“推进法治政府建设应加快制定行政程序法。”在近日全国政协召开的“依法行政,推进法治政府建设”专题座谈会上,中国行政法学研究会名誉会长、中国政法大学终身教授应松年发出上述呼吁。

制定行政程序法有何重要意义?

应松年说,在行政权力的行使中,最常用、最重要的就是决策。为了保证重大决策不至于失误,就必须遵循重大决策的程序:公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体决策。审视一下某些重大决策的失误或者失败,几乎都与不严格按照此程序决策,仅靠拍脑袋拍板有关。可见,能否严格按照决策程序作出决定,将直接影响行政机关的治政能力。

应松年指出,对行政权力而言,实体目标可能因行政领域和地方领域的特性而多种多样,难以合一,因而很难制定一部行政法典。但权力的行使过程、行使权力的程序、其原则和制度却是可以统一的,可以制定为行政程序法典。正因为如此,世界上已经有很多国家制定了行政程序法典。行政程序法应该是最经常依循、最重要的不可或缺的法律之一。与实体法中经常规定公民应该履行各种义务不同,行政程序法是规定行政机关作出行政行为时必须遵循的程序。通过行政程序法的规定,遵守这些法定程序成为行政机关的法定义务,同时,也就成为行政相对一方的法定权利。行政程序法是约束行政权力、保护公民权利的重要法律。

应松年说,具体的程序制度,基本上统属于四个程序要求,我们称之为程序正义的底线。任何具体的制度都不得超越这一底线,行政程序的作用就是通过这些要求体现出来。正因为如此,行政程序才可能被制定为统一的行政程序法典。这四个基本的程序要求就是:公开、公正、参与和效率。一是行政权的行使必须达到程序公正。行使行政权力,有一个共同要求,即行政主体要与被处理的人和事不能有利害关系,必须位处中立,平等对待当事人,不偏私行使权力,这样才可能是公正的,这即是自己不能做自己的法官。公正原则还体现于权力的适当分离。例如,在权力行使的链条中,各个环节必须相互协调、相互制约。这就必然要求权力的适当分离。如在裁决和执行中,必须坚持裁执分离。二是行政权力的行使必须公开、透明。无疑,公权力运行只有在处于公民看得见的情况下,才有可能致力于保护公民权利和公共利益。公开是廉洁的保证,要“让人民监督权力,让权力在阳光下运行”。同时,正义要让人看得见,公开也是促进公正的基础。三是行政权力行使必须有公众参与。在作出公共决策或制定规范时,必须请公众通过不同方式参加讨论和提供意见,对不采纳的必须予以回应。同样,在行政执法时,也要请利害关系人直接对话,陈述意见,以有利于查清事实,沟通双方,使执法更加正确、更易于接受,也更有利于化解矛盾。四是必须重视行政效率。程序的功能之一正在于提高效率。程序之于效率,既要考虑提高行政机关要求的效率,也要考虑相对人对效率的要求。

应松年介绍,我国于1990年实施的行政诉讼法把“符合法定程序”作为行政行为合法的三大要件之一,以后即开始研究行政程序立法。实践中第一步是制定不同类型行政行为的程序制度,如行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制。第二步是先在不同地区、不同层级的政府制定和实施行政程序规定。目前已经有湖南省、山东省、汕头市、西安市等地制定和实施统一的行政程序规定。在此期间,还对制定行政程序法做了大量的调研工作。

“我国制定行政程序法条件已经成熟。在当前加快建设法治政府进程中,行政程序法应该列为当前立法重点。”应松年最后说。