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程琥:《政府信息公开条例》的修改

程琥| 时间: 2016-05-16 08:23:29 | 文章来源: 《国家检察官学院学报》2016年第3期

摘 要: 《政府信息公开条例》实施以来取得显著成效,也存在一些法律问题,应当结合全面推进政务公开的要求,围绕政府信息界定、政府信息公开申请受理程序、政府信息公开申请人资格、政府信息公开主体、政府信息公开答复、政府信息公开例外规则以及与其他法律、法规的衔接等问题,及时修改《政府信息公开条例》,适时出台《政府信息公开法》,推动政府信息公开制度不断完善。

关键词: 信息公开,内部信息,三需要,公开主体,公开答复

引 言

《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)自2008年5月1日实施以来,政府信息公开案件呈现大幅上升态势,政府信息公开案件逐步成为行政审判新的案件增长点和社会关注点。涉及各类各层级行政机关的政府信息公开诉讼数量逐年攀升,在行政诉讼案件中的比例不断增大,汇聚、产生了传统行政案件领域所不具有的新特点、新情况、新问题,并随着经济社会发展出现新动向。政府信息公开案件持续增长,案件数量和案件占比出现双增加趋势。据统计,2013年北京法院共受理各类政府信息公开行政案件1346件,比2012年496件增长171%。2014年受理2101件,比2013年同比上升56%,其中受理政府信息公开一审案件1032件,同比增长27.6%。2011至2012年,北京法院政府信息公开行政诉讼占行政案件的比例约为12%,2013年政府信息公开案件的比例上升至13%,2014年约占一、二审行政案件总数中的26%。政府信息公开案件涉及领域相对集中,信息公开内容大多涉及民生领域。在受理的政府信息公开案件中,涉及土地资源类、城建类和公安类三大领域政府信息占比约为90%以上。国家部委涉诉政府信息公开案件增多,一些新类型和重大复杂案件增加。实践中,案件当事人来自省份逐渐增多,且大多涉及外地当事人。同时,国家部委涉诉案件数量不断增多,相当数量的国家部委成为政府信息公开案件被告。涉众型诉讼多,当事人滥诉、恶意诉讼等情形增多,工具性特征明显。在土地资源类案件、城市管理类案件中被拆迁人往往是对补偿安置不满,其他诉讼手段已用尽转而转向政府信息公开,希望借助政府公开方式获取证据、给政府施加压力,也有的就是为了发泄不满。案件呈现出“一人多案”的“连环诉讼”和“多人一案”的“涉众型诉讼”模式。当事人申请撤诉、法院裁定不予立案或者驳回起诉案件较多,政府信息公开败诉案件比率较高。政府信息公开对于保障公民知情权、参与权、表达权和监督权,监督政府依法行政发挥了重要作用。同时,《条例》实施中遇到一些新情况新问题,迫切需要加强研究,推动政府信息公开制度不断完善。

一、政府信息界定问题

《条例》第2条规定,本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。因此,与“履行职责”有关信息是确定政府信息的本质特征。实践中,由于何为“履行职责”界定不明,导致实践中对政府信息的认定标准不统一。需要在《条例》修改时予以明确。鉴于《条例》对政府信息的界定过于原则,在修改时有必要对以下几类信息的属性予以明确:

(一)内部信息

内部信息是行政机关内部的事务性、管理性信息,只对行政机关内部的工作人员产生影响,与一般公共利益无关,比如行政机关内部奖惩、任免决定,机关内部关于午餐时间的规定等。内部信息是否属于政府信息,关键看行政机关内部管理行为与行政机关履行法定职责行为是否存在重合或者交叉。如果是重合的,内部信息应该属于政府信息;如果存在交叉,那么交叉部分的内部信息应该属于政府信息。内部管理行为是行政机关为了顺利有效地履行其社会职能而对其内部各系统和关系进行的有意识地计划、组织、指挥、协调和控制的活动过程,有组织管理、人事管理、财务管理和物质设施管理等等不同的层次和职能的分工。《条例》第2条规定的行政机关履行职责的行为主要是指行政机关外部行政行为,而行政机关的内部管理行为则不属于行政机关履行职责的行为。基于这些分析,可以认为行政机关内部管理信息不属于政府信息。内部信息主要包括:一是本机关内部管理信息,比如领导成员廉洁自律情况、工作部署、内部财务收支情况、内部审计结果、公务员人事管理情况、考核奖励、收入、分配、福利待遇情况等。二是机关之间的联络信息,比如工作联系与沟通、交流与指导等。内部管理信息应当实行内部公开,其豁免对社会公开主要是因其对公共利益不会产生实际影响,因此不予公开。一旦内部管理信息与公共利益有关,成为行政机关履行职责中制作或者获取信息,对行政相对人的合法权益产生实际影响,就属于政府信息,应当公开。对于不对外公开的内部管理信息或者行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料,不作为行政管理依据的,可以不予公开。行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料,这些内部行文信息,只要作为行政管理依据的,应当予以公开。

(二)过程性信息

过程性信息是行政机关正在讨论、研究或者审查过程中的信息。过程性信息是否属于政府信息,关键在于行政机关正在进行的讨论、研究或者审查过程是否属于行政机关履行职责过程。应当说,讨论、研究或者审查行为属于行政机关履行职责的具体环节和表现形式,行政机关讨论、研究、审查行为均属于行政机关履行职责的行为。因此,过程性信息应该属于政府信息。但过程性信息反映了行政机关正在讨论、研究或者审查过程,这些过程相较最终形成的行为是未成熟的,尚处于形成过程之中的。因此,该类信息可以不予公开。一旦行政程序结束,对于此类过程性信息应当按照《条例》要求进行公开。

(三)刑事侦查信息

我国公安、安全、海关等机关具有刑事侦查和行政管理的双重职能。比如海关缉私部门,既有刑事执法权,又有行政执法权,其在侦查走私犯罪过程中形成的信息,就是以刑事侦查机关身份在履行刑事侦查职责过程中形成的,无论是制作主体还是履责性质,均属刑事执法领域,所形成的信息无疑属于司法机关制作的信息。因此,刑事侦查信息不属于政府信息,不属于《条例》调整范围。对于此类国家机关在履行其他行政管理职责中形成的信息是否应当纳入到政府信息公开的范围,实践中存在争议。而即使是刑事执法过程中形成的信息,《条例》也并没有明确地将其列为政府信息公开的例外。

