摘 要：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视文化遗产保护工作，党的二十届三中全会强调“建立文化遗产保护督察制度”，为新时代新征程推进文化遗产保护工作提供了有力抓手。当前，我国文化遗产保护工作取得显著进展，但同时也面临“建设性破坏”、行政执法和安全监管缺位、系统性保护不足等困境和挑战。文化遗产保护督察制度不仅是推进文化强国建设的重要抓手，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，亦是党和国家监督体系的有机组成部分。为适应新形势新要求，推进文化遗产保护督察工作，需要对文化遗产保护督察制度进行专门立法，并从督察体制与督察主体、督察对象与方式、督察结果及其运用等方面构建文化遗产保护督察制度。

关键词：文化遗产保护；督察制度；文化强国

一、文化遗产保护督察的时代背景

文化遗产是历史遗留下来并以特定实物或非实物的形态存在的人类创造物，包括文物古迹、历史文化名城名镇名村、历史街区、工业遗产及非物质文化遗产等有形或无形的样态。我国拥有76万多处不可移动文物、1.08亿件/套国有可移动文物、40项世界文化遗产及4项世界文化和自然双遗产。从古代的宫殿、庙宇、石窟，到近代的民居、厂矿、革命遗址，以及非物质文化遗产如民间艺术、传统节庆、民族服饰等，我国的文化遗产种类丰富、类型多样。文化遗产是中华优秀传统文化的重要载体，承载着中华民族的基因和血脉，文化遗产保护传承事关国家文化安全和永续发展。长期以来，党和国家高度重视文化遗产保护工作，在不同历史时期都作出了重要决策和部署（见表1）。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在文明传承和创造人类文明新形态的高度，推动文化遗产保护工作取得显著进步。习近平总书记指出：“文物和文化遗产承载着中华民族的基因和血脉，是不可再生、不可替代的中华优秀文明资源。”习近平总书记强调：“要更好担负起新时代新的文化使命，赓续历史文脉，加强文化遗产保护，推动优秀传统文化创造性转化、创新性发展。”习近平总书记关于文化遗产保护的一系列重要论述，覆盖文化遗产的各个领域，为做好新时代新征程文化遗产保护工作提供了根本遵循。

表1 历次党代会上文化遗产保护“关键词”

制度建设是文化遗产保护的重要保障。1982年，我国首次将保护历史文化遗产写入《宪法》。1982年《宪法》第22条第2款规定，“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”，为国家保护文化遗产设定了宽泛的宪法职责。1982年《宪法》第89条第（七）项进一步规定国务院具有“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”的职权。为了落实《宪法》的规定，加强国家对文物的保护，全国人大常委会于1982年11月审议通过《文物保护法》，这是新中国颁布的第一部文化领域法律。此后，中央层面制定的文化遗产保护的法律法规及制度政策日益增多，自上而下的文化遗产保护行政管理组织体系逐步建立起来。党的十八大以来，中共中央、国务院发布了一系列加强文化遗产保护利用的政策文件，如中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》《关于加强文物保护利用改革的若干意见》《关于进一步加强非物质文化遗产保护工作的意见》《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》等，着力构建适应文化遗产保护工作需要的制度政策体系。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）对进一步全面深化改革作出系统部署，强调要“以钉钉子精神抓好改革落实”。习近平总书记指出：“要处理好部署和落实的关系，改革方案的设计必须把握客观规律，注重各项改革举措的协调配套，增强改革取向的一致性，建立健全责任明晰、链条完整、环环相扣的工作机制，强化跟踪问效，推动改革举措落实落细落到位。”督察是强化跟踪问效、推动改革落实的重要手段。《决定》将“聚焦建设社会主义文化强国”作为“七个聚焦”之一，并提出“建立文化遗产保护督察制度”，这为推进新时代文化遗产保护工作提供了有力抓手。

