（征求意见稿）

    综合行政执法体制课题研究组主持人：熊文钊[①]

    行政执法有“大执法”与“小执法”之分，相对集中行政处罚只是行政执法中的一部分。我们研究的综合行政执法体制问题除了要研究相对集中行政处罚权以外，还包括其他的执行问题等更广泛的执法体制问题。

    我们试想在大行政执法的理论之下着重研究小行政执法体制问题。这种综合行政执法体制问题的研究需要解决的问题主要有：

    1． 综合行政执法概念研究：关于相对集中行政处罚权的出现和综合行政执法的关系。

    2． 综合行政执法的必要性和可行性研究：目前综合行政执法试点工作的现状、存在的问题及其发展方向。

    3． 综合行政执法的基础问题

    （1） 综合行政执法主体资格研究

    （2） 综合行政执法组织机构（理想方案）研究：（1）内设机构；（2）外部关系；

    （3） 综合行政执法机构职能研究

    （4） 综合行政执法机构体制研究：责任制度、监督制度等

    4． 综合行政执法的比较研究问题：

    一、 综合行政执法概念研究

    对于综合行政执法概念的研究的目的在于：搞清综合行政执法的来源，及其与相对集中行政处罚权的关系。以便正根清源。

    （1）相对集中行政处罚权的来源和综合行政执法的出现。

    （2）综合行政执法仅仅是指相对集中行政处罚权吗？

    (3) 综合行政执法的范围是什么样的？

    (4) 综合行政执法的法律依据是什么？

    （5）完整的综合行政执法应该包括城市的和农村的综合行政执法。

    《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称行政处罚法)第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。国务院对贯彻实施行政处罚法确立的相对集中行政处罚权制度十分重视，多次下发文件作出具体部署。自1997年以来，按照国务院有关文件的规定23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效，对深化行政管理体制改革、加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况、提高依法行政水平，起到了积极的作用。

    实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，目前主要是城市管理领域。根据试点工作的经验，省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围，主要包括：市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权；城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。

    需要在城市管理领域以外的其他行政管理领域相对集中行政处罚权的，省、自治区、直辖市人民政府依照行政处罚法第十六条的规定，也可以决定在有条件的地方开展这项工作。

    对省、自治区、直辖市人民政府决定依法开展的相对集中行政处罚权工作，国务院有关业务主管部门和省、自治区、直辖市人民政府有关业务主管部门和省、自治区、直辖市人民政府有关业务主管部门都要按照《中共中央办公厅国务院办公厅关于市县乡人员编制精简的意见》(中办发(2000]30号)和国务院有关文件的要求，切实予以支持，不得以任何借口进行干预、阻挠。

    实行相对集中行政处罚权意义有：一是可以防止多头管理和扯皮现象发生；二是可以提高行政工作效率；三是可以降低工作成本；四是有利于精简机构。下面就以城市管理领域为例加以说明。

    目前，在城市管理领域从事行政执法的部门不少，随街可见的执法人员就有公安、交警、交通、工商、城监、市容环卫、市政管理、环境保护等七八种之多。作为行政管理相对人的平民百姓，都要接受他们的管理和处罚，民间就有"七顶大盖帽管着一顶小草帽(喻老百姓)”之说。老百姓对执法部门重复执法，多头执法，野蛮执法等问题意见很大，迫切要求改变这种状况。城市管理诚然离不开行政执法，但也应力求避免大盖帽过多，执法扰民的现象。为了解决城市管理中存在的多头执法、重复处罚、相互扯皮等问题，国务院最近下发了《国务院关于进一步推进棚对集中行政处罚权工作的决定》(国发(2002317号)，授权省级人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。所谓相对集中行政处罚权，就是根据《行政处罚法》的规定，经国务院或国务院授权的省级人民政府决定，可以由一个行政机关行使几个有关行政机关的行政处罚权，主要是将城市管理领域原由多个有关行政机关行使的行政处罚权，集中交由一个行政机关行使，试点市的做法是新成立一个行政执法局，统一行使相对集中的行政处罚权，即通俗讲的“一顶大盖帽代替多顶大盖帽”。

