摘要:教育法典总则在整个法典中起着统领性作用，发挥着价值引领、通用标准、体系补全等规范功能。从教育主体和教育行为两个维度，教育法典的总则应包括基本规定、学校及其他教育机构、教师及其他教育工作者、受教育者、教育管理、教育保障、教育对外交流与合作等内容。对教育法典总则规范的提炼，首先要从宪法中的教育基本规定出发，对现有教育法律法规进行整合归纳，同时结合教育法理论和教育治理发展趋势进行适度创设，构建起科学、完备的总则体系，为后期分则的编纂打好基础，提供依据。
关键词:教育法典；总则；教育主体；教育行为
在教育法典编纂被有关部门纳入立法计划后，学术界关于教育法典编纂的理论研究快速跟进，教育法典专家建议稿的起草也在有序推进中。在教育法典的编纂中，法典的总体结构如何设计，是一个前提性问题。作为体系型法典，教育法典应该与民法典一样，由总则和分则两部分组成，这已经构成教育法学界的基本共识，“只有总则+分则的结构模式才能将各类条文组合成一个整体”。基于这一思路，教育法典的编纂首先要从总则开始。那么，在教育法典编纂中，总则的规范功能或立法意义是什么，总则应该包含和呈现哪些制度内容，以及提炼和形成总则内容的方法和路径如何设计，是法典总则起草时需要面对和回答的基本问题。
一、总则在教育法典编纂中的规范功能
在法典中，总则和分则有各自的规范功能，简单来说，总则是法典的“纲”，分则是法典的“目”，唯有纲举，才能目张。就教育法典而言，在“总则—分则”的二元结构中，总则处于核心地位，如同火车头一样，引导着分则，发挥着“提纲挈领”的统摄、统领作用。
（一）总则的价值引领功能
一部科学的法典，需要有正确的价值导向，这构成了法典的灵魂。教育法典的编纂，需要立足中国大地，从中国教育实践出发，彰显中国特色社会主义教育法典的价值特征。教育法典的总则，需要通过立法目的、教育方针与基本原则等内容，为分则的设计提供基础性的价值指引，描绘出法典的价值底色，从而保障总则和分则、基本制度与具体规范之间的价值融贯。
第一，立法目的。立法是人类有目的的创造性活动。法律的目的，不仅是立法的阿基米德原点，为所有法制度和法规范的设计提供了出发点，也是在法律适用中法官必须时时“回眸关注”的解释学根基。在我国教育法典立法目的设置中，公民的受教育权无疑构成法典最重要的关切。诚如研究者指出：“一切教育制度的设计，应围绕个体教育权的保障展开。其中，在教育法典的总则部分，应明确个体教育权的权利性质、内涵和内容，并将其与国家教育权、社会教育权和家庭教育权统整，建构完整的教育权利体系。”因此，教育法典总则需要将公民受教育权确立为立法的根本目的之一，并由此引申出国家教育权、社会教育权、家庭教育权等内容，通过合理配置权利与权利、权利与权力之间的关系，为分则中政府教育管理、学校教育活动、教师教学行为等方面的法律规范的设置提供总体性目标指导。同时，“发展教育事业，提高全民族素质”，也是教育法典的根本目的之一，法典需要在作为个体价值目标的“受教育权”和作为集体价值目标的“民族素质”之间寻求平衡和实现兼顾。
第二，教育方针与基本原则。教育方针和基本原则都是承载教育法典价值目标的形式，但两者有所不同。具体来说，教育方针是中国共产党关于发展教育事业、开展教育工作的指导思想，其“政策性”色彩更为突出，而教育法基本原则是反映了教育法内在规律、体现了教育法价值主张的原理和标准，其“法理性”色彩更为明显。在党的教育方针中，立德树人构成了其中的核心内容，这不仅体现在党的二十大报告中关于“育人的根本在于立德。全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”的表述；还在现行《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第5条中得到了权威阐述，即“教育必须为社会主义现代化建设服务、为人民服务，必须与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”。