(四)行政协议信息

行政机关作为平等民事主体参与民事活动等与履行行政管理职责无关的信息不属于政府信息。比如,行政机关与公司、企业签订民事合同,此类合同不属于行政协议,不属于政府信息,不应纳入《条例》调整范围。同时,也应当注意到新《行政诉讼法》第12条第11项已经把公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的案件纳入行政诉讼受理范围。因此,政府通过招标等公平竞争方式在城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、城市公共交通等公用事业领域签订的政府特许经营协议,以及政府及其有关部门依据《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定签订的土地房屋征收补偿协议等协议,均属于行政协议。这些协议的履行、变更、解除等显然属于政府履行法定职责行为,由此制作或者获取的信息属于政府信息,应当纳入《条例》调整范围。

(五)党务信息

从《条例》相关规定来看,政府信息公开制度的适用主体和参照执行主体是行政机关、法律法规授权组织以及公共企事业单位,党组织发布的党务信息不在《条例》调整范围内。实践中,需要研究解决的是党政联合发文是否属于《条例》调整范围。一般而言,此类信息不属于《条例》调整范围,如果党组织同意公开的,可以公开。

二、政府信息公开申请受理程序问题

受理程序是政府信息公开申请的甄别、过滤和分流程序。由于《条例》对政府信息公开申请受理程序未作规定,导致行政机关无法在受理程序对申请人滥用政府信息公开申请权行为进行识别和规制,实践中行政机关一经收到信息公开申请即进入答复程序,消耗大量行政成本。同时,由于缺乏受理程序限制,行政机关接收和处理申请时存在较大随意性,存在滥用补正权,以反复补正替代答复和公开的情形。因此,《条例》修改时有必要对受理程序和答复程序作出适当区分。受理程序主要包括以下内容:

(一)受理机构

《条例》第4条规定,行政机关应当指定机构统一负责本行政机关政府信息公开方面的工作。实践中,有的行政机关已经根据实际情况确定了相应的机构承担本行政机关的政府信息公开工作。但是,由于行政机关内部机构设置不同,政府信息公开的负责机构也不同,出现了由办公室、信息中心、新闻处、法制处、信访办等不同机构负责政府信息公开工作的情况。由于社会公众对行政机关内部机构设置和职能分工一般并不了解,因此从保障社会公众方便快捷地获取政府信息角度出发,有必要指定具体机构统一承办政府信息公开事宜,实现一个窗口对外,否则社会公众很难知晓行政机关内部哪个机构负责政府信息公开工作。

(二)受理方式

从《条例》修改角度看,行政机关受理政府信息公开申请主要包括当场受理和其他方式受理两种方式。

其一,当场受理。当场受理主要针对申请人直接到行政机关提出申请的情形。当场受理方式重在解决如果受理机构能够当场答复,即无需进行书面答复的问题,这事实上是对申请进行分流处理的重要环节。需要把握好两个环节。一是接待询问,工作人员了解申请人申请公开信息的有关情况,能够当场处理的,针对以下不同情况分别作出处理:属于已经主动公开的,应当告知申请人可以获得该政府信息的方式和途径;明确属于免于公开范围的,应当告知申请人;不属于本机关掌握范围的,应当告知申请人,能够确定该信息掌握机关的,应当告知联系方式;不属于政府信息公开范围的,告知政府信息公开的范围和有关规定。不属于上述情况,应当场受理,并填写政府信息公开申请表;属于上述情况,但申请人要求受理的,应予受理;是否属于上述情况不能当场确定的,经受理机构负责人同意,在3个工作日内告知申请人。必要时,工作人员应指导申请人正确填写申请表。二是申请表的审核。工作人员应当核对申请人信息的准确性和完整性;包括:申请内容是否明确;信息的提供方式、获取方式是否适当可行;本机关无法按照指定方式提供所信息的,应与申请人协商按照其他方式提供所需信息。核对申请表后,对符合《条例》规定申请事项的,应予以受理,并办理《登记回执》。

其二,其他方式受理。对于申请人以信函等方式提出的政府信息公开申请,行政机关收发室与受理机构应当做好工作衔接和及时移转,避免出现信函已经被收发室签收并开始计算时限而受理机构却迟迟没有收到申请信函从而拖延答复导致违法问题。实践中,对于申请人以信函等方式提出申请的,受理机构需要做好以下工作:一是对填写申请表并以信函、电报、传真和电子邮件方式提出申请,应核对其准确性和完整性后予以登记受理,并在收到之日起3个工作日内以适当方式发给《登记回执》,无法通过形式审核的除外。二是申请人以信函、电报、传真和电子邮件提出申请但未填写申请表的,依照《政府信息公开申请表》,从形式上审核申请要件是否完备的,要件完备的,予以受理,不完备的,予以退回,要求申请人补正。三是申请人通过电话申请的,应告知申请人到现场或网上填写申请表。四是已经采用网上身份认定技术,可以确认申请人身份的,可直接在网上受理申请。

(三)补正程序和效力问题

实践中,某些行政机关对于申请人的申请是否符合申请条件标准不统一,存在原本申请内容明确但行政机关认为不明确,要求申请人多次补正问题,或者以补正方式代替答复。对于补正效力目前也需要明确,对于补正信息,行政机关是继续审查,还是终结审查需要明确。

三、政府信息公开申请人资格问题

《条例》设定依申请公开制度,规定公民、法人或者其他组织还可以“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”(以下简称“三需要”)申请获取相关政府信息,这也是通常所说的对申请人资格设置的“三需要”限制条件。2008年4月29日,国务院办公厅在《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》对此进一步明确规定,“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供。”从实践中看,一些行政机关把“三需要”作为申请人申请政府信息的资格条件,要求申请人提供证据加以证明。但是从“三需要”实施看,并不理想,因此在修改《条例》时有以下问题需要考虑。

(一)“三需要”不应作为申请人资格条件

实践中,一旦把“三需要”作为申请人资格的限制条件,就需要提供相关证据加以证明,而“三需要”的相关证据以及证明标准无论对于申请人、行政机关还是法院而言都难以把握,“三需要”标准事实上难以操作。比如,在一起申请政府信息公开案件中,某农户要求某国家部委公开一高速公路立项信息。如果该部委要求该农户提供其为科研需要申请获取政府信息的证据,一方面该农户很难提供证据证明该政府信息是为科研需要,另一方面即便其提供了该部委也很难进行判断。此外,从保障申请人知情权角度出发,政府信息公开制度应当以公开为原则、不公开为例外,对申请人资格不宜过多限制。从世界上实行信息公开立法的国家看,绝大多数国家对申请人资格未作限制,行政机关不要求申请人说明申请理由、利用目的、申请人与所申请信息之间的关联性等。从操作效果来看,不论对《条例》第13条作何种理解,行政机关都难以援引该条拒绝向申请人公开。因此,在《条例》修改中需要进一步明确“三需要”的适用范围和条件,如果要作为申请人资格条件,应当考虑还有没有其他更科学且易操作的条件,否则即便设定限制条件,也很难实施。

