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莫菲:用公众参与助推环境防腐

莫菲| 时间: 2017-05-18 13:28:45 | 文章来源: 《法制日报》2017年5月9日第7版

环境治理须要促进公平与效率这一组矛盾达到平衡,并取得生存、健康、发展等多种价值追求的最优解,是当前各国政府都面临的一道难题。我国投入大量人财物力开展环境治理工作,取得一些明显的成效,但实际效果尚不尽如人意,特别是大气污染、土地污染、水污染的治理工作任重道远。以环境保护督察(查)结果为例。从2015年7月试点至今,中央环保督察组已完成对16个省、自治区和直辖市的环保督察工作,共办结2万7千余件环境问题举报,责令整改2万余家,罚款逾4.4亿元,拘留700余人,约谈人数和问责人数均超过6000人。此外,环保部从今年4月7日开始对京津冀及周边传输通道“2+26”城市开展为期一年的大气污染防治强化督查,截至5月3日共督查252家企业和单位,发现160家企业和单位存在环境问题,约占检查对象总数的63%。环境督察工作中反映出的大量问题提示我们,生态环境领域的特殊腐败问题乃是消解环境治理成效的一大障碍。因此,通过加强环境反腐以提升环境治理水平乃是关键举措。

一、环境治理与腐败治理的辩证关系

中央环境督察和环保部大气强化督查中呈现的两类问题引人深思。第一类问题是,某些地方党政机关不作为、乱作为阻碍了环境治理。例如,陕西省某市要求除税务和安全生产外不得对工业园区内企业进行检查,严重阻碍环境执法。又如,甘肃省2013年修订的《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》允许在自然保护区实验区内开采矿产,违背《矿产资源法》《自然保护区条例》等上位法,导致部分自然保护区内违法采矿问题突出。第二类问题是,某些污染企业包括相当数量的 “小散乱污”企业,存在逃避督察(查)、蒙骗乃至公开对抗督察(查)组的现象。“小散乱污”企业往往环保设施落后或不全、环境审批缺失,却依然能够公开运转并加码制造环境污染。而且在面对督察(查)组时,部分污染企业敢于顶风作案,例如北京市某公司伪造环保设施运行记录表蒙骗督察组,河北省某企业拒不接受督查组检查。一些地方党政机关对企业督导不力、部分企业顶风违法这两类问题结合起来,从一个角度折射出官场保护伞、官商利益链、监督“两条线、两张皮”等现象的影子,揭示了环境领域腐败问题的背景因素和线索。

近年来的严重环保事件表明,腐败现象存在于环保行政执法的各个环节。环境腐败主要表现为:在一些地方,环保行政许可审批制度实务中的落后、过剩、重污染产能限控措施被变相废弛,环保行政执法检查制度实务中的环保设施配置、安装、验收以及对环境违法行为的检查、处罚与强制制度松弛,环境公众评价、环境违法举报、环境损害救济、环境违法追责等制度松弛,等等。环境腐败的基础是官商胶着的灰色、黑色利益链条,其成因在于一些公务人员是落后、过剩、重污染产能和违法排污企业的隐名股东、分利者、站台者或期权回报者。此类利益冲突与腐败弊病相伴相生,必然导致利益相关的公务人员在利益驱动下乱作为、不作为而贻误环境治理良机,或者滥用权力干扰破坏环境治理工作。

环保领域的污染治理与腐败防治是互系互动的辩证关系。一方面,透过腐败防治能够更有力地推动污染治理。发现并消灭环境领域的腐败问题,有助于调动地方党政机关特别是职能部门的工作积极性,推动和落实基层环境治理,进而减少“小散乱污”企业、顶风违法等环境治理问题出现的频率。同时,中央巡视组和试点地区、单位的反腐败制度经验,可为环境监察等环境治理制度革新提供借鉴,让环境治理得以更加高效地开展。另一方面,腐败防治与污染治理相结合,可在我国法制建设进入精细化、民主化发展阶段深化对腐败治理工作意义的认识,为建设更完善的国家监察体系提供思路。鉴于腐败防治在推进环境治理过程中能够发挥特殊作用,应当考虑将环境领域作为国家监察体系发挥作用的首选战场之一,将环境领域的腐败防治作为国家监察机构的工作重点之一,跟进相应的制度设计和政策引导。鉴于有此辩证关系,决策机关应注重构建环境治理与腐败治理的结合机制,在互动中促使生态环境保护与廉洁政府建设形成良性循环。