同时，法律原则作为法律体系中的基础性、根源性价值准则，具有指导功能、评价功能、裁判功能。因此，在教育法典总则中，需要对诸如受教育权保障、教育平等、教育自主等基本原则进行列举和阐明。受教育权保障原则，贯彻了我国宪法的相关规定，明确了教育制度的初心和使命；教育平等原则既是正义理念在教育领域的具体体现，也是对当前教育领域突出问题的制度回应；教育自主原则意味着教育作为专业活动不应受到外部过度干预，尤其要实现教育与宗教相分离。
通过上述形式或路径，教育法典的价值目标和理念精神可以得到表达和呈现，从而发挥如下功能：一方面，对立法本身的指导作用，教育法典的具体规范设计，尤其是分则中的内容，必须从上述价值起点出发，并通过具体制度对该目标进行贯彻和落实；另一方面，对教育执法和教育司法的方法论作用，行政和司法机关在对教育法典具体条文适用中，需要基于立法目的进行目的解释，需要在法律原则和法律规则的彼此映照中进行体系解释，而在出现法律漏洞时，还要从立法目的出发，根据法典的价值指向进行“目的论扩张”或“目的论限缩”。
（二）总则的通用规范供给功能
从内容上讲，教育法典总则的规定应具有一般性、通用性。体系性是法典的灵魂，是法典与单行法最大的区别之一。法典的体系性表现在诸多层面，其中之一就是总则和分则之间呈现出的指导关系和呼应关系。具体来说，总则属于一般性规范，而分则属于特殊性规范。总则通过将适用于各分则的通用性规范进行“提取公因式”的归纳，把共性规范一一呈现，为分则的设计提供了一般标准，从而既保障了总则本身的安定性和稳定性，也可以有效避免分则中法律条文的重复和冗余。在总则的一般性、通用性规范指导下，分则根据具体领域、具体情形再对其内容进一步细化，从而实现了总则和分则之间的“交相呼应”和“彼此成就”。据此，教育法典总则部分的制度设计，需要通过“提取公因式”的方式，将适用于包括学前教育、基础教育、职业教育、高等教育等各教育阶段的一般性规范提炼出来。
教育法典总则中的通用性规范，应该按照什么逻辑进行呈现和排列，或者说，用什么“核心概念”来统摄总则的内容？核心概念作为教育法中的“关键词”，是教育法典编纂的理性基础。能够为制度设计提供逻辑思路和理论依据的最关键的核心概念当属教育法律关系和教育行为。据此，教育法典总则的内容，可以按照“主体—行为”的逻辑依次展开。具体来说，基于教育法律关系，总则需要对学校、教师、学生等教育主体及其权利、义务作出一般性规定；基于教育行为，总则需要对教育执法、教育督导、教育评估、教育考试等教育管理活动以及来自政府、社会对教育的支持保障等内容作出一般性规定。
（三）总则的“体系补全”功能
在法典中，总则除了进行价值引领和提供通用规范外，还有一个“体系补全”的功能。在行政法的法典化讨论中，研究者指出：“就行政法总则规范内容而言，……会存在一部分具有行政法律规范的总体性知识，或不适宜在行政法典分则规定的‘剩余规范’。对于这一部分内容，可以通过‘体系补全’立法技术将其纳入行政法总则。”这一情形同样也适用于教育法典总则。对于一些无法被放入分则的规范，从体系科学的角度，可以将其纳入总则，成为总则的一部分。
在教育法典总则中，这一部分的内容主要体现为一些技术性规范，比如：（1）一些核心法律概念的解释。法律概念属于法律的要素之一，这些概念贯穿于法典的始末，对法律的准确适用意义重大。因此，教育法典总则需要对诸如学校、教师、受教育者、教育考试等核心概念进行明确界定。（2）教育法典适用范围的界定。教育法典并非任何与教育相关的法律规范的简单汇编，它有自己的内在逻辑，有明确的适用范围。对此，法典总则应作出规定，将教育法典的调整范围原则上限定于国民教育领域。（3）教育法典的效力问题。基于我国的立法体制，教育法典属于《中华人民共和国立法法》第10条中“基本法律”的范畴，其在法律效力上仅次于宪法。同时，教育法典之外还存在其他涉及教育的法律规范，它们和教育法典的关系是什么，应如何处理，这都属于涉及法典效力的问题，需要总则予以回应。总之，上述技术性规范虽然数量不多，但对法典的制度设计和准确适用会产生重要影响，因此需要在教育法典总则部分作出规定并予以呈现。
