9月21日下午，中国法学会行政法学研究会2024年年会第三分论坛在保定举行。论坛的议题是“法典化与中国行政法学新发展”。

第一单元

第一单元由中国法学会行政法学研究会副会长、郑州大学法学院教授沈开举和中国法学会行政法学研究会副会长、中国政法大学法治政府研究院教授杨伟东担任主持人。甘肃政法大学法学院教授杨红、华东政法大学中国法治战略研究院副教授周海源、华南师范大学法学院副教授覃慧、安徽省社会科学院副研究员吕成、中国人民公安大学法学院讲师李策等5位专家学者进行专题报告。中央党校（国家行政学院）政法部教授金成波、上海政法学院教授杨寅、广东外语外贸大学法学院教授杨桦、中南大学法学院教授敖双红、西北政法大学行政法学院教授李大勇等5位专家学者进行评议。

郑州大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长 沈开举

中国政法大学法治政府研究院教授 杨伟东

发言环节

甘肃政法大学法学院教授 杨红

杨红作题为《行政基本法典中“党的领导”研究》的报告。杨红指出，在“党的领导入法入规”的宏观背景下，党的领导的规范问题亟待研究。她对党的领导在不同层面的体现进行了梳理，即包括党对国务院、地方政府、公职人员的领导，以及某方面工作（如行政复议、行政立法、重大行政决策等）的领导，并指出当前行政法律规范中的一些问题。其次，其从规范内容、入法程序和立法技术三方面展开讨论，分析了原则性规定与具体规定之间的分歧，并提出了制定统一规范的必要性。在入法程序方面，杨红教授认为党的领导作为政治性原则，需要与现有的立法程序协调，提出通过党规与国法的衔接联动机制解决入法问题。在立法技术上，建议全国人大常委会制定统一的表述方式，以确保党的领导语言表达的规范性。最后其提出在行政基本法典中将党的领导原则与其他行政法基本原则并列，并根据党内法规的相关规定进行具体化规定，确保行政法律规范与党内法规的协调一致。

华东政法大学中国法治战略研究院副教授 周海源

周海源作题为《行政法典制定中重要术语界定方法的优化》的报告。周海源首先指出传统的行政法术语界定方式依赖于要件提炼法，这种方法虽然提供了明确的法律概念体系，有助于法律现象的规范化，但其封闭性和形式化等特征也限制了其对新现象的包容，导致可能产生法律漏洞。为了解决这一问题，周海源认为应引入类型建构法，该方法以事物的本质属性为基础，既能精准地反映行政法术语的核心内涵，又同时能够保持术语的严谨性和灵活性，能够涵盖更多的行政现象，特别是新兴的行政行为方式，更好地适应行政法治实践的发展。

华南师范大学法学院副教授 覃慧

覃慧作题为《内部行政程序在行政法法典化中的安排》的报告。覃慧认为当前学界在行政法典编撰的讨论中缺乏对内部行政程序问题的关注；在行政程序统一立法的讨论中学界虽对内外部并存，适当规范内部行政程序达成共识，但对内部行政程序认识具有明显局限。覃慧以统一行政程序立法讨论中对“内部行政程序”的理解为起点，梳理了学界对“内部行政程序”的理解分歧并划定其范围。接着其从内部行政程序制度的本土生成演进、凸显行政法典的“中国特色”、以“内部行政程序”为突破提升法典讨论中对内部行政要素的关注三方面阐述了行政法典化讨论中纳入并重视内部行政程序的理由，最后其认为可以将与行政主体资格相关的制度、行政活动中涉及但不直接影响相对人权益的程序规定，以及内部协调程序等程序纳入法典化讨论的内部行政程序制度内容中。

安徽省社会科学院副研究员 吕成

吕成作题为《法典化背景下行政法的双重体系建构》的报告。吕成认为，行政法法典化的基础和前提是行政法规范的体系化。行政法体系是行政法科学化的标志，主要评判标准在于价值统一性和逻辑一致性。行政法体系分为内在体系和外在体系，二者之间存在辩证互动关系。吕成分析了我国行政法体系化的现状，认为尽管行政法体系建构取得了一定成果，但体系化程度仍差强人意。内在体系方面吕成对“依法行政”能否作为统领行政法的核心价值提出质疑，他指出有些行政法规范可能不完全符合这一标准。外在体系方面吕成认为缺乏核心的、统领性的概念。在如何构建行政法体系的讨论中，他认为内在体系建构应当逐级提炼行政法基本原则，寻找出统帅行政法规范的最高精神"法律他治"，进而再予具体化。外在体系建构应当以行政权作为逻辑起点，通过概念、规范和制度搭建逻辑一致的规范金字塔。吕成最后强调，行政法双重体系建构是学术作业，更多地考虑理论性和融贯性。但法典编撰是立法工作，需要更多地考虑现实性和实用性。