(二)滥用政府信息公开申请权的认定和规制问题

由于《条例》对申请人资格只设定了过于原则且不宜操作的“三需要”条件,实践中行政机关一般仅在形式上要求申请人能够合理说明其获取信息的理由和目的即可,导致有的申请人滥用政府信息公开申请权,而行政机关缺少必要的规制措施长期处于难以答复疲于应付的尴尬境地,占用和消耗大量公共资源。

滥用政府信息公开申请权有五个特征。一是申请动机、目的背离《条例》的立法目的。有的申请人为发泄对行政机关的不满情绪,反复大量提出政府信息公开申请以达到干扰政府管理目的;有的申请人反复大量申请政府信息,是为了其在征地、拆迁、征收等案件中获取对自己有利的证据以寻求解决问题突破口;有的申请人向上级政府或者向国家部委反复大量申请政府信息,是为促使其对下级政府或者地方施加压力,推动有关问题的解决。日本东京也有类似滥用政府信息公开申请权认定标准。[1]这也是当前经常被提及的政府信息公开被“工具化”问题。二是申请行为具有反复性。同一申请人在一段时间内反复就相同或者类似事项,反复申请信访、复议等程序性信息,向一个或多个行政机关申请公开政府信息。三是申请数量巨大。同一申请人短时期内向特定行政机关集中提出大量申请,或者长期大量申请与特定需求无关的政府信息,或一次性大批量申请政府信息,或多次申请内容相近的政府信息,以及其他具有非正常特征的申请。四是政府信息公开申请记载有侮辱、诽谤、中伤,以及其他挑衅性内容。比如,有的申请表中表述“申请信息不为别的,就是要创吉尼斯世界纪录”,“我申请信息就是要烦死你,你怎么着”,如此等等。五是申请人对行政机关信息公开工作不配合或者故意刁难。比如,对行政机关提出的对申请内容的描述予以具体化、明确化的要求不予理睬;对行政机关补正要求置之不理或者根本不补正;申请人提出申请后对行政机关的告知、联络不予应答,甚至对行政机关按照申请表留下的通讯地址邮寄的答复材料拒收;对行政机关信息公开答复方式的协商要求不予理会。

为应对当事人滥用政府信息公开申请权引发大量行政诉讼案件问题,2015年2月江苏省南通市港闸区人民法院率先在全国对申请权滥用行为进行规制,裁定驳回原告陆某父女分别针对南通市公安局、国土局、发改委、城建局、审计局等五个行政机关的起诉。南通市港闸区人民法院针对陆某父女滥用政府信息公开申请权所确立的裁判标准是,对于原告陆某今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼,均应依据《条例》的现有规定进行严格审查,原告陆某须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要,否则将承担不利后果。这个标准在国内引起广泛讨论和争议,主要争议点在于法律依据不足问题,且即便适用该标准也仅仅解决诉讼环节出现的大量政府信息公开诉讼案件问题,对申请环节出现的滥用申请权行为规制效果并不明显。因此,在《条例》修改时有必要对滥用政府信息公开申请权行为作出规定。从国外看,英国、澳大利亚、韩国、新西兰等国通过信息公开法规制滥用信息申请权行为,美国虽没有专门规定,但实践中也有相关事例。[2]在修改《条例》时,规制滥用申请权行为需要平衡好规制申请权滥用与规制行政自由裁量权滥用关系,既不能因设定严苛规制条件影响公众知情权,导致行政机关可以此为由滥用行政自由裁量权;也不宜不做规定,任由滥用申请权行为不作规制而长期大量存在,干扰影响行政机关正常工作秩序。可以把规制申请权滥用行为设定在受理程序中,将申请人申请信息公开行为是否存在恶意作为判定标准并作出类型化规定,将申请权滥用作为程序性不予受理理由予以适用。

四、政府信息公开主体问题

《条例》第2条规定的政府信息不仅包括本行政机关在履行职责过程中制作、加工的信息,还包括在履行职责过程中从其他机关、组织、个人那里获取的信息。[3]因此,政府信息公开主体包括制作机关和保存机关。《条例》第17条则对政府信息可以由制作机关也可以由保存机关公开作出规定,由于该规定是否涵盖行政机关获取的其他行政机关制作的信息并不明确,该规定在实施中容易导致责任不清,出现同一政府信息由制作机关和保存机关重复公开的情况,也可能出现制作机关与保存机关相互推卸责任,拒绝履行政府信息公开义务的情形。因此,《条例》修改时需要对政府信息公开主体作出明确限定。

(一)坚持“谁制作谁公开,谁保存谁公开”的一般原则

制作机关对其制作的政府信息的公开具有天然优势,比其他行政机关更能了解政府信息的内容及相关背景资料,对于政府信息是否应予公开无疑更具有判断权。因此,在绝大多数情况下,政府信息的制作机关原则上是该信息公开的义务机关。同时,行政机关也有义务对其直接从公民、法人或者其他组织那里采集、获取的一部分政府信息进行公开,换言之“谁保存谁公开”。需要注意的是,在适用《条例》第17条时,这里的“从公民、法人或其他组织获取的政府信息”,显然不包括从其他行政机关获取的政府信息。因此,如果行政机关从公民、法人或者其他组织那里采集、获取的政府信息,适用“谁保存谁公开”原则,并且保存机关在公开此类信息时,应当按照《条例》的规定书面征求作为信息公开法律关系第三方的权利人意见;如果保存机关是从其他行政机关采集、获取政府信息时,不能简单适用“谁保存谁公开”原则,必须考虑一些例外情形。

(二)适用“谁制作谁公开,谁保存谁公开”原则的例外情形

《条例》第17条规定了制作机关和保存机关均可以作为政府信息公开主体,实践中也是这么掌握的。作为特殊情形,当行政机关从其他行政机关那里获取的政府信息,应当由制作机关或是保存机关公开,这在理论和实践中都是较为模糊、需要研究解决的问题。在判断时应需要考虑以下问题:一是效率性。申请人申请公开政府信息,公开效率是首先应当考虑的。如果制作机关和保存机关都保有被申请公开的信息,此时需要考虑由哪个机关公开更便捷高效。比如,地方行政机关和国家部委都保有相关政府信息,此时申请人向当地行政机关申请政府信息显然要比向国家部委申请更便捷。二是安全性。制作机关显然比保存机关更加了解政府信息的内容以及相关背景资料,能够更加全面地权衡该政府信息是否公开,防止因审查不严泄露国家秘密、商业秘密、个人隐私,危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。三是经济性。鉴于制作机关和保存机关均可以作为政府信息公开主体,实践中需要避免出现同一政府信息由制作机关和保存机关重复公开,不必要地增加了行政机关公开政府信息的负担。当然,从整个国家的层面考虑,只要信息应当公开,至于由制作机关或者保存机关公开最终的成本负担大致是一样的,压力只在于某个具体的行政机关而已。同时,也要考虑尽可能地降低申请人申请政府信息的成本。四是秩序性。长期以来行政机关之间工作往来沟通已经形成一种惯常秩序和信赖关系,因此确定由制作机关或者保存机关公开时,应当考虑行政机关之间信赖关系的维护。行政机关之间的来往函件往往未事先考虑向社会公开的问题,如果保存机关事先没有征得制作机关同意径行向社会公开,容易损害行政机关之间的正常工作秩序和信赖关系,不利于行政机关之间的沟通协作。基于以上考虑,申请人申请的政府信息,确定由制作机关或者保存机关公开时,一般以“谁制作谁公开”为原则,由制作机关作为政府信息的公开主体;以“谁保存谁公开”为例外,特殊情形下可以由保存机关作为政府信息的公开主体。实践中,以下情形可以考虑分别由制作机关或者保存机关公开:

(1)行政机关制作信息后依法不负责保存而由获取机关保存的,申请人申请政府信息时应以保存机关作为政府信息公开主体。

(2)行政机关之间在不具有对外效力的内部行政程序中制作的往来函件、上下级机关之间的发文以及请示批复等,原则上均由制作机关负责公开。上级机关根据下级机关的请示作出答复或批复的,下级机关对其制作的请示负有公开义务;上级机关对其制作的答复或批复负有公开义务。

(3)申请人向政府以及政府部门设立的议事协调机构、临时性机构等非常设机构提出政府信息公开申请的,非常设机构在没有法律、法规授权的情况下,一般不是政府信息公开答复的义务主体,设立该非常设机构的政府及政府部门有权作出政府信息公开答复。

(4)行政机关内设机构不是信息公开主体。实践中部分行政机关存在以内设主管信息公开的机构名义进行政府信息公开答复的情况(如办公室、政府信息公开办公室、法制办公室、政策法规处等),并加盖相关内设机构的章。对此,有观点认为信息公开案件解决的是是否公开政府信息的问题,相关内设机构以自己名义答复能够解决当事人实际问题,可以成为信息公开主体。也有观点认为,在目前的行政主体理论体系中,内设机构还不具有成为行政主体的资格。况且信息公开职责是行政机关的一项重要的法定职责,应当还是由行政机关作为信息公开主体更为合适。对此,应当说第二种观点比较符合行政主体资格相关理论,对行政机关内设机构以其自己名义对外作出的政府信息公开答复,应当以该行政机关作为政府信息公开主体。当然,实践中有的政府内设机构,如法制办虽属政府内设机构,但具有独立编制,如当事人针对其自身履行职责的事项提出信息公开申请,则可以作为信息公开主体。

(5)行政机关在政府机构改革中被撤销、合并或者调整职权的,其制作、获取的政府信息,有继续履行相关职权的行政机关的,由该行政机关负责公开;没有继续履行相关职权的行政机关的,由保存该政府信息的单位负责公开。

(6)省、自治区、直辖市或者区、县人民政府的职责由具体工作部门承办的,政府信息由该工作部门制作的,可以由该工作部门作为政府信息公开主体。

(7)实行垂直领导的政府部门,上级主管部门的职责由下级政府部门具体承办的,政府信息由下级政府部门制作的,可以由下级政府部门作为政府信息公开主体。

(8)多个行政机关共同制作的政府信息,由各参与制作的行政机关负责公开。

(9)行政机关对其从其他行政机关获取信息本身的真实性和完整性不承担审查职责,在获取程序中未尽审查职责导致获取的信息不真实、不完整的,不影响政府信息公开行为的合法性。

(三)法律法规另有规定的特殊原则

“谁制作谁公开,谁保存谁公开”是政府信息公开权限的一般原则,但是在特殊情况下,对一些事关国计民生、影响重大的政府信息,在公开前还要经过上级部门核实后统一对外发布,该种情况主要是突发公共安全事件信息、国家重要基础数据的发布。[4]比如,根据《农产品质量安全法》、《传染病防治法》、《测绘法》、《重大动物疫情应急条例》等法律、法规、规章和国家有关规定,发布农产品质量安全状况、重大传染病疫情、重大动物疫情、重要地理信息数据、统计信息等政府信息,要严格按照规定权限和程序执行。

五、政府信息公开答复问题

《条例》第21条对行政机关如何处理政府信息公开申请作出专门规定,要求行政机关针对申请人提出的政府信息公开申请,区别不同情况作出公开、不公开并说明理由、不存在并说明理由、补正告知等四种答复情形。实践中,不管行政机关作出何种答复,都应当书面答复申请人。并且,如果决定准予公开或者部分公开的,应当告知申请人获得政府信息的时间、地点、形式和应支付的费用。如果决定不予公开或者部分公开的,应当告知申请人决定的理由、法律依据、救济途径和时限。《条例》第21条规定的答复方式类型单一且过于原则,难以满足千姿百态的政府信息公开申请,所规定的答复情形之间容易混淆且不易操作,极易造成行政机关滥用政府信息公开权,且答复结果很难让申请人信服。

(一)对属于公开范围的答复

对申请人申请公开的政府信息,《条例》规定“属于公开范围的,应当告知申请人获得该政府信息的方式和途径”。至于属于公开范围的具体情形并不明确,实践中申请人申请公开的政府信息中,属于公开范围的既可能是行政机关主动公开的政府信息,也可能是依申请公开的政府信息。因此修改时需要考虑以下情形:一是申请公开的政府信息行政机关已主动公开的,应当告知申请人获取政府信息的方式和途径。二是申请公开的政府信息属于主动公开范围但尚未主动公开的,应当及时向申请人提供其所需的政府信息;行政机关或者第三方对政府信息的使用范围有特殊要求的,行政机关应当与申请人约定,申请人签字确认后,按照约定使用公开的政府信息。三是申请公开的政府信息属于依申请公开范围的,行政机关应当按照《条例》第26条的规定向申请人提供。

(二)对于可以区分处理的政府信息公开申请的答复

在申请人申请公开的政府信息中,应当按照“以公开为原则,不公开为例外”的原则要求,能够公开的,务必公开;能够公开到什么程度,尽量公开什么程度,而不能以申请公开的信息中存在不能的公开的内容,就拒绝公开。为此,需要在做好保密审查的基础上作出区分处理,将申请人申请的政府信息进行技术切割,对可以公开的内容,向申请人提供;对不予公开的部分,应当说明理由。

(三)对属于不予公开范围的答复

行政机关作此答复,应当判断申请人申请的信息是属于本行政机关公开权限范围内的政府信息,只是因为该信息属于《条例》规定的政府信息公开的例外情形,因此不予公开。对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息,通过保密审查机制的审查结果决定是否予以公开。对属于不予公开范围的,行政机关应当告知申请人其申请的政府信息属于《条例》规定的哪一种不予公开的情形,并说明理由。实践中,经常出现的问题是行政机关对不予公开根本不说明理由或者说理不充分。

