有反抗的态度，一切都不会改变。如果我旁边有人吸烟，我给他一个眼神提醒一下他，每个人都这样做就会形成非常强大的道德力量和舆论控制力量，我认为这对禁烟立法是有重要意义的。人人制约、监督，从维护自身健康、维护公众健康的角度模范地遵守执行禁烟方面的立法，才能有效保证法律实施。
记者：您对中国控烟事业的期望是什么？
马怀德：我希望舆论、网络、媒体等媒介加大对烟草危害的宣传，唤起非吸烟者对烟草烟雾的自觉抵制，这是开展禁烟立法执法非常重要的方面。我国的烟草控制立法在今后一段时间内依然面临着很多困难和阻力，我们的成绩很低，社会公众对这个问题的认识还不够全面、不够深入，甚至有行业还成为直接的阻力或者障碍。我也希望法学界、卫生界以及广大民众团结起来，共同推动中国的禁烟立法和执法。
