一、2020年基本建成法治政府的目标是历史的必然

《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》提出，到2020年基本建成法治政府。法治政府应该是一个什么样的政府？法治政府就是依法行政的政府，要求政府能够依照法定的权限和程序行使权力，履行职责，既不失职，又不越权。积极履行职责，防止不作为和乱作为。要切实做到有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究。法治政府应该职能科学，权责法定，执法严明，公开公正，廉洁高效，守法诚信。

（一）建设法治政府是经济社会发展的必然要求

社会主义市场经济本质上就是法治经济。我国正处在一个转型时期，经济发展的主要驱动力由资源和人口红利转变为以创新促发展。李克强总理倡导大众创业、万众创新，创新本身要依靠法治，要依靠市场，要有公平平等的机会，创新才能有成效。法治政府是小康社会的组成部分。党的十八大首次将“法治政府基本建成”确立为“全面建成小康社会”的重要目标之一。小康社会，不仅仅是经济上我们的人均收入达到了多少，它应该是一个整体的组成，这个组成包括了法治政府。如果法治政府没有建成，小康社会也难以实现。

（二）法治是人民的基本要求，是实现国家长治久安的基本保障

当人们的社会生活出现了矛盾纠纷，需要有正规的法治途径、法治轨道予以解决。随着人们法治意识增强，越来越多的人在发生矛盾纠纷时主动寻求法律救济途径。法治是化解矛盾、建立和谐社会、维护社会稳定、实现国家长治久安的基本保障。

（三）全面推进依法治国需要依法治国、依法执政、依法行政共同推进；法治国家、法治政府、法治社会一体建设

全面推进依法治国是一个系统工程。依法治国、依法执政、依法行政要共同推进。行政权在国家的各项权力中是最大的、最影响国家进步的，同时范围也是最广的，而且是主动的一个权力。因此，依法行政是依法治国的关键和核心。

法治国家、法治政府、法治社会一体建设，有一个问题值得注意。我们所说的法治社会，是狭义的法治社会，主要指公民。有什么样的老百姓，就有什么样的政府，因为政府的公务人员是从老百姓中来的。有什么样的政府，就有什么样的老百姓，老百姓能不能建立起法治社会，法律意识能不能提高，需要政府教育帮助。我国社会法治传统薄弱，无论是成人还是未成年人的法治意识都还是远远不够的，政府要承担起法治教育的责任。更为重要的是，政府要做榜样。社会诚信的培养，要看政府怎么管理、监督，更重要的是政府自己要讲诚信，建设诚信政府。政府首先做出榜样，才能使老百姓自觉讲诚信。

二、建设法治政府的要求和任务

（一）依法全面履行政府职能

法治政府的主体是行政机关，核心问题就是规范行政权力的运行。学术界有这样的提法，叫做控权。比较准确的说法应该是用法律制度规范权力的运行。这包含两方面内容：一是政府的权限由法律规定；二是政府按照法定程序行使权力。政府的权限一般是由组织法来规定的，我国目前的组织法还有很大差距，有待完善；还没有行政程序法，这是两块短板。完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、权限、程序、责任法定化，是依法全面履行政府职能的关键。

1.职权法定

政府权力的行使，是法律授予的，法无授权不可为。而老百姓权利行使是法无禁止皆可为，法律没有禁止的，统统可以做。最近这两年《立法法》修改，对于政府权力的规定，有几条值得注意：一是法律保留原则。法律保留，也就是说，这件事情必须由法律规定，其他层次的规范包括国务院的行政法规都不能规定。《立法法》里有11条法律保留事项，这是全国人大立法的权限。经全国人大或全国人大常委会决定，这些保留事项可以授权国务院制定行政法规，但是，有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的处罚或者强制措施，以及司法制度等等，不得授权，也就是绝对保留。

新的《立法法》又重申了宪法规定的不抵触和根据原则。不抵触原则和根据原则内涵完全不同。不抵触原则指如果法律、行政法规有规定，地方性法规不能与之抵触，如果没有规定的，那地方性法规就可以规定。而依据原则是指政府制定的规范必须有依据。《立法法》明确规定，部委的规章必须依据法律法规，如果没有依据，就不能设定减损公民权利，增加公民义务。地方政府规章限定更为严格，只能是为了执行法律法规，且限于本行政区域的具体行政管理事项。如果没有依据，政府规章也不能设定减损公民权利，增加公民义务。同时，对设区的市制定地方性法规和规章的范围也有一定的限制，仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。