    综合行政执法概念源于相对行政处罚权的出现和实施，如果探究其起源，主要由于综合行政执法这一概念能集中体现相对集中行政处罚权制度与我国现有行政体制的根本差异。综合行政执法体制的概念，从字面理解，我们可以将其理解为突破职能部门划分，实现不同职能部门对同一行政相对人进行行政执法工作的制度。这一理解使综合行政执法概念的外延远远大于相对集中行政处罚权制度，但是，我们认为，这种理解不但是正确的，而且代表了我国行政执法工作改革的思路和方向。

    社会发展中出现的公共管理需求越来越大，政府部门的职能领域出现许多重合，这一点，在公共管理需求比较突出的城市体现得特别明显，例如市场管理、卫生管理、交通管理，打击盗版等等，同一行政相对人要面对数个行政机关走马灯式的管理，几个部门进行的联合执法受到各机关行政职能的限制不能经常开展。原有的按照职能划分行政机关部门虽有利于政府机关的内部分工，有效杜绝了“有事没人理”的状况，却不利于提高行政效率，也不利于人民群众对政府管理工作的接受。我们能不能把所有行政机关对同一行政相对人的管理适当地简化为少数几个执行机关直接面对同一行政相对人的管理，实现从“面对点”到“点对面”的转变呢？

    我国原有的行政体制中，职能是划分同级部门，设置同级行政机构的主要依据。由此导致职能部门的职权与职责大相径庭。而相对集中行政处罚权制度的出现则打破了这一逻辑顺序，使不同的行政职能部门因同一性质的权力行使而统一其行政行为，而且进行机构上的重新整合。这种似乎是与行政组织理论背道而驰的。但实际上，相对集中行政处罚权制度并未违背行政组织理论

    我们认为，在研究综合行政执法体制建设课题中，应当以各地开展的相对集中行政处罚权试点工作作为实践基础，探索在整个行政系统内部的跨职能部门行政行为的科学规律，并以此为行政机关的行政机关管理工作和行政立法工作提供有益的建议。因此，我们的研究不能仅仅局限在相对集中行政处罚权试点工作上，而应当做综合行政执法在整个行政系统中推广的可行性研究。

    二、 综合行政执法的必要性和可行性研究：

    综合行政执法的试点已经有将近10年的时间了。当前存在很多的问题。甚至有人质问综合行政执法存在的必要性。因此，必须搞清出综合行政执法存在的意义和价值。从而检验出当前的问题，设计出发展方向。

    （一）城市管理综合执法的必要性

    城市管理综合执法是将各个不同属性、不同种类的行政专业执法队伍组合在一起的执法，是提高城市管理执法效能的必然趋势。

    1、综合行政执法是城市发展的客观要求

    城市管理作为城市建设和城市发展的基础，必须在适当超前的前提下来适应社会和经济发展的需要。但是，长期以来城市管理仍然停留在各自为政、自成一体、孤军作战的阶段，缺乏宏观上的协调和统一，城市管理的综合效应和整体效应未能得到充分发挥。如管理体制不合理、管理方法不科学、管理手段不先进等，与日新月异的现代城市发展不协调。为了适应城市社会化、现代化发展的要求，使城市管理与改革开放、经济发展相适应，逐步与国际城市管理接轨，客观要求完善城市的综合管理体系，在各执法主体发挥自身作用的同时，通过综合执法，使其产生新的、不同于专业执法功能的新作用，以解决错综复杂的综合性很强的具体的城市管理问题。

    2、综合行政执法是完善城市管理机制的有效载体

    城市管理体系内部诸要素的胶着状态，制约着城市管理水平的提高与进步，影响着城市管理功能的发挥。目前城市管理上过分偏重垂直封闭、单向专一的管理模式，缺乏横向联系与互通，没有充分发挥好各职能部门的协同作用和基层政权的推动作用。同一座城市有众多的行政管理部门和执法队伍在同一个平面上管理城市，随着立法的发展，行政执法队伍还会增加。由于一些职能部门管理制度不健全，管理权限不清晰，或受部门利益的驱使，导致有利争着罚，无利都不管，重复处罚，重权轻责，推诿搪塞，执法主体权责不清、相互掣肘的现象，不仅侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益，同时给城市管理留下漏洞和薄弱环节。长此以往，各职能部门容易产生工作不力、敷衍塞责、推诿扯皮、阳奉阴违等不良风气，使城市管理系统的整个工作在低水平的重复状态下徘徊，依赖临时突击应付检查。建立充满活力的城市综合管理行政执法系统，可以使城市管理内部诸要素的组合合力达到合理、最佳状态。