二、教育法典总则的主要内容
诚如上文所述，教育法典总则的规范选择与制度设计，可以从教育法律关系、教育行为等核心概念出发，按照“主体—行为”的逻辑展开。具体说来有两个维度：一是教育主体的维度，即在教育法律关系中享有权利、承担义务的各个主体，主要包括学校、教师和学生等。至于教育行政部门，本属于教育法律关系中重要一员，行使着教育管理职权，但是考虑到其在一般行政法中已有规定，因此不必在教育法典中单独呈现；二是教育行为的维度，主要指国家、社会、家庭对教育事业的支持、保障、管理、监督等活动，同时还包括学校等教育机构对教师、学生进行的内部管理和保护活动，在法典中可以将其类型化为教育管理、教育保障、教育对外交流与合作等。
基于上述思路和逻辑，教育法典总则的制度规范，可以考虑将其在体例结构上排列为如下七章：
（一）“基本规定”的主要内容
第一章“基本规定”。本章的名称为“基本规定”，参考了《中华人民共和国民法典》第一编第一章，其内容则以现行《教育法》中的第一章、第二章为基础，主要对教育法典的立法目的、教育方针、基本原则和教育基本制度作出规定，对总则其他部分具有引领作用，因此可以将其称为“总则的总则”。本章的主要内容包括：（1）教育法典中的价值引领性内容，主要包括立法目的、教育的定位、党的教育方针、教育的基本原则、作为教育法价值起点的公民受教育权以及与之对应的国家教育权、社会教育权、家庭教育权等。（2）国家教育基本制度。教育基本制度是国家为了实现教育目标，通过法律构建起来的教育体系的基本框架和运行规制。根据《教育法》和其他相关法律规定，我国的教育基本制度主要包括学校教育制度、职业教育和继续教育制度、特殊教育制度、国家教育考试制度、学业证书和学位制度、学校基本教育教学语言文字制度、教育督导和教育评估制度等。（3）教育法典的调整范围和法律效力。具体来说，这里需要明确教育法典的调整对象，即主要为国民教育领域的各类教育活动，原则上不包括各类职业培训、干部培训等内容。同时规定，对特定教育事项其他法律有规定的，适用其他特别法，对于特定教育活动需要下位法另行规定的，可以授权特定部门依据教育法典作出规定。
（二）“教育主体”方面的内容
第二章“学校及其他教育机构”。学校承担立德树人的职责，构成教育法律关系中最重要的主体之一。本章以“学校及其他教育机构”为基础展开，强调学校在国家教育事业中的办学主体地位。本章的主要内容包括：（1）学校的概念、范围、属性、地位及其设立条件、设立程序等一般性内容，相关条款也应涉及民办学校。（2）学校及其他教育机构的权利与义务，包括在招生、教学、学生管理、教师管理、学历证书和学位证书颁发等方面的权利和义务，尤其要明确学校教育自主权的内容和边界。（3）学校的管理体制，主要从党委领导下的校长负责制、学校及其他教育机构的法人制度、内部治理机构、资产管理等方面进行规定。（4）学校与政府部门、社会组织、社区、家庭等其他负有教育责任的组织机构的外部关系。
