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董妍:政府信息公开中个人信息的保护

董妍| 时间: 2018-12-13 22:39:53 | 文章来源: 《上海政法学院学报》2018年第3期

【摘要】 政府职能的增加使得其在履行职责过程中获得更多的公民个人信息,而信息技术的发展使得公权力掌握个人的完整信息成为了可能。而这些信息一旦泄露,给公民个人生活带来的影响不可估量。论文选取了政府信息公开与个人信息保护冲突的四个典型案例,通过对案例的分析,得出结论:法院在运用《政府信息公开条例》第14条进行裁判时,倾向于对“个人隐私”进行扩大解释,对部分个人信息进行保护;无论是对第三方书面征求意见的启动,还是对所申请信息公开与否的决定,行政机关都握有绝对的主动权;行政机关对涉及第三方利益的争讼信息倾向于适用实质性审查,但对于行政机关对信息区分处理的义务,司法实务中并没有统一标准。

【关键词】 个人信息;个人隐私;实质审查;区分处理


政府掌握了大量公民个人信息,一旦出现信息泄露,将造成严重影响。除管理失误外,政府信息公开是一个可能造成个人信息泄露的“正常渠道”。本文将在分析一组案例的基础之上,通过对案例中问题的分析提炼以及对个人信息保护理论发展的梳理,整理出目前政府信息公开中个人信息保护的焦点问题,并在此基础之上整理出目前对于个人信息保护的标准。

一、问题的提出:政府信息公开诉讼中的“个人隐私”

(一)案例概述:裁判中的信息公开与个人隐私

《政府信息公开条例》第14条第4款规定了个人隐私的例外,这一规定也成为依申请公开中行政机关征求第三方意见程序启动的条件之一。当行政机关接受到所申请信息关涉个人隐私和商业秘密时,应当书面征求第三方意见后,依据第三方的答复,并在利益衡量的基础上作出最终的决定,具体程序如图1所示。从司法裁判中涉及第三方的个人隐私而引发的政府信息公开诉讼以及反信息公开诉讼中,可以发现值得我们思考的问题。以下一组案例展现了在司法实践中对于《政府信息公开条例》中“个人隐私”的考察和判断。

案例1:2013年5月2日,长沙市开福区人民政府(以下简称“开福区政府”)对李世华作出开政征补字(2013)第200号《房屋征收补偿决定》,并在征收范围内张贴公告。该《房屋征收补偿决定》中含有李世华完整的居民身份证号码。李世华以开福区政府张贴公告《房屋征收补偿决定》,泄露其居民身份信息为由,向湖南省长沙市中级人民法院提起行政诉讼。一审法院认为,

(图略)

图1依申请信息公开流程图

被告开福区政府在实施涉案征收行为过程中获取的原告身份信息,是补偿决定的内容之一。被告依法公开房屋征收补偿决定时,在房屋征收范围内公开原告个人身份信息,并不违反法律规定。至于其是否合理的问题,不影响其合法性的认定。故原告诉称的被告泄露其居民身份信息的具体行政行为违法的主张,无事实和法律依据;其赔偿请求不予支持。二审法院认为,行政机关在公开政府信息前,应当对拟公开的政府信息进行审查。对依法公开的政府信息中含有不应当公开的内容,但是能够作区分处理的应当提供可以公开的信息内容。公民身份号码是每个公民唯一的、终身不变的身份代码,属于公民个人的基本信息。有关单位及其工作人员对履行职责或者提供服务过程中获得的居民身份证记载的公民个人信息,应当予以保密。被上诉人将被征收房屋权利人的全部公民身份号码公开,违反了法律规定对履行职责或者提供服务过程中获得居民身份证记载的公民个人信息应当予以保密的要求。被上诉人在既不妨碍行政目的实现也无任何技术障碍的情况下未适当考虑上诉人的合理请求,不加区分地公开了上诉人全部的公民身份号码,违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》中“能够作区分处理的应当区分”的规定,其行为明显不当。二审法院所作的判决如下:撤销一审判决;确认长沙市开福区人民政府在公告的《房屋征收补偿决定》中将上诉人全部公民身份号码公开的行为违法;驳回上诉人李世华要求支付精神损害赔偿金1万元的诉讼请求。[1]