    3、综合行政执法是实行“两级政府、三级管理”的重要内容

    “两级政府、三级管理”是加快城市现代化建设和管理步伐，推动两个文明协调发展，推进社会全面进步的有效形式。“以块为主、条块结合”、“加强社区建设和强化社区管理”等，充分体现了既有统一的组织领导，又有职能到位的分级管理的综合管理。与此同时，在市、区、街道三级组织建立城市管理综合执法网络，形成既纵横交错、紧密联系又反应迅速的执法体系，对整个城市管理从宏观上进行监督、协调和管理，使各部门的利益和矛盾得到统筹兼顾，有利于解决城市管理中的难题，克服了原有管理模式所造成的互相推诿、管理滞后、管理空白等弊端。

    （二）城市管理综合执法的可能性

    为了实现管理机构的合理化，必须建立集权和分权相结合、管理幅度和管理层次相适应、综合管理和专业管理互为补充的城市管理综合执法机构。

    1、集权与分权相结合

    要发挥城市综合管理的功能和效应，既不能搞绝对的集权，也不能搞绝对的分权，要根据管理任务的要求，灵活地将集权和分权结合起来。根据城市管理分权过多的现象，有的省通过政府协调并发文，由各专业执法机关委托城市综合管理机构实施城市综合执法，执法文书、单据由原业务主管部门提供，规范执法程序。综合执法机构有明确的职责和权力范围，只接受一个上级的指挥和领导，是统一指挥下的分级管理。

    2、精简高效的组织网络

    建立综合执法机构必须能够迅速、敏捷、正确地处理城市管理中出现的各种问题，有利于提高工作效率。决策指挥系统由素质高、能力强、有一定政策理论水平的同志担任决策指挥核心，人员的配备，力求精干、精通业务，避免人浮于事。如南通市组建的市城管综合执法支队遵循了精简高效的原则，从专业执法部门抽调了身体健康、业务精湛、作风过硬的专业执法人员实施综合执法，这支队伍已成为城市管理的“快速反应部队”。

    3、管理幅度和层次要适当

    管理幅度是指一个管理者所能直接指挥的人数和部门，也称管理责任幅度。其幅度要适当，层次要减少，城市综合执法机构的设置和建立，全面考虑了这两方面的要求，采用标准化尺度，确定管理幅度和管理层次。

    4、综合执法和专业执法相结合

    城市综合执法是城市综合管理的行政手段，不代替城市管理中的专业执法，是专业执法的强化和补充。城市的综合执法和专业执法合理分工、明确职责、优势互补、权力适当，以保证城市管理综合执法的顺利进行。如南通市委、市人民政府在《关于加强城市综合管理工作的若干意见》和《关于完善“两级政府、三级管理”体制，加强社区建设和管理的若干决定》中，具体明确城市管理相关职能部门的职责。决定组建市城市管理委员会，成立市城管综合执法支队。将市城管委列为政府序列，是市政府城市综合管理的职能部门和市容环境卫生的行政主管部门。同时将相应的管理服务责任落实到区、街(镇)、居委会，形成了责任清晰、管理有序、服务完善、治安防范措施扎实的社区管理体系。《行政处罚法》第十六条规定，国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。在国家城市管理法规尚未出台前，通过委托执法，强化城市综合执法，提高城市管理综合水平，是不失为行之有效的形式。

    三、 综合行政执法体制建设中的难点问题：

    目前，全国的综合行政执法存在的问题主要有：（1）主体资格不明确，执法人员称之为：“名不正言不顺”。（2）没有配套的法律依据，在执法的过程中，执法人员也不太明确自己的执法权力与义务来自哪里。（3）保障措施空白。后勤、强制措施、技术等都制约着执法工作的展开。（4）执法人员的素质有待提高。当前没有形成一直专业的、懂行的执法人员。大多都是临时纠集起来的人员。需要配以相应的教育培训和长期的教育保障。

