摘要: 中国的行政执法信息公开正努力前行，具有代表性的质监领域、工商领域、城管领域的行政执法信息公开的正反经验表明，行政执法信息公开方式的多样化、行政执法信息公开功能的复效化、行政执法信息的整合、共享趋势、行政执法信息从单向公开走向双向交流等特点值得关注。在总结行政执法信息公开制度的突出问题的基础上，本文提出了相应的完善路向和对策建议。

关键词: 行政执法 信息公开 制度分析 完善路向

引言：知情权保护与行政执法信息公开

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称公开条例）颁行以来，取得不少成效与经验，但也遇到多方面阻力，亟需加以总结、研究和解决。行政执法领域的信息公开就是其中的一个重大课题。我们于2011年7—9月，在前期文献研究的基础上，先后走访了国家质检总局、北京市工商局、南京市建邺区城管局，对行政执法信息公开法制的运行状况开展了专门调研。选择走访上述单位，一是因为这三个单位在纵向上呈梯次分布，在横向上来自三个重要的行政执法领域，具有较强的代表性；二是它们都积累了不少信息公开实践经验，其官员对信息公开也有较多的认识。在此次专题调研中，我们主要采用了走访、座谈会、文献资料分析等实证研究方法。通过上述调查，我们获得了许多第一手的认知和信息并从中强烈地感受到，尽管我国行政执法领域的信息公开还处于稚嫩的“童年”，但方针既定、民智已开，行政执法信息公开可谓已是大势所趋、民心所向，实践正在倒逼体制作出更深刻的观念和制度更新。

一、行政执法信息公开的理念、脉络和制度框架

我国的行政执法信息公开制度发展进程并非一帆风顺，还未形成足够的社会共识和完善的制度体系、社会环境。本文首先就行政执法信息公开的基本理念、发展脉络和制度框架略作分析介绍，以便展开后面的实证分析和路径探索。

（一）行政执法信息公开的基本理念

人们对行政执法的理解宽窄不一，按从广义到狭义的顺序，一是将其等同于“行政”，以说明现代行政的性质从“管理”到“执法”的转变；二是将其与“行政立法”、“行政司法”对应使用，以区别行政的不同内容；三是将其视为行政主体创制具有普遍约束力的一般规范的行为和行政司法以外的所有行政活动，既包括行政命令、行政征收、行政许可、行政处罚、行政强制等高权行为，也包括行政指导、行政合同、非拘束性行政计划和规划、行政给付、行政资助、行政奖励等非强制行为；四是将其视为行政主体对相对人实施的影响其权利和义务的外部具体行政行为，包括行政命令、行政征收、行政许可、行政处罚、行政强制等，五是将监督检查、实施行政处罚和采取行政强制措施等特定类型的具体行政行为称为“行政执法”。[1]从行政实践和相关规范性文件对行政执法的界定来看，第五种理解较为符合行政管理实际，本文即在此意义上使用这一概念。[2]行政执法大多具有高权性、强制性、单方性，但与非强制的行政方式并不矛盾，两者可以结合进行。[3]由于行政执法以恢复行政秩序为直接目的，追求高效率，具有紧迫性的特征。

行政执法信息公开应贯彻系统的、有层次的一系列理念。首先应遵循行政法的各项基本原则。其次应遵循政府信息公开的一般理念，如公正、公平、公开、服务、便民、及时、准确、保障公共利益等。[4]再次，应根据行政执法的自身特点，遵循一些特有理念，我们初步概括出以下几项：其一，及时性原则。行政执法对公民权益的影响是直接的、现实的、即时的，缓冲余地小，及时公开信息的意义比其他行政活动更大。职是之故，应严格规定行政执法信息公开的时限。其二，主动性原则。行政执法具有过程的紧迫性、效果的即时性等特点，而依申请公开的过程较慢，难以满足维权之需，因此应赋予执法主体更多主动公开的义务。其三，明确性原则。从实务来看，已经公开出来的执法依据往往简单模糊，说理不足，故有必要尽可能地明确执法信息公开的构成要素和格式规范。[5]

（二）行政执法信息公开的发展脉络

行政执法信息公开作为政府信息公开的一环，经历了一个“地方先行、积累经验，中央立法，全国推行”的发展历程，也即所谓“地方包围中央”的常见立法经历。

1．萌芽和生长阶段

我国的信息公开始于20世纪80年代初期的村务公开实践，实践中相继探索出村务公开、镇务公开、厂务公开、公开招标、警务公开、司法公开等类型，其中的警务公开可视为行政执法信息公开的起步探索。2001年，中国大陆加入世界贸易组织（WTO），承诺愿意遵守WTO透明度原则，这是政府信息公开法制建设重要的外部推力。2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，对政府信息公开法制建设提出了一系列具体要求。在地方，2002年11月，广州市政府制定了《广州市政府信息公开规定》并于次年1月1日起施行，这是中国大陆第一部系统规范政府信息公开行为的地方政府规章，此后，上海、北京、成都、杭州、深圳等地相继出台类似立法文件。

2．正式化和全面推行阶段

2007年4月5日，国务院第492号令颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日起正式施行）。公开条例位阶较高，是信息公开领域第一部全国性的规范性法律文件，具有里程碑意义和总纲领地位。目前，以公开条例为龙头，行政执法信息公开法制正在不断实践和完善中。[6]