(四)对不属于政府信息的答复

《条例》对此没有作出规定,实践中一旦行政机关判断申请人申请的信息不属于《条例》规定的政府信息,行政机关要么根本不答复和说理,要么答复标准各异,缺乏说理。因此,针对申请人申请的政府信息,行政机关如果认为不属于政府信息,就应当作出答复并说明理由。例如,申请人申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息,行政机关应当答复申请人该信息不属于《条例》规定的政府信息。

(五)依法不属于本行政机关公开的答复

《条例》对“不属于本行政机关公开”没有作出任何界定,导致实践中行政机关在适用时出现混乱。对此,需要明确的是本项规定的“依法不属于行政机关公开”主要是从职责权限上作出规定的,也就是说申请人申请的政府信息不属于本行政机关公开职责权限范围。实践中,行政机关作此答复情形主要包括:一是申请公开的政府信息不属于收到申请的行政机关公开职权范围,该行政机关无权予以公开,而应当由具有相应权限的行政机关负责公开。二是由于制定机关或者保存机关公开主体不明确,导致对申请人申请公开的政府信息,行政机关以不属于本行政机关公开作出答复。对此,应当坚持“谁制定谁公开”原则,一般情况下由制定机关作为政府信息的公开主体,经保存机关商制定机关同意,也可以由保存机关作为政府信息的公开主体。三是省、自治区、直辖市或者区、县人民政府的职责由具体工作部门承办的,政府信息由具体工作部门制作的,向该政府提出政府信息公开申请的,则由该具体工作部门公开。按照《条例》规定,对不属于本行政机关公开范围的政府信息公开申请,行政机关必须告知申请人。如果能够确定该政府信息掌握机关的,还应当一并告知有关行政机关的名称、联系方式,方便申请人向该行政机关提出政府信息公开申请。

(六)对政府信息不存在的答复

《条例》对“政府信息不存在”内涵和外延未界定,实践中一些行政机关多以政府信息不存在为由拒绝公开申请人申请公开的政府信息,但普遍缺乏进一步说明政府信息不存在的理由,同时在诉讼过程中又存在举证方面的困境。简而言之,政府信息不存在是指该政府信息不仅没有被申请机关制作或保存,而且其他行政机关也没有制作或保存,即该政府信息在客观上并不存在,自始没有形成。实践中,行政机关以政府信息不存在为由拒绝提供政府信息的情形具体表现如下:一是行政机关对申请人申请的信息没有制作或者获取的职责;二是申请人申请的某项信息属于被申请机关职权范围内应当制作或保存的信息,被申请机关以本机关未办理过相关手续,未制作有关信息为由答复该信息不存在;三是行政机关确实曾经制作或保存过相关政府信息,但因保管不善已经丢失导致不存在;四是申请人申请获取特定历史时期的文件,以年代久远、有关文件不复存在为由答复申请人此信息不存在;五是申请人申请获取特定信息,以该信息不属于其在做出某项具体行政行为时,其职权范围内必须审查的内容为由答复此信息不存在;六是特定法律事实没有发生,因此也就不存在相关政府信息。不同原因导致的信息不存在,如何确定当事人的证明标准,在实践中也缺乏明确的标准。从证据角度而言,政府信息不存在是一种消极事实,主张的一方很难提供积极的证据来证明一个事实不存在。同时,政府信息由行政机关掌握,申请人由于与行政机关信息严重不对称,在举证上往往也处于不利地位,行政机关答复不存在,申请人通常也很难证明信息存在。这也导致实践中经常出现一些行政机关以“政府信息不存在”为由拒绝公开政府信息。

行政机关主张政府信息不存在的,应当说明理由。理由的成立需要证据支持的,应提供进行合理搜索的证据。申请人对其申请的政府信息存在状态提供线索和初步证明的,不影响行政机关承担举证责任。主要针对以下几种情形分别处理:一是行政机关是否负有制作或保存相关信息的法定职责,如果没有相关职责,应认为行政机关能够合理说明不存在的理由,除非有相反证据证明行政机关事实上制作或获取过相关信息。二是行政机关负有制作或获取相关信息职责的,行政机关主张其从未履行过相关职责,应认为行政机关能够合理说明不存在的理由,除非有相反证据证明行政机关履行过相关职责。三是行政机关有职责且制作或获取过相关信息,但因保管不善丢失而造成政府信息不存在的。四是行政机关既负有制作或获取相关信息的职责,也认可或者有证据证明其履行过相关职责,但仍主张信息不存在的,应当要求行政机关说明其在履责过程中如何进行档案管理,并结合档案管理制度合理说明乃至证明其尽到了审慎查找的义务。实践中,需要重点审查行政机关针对第三、第四种情形作出的答复。行政机关以政府信息不存在为由拒绝公开政府信息时,在司法实践中应当由行政机关提供其已经尽到了合理搜索义务的证据材料。对于合理搜索的判断应当综合以下标准:第一,用以检索的数据库包含的信息资料是否全面,数据库收纳的数据越多,其检索结果越具有合理性;第二,检索方法是否妥当,选用不同的检索关键词、采用不同的检索方法会产生不同的检索结果,行政机关选取的检索方法更有利于找寻到相关政府信息的,其检索结果更具有合理性;第三,检索人员是否尽职,若有证据证明检索工作人员尽职尽责尽其可能获得帮助申请人获取信息的,其检索结果更具有合理性。因此,审判实践中行政机关主张政府信息不存在的,应当提供相应的证据材料证明其尽到了合理搜索义务,没有提供其确实尽到了合理搜索义务的证据材料的,人民法院对其“政府信息不存在”的答复,不予支持。

(七)对申请内容不明确的答复

《条例》对何为“不明确”以及经补正后仍“不明确”如何处理,并没有作出规定,导致实践中申请人与行政机关对于申请内容是否明确的认定及补正后的分歧较大。实践中,对于申请公开信息的内容或指向不明确,或者虽有一定指向但指向不特定的下列政府信息公开申请,行政机关应告知申请人进行补正:(1)在申请中使用“相关”、“所有”、“全部”、“不限于”、“包括”等概括性用语,致使申请内容指向不明的;(2)在申请中出现两个以上政府信息公开主体(联合发文的除外),致使受理政府信息公开申请的行政机关难以操作的;(3)申请的内容指向多个难以检索的不特定信息,致使指向难以确认的;(4)要求行政机关就某一政策、法律规定或者事实进行指导、解释或作指引等具有咨询性质,致使申请内容性质难以明确的。