    （一） 综合行政执法主体资格研究：

    “综合行政执法是个四不象”。“名不正，言不顺。”是现实对综合行政法的评价。说明了其主体资格的问题。

    自《行政诉讼法》实施以来，作为象征着行政机关逐步走向依法行政的一个重要组成内容，行政执法主体资格的确认提上了议事日程。然而，由于我国行政权的定位及其范围与国外的行政法体系差异甚大，尚很难用国外的行政法理论看待我国行政执法主体资格确认的标准。在德、法、日等大陆法系国家和我国台湾地区，并不将行政主体的一部分区分为所谓的立法主体和所谓的行政执法主体(且二者还有所重叠)。同时，西方行政主体理论本身即与我国的理论相异之处颇多。受德、法等国公私法划分和行政分权制度的影响，大陆法系国家通常认为，行政主体乃为国家这一行政权的原始主体，为具体实现行政权的便利，通过地方分权和公务分权等方式下放于其他公务法人。在德国，行政主体包括联邦、州、公法团体、公共设施、公法基金会以及私法人和自然人接受授权成为的行政主体；法国的行政主体则包括国家、地方团体、公务法人；日本的行政主体则只包括国家和公共团体两种。在我国台湾地区，行政主体也分为两类，一是经国家授权或者委托的私人，二是公法人(包括公法团体、公法机构和公法财。至于行政权的具体行使者，比如特定的行政机关(日本行政体系中的行政厅和台湾的行政官署等)，则不具有行政主体的法律地位。虽在行政诉讼活动中，具体行使某项行政权的行政机关，可以充任诉讼的被告，但这只是为了诉讼的方便，而由特定行政机关作为行政主体的代表应诉，诉讼的法律后果最终仍由行政主体承受。我国受具体国情的限制，将作为行政权归属者的行政主体等同于作为行政权行使者的特定行政机关，进而将行政主体的资格与行政诉讼的被告资格混为一谈。同时在理论上，则用某一行政组织是否具有法定职权作为衡量其是否属于行政主体的标准，赋予了具体履行行政职权的单个行政机关在法律上以独立人格。

    由于上述特殊的背景和理论认知，客观上需要将功能不同的各个行政机关逐一甄别，将其中对外履行行政管理职责，并有权针对个别事件实施影响相对人权利义务的行政活动的行政机关，明示为行政执法主体。从实践上看，这种被称之为行政执法主体资格确认的活动，在行政机构设置无序的情况下，对于规范行政执法活动，方便行政诉讼活动，保障相对人合法权益，确有很大的意义。从长远而言，我们更应强调借鉴国外的成熟理论，按照政治民主和行政分权的原则，完善我国的行政主体制度，在此基础上健全行政组织法律制度，规范行政组织的设置程序和相互关系。否则，仅靠对行政执法主体资格的被动确认，并不能从根本上消除行政执法机构林立、行政职权交叉和行政执法混乱的痼疾。

    按照目前各地确认行政执法主体资格的实际做法，凡是法律、法规规定可以履行一定行政执法权的组织，均确认为具有行政执法主体的资格。通常认为，享有行政执法主体资格的组织包括以下几类：（1）行政机关。（2）非行政组织。一般包括：A、按照法律、法规规定履行行政执法职责的事业单位，比如证券监督管理机构及其分支机构。B、按照法律、法规规定行使行政执法职责的某些公用事业，比如，各级邮政局既足经营邮政，又被法律授权可以行使一定的行政执法权。

    在行政执法主体资格的确认过程中，也出现一些尚待研究的问题。例如，某些行政机关的内设机构被确认作为行政执法主体，如有的省级公安厅（局）将其内设处室以派出机构的名义对外履行职责，获得了一些地方的认可。此外，某些实际享有公权力的组织和单位，如对农村公共事务享有广泛管理权的村民委员会，对在校学生拥有日常管理和行政处分权的公立大学，是否具有行政执法主体资格，法律没有明确界定，司法判例则依个案予以不同的认定。对于这些问题，亟待从理论上加以澄清。

    行政执法的在我国的实践过程经过了以下阶段：

    1、单独执法；2、联合执法；3综合执法。

    当前全国综合行政执法体制的形式：实践中，各城市在相对集中行政处罚主体的设立上也各不相同，有的是独立设置类型，即城市管理综合执法机构独立设置。一般采用三种形式:其一，郑州、哈尔滨市及区直管城市管理行政执法局一块牌子;其二，广州、杭州、吉林等市及区挂城市管理行政执法局和城市管理行政执法支(大)队两块牌子。这里的局是市或区政府负责城市管理综合执法的行政机关，队则是以局的名义具体执法检查的部门;其三，北京市挂城市管理行政执法局，各区只挂城市管理监察大队。有的是合署设置类型，即实行城市综合管理行政机构和城市综合执法机构两块牌子、一套班子。其中深圳、南京、长沙、青岛等市或区分别在城管办的基础上增挂了城市管理行政执法局(总队、支队、大队)。