二、公众参与、部门协作有助于推动环境治理和腐败治理

以腐败防治助推环境治理的重要抓手之一是公众参与。公众参与是新《环境保护法》第5条所规定的环境保护基本原则之一,也是反腐败的重要监督途径。坚持党的群众路线、按照现代法治精神来组织、依托人民群众和社会组织参与环境治理和环保领域的腐败治理,有助于实现政民合作、环境共治、依法治腐的局面。落实公众参与可以通过以下渠道:一是借助高科技手段和公众参与渠道、信息公开机制获得更丰富的环境违法信息来捕捉腐败线索、摸清腐败链,完善内部监督和外部监督相结合的监督机制;二是注重环境信息公开和重点环保腐败案例的公布,以树立法治意识和环保理念,形成强大的社会舆论压力,还可据此展开专题教育,产生法治威慑作用;三是完善由于生态环境恶化和排污企业行为致损群体的权利救济机制,通过受损群体的控诉、检举引起有权机关的依法审查纠错和救济程序,不断完善监管法制、落实责任机制、强化法律救济。

公众参与以外,环境行政部门、纪检监察部门及其他相关党政部门的协作也是同时促进环境治理和腐败治理的一大动力。环境行政部门接到的环境问题举报线索时常揭示腐败问题的存在。反之,纪检监察部门接到的腐败问题举报线索有时也会涉及环境问题。此外,对环境问题和腐败问题的查处还需要党委、政府以及组织人事、公安交管等多个党政部门的配合。如果仍然延续传统的条块分割、部门掣肘的做法,势必造成环境行政部门无力处理环境问题举报线索中的腐败因素、纪检监察部门只能选择忽略腐败举报线索中的环境问题的局面,割裂环境问题与腐败问题的有机联系,其结果是环境治理和腐败治理均事倍功半甚至劳而无功。因此,加强部门连动、构建环境行政部门和纪检监察部门对涉及环境和腐败问题的专项举报合作办公机制,落实相应的同等责任体系,是化解环境治理症结的一剂良方。在此基础上,教育引导相关行政公务人员联系、发展、全面地看待环境治理与腐败治理的辩证关系,从单一的“政务官”、“环境官”、“反腐官”、“治安官”等观念定位转变为统一的“法治守护官”的观念定位,从策略上改进并树立环境问题和腐败问题的协作治理思路,协同推进环境治理和腐败治理。

三、公众参与、部门协作在环境和腐败共同治理中的实践及完善路径

目前,公众参与环境和腐败治理的机制业已存在并初见成效。例如,群众举报是中央巡视组和中央环境督察组分别获取腐败问题线索和环境问题线索的主要来源。为此,特别设置了相关举报热线电话和网上举报通道,便利公众参与监督。又如,一些环境违法信息依法公开,主要公开渠道是环保局网站和政府信息公开网;环境监察结果和整改情况以及腐败典型案例也通过各种渠道向社会公开。信息公开有助公众了解环境问题和腐败问题的存在,创造舆论监督环境。而在部门协作方面,中央环保督察组是部际联合工作组,由环保部牵头成立,同时有中纪委、中组部人员参加,旨在落实党政同责和一岗双责、严格追责。

当然,上述努力还有进一步完善的空间。例如,就信息公开而言,面对部分省市信息公开比率和质量偏低的现实,进一步提高信息公开的比率和质量,与时俱进地丰富公开途径,利用社会网站、社交媒体等公众使用频率较高的媒介达到更好的信息公开效果,让公众参与渠道更加通畅。就部门协作而言,把跨党政、跨部门的工作制和责任制扩展到环保督察和督察整改以外并最终全面应用到环境治理的各个方面,需要建立起一套上升到法律层面的行之有效的部门联动协作机制,需要形成党政部门工作人员对环境治理和腐败治理辩证关系的共识,增强其法治意识和服务意识。

坚持群众路线和协作精神,通过公众参与和部门协作,促进环境治理和腐败防治的共同实现,这是我国政治体制改革与行政法治建设的共同要求,也是环保法治文化和反腐廉政文化发展的新追求,应当受到更多重视。今年4月28日,中央环保督察组已开始对第三批7个省、区、市的督察工作。在督察过程中完善公众参与和部门协作,有助于增大督查成效,为当地的生态环境治理和防治腐败工作打下更好的法治基础,值得认真思考和妥善解决。

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