二、当前文化遗产保护面临的困境与挑战

近年来，我国文化遗产保护工作取得很大进展，文化遗产保护水平不断提高。但由于我国文化遗产资源总量大、种类多、分布广，文化遗产保护任务繁重，文化遗产保护工作面临严峻挑战。根据《文物保护法》的规定，地方各级政府负责本行政区域内的文物保护工作。但在城镇化快速发展的历史进程中，一些地方不能正确处理经济建设与文化遗产保护的关系，在开发建设中损毁文物、“建设性破坏”等情况时有发生，特别是一些地方政府、相关部门和企事业单位在开发建设中以法人名义进行违法活动，破坏文化遗产等。例如，苏州市耦园管理处（苏州市东园管理处）擅自在苏州市耦园建设控制地带内进行建设工程，国家管网集团北方管道有限责任公司擅自在武清区大运河（京杭大运河）保护范围内进行建设工程等。全国人大常委会执法检查组在关于检查《文物保护法》实施情况的报告中指出，据第三次全国文物普查统计，近30年来消失的4万多处不可移动文物中，有一半以上毁于各类建设活动。2020年至2023年，国家文物局持续开展了文物行政执法和安全监管工作，查处了一系列文物违法案件（见表2）。国家文物局在《国家文物局关于2023年度文物行政执法和安全监管工作情况的通报》（文物督发〔2024〕16号）中指出，一些地方文物安全责任落实不到位，安全防范措施不完善，安全检查和执法巡查不到位；有法不依、执法不严等现象依然存在，个别地方对重大文物安全案件毫不知情、隐瞒不报。

表2 2020～2023年度文物行政执法和安全监管工作通报

2019年10月，党的十九届四中全会明确要求“拓展公益诉讼案件范围”。2021年8月，党中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，提出积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，探索办理文物和文化遗产保护等领域公益损害案件。党的二十大报告进一步强调，加强检察机关法律监督工作，完善公益诉讼制度，要繁荣发展文化事业和文化产业，加大文物和文化遗产保护力度，加强城乡建设中历史文化保护传承。各级检察机关积极探索公益诉讼保护文物和文化遗产。截至2024年7月，全国已有22个省级人大常委会通过专项决定，明确将文物和文化遗产保护纳入检察公益诉讼新领域案件范围。2019年10月至2024年6月，全国检察机关共立案办理文物和文化遗产保护领域公益诉讼案件1.7万余件。进一步分析可以发现，检察机关办理的文物和文化遗产保护领域公益诉讼案件类型以行政公益诉讼为主，保护的对象以不可移动文物史迹为主，如古建筑、古墓葬等。以山东省为例，2023年全省检察机关充分发挥公益诉讼检察监督职能，全省共立案办理各类文物和文化遗产保护领域公益诉讼案件114件，其中112件是行政公益诉讼案件，向相关行政机关发出诉前检察建议111份，行政机关积极履职整改，97.3%的文物保护问题在诉前程序得以解决。

大量的行政公益诉讼案件显示有关行政机关没有依法全面履行保护文化遗产职责，文化遗产保护领域依然存在监管职责交叉、执法不严、衔接机制不畅等困境。在陕西省志丹县人民检察院督促保护保安革命旧址行政公益诉讼案中，针对未经审批在革命文物建设控制地带内修建房屋的情形，志丹县人民检察院先后制发检察建议、提起诉讼，最终促成行政机关全面拆除违建，恢复绿植，提升保安革命旧址的环境风貌。文化遗产保护涉及多部门、多领域，是一项复杂的系统性工程，行政机关职权交叉与职责界定不清等现象时有发生，不利于文化遗产系统性保护。例如，在最高人民检察院发布的典型案例——江西省崇义县人民检察院督促保护上堡梯田农业文化和灌溉工程遗产行政公益诉讼案中，崇义县人民检察院先后向崇义县水利局和崇义县文广新旅局提出检察建议，建议对盘瓠遗存加强保护。然而，崇义县水利局认为崇义县农业农村局也应负有保护水渠的责任，而崇义县文广新旅局在保护标志文字内容上也与崇义县水利局产生了分歧，导致标志说明久未定稿。检察机关在案件办理中也发现一些问题：相关行政、刑事责任重惩罚、轻修复，难以弥补文物及文化遗产所受损失；社会公众的文物保护意识仍有不足；一些私有产权文物以及未纳入文物保护单位的不可移动文物未得到有效保护；等等。不少文化遗产保护利用涉及历史遗留问题和重大民生问题，除了检察机关和文物部门衔接配合之外，还需要规划、住建、交通、文旅、公安、民政等多部门协同协作，共同推动地方党委和政府严格履行监管责任与主体责任。为此，检察机关发挥行政公益诉讼中的督促协同优势，对于职能交叉不清、“九龙治水”等难题，推动多部门厘清职责、共同履职，完善长效机制。例如，在甘肃省敦煌市人民检察院督促保护敦煌莫高窟行政公益诉讼案中，检察机关组织文旅、自然资源、应急管理、生态环境四部门召开圆桌会议，督促各方协商解决莫高窟保护范围及建设控制地带内石料厂关闭退出事宜，形成协同治理合力，破解执法难题。