为此,行政机关可以引导申请人根据本行政机关公布的政府信息公开目录进行申请。申请人提交的申请书应当载明明确的政府信息内容,包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述。收到政府信息公开申请的行政机关发现填写的政府信息公开申请不明确,应当一次性告知申请人所应当更改、补充的事项,必要时,行政机关应当为申请人提供相应的指导和帮助,而不能简单地一退了之,或者让申请人多次提交材料,多次补正。实践中,行政机关在告知书中仅要求申请人更改、补充申请内容,并未对申请人的申请事项作出结论意见,属于行政机关在处理申请人的申请事宜过程中的阶段性行为,尚未对申请人权利义务产生实际影响。但有以下几种补正情形不符合法律规定,应当引起注意:一是要求申请人更改、补充申请内容后,明确告知其补正后需重新申请的;二是明确告知申请人不更改、补充视为放弃申请的;三是反复使用更改、补充告知程序的;四是经更改、补充告知后,申请人拒不履行更改、补充告知义务,行政机关不予答复的。同时,行政机关应当针对申请人补正进行答复,否则就可能出现补正后的答复违法。实践中,行政机关在申请人补正后的答复主要有两个方面问题:一是行政机关在申请人补正后仍按原申请内容答复。比如,申请人根据行政机关的要求对申请内容进行补正,但行政机关仍按原申请的内容进行查询并作出。二是行政机关认为补正系新的申请不予答复。比如,行政机关认为申请人在补正申请中要求公开的内容超出了其原申请内容的范畴,要求其重新提出申请,对此应当由行政机关依法针对申请人补正申请作出答复。经补正的申请仍不明确或者不属于本机关公布的政府信息公开目录的范围的,行政机关可以以不符合《条例》第21条规定为由,告知申请人不再作出答复。

六、政府信息公开例外规则问题

《条例》对政府信息公开例外规则的规定并不统一,而是散见于《条例》的不同章节中,且相关规定比较原则,实践中操作性不强。应当说,在政府信息公开中必然涉及不同利益之间的冲突与矛盾,涉及利益的限制与平衡问题。对于政府信息公开的限制,既有基于保护国家公共利益需要进行的限制,也有基于保护私人利益需要进行的限制。因此,“政府信息公开是一个多元利益主体之间博弈的过程,是利益在不同主体间一次次重新分配以达到某种平衡的过程。”[5]从《条例》规定看,政府信息公开例外规则主要包括以下情形:

(一)基于保护国家公共利益需要而不予公开

我国宪法规定,中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法自由和权利。《条例》第8条规定:“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”行政机关在政府信息公开中,应当坚持维护国家公共利益,严格按照《保守国家秘密法》(以下简称《保密法》)及其实施办法等相关规定,对拟公开政府信息进行保密审查。凡属于国家秘密或者公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息,不得公开。实践中,需要明确的是国家秘密判断权以及判断标准。《保密法》第9条第1款详细列举了国家秘密的具体表现形式。有学者提出,只有符合形式要件和实质要件的事项,才能构成国家秘密。其中形式要件包括定密主体、定密依据、定密程序应当符合法律规定,实质要件包括保密的必要性、非公开性和不可滥用性。[6]实践中,对于政府信息公开中涉及国家秘密的认识和处理并不一致。相比而言,符合法律规定的做法是,行政机关以申请公开的信息涉及国家秘密为由不予公开,应当告知申请人并说明理由。行政机关对政府信息不能确定是否涉及国家秘密时,应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。因此,行政机关能够证明政府信息已经依照法定程序确定为国家秘密。如果行政机关在政府信息公开告知书中未明示其不予公开的理由为相关信息涉及国家秘密,而在诉讼过程中又以涉及国家秘密为由进行辩解的,应当认定违反法定说明理由义务,人民法院不予支持。并且,对于涉及国家秘密的政府信息,对于主要内容需要公众广泛知晓或参与,但其中部分内容涉及国家秘密的,应经法定程序解密并删除涉密内容后,予以公开。因此,实践中对于只要适当删除需要保密的内容后,公开其他相关信息并不会损害相关利益的,行政机关就不应该选择拒绝公开整个文件。

(二)基于保护第三方权益需要而不予公开

主要是指行政机关公开的政府信息不得涉及商业秘密和个人隐私,但是《条例》对商业秘密和个人隐私并未作出规定,这也导致实践中对商业秘密和个人隐私缺乏统一的认定标准。因此,需要注意以下问题:

其一,商业秘密和个人隐私的认定。所谓商业秘密是指根据《反不正当竞争法》等法律、法规和国家有关规定,涉及不为公众所知悉、能给权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。个人隐私是指根据相关法律、法规和国家有关规定,涉及他人身份、通讯、健康、婚姻、家庭、财产状况等个人隐私信息。由于商业秘密和个人隐私属于公民、法人或者其他组织本身所有,涉及商业秘密和个人隐私的政府信息属于相对不予公开,行政机关应当在信息公开所保护的国家公共利益和个人利益之间寻求一种平衡,如果行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害权利人作为信息公开法律关系第三方的合法权益,应当书面征求第三方的意见。第三方不同意公开的,不得公开。但是,行政机关认为不公开可能对公共利益造成影响的,应当予以公开。

其二,对涉及第三方权益政府信息公开申请的处理程序。《条例》对涉及第三方权益政府信息公开申请的处理程序规定较为原则,导致行政机关自由裁量权经常容易出现滥用。通常情况下,对行政机关以政府信息涉及第三方商业秘密或个人隐私,且第三方不同意公开为由不予公开的,应当从以下四个方面审查政府公开行为的合法性:一是行政机关对政府信息是否涉及第三方商业秘密或个人隐私进行初步判断,并且这种判断应当有证据支持。实践中,行政机关如果认为申请人申请公开的政府信息涉及商业秘密或者个人隐私,进而以第三方不同意公开为由作出不予公开告知书,此时应当提交其对申请人申请公开的政府信息是否涉及商业秘密或者个人隐私作出认定的相关事实证据,否则该政府信息不予公开告知书违法。二是经初步判断认为政府信息涉及第三方商业秘密或个人隐私,且公开后可能损害第三方合法权益的,行政机关应当书面征询第三方意见。并且征求第三方意见是法定的必经程序,行政机关不能逾越该程序而迳行决定是否公开。三是第三方不同意公开时,行政机关对于不予公开是否存在对公共利益造成重大影响进行审查的情况。第三方对涉及自身商业秘密、个人隐私的政府信息是否可以依申请公开,具有决定权。在平衡个人利益与公共利益时,必须坚持公共利益优先原则。因此,行政机关在书面征求第三方意见且第三方不同意公开的情况下,应当判断不予公开是否对公共利益造成重大影响。对此,需要坚持利益衡量理论,从“公共利益”与“重大影响”两个方面加以完整理解。鉴于“公共利益”固有的不确定性、变动性使得公益间的冲突与权衡难以把握,而在政府信息公开中的两面性加剧了衡量的难度,主要体现在以下几个方面:眼前利益与长远利益之间的衡量,特定个体利益与不特定社会利益之间的衡量,物质或者精神利益与法律价值之间的衡量,可量化利益与不可量化利益之间的衡量。[7]“公共利益”的理解目前可着重利益主体的相对不确定性、利益性质的较大影响面、利益保护的特别需要性等方面加以判断。“重大影响”是指不公开该政府信息可能给公共利益造成的损害,要显著大于公开该政府信息给第三方所造成的损害。[8]实践中,对“重大影响”的理解目前可在尊重行政裁量的基础上,要求行政机关提供其认定构成“重大影响”的基本事实根据,特别是与第三方私人利益进行比较权衡时所选用因素的科学性、完整性、现实性。在理解和把握对“公共利益”造成“重大影响”时,应当在利益衡量的基础上,坚持公共利益优先原则,同时又要防止出现公共利益优先原则被滥用的问题,只有在不予公开可能对公共利益造成重大影响时,行政机关才能够不经第三方同意,依申请公开有关政府信息。四是涉及第三方商业秘密或个人隐私的信息是否存在可以区分处理的情形,能够区分处理的,是否向申请人提供了可以公开的信息内容。