中国人民公安大学法学院讲师 李策

李策作题为《行政法法典化的基础理论与行政法体系的内部构成》的报告。李策认为，行政法法典化理论来源于民法法典化理论，蕴含部门法、完备性、体系性三要素，但这种理论导致行政法法典化实施困难、逻辑谬误以及“拿来主义”三重弊病。进入数字时代，相较于民法，行政法规范膨胀、性质复杂，部门法和完备性要素日渐式微，行政法法典化产生了行政法内的法典和跨行政法的法典两种新形态。他进一步提出，借鉴边沁的法典理论以及法国行政法法典化经验，行政法法典化的本质是体系性的最佳化表达。部门法要素和完备性要素是该本质在特定时期的具体表现。行政法法典化的意义在于建构最佳化的行政法体系。最后，他提出未来行政法法典化的建议，认为应当编纂“行政基本法典+部门行政法典”的“法典群”，允许相当数量的单行法存在，通过法典总则、行政基本法典、宪法来强化行政法的体系性。

评议环节

中央党校（国家行政学院）政法部教授 金成波

金成波评议。金成波指出，未来制定行政基本法典，应当考虑写入“党的领导”的内容。在2018年宪法修正案中，最为引人注目的内容之一是将“党的领导”正式写入宪法正文。贯彻落实宪法中关于“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的规定，在制定和修改有关法律法规过程中要明确规定党领导相关工作的法律地位。习近平总书记指出：“坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。”制定行政基本法典，应当着重考虑党如何“保证执法”，要做好与《中国共产党章程》以及《政法工作条例》中相关规定的衔接。

上海政法学院教授 杨寅

杨寅评议。首先，他围绕周海源同志的发言指出，行政法概念界定存在不足是一个逻辑问题，但从逻辑去评判法律(学)的严谨性时，也不应当忽略其是实践经验的产物。在中国行政法的发展中，法律和有关概念的逻辑自洽并非最重要，关键是它们的实操与执行效果。其次，关于行政法法典化需关注以下几点:一，法典化究竟是中国当前社会经济发展和法治化进程的迫切需求，还是学术研究或立法工作的自身需要;二，在我国，作为民法法典化之后的另一法典化进程，行政法的法典化需要明确其方向、目的和模式；三，还需考虑几个不容回避的现实问题，包括行政法典与环境法典、教育法典的关系，与行政程序法典化的关系，与现行单行行政法律的关系，以及与“拾遗补缺”的关系。杨寅呼吁在行政法法典化讨论与推进过程中，应面对实际需求，具备真实的责任感。

（广东外语外贸大学法学院教授 杨桦）

杨桦评议。首先，杨桦认为，报告三关于内部行政程序的讨论是非常有意义的，且说理详实，但是比较性和针对性相对薄弱，如就内部行政程序和行政法法典化的关系的探讨，内部行政程序与其他行政程序的关系也未得到深入讨论。此外，杨桦认为，应该更加聚焦于中国特色，更充分地展开论述。杨桦以行政机关负责人制度为例，认为这种基于宪法的民主集中制原则在决策过程中的独特性是中国行政法的显著特色。杨桦最后总结到，报告三对内部行政程序的讨论非常有意义，其在未来法典化的过程中如何纳入也是非常值得讨论的，但在论述中国特色以及现实问题导向方面有待加强。

中南大学法学院教授 敖双红

敖双红评议。敖双红认为党的领导原则应作为基本政治原则指导行政法，但不应再将其作为行政法的核心原则，因为党的领导已经在宪法中明确体现。其次，敖双红指出当前行政法典存在概念不清的问题，特别是内部和外部行政行为的界定模糊，需要更清晰的构成要件来明确其界限，进而更好地适应未来的发展。此外，敖双红强调中国应根据自身的国情和经验，发展适合我国国情的行政法律体系。最后，敖双红虽然对行政法法典化持保留态度，但其认为明确内部体系和外部体系的标准仍有重要意义，并在建构过程中兼顾价值统一性和逻辑结构性，以回应实际的法律需求。

西北政法大学行政法学院教授 李大勇

李大勇评议。首先，李大勇指出，报告五的逻辑起点是将民法法典化的理论等同于法典化的一般理论，但又认为法典化的一般理论不适用于行政法法典化。既然是法典化一般理论必定是超越各个部门法且具备了部门法的共性，故逻辑上有自相矛盾之嫌。其次，李大勇认为“最佳体系化”的表述过于主观且复杂，体系化难度较大。在界定行政法时，随着调整对象增多，内部逻辑的一致性也会变得更难以保持。最后，李大勇对当前行政法法典化趋势提出了自己的看法。他认为法典化是一个动态的发展过程，中国的行政法发展较晚，理论和技术还不够成熟，且受国情和文化传统的影响，结合现实不应追求高阶形态的法典化。法典化是多层次多元化的，是渐进式的，可以考虑优先制定行政程序法作为行政基本法典，避免设定过于宏大的目标。