    第一类：独立设置类型，一般采用三种形式:

    其一，郑州、哈尔滨等地。市或区直管城市管理综合(行政)执法局一块牌子;

    其二，广州、杭州、吉林等地。市及区挂城市管理行政执法局和城市管理行政执法支(大)队两块牌子。这里的局是市或区政府负责城市管理综合执法的行政机关，队则是以局的名义具体执法检查的部门;

    其三，北京市。市挂城市管理综合行政执法局，各区只挂城市管理监察大队;

    第二类：合署设置类型，即实行城市综合管理行政机构和城市综合执法机构两块牌子、一套班子。其中深圳、南京、长沙、青岛等市或区分别在城管办的基础上增挂了城市管理行政执法局(总队、支队、大队)。

    （二）综合行政执法局体制（理想方案）研究：

    城市管理综合执法机构的是城市管理综合执法体制的表现形式，如果城市管理综合执法体制没有一定的城市管理综合执法机构作为外在的形式，不仅城市管理综合行政执法人员缺少固定的组织场所，城市管理综合行政执法职能也难以履行，而且城市管理权力也会因缺少管理机构而无法运行，城市管理自身也就无法存在了。因此必须加强城市管理综合执法机构的设置和规划。

    具体来说，综合行政执法体制和机构的设置应该从以下几个方面来研究：

    1、综合行政执法管理机构的内设机构：

    （2）综合行政执法机构的内设机构：

    城市管理综合行政执法局的内设机构包括内设处室和直属执法机构两部分。管理体制是实现管理目标的主要组织形式，它是由各职能部门的主要功能所决定的。机构设置是管理体制在组织形式上的体现。所谓管理，是指一个计划的组织、识别和反馈的过程，力求以最少的消耗、最高的效率，取得最佳的效果。所谓组织是依据一定的任务和目标由许多互相联系、互相依赖、互相作用的部分组成并有一定功能的整体。城市管理综合行政执法局作为城市管理行政执法综合部门，它是一个有具体目标和任务的组织管理系统。因此，建立一个包容人、财、物各项因素的合理、科学的机构，对城市管理具有重要意义。

    在城市管理综合执法机构——城市管理综合行政执法局设置后，主要对其内设机构及其职责进行确定。城市管理综合行政执法局内设机构、数量以及职责，应根据本市的实际情况而定，不应也不可能在全国范围内实行一刀切。内设机构的名称、职责的确定，应以能保证本市城市管理综合行政执法的顺利开展来确定，即是以“三个有利于”作为衡量标准。

    城市管理综合行政执法局的内设机构的设置应随着城市管理执法工作任务的变化、职能的变化、办公手段的变化不断调整、完善。

    城市管理综合行政执法局内设机构的设置，因其是否是独立的机构而定。目前，我国关于城市管理综合行政执法局的存在形式有两种：一种是以合署办公形式存在。即一个机构，两个牌子或是更多。也就是在原来的市政管理部门或是市容管理部门，对外又加挂新成立的城市管理综合行政执法局牌子；另一是以独立的形式存在。即一个牌子，一套机构，一套人员配备．虽然城市管理综合行政执法局内设机构及其职责因其存在形式的不同而有所差异，但从总体上讲，城市管理综合行政执法局内设机构设置一般应遵循以下原则：精干必要、高效有力、整分合一、适用合理、层次分明。

    一般而言，各城市设立城市管理行政执法局(以下简称局)，为市人民政府在城市管理期的行政执法机关各区设立城市管理行政执法分局(以下简称分局)，为各区人民政府在城市治理方面的行政执法机关。市相对集中行政处罚权的行政执法机关应实行“一支队伍，统一领导，分级管理”。市局由市人民政府直接领导，由一名副市长负责分管，区分局接受市局和区人民政府的双重领导，领导班子由市局和区人民政府共同考察，由区人民政府任免；街(镇)中队为区分局的派出机构，人、财、物由区分局统一管理，以区分局的名义行使行政处罚权，接受区分局和街道办事处(镇人民政府)的双重领导。市局下设区分局、直属分局和督察大队，区分局下设若干街(镇)中队和直属中队，根据分工行使各自职能。市局下设直属分局，各区分局下直属中队，是属地管理和重心下移相结合的保证，也是执法中条块管理的有机结合和相互补充。各直属队伍的工作职能是相对分工，根据工作需要可以随时调整或轮换，这样既有利于各职能部门建立相对稳定的工作关系，也有利于工作的持续性开展，更能体现“一队多能”的执法宗旨。