目前，我国正在进一步推进简政放权。简政放权并不仅仅指把中央权力放到地方，更重要的是，把市场管理的事情交给市场，能够通过社会组织和中介组织解决的，让他们去解决。具体来说，《行政许可法》规定了四种可以不设定行政许可的情形。第一，公民法人或其他组织能够自主决定的。第二，市场竞争机制能够有效调节的。第三，行业组织或者是中介组织能够自律管理的。第四，采用事后监督或者是其他管理方式能够解决的。我国的许可之所以那么多，其中一个原因，就是从计划经济时期政府什么都管，向社会主义市场经济转变时，我们还继续拿着不放。当然也有后来一发现问题，就马上就设立一个新许可的现象。就目前而言，法律、行政法规规定的审批制度不多，许可制度不多，绝大部分都是部门规章和地方性法规、规章规定的，其中，部门规章规定的最多。

再来说权力清单制度。权力清单是根据组织法和单行法规定，将政府部门的权力列明。这有利于政府部门明确职权范围，便于老百姓监督。现在，很多省都已经制定出权力清单，还应当对权力清单进行合法性审查，审查其有没有组织法的依据，有没有单行法的依据。

最近中央提出国家治理体系和治理能力现代化，这是涉及全局的问题，尤其涉及行政管理方式。治理和管理是有区别的，管理仅仅指的是政府行政机关的管理，治理是社会共治，公共治理，那就不仅仅是政府在管，而且要把社会、公民都吸收进来，这就是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与。举例来说，北京出台了一个控烟条例。控烟就是要通过公共治理来实现，而不仅仅是靠政府。如果只是依靠政府，即使有上千人的队伍，也不可能实现监管的任务，但是如果能够发动各系统各行业各单位，就能实现社会共治控烟的目标。

2.权责一致

对于政府来说，职权和职责是统一的，有权力，就有责任。要行使的权力，不能不行使，不能行使的权力，就不能行使。政府如果不能很好地履行职责，就要追究法律责任，这个责任就是法律后果。同时，对一个具体的部门或者是个人来说，权力和责任应该一致，二者互相匹配。不能说，权力很大，没有责任。有权无责，肯定滥用职权。如果有责任，但是没有权力，那么有责任的一方就会想尽办法推掉责任。

（二）实现行政程序法定

1.健全行政决策机制

党的十八届四中全会提出，要健全行政决策机制。重大行政决策必须经过公众参与、专家论证、合法性审查、风险评估、集体讨论。涉及国家利益、公共利益、广大人民群众的利益的，是重大决策。重大决策这五个程序机制，第一个就是公众参与。公众参与不仅仅是征求老百姓的意见，还包括沟通。比如PX项目在各地上马过程中，老百姓对项目的危险性和可控制性了解不够，政府决策过程中的公众参与做得也不够，老百姓就会抵制项目的建设。做好了沟通工作，使老百姓参与决策，可以使决策更科学。至于专家论证、合法性审查和集体决策，也都缺一不可。此外，事先就应该有成本效益分析。

2.完善行政立法体制

目前，有几个省的行政程序规定都规定了文件三统一制度和有效期制度。即行政机关要出台一个规范性文件，必须统一登记，实际上就是审查。统一登记以后，统一编号，然后再统一公布。所有的规范性文件，有效期是三年或者五年，在期满之前半年，再统一登记、统一编号、统一公布，如果不再需要则自动作废。没有登记，没有编号，没有公布的，统统无效。有了文件三统一制度和有效期制度，规范性文件的数量也就十分清楚了。

3.全面推进政务公开

如果说制定《行政诉讼法》是行政法治的第一块里程牌，那么法治政府建设的第二块里程碑就是政务公开。党的十八届四中全会提出，政府信息以公开为常态、为原则，以不公开为例外。除法律规定外，政府信息都要公开。阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察，公开是最好的也是最强有力的监督手段。因此，决策要公开，执行要公开，管理要公开，服务要公开，结果要公开。

（三）推进行政执法体制改革

行政执法体制的改革，是一个比较复杂的问题。综合执法体制现在有两类情况，一是本领域内的综合执法，二是跨部门的综合执法。一个领域里有不同种类执法队伍的，也可以综合执法。综合执法的重点领域包括：食品和药品的安全，工商质检，公共卫生，安全生产，文化旅游，资源环境，农林水利，交通运输，城乡建设，海洋渔业。要将我们比较分散的执法向综合执法的方向发展。

（四）严格规范、公正文明执法

严格执法，就是严格追究责任，立法上要清楚，要提高违法行为的成本。举例来说，醉驾入刑后，酒后驾车的情况就大为减少了。

公正文明执法，要有服务型政府的意识。曾经在福建泉州有这样的案例，刑满释放人员无照摆摊，当地工商部门查处时了解到这个情况，不是直接扣留货物，而是指导和帮助他申领了营业执照，还告诉他在哪些地方可以摆摊。寓管理于服务的这种执法方式，就比粗暴执法要有效的多。