第二单元

第二单元由最高人民检察院第七检察厅一级高级检察官张步洪和中国政法大学教授王青斌担任主持人。华南师范大学法学院研究员马颜昕、东南大学法学院上岗副研究员郑晓军、中国人民大学纪检监察学院讲师张航、中国民航大学法学院副教授贾圣真、北京师范大学法学院副教授唐璨5位专家学者进行专题报告。另由湖南大学法学院副教授展鹏贺、广州大学法学院教授蒋银华、西南政法大学人工智能法学院教授冯子轩、北京大学法学院助理教授俞祺、河北工业大学人文与法律学院教授蒋冰晶5位专家学者进行评议。

最高人民检察院第七检察厅一级高级检察官 张步洪

中国政法大学教授 王青斌

发言环节

华南师范大学法学院研究员 马颜昕

马颜昕作题为《论行政法典对数字政府建设的回应》的报告。马颜昕指出，在数字政府的不断发展下，行政法典有必要对数字政府新发展作出全面回应，以实现对数字时代行政权力的有效约束，数字政府建设也为行政法法典化提供支撑和契机。马颜昕认为，数字政府建设与法典化的多维度互动,数字政府强化公共行政共性基础，为法典化提供了支持。数字政府建设中，也需要更加统一和具有一致性的基础行政法律规范。行政法典功能定位适应数字政府发展。行政法典应在内部体例上贯穿相关规定并相对集中，数字政府贯穿全法，不宜独立成编，单编亦无法容纳。外部体例处理好与领域法竞合问题。具体内容上，总则编贯彻发展原则，限制自动化行政行为；行政组织编。重新界定主体等；公物编建立公共数据等规范；行政活动编完善自动化行政行为规范；行政程序编完善数字化程序等；行政救济编建立新技术证据运用规则。

东南大学法学院上岗副研究员 郑晓军

郑晓军作题为《行政一体的反思与修正》的报告。郑晓军首先指出目前公共管理与行政法学界的一个主流看法是，整体政府改革是应对行政管理碎片化的解决方案。然而，不加区分的部门协同会走向行政组织改革的另一个极端，造成在不应协调的事务上过度协调，使部门丧失应有的独立性。应以部门作为行政权分析的基本单元，关注部门间关系。部门分化可以作为内部控制的一种方案，避免强势部门因控制资源而自动转化为在所有领域的支配地位，同时降低公共决策的专断风险，防止意见极化。某些事项必须由特定部门主管，避免因部门协同而泛化特定权限。

中国人民大学纪检监察学院讲师 张航

张航作题为《法典制度文明与行政法典编纂》的报告。张航认为，行政法典编纂有一个稳定的世界观，才会有一个科学的方法论。行政法典编纂应当在中华法典制度文明乃至人类法典制度文明视阈下“从常观变”，更多在学术思辨之外思考行政法典编纂的主导性理由。张航认为，行政法典的“赋名”属于“元问题”，不同的名称暗含了不同的模式、路径和步骤。除行政程序法典观外，既有观点至少存在三点共识:一是行政法典最终在内容上是作为“一般行政法”法典化之成果，但“一般行政法”的范围仍待框定；二是行政法典最终呈现为“总则编—分则诸编”之结构，但编纂策略需要审慎考虑；三是行政法典编纂容许其统摄下的环境法典、教育法典等部门/领域的行政法典编纂活动，而对其冠以“基本”或“通用”之名，主要是标示其超然地位。其中，“一般行政法”不是相对“特殊行政法”的学理界定，它不仅是“应然”概念，而且是“实然”范畴。

（中国民航大学法学院副教授 贾圣真）

贾圣真做题为《行政法治进程中的国务院》的报告。他指出，国务院在推动行政法的贯彻实施、参与行政法制度的建构和改革、规划行政法治发展路径方面发挥了重要作用。国务院的角色不仅是被动的法律执行者，也是法律的创造性实施者、行政法制度的建设者和改革者、行政法治进程的规划者和引领者。国务院推进行政法治的动力主要来源于三个维度：一是落实党中央决策部署的政治责任；二是依法治国，建设社会主义法治国家的宪法义务；三是通过规范和控制地方政府来实现有效治理的现实需求。最后，从国务院自身的机构能力与所处法律环境两方面分析了的国务院推进行政法治的优势，以及此种模式得以顺利实施的条件。