案例 2:根据重庆市人民政府的批复,重庆市渝北区人民政府(以下简称“渝北区政府”)将该区洛碛镇洛碛村等4个村12个村民小组集体土地全部征收。刘国献的房屋位于征地范围内。

2013年5月26日,刘国献等3人向渝北区政府提交《政府信息公开申请书》,要求渝北区政府公开涉及刘国献所在洛碛村12社的征地补偿及房屋拆迁补偿等相关政府信息。因渝北区政府在法定期限内未予答复,刘国献遂起诉至法院,要求渝北区政府履行法定职责。原审法院于 2013年11月13日作出(2013)渝一中法行初字第00148号《行政判决书》,责令渝北区政府在判决生效之日起15个工作日内对刘国献的政府信息公开申请作出答复。该判决生效后,渝北区政府仍未答复,刘国献向原审法院申请执行。原审法院于2014年10月30日作出(2014)渝一中法行执字第681号《执行通知书》,限渝北区政府于2014年11月5日前对刘国献等人提出的政府信息公开申请予以答复,渝北区政府于2014年12月1日作出《重庆市渝北区人民政府关于信息公开有关问题的答复》。刘国献对此答复不服,向法院提起行政诉讼。一审法院认为,对于刘国献要求公开的洛碛村12社其他户的房屋测量数据信息、房产证上面积大小及补偿费的发放领取信息,因上述信息涉及他人的财产状况,属于公民生活中不愿为他人公开或知悉的个人隐私,渝北区政府依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第14条第3款,未向刘国献公开,其答复亦无不妥。据此,判决驳回刘国献的诉讼请求。二审法院维持原判。[2]

案例3:2014年8月20日,王理清向义乌市公安局邮寄政府信息公开申请,要求义乌市公安局公开“魏淑莲、王惠芳户口迁移到下王村的事实依据、法律依据及相关迁移的存根”,申请用途是“查明魏淑莲、王惠芳户口迁移到下王村的合法性与相关事实,同时履行法律赋予公民的知情权与监督权”。2014年8月21日,义乌市公安局收到王理清邮寄的政府信息公开申请。

2014年9月2日,义乌市公安局对王理清作出《告知书》,告知王理清申请的涉案信息涉及个人隐私需要征求第三方意见,答复要延迟。2014年9月2日对魏淑莲作出《告知书》,内容如下:“王理清申请我局公开你的户口迁移到下王村的事实依据、法律依据及相关迁移的存根,因户口档案中涉及你个人身份信息,现征求你是否愿意公开。如有问题,请联系义乌市公安局法制大队。”与此同时,义乌市公安局也征求了王惠芳的意见。2014年9月4日,王惠芳向义乌市公安局出具了书面意见,其明确表示不同意公开王理清申请公开的涉案信息。为了留下书面征求魏淑莲意见的证据,义乌市公安局于2014年9月5日向魏淑莲邮寄了《告知书》(2014年9月2日对魏淑莲作出,魏淑莲于2014年9月7日收到),在此之前,义乌市公安局已通过电话向魏淑莲征求了意见。2014年9月5日,魏淑莲向义乌市公安局出具了书面意见,其明确表示不同意公开王理清申请公开的涉案信息并于同日向义乌市公安局邮寄了其出具的书面意见,义乌市公安局于2014年9月9日收到。义乌市公安局收到第三方魏淑莲、王惠芳的书面意见后,于2014年9月9日对王理清作出《告知书》,告知内容如下:根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第2条之规定,本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。王理清提出的魏淑莲、王惠芳户口迁移到下王村的法律依据,不属于行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。根据《中人民共和国政府信息公开条例》第23条之规定,行政机关认为申请公开的政府信息涉及个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的,不得公开。经征求王惠芳、魏淑莲意见,均不同意公开。因此义乌市公安局不予公开魏淑莲、王惠芳户口迁移到下王村的事实依据及有关迁移的存根的政府信息。王理清于 2014年9月11日收到义乌市公安局作出的《告知书》后,向金华市公安局申请行政复议。2014年10月21日,金华市公安局作出金市公复决字(2014)第79号行政复议决定书,决定维持义乌市公安局作出的《告知书》。王理清不服,诉至法院。一审法院认为,《中华人民共和国政府信息公开条例》第2 条规定:本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。而从本案来看,对于王理清申请公开“魏淑莲、王惠芳户口迁移到下王村的法律依据”的信息,依法不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第2条规定的政府信息。对于王理清申请公开“魏淑莲、王惠芳户口迁移到下王村的事实依据及相关迁移的存根”的信息,原审法院认为,该信息涉及第三方魏淑莲、王惠芳的个人身份信息,属于个人隐私的范畴。义乌市公安局经审查并根据法律的相关规定向第三方征求了意见,在第三方不同意公开的情况下,义乌市公安局对王理清作出不予公开涉案信息的答复并无不当。王理清诉称义乌市公安局作出答复的证据系伪造,与事实不符,不予采信。王理清诉称义乌市公安局作出的答复程序违法,依法应当撤销,对此,原审法院认为,从义乌市公安局提供的相关证据来看,义乌市公安局在征求第三方意见过程中,存在未向第三方王惠芳发出书面征求意见函以及在书面征求函未送达第三方魏淑莲的情况下要求第三方魏淑莲出具意见等程序瑕疵,依法予以指正,但这些程序瑕疵不足以作为撤销被诉具体行政行为的法定理由。综上,王理清的诉讼请求缺乏事实和法律依据,依法不予支持。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第23条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第12条第(一)项之规定,判决:驳回王理清的诉讼请求。案件受理费50元,由王理清负担。二审法院维持原判。[3]