（五）强化权力的监督

强化对行政权力监督的方式包括党内监督，人大监督，民主监督，行政监督，司法监督，审计监督，社会监督，舆论监督等。这里有三点要强调：一是要以权利监督权力，也就是保障公民的知情权、参与权、表达权、监管权。公民有知情权，政府就有公开的义务。公民有参与权，政府在重大行政决策的时候就要请他来参与，而且要给他说话和表达的权利。如果不能履行这些权利，公民还可以行使监督权。这是用公民的权利来监督行政机关行使的权力。如果公民能够充分发动起来行使监督权，比任何其他机关的监督要广泛的多，全面的多，效果也要好的多。二是以权力制约权力，以政府的权力来制约权力，政府的这个权力要制约政府的另一个权力。也就是说决策权、执行权和监督权，既要互相制约，又要互相协调。比如说《行政处罚法》提出裁执分离，裁判和执行要分离。证监会现在也在做内部职能分离，稽查局负责调查，而处罚委员会负责裁定是否处罚。《行政处罚法》还有一个制度是收支两条线，其实是很好的制度，但是现在的问题是上交做到了，上交以后又按比例返还，这本身就是一个腐败的做法。从这个角度来看，以权力制约权力是很重要的，决策、执行、监督最好能够分开，不同的环节之间，能够互相制约。三是用制度管权管事管人，制定、完善并严格执行各种制度，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。

三、化解行政纠纷，维护社会稳定

化解纠纷，从源头上减少矛盾，必须走法治之路，靠人治是走不通的，前一阶段信访制度暴露出来的问题有些就是人治的弊端。

现在来看，需要建立一个多元的解决行政争议的体系。首先就是调解，这是最基础的，调解以外还有仲裁，有裁决（主要是行政裁决），对裁决不服的，可以提起诉讼。调解、仲裁、裁决、复议、诉讼，解决行政争议的渠道很多。但在法治体系里有一个基本的规则，司法最终解决，也就是说最后是法院裁判。从层次上来说，还应建立多层次的解决行政争议的机制。第一个层次是广泛的基层化解纠纷的机制，由基层来解决这些纠纷与矛盾，可以在基层设置各种解决纠纷的机制。比如学校，教育部也曾经有过规定，学校内部可以建立解决纠纷的机制。如果能够普遍建立起这样一个机制，现在很多的纠纷矛盾就在基层解决了。在有的国家，公务员之间，公务员和领导之间有什么纠纷，也有内部解决机制。第二个层级是行政复议。行政机关设置的纠纷解决机制，在我们国家是行政复议，在美国是行政法法官，在英国是行政裁判所。美国的行政法法官解决的纠纷要达到百分之九十几，只有不到百分之十才会起诉到法院。英国的行政裁判所也很有特点，有一年有120万起案件，经过了行政裁判所以后，只剩下5000件提起诉讼，绝大多数都在行政裁判所化解了。行政复议的体制是相当起作用的，关键在于要中立、公正。诉讼是最高层级的纠纷解决机制。在有关组织或行政机关内，建立起普遍的调解和裁决制度，是十分必要的。

四、领导干部的法治思维和法治方式

（一）增强法治思维

习近平同志曾经提出，我们办事要依法，遇事要找法，解决问题要用法，化解矛盾要靠法。碰到问题首先想到法律上怎么解决，这就是法治思维、法治意识。法治思维的起点应该是合法性思维。这个事合法吗？符合法律规定吗？其中包括职权法定思维，这是不是本部门职权范围的事情？其次是有保护权利的思维。政府要很好保护而绝对不能损害公众权利。再者，要有程序思维，即是否符合程序。最后，要有公平公正思维。

（二）掌握法治方式

一是要科学立法。从目前的情况来看，我们的立法比较完善，但是，规定政府怎么管比较多，怎么能够使社会共治少。二是健全权力运行机制，立法之后，关键问题在执行，而对政府而言，制定规范也是一种执行，运行的机制要完善起来。三是解决争议要依靠法治途径。

（三）正确处理改革创新与依法行政的关系

实践中大家经常对改革创新与依法行政的关系产生困惑，要改革创新，法律上没有明确的规定，怎么改革呢，什么都依法办，怎么创新呢？党十八届四中全会已经指出要把立法和改革的决策联系起来。第一，重大改革要于法有据，法律上有明确规定。第二，对立法来说，要主动适应改革和经济社会发展的需要。特别是对于实践已经证明行之有效的，要及时上升为法律规范。第三，实践的条件还不成熟，还需要先行先试的，按法定程序作出授权。但是实践中不是那么容易，授权的法定程序还不明确，有待进一步完善。第四，对不适应改革要求的法律法规，及时修改、废止。（作者系中国政法大学终身教授、博士生导师，中国行政法学研究会名誉会长。）