三、文化遗产保护督察制度的定位

党的二十届三中全会审议通过的《决定》强调，“建立文化遗产保护传承工作协调机构，建立文化遗产保护督察制度，推动文化遗产系统性保护和统一监管”，这为文化遗产保护督察制度的建设提供了直接依据。新时代新征程，督察制度在文化遗产保护工作中具有战略性地位，建立文化遗产保护督察制度具有重要意义。

（一）文化遗产保护督察制度是推进文化强国建设的重要抓手

文化是一个国家、一个民族的灵魂。文化兴国家兴，文化强民族强。党的十八大以来，我国坚持把文化建设摆在治国理政突出位置，作出一系列重大部署，社会主义文化强国建设迈出坚实步伐。习近平总书记指出：“统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局，文化是重要内容；推动高质量发展，文化是重要支点；满足人民日益增长的美好生活需要，文化是重要因素；战胜前进道路上各种风险挑战，文化是重要力量源泉。”党的二十大提出到2035年建成文化强国、国家文化软实力显著增强的目标任务，围绕推进文化自信自强、铸就社会主义文化新辉煌作出重大部署。《决定》指出，“中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化”，并对建设社会主义文化强国作出重要部署，为推进文化强国建设提供了科学行动指南。

习近平总书记指出，“督查工作很重要，它是全局工作中不可缺少的一个重要环节。在一定意义上说，没有督查就没有落实，没有督查就没有深化”。高质量完成党和国家关于文化强国建设和文化遗产保护工作的决策部署，需要以文化遗产保护督察为抓手，推动党中央重大决策部署落地见效。前文分析指出，一些地方政府在贯彻落实中央文化遗产保护的决策部署和方针政策的过程中面临重经济发展而轻文化遗产保护、部门协调困难等多重挑战和问题，这些挑战和问题往往导致政策效果减弱甚至失效。地方政府及其相关部门的执行力度和成效，直接关系到文化遗产保护和文化强国建设的质量。因此，如何避免地方政府及其相关部门在执行文化遗产保护政策时的效果递减、政策失灵，成为文化遗产保护领域亟待解决的重要问题。而文化遗产保护督察作为自上而下的监督，通过强化对文化遗产保护的检查、督办以及责任落实与追究，强化各级党委和政府的政治担当，确保各项经济活动在实施过程中不损害文化遗产的价值和完整性，有助于进一步巩固保护文化遗产也是政绩的为政理念，破除文化遗产保护与经济社会发展对立的错误观念。而且，文化遗产保护督察可以推动解决文化遗产保护中的跨部门、跨区域协同难、权责不匹配、执法不力等问题，正确处理保护与利用、保护与发展、保护与开发等重大关系，为推动文化繁荣、建设文化强国提供强大动力。