案例 4:在方桂来与广州市白云区教育局案中,被上诉人方桂来是加拿达中英文幼儿园的家长,加拿达中英文幼儿园是本辖区一家民办幼儿园。上诉人广州市白云区教育局系加拿达中英文幼儿园的教育主管部门。2014年4月29日,被上诉人以书面形式向上诉人广州市白云区教育局提交《白云区教育局依申请公开政府信息申请表》和《政府信息公开申请书》,申请公开:2010年、2011年、2012年、2013学年加拿达中英文幼儿园所有外籍教师在中国居住资格、任职资格资料和身体健康检查材料。同年5月13日,上诉人作出云教信复(2014)38号《政府信息公开申请不予受理告知书》,其中载明“你们要求公开的政府信息,是广东省人民政府外事办公室和广东省外国专家局的职权范围。我局不予受理你们上述政府信息公开的申请,建议你们向广东省人民政府外事办公室和广东省外国专家局提出申请。”被上诉人对上诉人政府信息公开申请不予受理行为不服,诉至原审法院。一审法院认为:关于被上诉人申请公开的外籍教师身体健康检查材料,因涉及个人隐私,属于不予公开的范围,被上诉人此项诉讼请求原审法院不予支持。二审法院认为:外籍教师身体健康检查材料关系到幼儿园全体学生的健康安全,若以涉及个人隐私为由不公开将给幼儿园学生、家长的利益造成重大影响;故上诉人应该公开加拿达中英文幼儿园聘请的外籍教师健康状况证明,原审法院认为外籍教师身体健康检查材料属于不予公开的范围属适用法律错误,本院予以纠正。[4]

(二)裁判焦点问题整理

上述三个案例代表了政府信息公开与个人信息保护四种类型,案例1 是由于政府信息公开而导致的第三人反信息公开诉讼;案例2 是政府信息公开中行政机关未向第三人书面征求意见而自己判断该信息属于个人隐私,拒绝公开信息而导致的政府信息公开诉讼;案例3是行政机关向第三人书面征求意见后,基于第三人不同意公开的答复,拒绝公开信息而导致的政府信息公开诉讼;案例 4 的争讼信息关涉公民个人隐私,但基于公共利益的考量,行政机关判决予以公开。

由上述案例,我们可以提炼出以下需要研究的问题:第一,在政府信息公开诉讼中“个人隐私”如何界定,结合裁判文书中同时出现的“个人隐私”和“个人信息”用词,有必要对政府信息公开中“个人信息”和“个人隐私”之间的关系进行探讨。第二,涉及第三人的“个人信息”和“个人隐私”行政机关是否必须向第三人书面征求意见。第三,在“个人隐私”或者“个人信息”和“重大利益”或者“公共利益”产生冲突时候司法衡量和判断的标准。下文将对上述问题进行逐一分析。

二、“个人隐私”与“个人信息”