    目前，我国城市管理综合执法局下设机构的做法主要有四种：

    （1）是在在城市管理综合行政执法局下只是成立了按照以区为执法范围的若干城市管理综合行政执法支队，而并没有成立相应的各区城市管理综合行政执法分局；

    （2）则是在原来以区为执法范围的城市综合执法支队的机构合署办公式的城市管理综合行政执法局分局的牌子；

    （3）则是按照执法内容容划分为若干专业执法队伍，如市容市貌综合行政执法队、户外广告综合行政执法队等；

    （4）则是在城市管理综合行政执法局下按照以区为执法范围的城市管理综合行政执法分局，分局下再设若干执法支队。

    从行政执法涉及的各方面实际情况来看，城市管理综合行政执法局各分局机构的设置的规模以及所需要的执法人员的编制数量应依据其执法任务、管辖人口数量、管辖城区面积、管辖区街(镇)数量和执法案件数量等多种因素决定。

    2、综合行政执法人员的配备：

    各城市管理综合行政执法局和各区城市管理综合行政执法局作为城市管理综合行政执法机构，其日常工作要正常开展，离不开一定的领导人员和工作人员。

    对于这方面的研究包括：领导的确定与选拔任用、领导班子的建设和管理、工作人员的数额和职位的确定、工作人员的录用、工作人员管理制度的确立等内容。

    3、综合行政执法的范围及其与相关行政职能的关系研究：

    实行相对集中行政执法的领域主要包括：

    （1）市容环境卫生行政执法：

    （2）城市规划行政执法

    （3）城市绿化行政执法

    （4）市政管理行政执法

    （5）环境保护行政执法

    （6）工商管理行政执法

    （6）道路交通行政执法等。

    应根据实行相对集中行政执法的领域分别设置若干内设职能处室，这些职能处室与相关政府职能部门具有业务对口关系，主要承担归口管理执行事项的监督检查以及执行文书的执行事项和执行程序的审查核准。各个职能处室的执行文书经由行政执法局主管领导批作准后交由执法大队统一组织实施。

    4、综合行政执法规范建设研究：

    规范执法是依法行政必须遵行的基本要求，规范执法的内容和标准主要包括：

    （1）规范执法的概念和目的

    根据《行政处罚法》的有关规定，所谓规范执法是指具有行政处罚权的行政机关，在法律、法规或者规章规定的权限范围内，按照法定程序查处行政违法案件的行政处罚行为。规范执法是依法行政必须遵循的基本要求，是依法治国在行政执法行为中的具体表现。其目的就是按照法律、法规和规章的规定，加强对执法行为的管理和监督，规范队伍行政处罚的行为，提高全体队员的执法水平和执法效率，使之符合法定执法程序的要求，保障公民、法人或其他组织的合法权益。

    （2）规范执法的内容和标准

    规范执法的内容及标准主要有以下八方面：

    a/执法权限合法

    执法权限合法是指在法律、法规和规章规定的范围内行使行政处罚权。依照各省《城市管理监察条例》、《城市管理综合执法细则》以及市政府《关于委托市城市管理综合执法支队行使建设系统部分行政处罚权的批复》等有关法律、法规和规章行使行政处罚权。没有法律、法规、规章的规定和授权，所行使的执法行为视为越权执法。

    b/执法程序合法

    执法程序合法是指执法行为必须严格按照法定的程序来执行。《行政处罚法》规定，“不遵守法定程序，行政处罚无效”。因此，行政处罚必须严格按照简易程序、一般程序和听证程序的界定进行执法，不能出现错用和简化程序的问题，要按照法定的程序办案。

    c/违法事实清楚

    违法事实清楚是指被处罚的事实清楚，证据确凿。在制作现场笔录时，必须把违章的时间、地点、单位和个人的违法事实调查清楚，做到实事求是，不能无中生有、张冠李戴；调查取证必须两人以上，对调查取证的材料要由当事人或见证人签名，否则视为无效。