二、若干行政执法领域的信息公开现状考察分析

（一）质监领域：调查对象——国家质检总局

质监执法近年来被媒体密集报道的是三鹿奶粉被曝光含有三聚氰胺事件。此后，质检系统进行了深刻反思，加强了信息公开工作，逐步推进了改革创新，值得充分关注和深入研究。我们对国家质检总局的调研，采取了走访负责官员和分析文献资料的方法进行。

1．国家质检总局执法信息公开工作的基本做法

关于质监执法信息公开的体制。一是加强协调，归口管理，设立了政府信息公开领导小组及其办公室，以总局局长、党组书记为组长，一位副局长和纪检组长为副组长，各司局及机关服务中心、信息中心主要负责人为成员；总局办公厅主任兼任领导小组办公室主任，监察局局长兼任办公室副主任，总局各组成单位确定联系人。办公厅下设一个处级单位专职负责执法信息公开的指导、协调、监督等日常工作。二是各司其职，各负其责。国家质检总局层面的执法信息统一以办公厅名义对外公开（盖办公厅的章），但就内部来说，由各个司局具体负责本业务领域的执法信息公开工作。三是依法办事，健全制度。国家质检总局制定了专门的信息公开方面的规范性文件《国家质检总局政府信息公开工作管理程序》，按公开条例的规定设置了工作流程。四是加强培训，提升能力。通过举办专题讲座或开设相关课程，对信息公开工作人员和各类、各层次行政执法人员进行了培训，提高了他们的业务水平。五是风险管理，未雨绸缪。运用风险分析管理的理念，对总局政府信息公开工作进行风险分析，提出预防和解决措施。

关于质监执法信息公开的方式和场所。一是主动公开居多，依申请公开数量较少。2010年，国家质检总局所收到的信息公开申请仅为123件。二是主动公开的方式多样化，包括总局网站、在线访谈、新闻发布会、政务大厅面对面接待、文档内部自动甄别筛选、[7]12365热线电话、受理公众咨询、听证会等，其中一些具有重大创新意义。2010年，共组织网上在线访谈47次，召开新闻发布会5次。国家质检总局政务大厅共接待咨询人员4625人次。三是按需设置公开场所和设施。在总局设置政务大厅，设有指示牌、宣传栏、触摸屏等设施，摆放宣传册、工作简报、业务指导手册等资料，在基层设置公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等设施。四是加强信息化建设，进行大范围的信息资源整合，加强总局门户网站建设，使之具有质检信息公开、在线办事、行政审批事项网上办理、政民互动等功能。五是注重政民互动，开展了网上在线访谈、不定期的新闻发布会、重大事项实施前的听证会等活动。

关于质监执法信息公开的范围。一是在法定裁量标准模糊的情况下，通过设置合理程序（《国家质检总局政府信息公开工作管理程序》）来判断公开的界限。从实务来看，其动向是采取宽松标准，尽量扩大公开范围。二是公开的种类较多，包括公开目录、公开规定、公开指南、公开年报、组织机构、法律法规、人事信息 政府采购、计划规划、总结汇报、专项工作、热点专题、行政许可、行政处罚、企业不良记录等等，可以说基本覆盖了全部执法信息。三是向社会提供专题执法信息，主动为市场经济服务，包括通过乳制品重新审核企业名单、质量竞争力指数、产品质量信用记录、产品质量抽查公告、每周质量报告、进出口食品风险预警、产品质量抽查公告、行政许可、名牌战略、食品质量安全市场准入、缺陷产品召回等专题信息。四是形成了层次分明的信息体系，将本系统的执法信息分为国家质检总局层面、各业务司局层面和地方局层面等层级，但不同层级均可在总局网站上找到入口。

关于质监执法信息公开的程序。一是严格遵守公开条例规定的时限制度，例如，国家质检总局办公厅每年都会按时在3月31日前发布年报，对于应当主动公开的文档，通过内部自动甄别筛选后当即上网，等等。二是建立了信息发布协调机制。规定各司局在办理文件时，即应确定该文件是否公开，对应该公开的文件，在经过各级保密审查后，按规定时间予以公布；依申请公开信息内容涉及多部门或其他部委的，国家质检总局主动协调有关部门或商其他部委提出办理意见；对重要或敏感内容的信息，由总局领导召开专题会议进行研究后确定是否公开。总之，已经形成了常态化运作。三是根据公开条例和国务院办公厅有关文件精神，制定了《国家质检总局政府信息公开工作管理程序》，以此作为执法信息公开的程序规则。四是建立了依申请公开政府信息督办制度，要求信息公开工作部门加强对依申请公开政府信息办理工作的指导、协调和监督，每周编制《国家质检总局依申请公开政府信息事项办理动态表》报总局领导，并抄送各司局主要领导。

关于质监执法信息公开的监督。一是建立健全考核制度。制定了《国家质检总局行政权力运行监管体系实施方案》，对各司局行政权力进行全面梳理和定位规范，把执法信息公开的工作情况纳入其中，但没有单独为此制定问责制度，其理由是已有关于行政问责的统一规定，认为无必要为执法信息公开而另起炉灶。二是通过受理举报投诉来加强监督。从中可见，由于内部监督一般难以发现问题，因此举报投诉有渐成主渠道的趋势。