《政府信息公开》条例中的例外规则采用的是“个人隐私”的表述,而在案例1的裁判文书中,法院将公民身份证信息定义为公民个人的“基本信息”即个人信息,由此不得不讨论一个问题,“个人隐私”和“个人信息”在政府信息公开中的异同。有学者认为,个人隐私指私人生活安宁不受他人非法干扰,私人信息保密不受他人非法搜集、刺探和公开。隐私包括私生活安宁和私生活秘密两个方面。[5]个人信息是指与一个身份已经被识别或者身份可以被识别的自然人相关的任何信息,包括个人姓名、住址、出生日期、身份证号码、医疗记录、人事记录、照片等单独或与其他信息对照可以识别特定的个人的信息。有学者指出,个人隐私和个人信息之间其实是存在交叉关系的(如下图所示),部分个人隐私也属于个人信息,同时部分个人信息属于个人隐私,特别是关涉个人私生活的信息属于个人隐私,但部分公开程度很高的信息则不属于个人隐私,典型的如姓名。[6]民法制度对于公民权利的保护一般而言仅保护隐私权,主要是为了保障公民的人格利益和人格自由。进入信息社会以后,公权力大规模获得完整个人信息成为了可能,而公权力对公民个人信息的保护义务一旦没有尽职履行,必将给公民的个人生活带来严重的困扰。在这里要特别说明的是,不仅仅是个人隐私的泄露,个人信息的泄露也会给公民的生活带来严重影响,例如电话号码、身份证号码等。日常生活中几乎每个人都收到过骚扰电话已经充分说明个人信息保护的重要性。

(图略)

图2个人信息与个人隐私的关系

前文已经述及,公民的电话号码、身份证号码属于个人信息,在案例1法院的裁判文书中也认定身份证号码属于公民的个人信息。如右图所示,公民个人信息与个人隐私有交叉关系,那么公民的身份证号码是不是属于个人隐私的个人信息呢?答案当然是否定的。身份证号码和电话号码一样,仅仅属于个人的身份识别标志,并不是公民私密的个人生活信息部分。公民身份证号码是否属于高度公开的信息呢?答案当然也是否定的。因为身份证号码是公民在社会中唯一的身份识别,该号码即代表公民个人,如果该号码泄露,自然会给公民带来许多麻烦,甚至是威胁公民的安全,特别是财产权。由此引出一个问题:《政府信息公开条例》第14条规定公开例外规则是“个人隐私”,法院在判断身份证号码属于个人信息的前提下,能否适用14条来进行裁判。这里就涉及《政府信息公开条例》中“个人隐私”应当如何解释,这里的“个人隐私”是严格界定在个人隐私的范围,还是允许适当超出,允许包含部分个人信息的内容?从案例 1 法院的判断以及相关案件中法院的态度来看,法院倾向于将“个人隐私”作扩大解释,即将部分个人信息包含在内,公民的身份证号码就包含在内。因为公民身份证号码的泄露会给公民的生活造成极大影响,其对公民利益的损害程度并不亚于对个人隐私的泄露,在对象是公众的政府信息公开中应当予以保护。由此又产生一个问题,是不是所有的公民个人信息都应当进行保护?本文认为,对个人信息进行保护的范围应当是有限的而并非全部。有些信息不应当在免于公开的范围,具体的范围必须结合个案来进行判断,不可一概而论。在政府信息公开中对个人信息的保护也应当坚持对普通公民的保护程度要高于对公众人物的保护程度。

三、书面征求意见是不是涉及“个人信息”或“个人隐私”的必经程序

前文提起的案例中后3 个都是政府信息公开中涉及了第三方利益,行政机关书面征求第三方意见的情况。这里又提出了一个问题,案例 2 中,行政机关认为申请人所申请的信息涉及个人隐私而没有向第三人征求意见,两审法院都尊重了行政机关的判断。在这里需要探讨一个问题,在案例2和案例3中的行政机关接到申请后都先进行了初次判断,都认为申请人申请的信息涉及个人隐私,但二者的处理不同,案例 2 中行政机关初次判断认为该信息涉及公民的个人隐私即判断不予公开,而案例3中,行政机关征求了第三方意见,第三方不同意公开后,方作出不予公开的决定。那么,征求第三方意见是不是必经程序?