    d/适用法律准确

    适用法律准确是指根据违法事实准确依照相关的法律、法规条款进行处罚。没有处罚依据，所作出的行政处罚无效。因此，在行政处罚决定书中要详细注明法规的名称和条款，并根据违法事实的轻重，准确界定处罚数额。

    e/执法言行规范

    执法言行规范是指在执法活动中要有规范的言行举止。做到举止端庄，证件齐全，执法时要先出示证件表明身份，及时制止违法行为，责令当事人改正，并使用文明用语，做到以法治人，以理服人，以礼待人，严禁以权压人，恶语伤人，打人骂人。坚持处罚与教育相结合，管理与服务相结合，树立队伍的良好形象。

    f/文书填写规范

    文书填写规范是指执法文书必须按《规范守则》的要求填写。使用支队统一印制的执法文书，按照要求填写清楚，证据材料与处罚决定相一致，填写执法文书应做到字迹工整，语句通顺，书面干净，装订整洁。

    g/执法监督有力

    执法监督有力是指建立健全监督制约行政执法的有效机制。建立监督检查制度，发挥纪检监察部门和督察队伍的监督检查职能，严格执行《大队、中队案件审批权限及会审制度》，落实行政执法责任制、执法过错追究制度。聘请执法义务监督员，自觉接受上级和社会各界的监督，把执法活动置于群众的监督之下。

    h/档案管理规范

    档案管理规范是指执法文书档案要按照档案管理要求进行整理。统一使用行政执法局设置的封面，装订顺序统一，案卷内容齐全，统一编号归档；一般程序一案一档，简易程序定期装订，执法案件做到及时整理归档；实行专人保管，一般半年收集一次，由行政执法局统一保管。

    3、规范执法的要求和措施

    (1)加强思想教育。提高队员对规范执法重要性的认识

    对规范执法的重要性认识不足，法律意识不强，老观念、老办法、怕麻烦、图方便，是当前制约队伍规范执法的思想障碍，思想观念不转变，规范执法就无从谈起。因此，加强教育，转变观念，提高队员对规范执法重要性和紧迫性的认识，是搞好规范执法的前提。要把规范执法作为队伍依法行政、提高素质的一件大事来抓。综合执法涉及到社会的方方面面，直接面对广大人民群众，能否做到规范执法，是对队伍执法水平的检验。要通过开展规范执法活动，努力提高队伍的整体素质，进一步树立队伍的良好形象。

    (2)改进领导方法。加强对基层规范执法的检查指导

    改进领导方式和领导方法，深入实际，调查研究，有针对性地解决规范执法中的问题，是搞好规范执法的有效措施。

    第一、落实领导责任

    各大队要把规范执法当作一项重要的、长抓不懈的工作来抓，要落实一名领导专门负责抓基层的规范执法工作，机关职能部门要加强具体指导，中队领导要认真抓落实，做到一级抓一级，层层抓落实。

    第二、制定制度措施

    各大队要针对规范执法的主要内容和要求，结合自身特点、工作实际和队员素质，制定具有实效性和可操作性的具体方案和措施，将规范执法贯穿于各项执法工作中，逐步提高队员的素质和规范执法的水平。

    第三、明确检查标准

    检查基层规范执法，不仅要根据规范执法的内容及标准进行检查考核，看各类执法文书是否齐全，执法程序是否合法，档案管理是否规范，还要看队员对规范执法的重要性和紧迫性是否有深刻认识，能否自觉主动地做到规范执法；是否熟悉三种程序的适用范围及有关规定，会否填写执法文书，会否依照法定程序办案；各级是否研究制定了规范执法的具体措施，促使队员必须规范执法。

    第四、加强指导帮带

    规范执法需要领导和机关职能部门的具体指导，对问题较多的中队要进行重点指导帮带，对文化水平较低、理解能力较差的队员，要进行重点培训，因人施教。要经常深入基层检查督促，调查了解在规范执法方面存在哪些具体问题，哪些问题比较突出，哪些问题难以解决，然后对症下药，集思广益，共同研究制定解决问题的办法，使规范执法真正落到实处。

    (3)组织学习培训。逐步提高队员规范执法的业务水平能否达到规范执法，关键在于队员的整体素质和业务水平的提高。

    第一、加强法律知识学习

    针对一些队员对综合执法的法律、法规、规定理解不深、掌握不准、运用不熟、执法水平较低的问题，开展业务知识学习，加强法律知识培训，在提高学习效果上下功夫。把学习和掌握法律知识作为经常性工作来抓，注意学习效果和质量，尤其要认真学习《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》和《规范守则》等内容，做到精通法规，依法办案。