七、《条例》与相关法律、法规的衔接问题

《条例》在效力位阶上属于规定政府信息公开的专门行政法规,虽然《条例》第17条规定“法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的,从其规定”,但是对《条例》实施需要做好与哪些法律、法规的适用衔接并未作出规定,导致实践中容易出现法律适用标准不统一,因此《条例》修改时需要注意与相关法律、法规的适用衔接。

(一)《条例》与《档案法》的衔接

《档案法》第19条规定国家档案馆保管的档案向社会开放的年限为形成之日起满三十年的。而目前国家档案馆保管的档案有很大部分是政府机关形成的,也就是说政府信息经过归档、确定密级及保管期限、从业务部门移交机关档案室、移交档案馆便成为档案。这意味着从政府信息向档案的转化过程,也是适用《条例》向适用《档案法》及其法规的转化过程。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第7条规定:“政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的,适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。政府信息已经移交各级国家档案馆的,依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”该司法解释明确了从政府信息向档案转化过程中具体适用法律问题,一旦完成了政府信息向档案的转化过程,就意味着应该受《档案法》关于档案查阅的相关规定的约束。[9]结果导致保存在行政机关时处于公开状态的政府信息,移交国家档案馆后不能及时向社会开放。这容易造成某些行政机关滥用档案归档和档案移交权,借政府信息档案已经归档或者政府信息档案已经移交国家档案馆而规避公开义务的履行,势必会造成政府信息公开制度落空的后果,这是《条例》修改时需要研究并解决的问题。

(二)《条例》与《保密法》的衔接

在效力位阶上,《保密法》作为法律要高于作为行政法规的《条例》。因此,在适用上应当遵循上位法优于下位法的原则,一旦出现《条例》与《保密法》适用冲突时,应当优先适用《保密法》。而《保密法》在理念上遵循的“保密是原则,公开是例外”原则,显然与《条例》坚持的“以公开为原则,以不公开为例外”原则不同。加之,《保密法》存在所规定的保密范围较为原则宽泛、定密级别较低等实际情况,导致《保密法》在实施中弹性较大,易被某些行政机关借《保密法》规避履行政府信息公开的职责。《条例》修改时如何衔接和平衡好与《保密法》的关系尤为重要。

(三)《条例》与《行政复议法》及其《实施条例》的衔接

《行政复议法》第23条第2款规定,“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,行政复议机关不得拒绝。”《行政复议法实施条例》第35条规定:“行政复议机关应当为申请人、第三人查阅有关材料提供必要条件。”这就是有关法律、法规规定的行政程序中“查阅阅览权”,即当事人在参与行政程序过程中,有查阅行政机关制作的与当事人行政案件有关的卷宗材料的权利。从上述规定看,《行政复议法》及其《实施条例》只赋予了复议申请人、第三人查阅权利,查阅的材料也只明确了被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,供查阅的范围小于政府信息公开规定。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第2条规定不予受理的情形包括“(四)行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料,行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的”。从现有规定看,行政程序中查阅卷宗权与政府信息公开请求权相竞合时,都是排除《行政复议法》及其《实施条例》与《条例》并行适用的,行政程序中的当事人、利害关系人的查阅卷宗权,应当按照相关法律、法规规定办理,不适用《条例》规定。因此,《条例》修改时需要进一步明确以下问题:一是《行政复议法》及其《实施条例》与《条例》能否并行适用问题;二是行政复议申请人、第三人能否适用《条例》要求公开《行政复议法》及其《实施条例》规定的查阅卷宗权之外的政府信息问题;三是行政复议申请人、第三人在行政程序结束后能否适用《条例》申请公开行政复议案卷材料;四是行政程序之外的社会公众能否适用《条例》申请公开行政复议案卷材料问题。因此,当出现行政程序中查阅卷宗权与政府信息公开请求权竞合时,需要选择优先保障权利在《条例》修改时亟待研究解决。

(四)《条例》与《行政处罚法》的衔接

行政处罚案件信息的公开问题日益受到社会关注,作为监管机关也在大力推进行政处罚信息公开力度。行政处罚案件信息的公开本身带有惩戒效果,同时公开对行政处罚权的依法、公正行使是有效手段,并且在违法行为可能危及社会公众和公共利益时,公开又是必需的警示。为规范公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件,2014年2月4日,国务院批转全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作领导小组《关于依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息的意见(试行)》(国发〔2014〕6号),要求行政执法机关原则上应当主动、及时公开适用一般程序查办的假冒伪劣和侵权行政处罚案件相关信息,接受人民群众监督。行政执法机关公开假冒伪劣和侵权行政处罚案件相关信息,应当遵守《行政处罚法》、《政府信息公开条例》等法律法规规定。因此,从今后加大行政处罚力度和创新行政执法方式角度看,加大对行政处罚案件信息公开力度是政府信息公开的必然趋势,也是《条例》修改时需要考虑问题。