第三章“教师及其他教育工作者”。教师是承担教育教学职责的专业人员，是教育法律关系中的重要主体。本章将以现行《中华人民共和国教师法》为基础展开，对教师及其他教育工作者作出一般性规定。主要内容包括：（1）教师的地位、使命与职责，即明确教师属于专业教育工作者，其职责在于教书育人，同时强调全社会都应当尊重教师。考虑到公立学校教师与民办学校教师既有差异又有共性，总则在这一方面的规定，应该对其差异有所反映。（2）教师的权利和义务。在赋予教师享有教学自主权、学术研究权、教育惩戒权、民主参与权、福利保障权等权利的同时，也规定教师的遵纪守法、教书育人、未成年学生保护、师德师风、公共教育服务等方面的义务和职责。（3）教师管理的一般性体制，主要包括资格、准入、聘任、日常管理与考核、职业发展、保障和待遇、奖惩和申诉等内容。考虑到中小学教师和高等院校教师有别，公立学校教师和民办学校教师有别，因此这一部分既要体现一般性，还要针对不同教师类型作出差异化规定。（4）从事教学管理、教学辅助等非教师工作人员的特殊内容。
第四章“受教育者”。受教育者是宪法上受教育权的权利主体，在整个教育法律关系中处于核心地位。在终身学习的时代，受教育者的类型众多，既包括未成年人，也包括成年人，既包括在校学生，也包括社会人士。因此，本章关于受教育者的规定，主要包括：（1）受教育者的范围，主要包括受教育者的资格、受教育者的分类、特殊受教育者、终身受教育者等内容。（2）受教育者的权利和义务。受教育者享有受教育平等权、机会权、教育条件保障权、公平评价权、教育活动参与权、救济权等权利，并负担遵守教育规范、配合教育活动、完成教育任务、接受教育考核、教育付费等义务。（3）从受教育权实现的角度，还包括国家、社会、家庭对受教育者的保障和支持等。需要强调的是，本章的位置应该放在学校章、教师章的前面还是后面，哪一种方案更符合法典的价值理念和行文逻辑，这个问题可以进一步讨论和研究。
（三）“教育行为”方面的内容
第五章“教育管理”。本章主要涉及以教育行政部门为核心的国家机关以及以学校为代表的教育机构如何开展教育活动管理，以维护教育秩序，提升教育质量。主要内容包括：（1）各教育管理主体的职责和分工，包括教育部门与财政、文化、卫生等其他部门之间的横向分工，以及国务院及其组成部门与地方政府及其组成部门之间的纵向分工，从而构建起协同共治的教育治理格局。（2）教育执法，即教育领域的行政许可、行政检查、行政处罚等执法相关内容。这些内容在一般行政法如《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》中都有规定，因而这里的规定需要体现教育执法自身的特色，需要把一般行政法与教育管理实践相结合。（3）教育考试制度。教育考试是教育教学的重要环节，也是学校颁发学历学位的基础和前提。总则部分需要对教育考试的范围、类型、主体、分工、考试流程、考试结果运用等内容作出一般性规定。（4）教育督导与教育评估。督导和评估是教育法中的特有制度，总则需要对教育督导与教育评估的主体、流程、结果等作出一般性规定。（5）其他教育管理制度如学位认证以及教育法律责任的一般性规定等。
第六章“教育保障”。教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。教育强国建设和教育事业的高质量、可持续发展，需要来自政府、社会、企业、家庭等各方面的支持。从制度设计的角度讲，本章的主要内容包括：（1）教育的国家投入，主要包括教育发展规划、财政投入、政策支持、基础设施建设、教育优质均衡发展和城乡一体化、区域教育资源优化配置等。（2）教育的社会支持，比如家校协同育人机制、图书馆和博物馆等文化实施和服务供给、民办教育促进、捐赠助学鼓励、教育突出问题治理的社会参与等。（3）校园安全维护，包括学校里的设施、卫生、消防、学生伤害预防与应对等内容。（4）教育数字化支持。在数字时代，教育的数字化转向深刻改变了教育格局，构成开辟教育发展新赛道和塑造教育发展新优势的重要突破口，因此，教育法典总则需要针对这一问题设置相关条款，进行方向性引导和原则性规范。
第七章“教育对外交流与合作”。在全球化背景下，开展教育对外交流与合作，对提升教育质量、促进文化交流、增强国家软实力意义深远。本章主要内容包括：（1）关于教育交流与国际合作的一般性规定，包括教育对外交流与合作的宗旨、鼓励支持措施、禁止性规定、监督与质量保障等内容。（2）按照对外交流的主要事项，分别对中外合作办学、境外办学与境外来华独立办学、中外人文交流等内容作出一般性规定。