北京师范大学法学院副教授 唐璨

唐璨作题为《中国特色应急协作机制及其法制完善》的报告。首先，她指出应急协作机制是区别于应对处置性响应机制的衔接关联性机制。在2018年党和国家机构改革以来，多样化的应急协作模式逐渐成形。其次，报告进一步分析了应急协作中的协调、协同和协助三类机制的区别与联系，并结合有关法规范梳理，介绍了三类机制的法规范现状。再次，她指出当下中国特色应急协作机制如下主要特点：坚持集中统一的领导基础，确立以人为本、多元共治的治理理念，注重构建上下联动的全链条应急协作体系，形成了特色鲜明的协调组织机制等。最后，唐璨提出法制完善建议，包括明确优化协同高效的组织法原则；强化区域应急协同，赋予地方应急协同立法权；从丰富应急协作组织机制、明确应急协同协助法律义务等方面健全有关应急协作机制的组织法。

评议环节

湖南大学法学院副教授 展鹏贺

展鹏贺评议。展鹏贺首先表示，报告一对于数字政府以及自动化行政有许多创新性的研究。其次，其提出法典化对于数字政府的回应主要涉及以下三个问题。第一个就是我们是否要在行政法的法典化过程当中写数字政府的内容。第二个问题，如果要写的话写些什么？第三个就是我们具体要怎么写？展鹏贺对于报告中提出的不应局限于专章模式，而是应当以贯穿整个行政法典全过程来回应数字政府变革的观点表示赞成。同时提出数字技术的介入确实对于政府内部的组织结构和外部的行为方式产生了影响。最后，展鹏贺指出，由于当前对于行政法法典化基本结构仍未形成一致共识，而数字政府对行政活动的影响也处在持续的动态变化中。因此，行政法典如何回应数字政府变革，仍然要不断进行更为深入的探究。

广州大学法学院教授 蒋银华

蒋银华评议。蒋银华认为，报告二对行政一体化原则的探讨具有重要学术意义，并指出过去传统的行政一体化原则主要局限于上下级组织之间的结构和命令关系，适应于过去的行政组织模式。然而，现代社会的行政组织日益分散，传统的一体化原则难以有效应对当前的行政实务。行政一体化原则应更新，以适应社会治理的去中心化需求，在分权和行政资质平衡的基础上，进一步突出行政法定原则的适用边界。

西南政法大学人工智能法学院教授 冯子轩

冯子轩评议。首先，冯子轩认为法典是使某类法律和规则系统化、完备化、体系化、统一化的过程，破题时要将该体系化编纂内容与方法凸显出来。其次，冯子轩对制度文明的行政法典化创新部分表达了赞同，法典化不仅关注抽象的法律规范制定以及如何形成，还关注如何将抽象法律规范进行系统化、体系化梳理，客观反映社会关系，揭示经济社会发展规律，建议可以从法典编纂的基本原则、法典形态理论创新方面提炼观点，从行政法学、立法学等多维角度去认识、推进行政法典化的过程。

北京大学法学院助理教授 俞祺

俞祺评议。俞祺认为报告四的主题非常具有研究价值，我们应思考且重视国务院这一特殊机构在中国的立法和法律体系当中的特殊地位。例如，国务院的行政法规制定权从宪法上看反映出了国务院不同于一般行政机关的独特性，但这种独特性难以在理论上获得合理解释。未来，建议结合历史沿革和宏观理论背景，更深入地解读行政法治进程中的国务院。

河北工业大学人文与法律学院教授 蒋冰晶

蒋冰晶评议。蒋冰晶认为报告五针对中国特色应急协作的相关规定进行了系统的梳理，深刻揭示了其领导基础、治理观念、协作体系、实践运用以及组织机制等方面的中国特色。在立法学视野下，对于应急协作制度施行进行了研究，但也需要从应急协作的动态运行角度思考。蒋冰晶指出，实务工作反映出以下三个问题。第一，应急协作的底层逻辑是什么？涉及到各部门间的关系定位，属于内部关系还是外部关系，在行政一体化背景下与分散化部门关系背景下，请求权的基础和被请求方响应义务的依据应有不同。第二，应急协作中的义务与责任的内容是什么？实务中，部分部门倾向于成为协助部门而非主责部门，因常常出现主责变全责、协助变无责的现象，如果没有明确的义务与责任，仅靠观念上倡导，协作可能无法实质进行。第三，应急协作的动力来源。除了正面的激励如协同绩效外，还应探讨其他动力来源。也应探讨如何通过制度设计增强义务和责任的约束力，从而真正促进协同。