《政府信息公开条例》第23条规定:“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的,不得公开。但是,行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,应当予以公开,并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”从条文中“应当”的措辞,似乎表明行政机关书面征求第三方意见是《条例》所规定的必经程序,但仔细研读前面的规定,则发现并不能简单地得到上述结论。依据23条的规定,启动书面征求意见程序有两个条件,第一个是行政机关需要人为申请公开的政府信息涉及个人隐私;第二个是行政机关人为所申请的信息申请公开之后会损害第三方的合法权益。只有上述两个条件同时满足,才是《政府信息公开条例》中必须启动书面征求第三方意见的情况。而分析上述两个条件,第一个条件中有个非常主要的词“认为”,即行政机关在初次判断中需要作出一个主观判断申请的信息是否涉及个人隐私,如果行政机关作出的判断是不涉及个人隐私,则可以按照普通的信息公开处理;如果行政机关判断属于个人隐私,则需要进一步判断公开是否会损害第三方合法利益,如果判断的结果也是肯定的,则需要启动书面征求第三方程序。也就是说第三方征求意见的启动程序需要以行政机关的在先判断为必要条件,而行政机关的在先判断在《政府信息公开条例》中并没有给出客观标准而仅仅是主观标准,由此是否启动书面征求第三方意见的程序,最关键的还在于行政机关的主观判断。当然,行政机关的判断必须是理性的和可接受的。

在案例2中行政机关以申请人所申请信息涉及他人的个人隐私为由拒绝公开,而却没有履行书面征求第三方意见的程序,而是自行作出了不予公开的判断,这与前文分析的《政府信息公开条例》中的规定相违背,更遑论之前行政机关还逾期未答复。即使是涉及公开的例外事项,也应当对信息公开申请进行答复,否则便构成了行政不作为。而两审法院在审判中都支持了行政机关的做法,本文认为有欠妥当之处。需要分析的另外一个问题是,行政机关在获得第三方答复之后,是否必须依照第三方意见作出最终的决定?答案是否定的。一般情况下,第三方如果不同意公开信息,不得公开,但如果不公开会对公共利益造成重大影响,则可以公开。案例4中即体现了该条文的规定。外籍教师的体检证明涉及个人隐私,但是由于关涉幼儿园孩子的健康,因此法院作出了一个法律上的推定,即其在应聘幼儿园教师的时候就视为放弃了对自己体检报告保密的权利,因此应当予以公开。综上可以看出,无论是对第三方书面征求意见的启动,还是对所申请信息公开与否的决定,行政机关都握有绝对的主动权。

四、关涉第三方利益的司法审查标准

法院对政府信息公开案件审查的标准一直是学界讨论的热点话题。就信息公开中个人隐私的问题而言,主要涉及两个标准:第一,法院是否应当对信息进行实质性审查;第二,法院对行政机关作出信息公开程序的审查标准。针对第一个问题,是否应当对信息进行实质性审查:一般而言,对于涉及国家秘密的信息,只审查其定密的程序,而不对信息进行实质性审查;而对于涉及第三方个人隐私的信息,一般而言,法院会进行实质审查。在上述四个案例中,法院都对争讼信息本身进行了实质性审查,因而有了争讼信息系“个人隐私”或者“个人信息”的判断,如果不进行实质性审查,该判断是无法做出的。而法院作出这种审查标准的依据就在于在《政府信息公开条例》中规定了行政机关具有利益衡量的义务,而对于信息本身的重新审查,也是对于行政机关行为合法性的审查。以案例4为例,可以说法院对争讼信息本身进行了实质审查,也可以说法院对行政机关是否履行了利益衡量的义务进行了审查,外籍教师身体健康检查材料关系到幼儿园全体学生的健康安全,若以涉及个人隐私为由不公开将给幼儿园学生、家长的利益造成重大影响;且幼儿园需将拟聘用的外国人健康状况证明上报给行政机关,外籍教师人员在申请从事幼儿园教学时,可以推定其已经放弃将个人健康状况证明作为个人隐私的权利,由此推荐,行政机关并没有尽到利益衡量的义务,因而判决行政机关败诉。

上述两起案件均是在涉及例外规则适用的问题上,行政机关在先的判断没有得到法院的支持,此类案件中行政机关败诉与前文述及的证据不足导致的败诉不同,虽然从诉讼法意义上而言,客观真实是由证据所呈现的,法律真实是司法进行裁判的依据,但是从行政机关的角度而言,证据不足导致的败诉可能是行政机关在举证程序等技术层面存在缺陷,而上述两个案件中,行政机关在程序上不存在任何问题,被法院否定的就是适用例外规则的实体问题,即法院在对信息进行实质审查以后,认为不应当适用例外规则。由此便引出一个问题:法院在此情况下能否做出实体审查?这种实体审查是否会有干涉行政事务的嫌疑?法院审查的限度是什么?

