“一事一法”应付不了巨灾

随着我国城市化进程的加快，城市规模不断扩大，城市水灾问题也愈发严重。在数次的灾情应急中也暴露出应急反应慢、协调不充分等诸多问题

“我们预案标准高，但应急反应慢！”武汉市市长万勇痛陈防汛排涝工作存在短板。6月1日，武汉市遭遇强降雨，启动排渍抢险三级预案，在紧急调度会上，万勇直斥，今年排渍抢险第一仗，就暴露出现场处置不及时的缺陷。

进入7月份以来，武汉又遭遇连日的强降雨，城市内涝严重。不仅武汉，近日全国多地普降暴雨。各地纷纷启动应急预案，积极投入抗洪排涝救灾之中。

随着我国城市化进程的加快，城市规模不断扩大，城市水灾问题也愈发严重。在数次的灾情应急中也充分暴露出应急反应慢、协调不充分等诸多问题。

如何健全应急救灾法制，已成为一项摆在城市防涝面前的重要课题。

应急救灾法律空缺待完善

直到目前，我国并没有一部专门的防灾减灾法律来指导城市内涝防治的应急工作。这一方面主要的法律依据则是来自于2007年颁布并开始施行的突发事件应对法。

突发事件应对法的第十七条规定：国家建立健全突发事件应急预案体系。对此，国务院制定有针对防汛抗旱的专项应急预案，各级地方政府也都相应制定了各地的防汛抗旱预案或城市内涝防治预案。

2014年1月1日开始实施的城镇排水与污水处理条例也对城镇排水应急有所规定。其中第三十九条明确，县级以上地方人民政府应当根据实际情况，依法组织编制城镇排水与污水处理应急预案，统筹安排应对突发事件以及城镇排涝所必需的物资。

可以看到，近年来我国在城市水灾应急方面的立法日趋完备。不过在业内人士看来，应急预案机制在法律上依然存在应补足之处。

事实上，应急预案对灾情应急的规范比法律法规更为明确、细致，并且在很多方面填补了法律空缺。虽然应急预案是被法律法规所提出，但是目前法律对于其地位、效力、其适用引发的法律后果等等都缺乏充分的规定。不过，在灾害应急的管理实践中，应急预案却几乎“架空”了法律法规的适用。

浙江工业大学法学院教授石东坡对法治周末记者说：“虽然应急预案具有法律效力并且各地均有严格实施，但毕竟没有在立法层面的完备依据和具体指引，因而，应急预案的科学性、民主性以及正当性、合法性就需要法律的支持、引领、规范和增进。”

应急救灾法治面临新变化

在业内人士看来，我国应急救灾法律制度的客观情势和时代背景正在发生深刻变化。近年来，从2012年北京“7·21”水灾，到2013年浙江余姚水灾，再到此次武汉等多城市面临洪涝灾害，说明我国未来在灾害预警、防范和救助的挑战方面的挑战会越发严峻。

从近期的武汉水灾可以发现，极端天气灾害来势迅猛，突发性强，破坏力大，诸多灾害因素之间的耦合几率增加，人民生命财产安全权重增加。据武汉市防办公布的信息显示，仅从6月30日至7月9日，武汉市因洪涝灾害造成的直接经济损失就已达到35.5亿元。

而在另一方面，面对巨灾，公众了解、参与和监督决策，实现权益维护保障的意识却在普遍增强，信息传播方式多样化和复杂化，

例如，在此次抗洪防涝过程中，对于社会普遍关注的武汉130亿元防涝资金去向问题，就有武汉市民提出有关城市建设中水灾防治财政投入的政府信息公开申请。

对于应急救灾法制面临的新变化，石东坡对法治周末记者指出：“这些表明，面对城市内涝、地区洪涝灾害，考验着的不仅是城市洪涝灾害防治的应急动员能力和组织协调成效，而且在根本上指向的是国家治理能力，特别是其中的制度供给与实施能力。”

“应当在战略层面，比较系统地就地质、水患、天气等自然灾害的形成机理进行深入研究，依据大数据基础上对于中长期多样灾害及其演变趋势的科学研判，深化对应急救灾的法律制度生命周期和适应能力的认识，加快和加强应急救灾法律制度的全面更新，将此作为立法规划和计划中不可忽视的组成部分之一。”石东坡认为。

急需综合性法律体系

新老问题共同考验着我国灾情应急法制。对此，业内人士曾不止一次地发声追问：我国是否需要一部专门的灾害对策基本法，以此来指导巨灾发生时的应急救灾工作。

中国政法大学应急法研究中心执行主任林鸿潮认为，应对地震、火灾、洪旱、台风、泥石流、沙尘暴等常规自然灾害，我国已基本做到“一事一法”。

国家减灾委员会专家委名誉顾问应松年表示：“以‘一事一法’为特点，一个灾种由一部法律作出规定，一部法律又由一个部门来执行，可能导致一旦出现新的灾种，应对工作将面临无法可依的局面。”

以我国防洪法为例，1997年8月防洪法获得通过，2009年8月作出第一次修正，2015年4月作出第二次修正。事实上，根据一事一法，防洪法的立法目的主要指向防洪，且适用的重点领域是江河湖海，在城市水灾应急方面的规定并不充分。但是，随着近年来城市化的迅猛发展，城市内涝已经成为一种普遍、多发性的灾害，应急救灾工作又亟需依法展开。

我国目前针对自然灾害的应急法律仍然是以应急预案为主体开展自然灾害的应急工作。对此，有法律界人士认为，应制定一部灾害对策基本法，不能总是将自然灾害引发的应急管理至于缺乏法律明确规定的状态之下。

从美、日等发达国家来看，日本早在1959年就制定了《灾害对策基本法》；美国1950年通过纲领性的法律《灾害救助法》且在其后不断修订和完善；德国在上世纪中叶就根据本国频发的自然灾害类型建立了专门的灾害应急治理的法律制度并不断完善。

“单行法应付不了难以预测的巨灾，急需综合性的法律体系。”应松年表示。