三、提炼教育法典总则内容的路径
编纂教育法典是对已有教育领域法律规范进行体系上的整合和修改。教育法典总则中法律规范的设计，一方面，需要从我国现行的教育法制出发，总结归纳其中的成功经验。具体来说，教育法典总则部分文本框架可依据教育行政体制的框架设计，形成以宪法相关教育条款为基础，以《教育法》为核心，以现行的和制定中的教育单行法（如《中华人民共和国学前教育法》（以下简称《学前教育法》））为统领，同时涵盖必要的教育行政法规、部门规章以及地方性教育法规和规章的总则体系。另一方面，需要根据教育治理法治化的发展趋势，在教育法理论的指导下，借鉴其他国家或其他部门法的经验，进行适度的制度创新，包括对现有的修正和对空缺制度的填补。据此，可以通过如下路径或方法，提炼和形成教育法典总则部分的规范条款。
（一）以宪法中教育条款为根本依据
宪法是治国理政的总章程，具有最高效力、最高权威和最高地位。作为教育领域的基本法，教育法典需要以宪法为最高的规范依据。我国宪法中关于教育的主要规定，大致可以归纳为如下方面：（1）关于教育、文化基本制度的规定。比如第19条关于教育制度的规定，第20条关于发展科技的规定，第24条关于精神文明和广义德育的规定等。（2）关于公民受教育权的规定。比如第46条公民受教育权和个体全面发展的规定，第47条关于科学研究、文学艺术创作自由的规定。
宪法中的上述规定，构成了教育宪法的核心内容，是教育法典必须体现和回应的核心内容，需要在教育法典总则中得到全面落实和细化。具体说来，宪法第一章“总纲”中关于教育的规定，包括教育目的、学校教育制度、教育内容等，应当在教育法典总则第一章“基本规定”、第二章“学校及其他教育机构”、第三章“教师和其他教育工作者”中予以明确并进行细化；宪法第二章“公民基本权利和义务”中关于公民受教育权、科学研究和文艺创作自由的规定，则应在教育法典总则第四章“受教育者”、第五章“教育管理”、第六章“教育保障”中予以明确，并设置相应的支持保障机制。
（二）从教育类法律法规规章中提取公因式
如果以1980年全国人大常委会通过《学位条例》为起点，我国教育立法已经经历了近半个世纪的发展，逐步形成了一个以教育法律、教育法规、教育规章为渊源的相对完备的法律体系，它们构成了提炼教育法典总则的重要路径和主要素材。对于教育法典总则而言，可以从中获取规范内容的现有法律资源可以归为如下三类：
第一是《教育法》。自1995年出台以来，《教育法》作为教育领域的基本法，在经历教育实践的检验后作了多次修改，目前已经比较成熟，其中的主要制度和核心条款，都可以为教育法典总则所直接继受。与特定阶段或特定领域的教育单行法如《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职务教育法》）《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）相比，《教育法》的制度更为宏观，条款更为原则，适用范围更为宽广，更能满足法典总则的规范要求，应该成为教育法典总则规范提炼的重要素材来源。当前《教育法》主要内容的排列，基本呈现的逻辑是：教育基本制度、教育主体、教育管理和保障、教育对外交流和合作。这个逻辑和框架总体上是科学合理的，应该在教育法典总则中得以继承和发展。