信息公开诉讼中有一项“暗室审查”制度,是与重新审查制度密切联系的一项制度,包括美国、日本在内的多个国家都采用这个制度。法官可以就争讼文件进行重新审查,以判断是否可以适用例外规则免除公开,当法官对行政主体提出的争讼信息应当使用例外规则的事实不能完全确信时,便会启动暗室审查规则,对信息的内容作实质性审查,以判断该信息是否应该适用例外规则。该项规则起源于美国的环保局诉明克案。[7]环保局诉明克案可谓是美国信息公开诉讼历史上具有里程碑意义的案件,其不但直接推动了1974年国会对《信息自由法》的修改,而且在法律中明确赋予了法院进行暗室审查的权力。暗室审查规则的确立主要是基于信息公开诉讼标的的特殊性。这类诉讼的标的是信息,如果如普通诉讼一样在庭审过程中质证,则容易导致信息泄露。正是因为如此,所以设计了法院在其办公室对争讼文件进行审查的制度,这一制度被形象地称为“暗室审查”或者“法官办公室审查”。在美国法官有进行暗室审查的权力,但在实践中一方面这些信息中含有大量专业问题,另一方面许多文件可能长达几页甚至几百页,法院进行审查的困难十分大。所以法律还是赋予了法院自由选择的权力。[8]

但是,尽管如此,司法固有的谦抑和自律还是使法院仅仅在极个别的情况下才使用这一规则。这主要有两方面原因:一是因为暗室审查是法官在当事人不在场的情况下对文件进行的单独审查,这样的程序其实是剥夺了当事人辩论的权利,也破坏了法庭特有的对抗模式;二是前文已经提到,对于有些文件的审查工作量极大。正因为如此,法官只在以下几种情形下,才使用该规则:第一,除暗室审查以外的方法已经不能解决争议。如法院在古奇奥尼诉印第安事务委员会(Guccione v. National Indian Gaming Commn)案件中所指出,[9]只有在其他方式不能充分证明例外是具有正当性的时候,暗室审查才被使用。第二,行政主体所提供的证据不能充分证明争讼文件必须适用例外规则。当行政主体提交的证据仅仅是宣示或者结论性文件,并且没有详细说明适用例外规则理由的时候,或者行政主体虽然提交了适用例外规则的理由,但因过于笼统,此时法官很有可能启动暗室审查程序,直接判断该信息是否适用例外规则。此外,行政主体提供的证据出现矛盾的时候,法官往往也倾向于选择暗室审查来解决这一问题。[10]第三,原告提供证据表明行政主体适用例外规则可能存在恶意,或者在争讼文件后可能隐藏着恶意或者其他非法活动,此时,即使行政主体所提交的例外规则适用说明十分充分,法官也可以启动暗室审查程序对争讼文件进行实质性审查。美国第六巡回上诉法院对于这种情况作出解释,认为这是为了让当事人和公众确信司法的公正。第四,当行政主体的详细论述过程可能危害国家安全或公共利益时,为了避免此类言论在质证过程中的泄露,法官会启动暗室审查程序。除上述情况之外,争讼信息数量的多少,也影响法官是否采用暗室审查。一般而言,当文件数量较少时,审查无需花费太多时间时,法院愿意采取这种方式。例如:在税收分析师诉国税局(Tax Analysts v. IRS)案中,[11]法官只对一句话进行了暗室审查,就对争讼信息进行了判断,而与之相对的,在克伦辛格诉国税局(Klnnzinger v. IRS)案中,[12]法官认为争讼信息的数量太大,不适宜进行暗室审查。在有些情况下,面对数量庞大的文件,法官也有可能只审查其中的一部分。