    第二、定期进行业务培训

    要根据队伍实际，制定培训计划，有重点地安排培训内容。短期培训重点解决规范填写执法文书和档案管理的问题，长期计划主要解决提高执法水平的问题。在掌握理论知识的基础上，通过召开经验交流和专题研讨会等多种形式，认真探讨、相互学习、取长补短、共同提高。

    第三、定期进行考核评比

    为了提高规范执法的质量，各大队对中队要定期进行考核评比，支队不定期进行抽查，考核的内容要具体，形式要多样，要注重实效，防止走过场。考核时既要有业务知识的考核，也要有操作技能的考核。要把考核的成绩与评先挂钩，作为考核队员是否合格的一项重要内容。通过考核评比，总结经验，表彰先进，有效地促进规范执法工作的落实。

    5、综合行政执法程序研究：

    目前，在我国现行的城市管理领导行政执法机制中，行政管理领域存在的多头执法，职权交叉，效率低下，执法扰民问题日渐显露。不断强化城市管理行政执法力度，提高行政效率和城市现代化管理水平，建立一支高效、廉明、公正的城市管理行政执法队伍，进一步明晰执法内容、明确行政执法权限，理顺行政执法和行业行政管理的关系势在必行。

    城市管理综合行政执法，作为行政执法的一个重要组成部分，它的开展有必须严格按照法律法规规定的程序进行。只有严格按照法定的程序进行城市管理综合行政执法，才能真正将城市管理综合行政执法工作纳入法制化的轨道。离开了法定的程序，城市管理综合行政执法就会偏离方法，导致执法工作的混乱。

    一个完整的城市管理综合行政执法程序以及简易程序、一般程序和听证程序。从总的方面来说，城市管理综合行政执法的程序主要有以下几个步骤：

    6、综合行政执法保障机制研究：

    城市管理综合行政执法后勤保障涉及城市管理综合行政执法机关、城市管理行政执法队伍的经费、设施、装备、工资、福利的来源、管理和使用等一系列问题。它关系城市管理综合行政执法机关、城市管理行政执法人员依法行使职权，职能作用的发挥和社会稳定、人民生命财产的安全以及这支队伍的自身建设。因此，国家从政策、法律上确定了城市管理综合行政执法机关后勤管理所遵循的原则：经费由国家保障的原则、贯彻需要与可能原则、按照事权划分实行分担的原则。

    具体主要包括：

    1、综合行政执法机构的编制和经费保障

    2、城市管理综合行政执法经费计划保障机制

    3、综合行政执法保障机制内容

    4、其他城市管理综合行政执法基础设施建设

    5、城市管理综合行政执法基础设施建设中的后勤保障

    6、城市管理综合行政执法的科技与装备保障机制

    7、城管执法用装备现代化建设中的后勤保障

    7、综合行政执法责任制研究：

    行政执法责任制，源于地方实践。经过多年的努力，既取得积极成效，又存在一些亟待解决的新问题。九十年代初，特别是《行政处罚法》颁布以后，一些地方和部门积极摸索加强对行政权进行监督管理的制度和措施，借鉴我国行政管理工作责任制的做法，提出并开始推行行政执法责任制。1997年党的十五大报告正式提出“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行行政执法责任制和评议考核制”，这是党的文件首次肯定了行政执法责任制的地位和作用，并把实行行政执法责任制作为促进政府机关依法行政的具体要求，作为实施依法治国基本方略的一项重要举措。党的十五大以来，全国已有29个省、市和部分国家部委全面推行行政执法责任制，取得了积极成效。主要做法如下：1、制定推行和规范行政执法责任制的规范性文件；2．建立健全推行行政执法责任制的组织领导体系；3．构建行政执法责任制的整体框架；4．科学设置岗责体系； 5．细化行政执法工作规程；6．强化评议考核；7．严格过错责任追究； 8．逐步健全行政执法责任制运行的保障机制。

    四、 行政执法的比较研究方法问题：

    外国城市管理体制比较研究：国外城市管理体制及其模式、国外城市管理的运行机制、国外台港澳地区综合行政执法的经验借鉴。（略）

    ---------[①]熊文钊 男 1962年3月出生，法学博士，中央民族大学法学院教授