从《条例》修改看,行政处罚案件信息公开主要涉及以下问题:一是行政处罚案件信息公开范围。行政处罚案件信息主要是指行政处罚决定书载明的内容和依照法律、法规应当公开的其他信息,一般应当包括:行政处罚决定书文号;被处罚的自然人姓名,被处罚的企业或其他组织的名称、法定代表人姓名;违反法律、法规或规章的主要事实;行政处罚的种类和依据;行政处罚的履行方式和期限;作出处罚决定的行政执法机关名称和日期。二是行政处罚案件信息的公开方式和程序。行政处罚案件信息包括主动公开和依申请公开两种方式。对属于主动公开范围的行政处罚案件信息,自行政执法机关作出处罚决定或处罚决定变更之日起20个工作日内予以公开。对食品药品、卫生器材、农业生产资料等事关人民群众健康和安全领域的假冒伪劣和侵权行政处罚案件信息,应根据相关法律、法规的规定,及时予以公开。法律、法规对公开的期限另有规定的,从其规定。行政执法机关应当主要通过政府网站主动公开行政处罚案件信息,也可以选择公告栏、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式予以公开。对公民、法人或其他组织申请公开的行政处罚案件相关信息,按照《政府信息公开条例》和相关法律法规的规定办理。三是行政处罚案件信息例外公开规则。行政执法机关公开行政处罚案件信息,不得泄露国家秘密,损害国家政治、经济安全,影响社会稳定,不得涉及商业秘密以及自然人住所、肖像、电话号码、财产状况等个人隐私。但是,经权利人同意公开或者行政执法机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,可以予以公开,并将决定公开的内容和理由书面通知权利人。

(五)《条例》与《物权法》及《不动产登记暂行条例》的衔接

《物权法》第18条规定:“登记机构应当向权利人和利害关系人提供查阅、复制登记资料的便利,同时应当对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容保守秘密。”《不动产登记暂行条例》第27条规定:“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料,不动产登记机构应当提供。有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理事项有关的不动产登记资料。”第28条规定:“查询不动产登记资料的单位、个人应当向不动产登记机构说明查询目的,不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的;未经权利人同意,不得泄露查询获得的不动产登记资料。”从上述规定看,《物权法》第18条和《不动产登记暂行条例》第27条对权利人和利害关系人查询、复制不动产登记资料的权利作出规定,作为权利人和利害关系人完全可以依据《物权法》第18条和《不动产登记暂行条例》第27条就能实现该项权利。鉴于权利人和利害关系人的查询、复制不动产登记资料的权利已经由其他法律、法规作出规定,权利人和利害关系人不能又依据《条例》申请公开不动产登记资料。对于权利人和利害关系人之外的其他人能否依据《条例》申请公开不动产登记资料,《条例》并未作出规定。如果从《条例》公开例外规则看,不动产登记资料大多涉及权利人的个人隐私,一般情况下不能向申请人公开。但是,《不动产登记条例》第28条对此在有条件限制的前提下又有所突破,规定在向不动产登记机构说明查询目的的情况下,单位和个人可以查询不动产登记资料,这与第27条规定的权利人、利害关系人的查询、复制权相比而言,单位和个人只有查询权,没有复制权。至于何为“查询目的”,谁来审查以及如何审查“查询目的”,《不动产登记条例》并未作出规定。同时,《不动产登记条例》对单位和个人经查询获得的不动产登记资料的使用作出限定,一是不得用于“查询目的”之外的其他目的,二是未经权利人同意,不得对外泄露公开。因此,《条例》修改时如何做好与《物权法》及《不动产登记暂行条例》的立法衔接需要研究解决。

结语

从《条例》实施情况看,行政机关经历了从不适应到逐步适应以及完全适应的过程,对于推进法治政府、透明政府、责任政府建设发挥了重要作用,行政执法规范化、法治化明显提高。《条例》实施中也暴露出一些问题,需要修改时加以解决。为了更好地发挥政府信息公开制度作用,有必要适时出台《政府信息公开法》。2016年1月11日,中央深改组第二十次会议审议通过了《关于全面推进政务公开工作的意见》,这是近年来中央下发的第三份关于推进政务公开工作的文件。应当说,从满足政务公开的形势发展要求出发,制定《政府信息公开法》尤为必要和迫切。相较于适用中经常涉及的其他法律而言,《条例》的法律位阶相对较低。且《条例》内容原则性表述较多,各种概括、模糊和笼统的规定在实践中容易造成执法标准不统一。加之异常复杂的历史信息公开可能会产生连锁反应,这些难题近年来始终困扰着政府信息公开工作实践。有必要借《条例》修改之际,形成以《政府信息公开法》、《保密法》、《档案法》等为主体的政务公开法律体系。同时,要认真评估和客观分析《条例》实施状况,深入研究解决《条例》实施中的法律问题,适时将《条例》上升为国家法律。同时,作为行政机关及其工作人员应当强化运用法治思维和法治方式推进政务公开的水平和能力,客观理性平和地对政府信息公开工作中遇到的困难和问题,进一步推进政府信息公开工作迈向更高水平和发展阶段,从而积极主动地适应全面推进政务公开工作的要求。近年来遭遇的政府信息公开尴尬,不少与行政机关早先依法行政整体水平不高、缺乏信息制作保管意识和具体操作规范相关。并且,涉及征地、拆迁、征收等涉及人民群众切身利益的政府信息公开案件高发多发,也从一个侧面反映出早先行政执法不规范、侵犯人民群众切身利益的矛盾纠纷没有得到及时解决,导致一些人不断以政府信息公开方式寻求打开权利救济的缺口。因此,应当加强服务型政府和法治政府建设,将政务公开贯穿于政务运行全过程,以切实有效的监督规范行政执法活动,防止行政不作为和滥作为,真正从源头上预防减少矛盾纠纷产生,避免一些“工具性”政府信息公开申请出现。健全政府信息公开与公众参与的良性互动机制,畅通社会公众表达诉求、反映意见的渠道。不断拓宽政府信息公开案件的行政诉讼救济渠道,全面落实立案登记制,充分保障当事人诉权,在法治轨道上推动行政纠纷多元化解决。

注释:

*本文系2014年度国家社科基金重大项目“国家治理体系现代化与法治政府建设研究”(14ZDA018)阶段性成果。

[1]吕艳滨:《日本对滥用政府信息公开申请权的认定》,《人民司法(应用)》2015年第15期。

[2]肖卫兵:《论政府信息公开申请权滥用行为规制》,《当代法学》2015年第5期。

[3]曹康泰:《〈中华人民共和国政府信息公开条例〉读本》,人民出版社2007年版,第30页。

[4]同前注[3],第99-100页。

[5]刘萍、陈雅芝:《政府环境信息公开和保密的利益限制与平衡》,《理论导刊》2011年第8期。

[6]郑春燕:《政府信息公开与国家秘密保护》,《中国法学》2014年第1期。

[7]王敬波:《政府信息公开中的公共利益衡量》,《中国社会科学》2014年第9期。

[8]同前注[3],第99-100页。

[9]韩凤然、郝静:《政府信息公开之配套法律制度研究》,《河北法学》2010年第3期。

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