暗室审查是法官对于涉及例外规则案件审理中极为重要的规则,这项规则的设计使得法官可以实质性地进入到案件真正的争议中,对于案件的事实作出清晰、准确的判断,对于彻底解决纠纷起到了非常重要的作用。但是,同任何其他制度一样,这种制度也存在着问题。暗室审查使得法官代替行政主体进行了事实判断,这一方面容易使司法权过分介入行政权而干预行政权的核心领域,另一方面,容易使法官成为事实的判断者,带有偏见地审理案件,失去了中立地位。因此,在设有暗室审查规则的国家中,一般情况下,法院会自觉严格控制该程序的适用。

如果在政府信息公开诉讼中坚持不对争讼信息本身进行实质审查,即仅就行政机关的政府信息公开行为做形式审查而不做实质审查,这一方面与我国行政诉讼法的规定相悖,我国行政诉讼虽然只审查行政行为的合法性不审查行政行为的合理性,但是程序和实体的合法性却都在审查的范围之中,因此对政府信息公开行为只审查形式而不审查实质于法无据;另一方面,如果不允许对行政机关的政府信息公开行为进行实质审查,则意味着在实体上申请人获取政府信息的权利得不到救济,行政机关只要形式上合法即可以免于败诉的风险,这与依法行政的原则不符。然而,由于信息公开的特殊性,质证会使得信息泄露而导致诉讼的进行没有了意义。如在董铭案中,由于当庭质证而使得信息泄露。因此在此类诉讼中,请法院对信息进行实质性审查是避免信息泄露的一个重要方法。法院在审查信息之后,会依据各方面因素做出一个判断。此种实质审查多发生在行政机关主张适用第三方利益例外规则时候,如上述四起案件均是如此。

在涉及第三方利益时,争议方由两方变为三方,需要行政机关做出利益衡量,其实这也是政府信息公开的核心考量因素,在案例1和案例3中,行政机关履行了征求第三方意见的程序,并以此拒绝向申请人提供信息,此种情况有时候是行政机关做过利益衡量后的结果,有的时候是行政机关想借助征求第三方意见的程序而不履行利益衡量的职责,在这种情况下,如果仅就行政机关政府信息公开行为的程序进行审查而不进行实体审查,则申请人的权利就得不到保障;其次,上述两起进行实体审查的案件,均是发生在涉及第三方利益例外规则适用问题上,这是因为国家秘密事关重大,一般而言,法院均是采取形式审查标准,而第三方利益则是需要在两个行政相对人的利益之间做出衡量,且这两个利益是发生冲突的,此时,利益衡量就显得尤为重要,法院在此时如果对行政机关的在先判断产生疑问,则可以引入实体审查,实体审查以后,法院可以依据自己的判断给出结果,案例4即是如此。针对第二个问题,法院对于行政机关审查程序的标准从上述案例中可以看到存在分歧。在案例1中法院认为行政机关因为所申请信息涉及个人隐私而拒绝公开信息的行为是明显不当,因为法院认为可以用区分处理,采用涂黑等技术处理方式,避免个人隐私泄露,而不应因此就拒绝公开信息,本案中法院认为争讼信息不涉及第三方利益,或者用技术处理完全可以达到不泄露第三方隐私的目的。

而在案例2中法院则认为行政机关判断所申请信息涉及个人隐私不予公开,并没有在书面征求第三方意见问题上过多纠结,对于涂黑等技术处理,法院更是认为是属于程序瑕疵,不影响行政行为的合法性。本文认为,《政府信息公开条例》第22条规定:“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容,但是能够作区分处理的,行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”既然第22条规定了行政机关对于能够处理的应当区分处理并向申请人提供信息,那么在满足条件的情况下,就应当区分处理并公开,该内容并非是属于合理性要求而是属于合法性要求,法院应当进行审查。因此,在案例2中法院认为没有做区分处理公开是程序瑕疵,不影响行政行为的合法性判断是欠妥当的。

通过上述分析可以看出,在对于涉及第三方个人隐私保护的政府信息公告诉讼中,法院较为统一的做法是对争讼信息进行实质性审查,但是对于《政府信息公开条例》第22条的规定的行政机关需要对信息进行区分处理的义务,法院的审查标准是不统一的,有的法院在审查中认为未做区分处理属于明显不当,而有的法院则认为属于程序瑕疵,不影响具体行政行为的合法性。

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