第二是教育类单行法。在我国现有的300多部法律中，有研究者指出其中有164部法律中存在涉“教育”条款，根据其内容大致可以分为国家教育权规范、社会教育权规范、家庭教育权规范和受教育权规范四大类。[10]考虑到教育法典并非无所不包的万能法典，更不是现有法律体系中涉教育条款的简单汇编，因此，在通过教育单行法提炼教育法典总则的过程中，需要以“国民教育领域”这一核心标准对现有法律中的规定进行筛选，即把各类法律中的非国民教育规范内容排除后，对剩下的核心规范通过提炼公因式的方式进行抽象化。具体来说，教育法典总则具体条款的设置，要在《学前教育法》《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》等学校教育类法律中提炼出共性条款，将其纳入总则。至于《中华人民共和国家庭教育法》《中华人民共和国爱国主义教育法》《中华人民共和国国防教育法》等非国民教育领域的法律，只有其中一些与学校教育相关的条款，才可以对教育法典编纂有适用价值。
第三是教育领域的法规、规章等。除了全国人大及其常委会的法律外，在教育领域，国务院还出台了包括《幼儿园管理条例》《校车安全管理条例》《残疾人教育条例》《教育督导条例》《教师资格条例》等行政法规，一些地方人大及其常委会也出台了各类教育类地方性法规，如《内蒙古自治区教育条例》《浙江省义务教育条例》《山东省职业教育条例》等。同时，以教育部为代表的国务院组成部门也出台了诸如《中小学教育惩戒规则》《普通高等学校学生管理规定》《国家教育考试违规处理办法》等部门规章。这些法规、规章，有些内容是对上位法的细化，对教育法典总则起草的借鉴价值有限，但有些内容则是为弥补上位法制度空白或规定不清而创设的，因此虽然其法律位阶不高，但只要其内容具备一般性、通用性等特征，就可以考虑将其改造之后纳入教育法典总则中。
（三）基于实践和理论基础的制度创设
除了从现有教育立法中寻求可用资源外，教育法典总则的起草，还需要从教育法理论研究和教育执法、司法实践中获取养分，根据教育事业法治化的发展趋势，进行积极的制度创设。虽然与其他部门法相比，教育法的执法度和可诉性不是很突出，但在过去教育法治发展的历程中，教育法实践依然对教育法的发展贡献了力量，尤其是司法中的一些典型案例如“南京划分学区案”“田永诉北京科技大学案”等，突破了固有的局限，维护了相关主体的权利，在很大意义上推动了教育法的进步，为教育法典的编纂提供了来自实践的源头活水。同时，教育法学虽然在整个法学体系中是一个后发和新兴学科，但经过好多年几代教育法学者的持续努力，也逐步形成了科学的理论体系和话语体系，从而能够为教育法典编纂提供学术支持和理论指导。
因此，在教育法典总则的起草中，通过对教育执法、教育司法成功经验的归纳，以及对教育法学理论的总结，可以为条文编写提供支持，推动在总则部分进行一些开创性的制度革新。比如，关于终身教育，目前国家层面并没有专门的立法，但在一个科技高度发达、个体需要终身学习的时代，这个领域需要教育法典提供规范依据。据此，就需要在立法中结合公民学习权的权利理论、结合当前教育领域的新变化新发展，在总则部分设置相关条款，为终身学习保障提供原则性指引；再比如，随着现代通讯信息技术的发展，教育的数字化趋势日渐明显，数字教育以其去学校、去权威、自主性，对传统教育模式带来了巨大挑战。对于这一正在发生的“教育数字革命”，教育法典需要结合当前教育监管转型和教育法理论，在总则部分进行针对性回应，必须在教育数字化转型中寻求建构国家教育权与公民受教育权的新的“两权”关系，通过总则部分相关条款的设置，保障教育法典的时代性和前瞻性。
四、结论
教育法典编纂是一项长期和复杂的工程，需要理论界与实务界精诚团结、绵绵用力、久久为功。教育法典编纂，总则是第一步。编好了总则，就确立了法典的“大纲”，就能为后期法典分则中具体制度和条款的设置指明方向、打好基础。教育法典总则的起草，需要按照总则条款的价值引领性、规范通用性等基本要求，依据教育法典的内在逻辑和主线，以宪法中的教育条款为根基，通过提炼教育法律法规中的共性内容并根据教育治理需要进行制度创设，构建起一个包括基本规定、教育主体条款、教育行为条款在内的科学、完备的总则体系，从而完成法典编纂第一阶段工作，实现总则起草的率先突破。