（二）文化遗产保护督察制度是国家治理体系和治理能力现代化的重要保障

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。督察机制作为中国特色的治理工具，以问题为导向，一般在治理目标离散或相互冲突、存在信息模糊与激励困境等情况时被启动。2015年中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案（试行）》，将“环境保护督查”正式改为“环境保护督察”，其实质上是监督主体的责任明确化和监督对象的扩大化。相比较而言，“督察”的权力更大，且针对性更强，主要查具体事情，针对问题进行调查研究并予以公示，督促整改，其对象侧重于有线索指向、涉嫌违法违规的单位或个人，结果可能导致责任追究；而“督查”的出发点与落脚点则在于促进一般性工作的开展与任务的落实。作为中国政策执行过程中的“顶层推动”机制，督察一直是国家对基层进行有效控制与管理的常规手段，深刻影响和塑造着中国式现代化治理模式。督察制度作为一种具有中国特色的治理工具，在党的十八大后开始频繁得到启用，以中央环保督察、国务院大督查、国家海洋督察、扫黑除恶督导等为代表的督察制度被高位激活，对地方政府行为和治理实践的影响日益增加，成为纵向治理中的常备工具之一。

而文化作为国家和民族之魂、国家治理之魂，没有社会主义文化繁荣发展，就没有中国特色社会主义现代化。党的二十大报告提出，中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化。国家治理体系和治理能力现代化的一个重要维度就是推动社会主义文化繁荣兴盛。顺应我国社会主要矛盾的历史性变化，满足人民日益增长的美好生活需要，文化是重要因素，必须以文化遗产保护督察为抓手，强化各级党委和政府在文化遗产保护传承中的主体责任，为全面建设社会主义现代化国家筑牢文物和文化遗产安全底线。作为督察制度在文化遗产保护领域的延续，文化遗产保护督察制度能够突破传统科层化监管体系的压力层层传导模式，采用政治逻辑取代常规的行政逻辑，即充分发挥“加强党的全面领导”的政治势能，有效弥补文化遗产保护体制不健全这一短板。文化遗产保护督察强调坚持以国家利益、整体利益、长远利益为重，加强对地方党委和政府及其部门的监督检查，督察其贯彻落实党中央、国务院文化遗产保护决策部署情况，及时纠正政策执行中的偏差，确保文化遗产保护领域治理体系和治理能力现代化水平的不断提升。

（三）文化遗产保护督察制度是党和国家监督体系的有机组成部分

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把监督贯穿管党治党、治国理政各项工作，从理论突破到实践创制、从重点监督到全面覆盖、从做强单体到系统集成，党和国家监督体系逐渐健全。文化遗产保护督察在中央领导下开展工作，是党内监督的重要组成部分，政治性是其根本属性。文化遗产保护督察作为落实文化遗产保护领域“党政同责”的重要制度，将地方党委和政府纳入文化遗产保护督察对象，对各级各部门贯彻落实党中央关于文化遗产保护重大决策部署情况进行督促检查，着力推动地方党委和政府在落实文化遗产保护方面的大政方针、重要决策同党中央保持高度一致，根本目的在于坚持和加强党对文化遗产保护的集中统一领导。文化遗产保护督察制度的政治监督属性要求在文化遗产保护领域坚持党的领导，维护中央权威，督促地方坚决执行党的政治路线、严格遵守政治纪律和政治规矩，确保党和国家文化遗产保护政策的贯彻执行始终沿着正确的政治轨道前行。

习近平总书记指出：“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。”监督是规范权力运行的重要方式。建立严密的法治监督体系，必须健全权力运行的制约监督体系，把权力关进制度的笼子，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。文化遗产保护涵盖文化遗产管理、修缮、利用等方面，专业性强、运行相对封闭，极易成为权力寻租、利益输送等腐败行为的温床，严重侵蚀国家利益和公共利益。文化遗产保护督察以更加有力有效的监督促进形成严密的法治监督体系。一方面，既能够监督文化遗产保护权力运行，有效制约权力运行中的不当行为，又能够监督并纠正文化遗产保护中的违法违规行为，通过强有力的督察，地方政府及相关部门被倒逼加大执法力度。另一方面，文化遗产保护督察通过深度检查政策与制度执行情况，及时发现并反馈制度设计中的不协调与不完善之处，推动相关部门修订完善相关法规制度，使文化遗产保护制度更加科学、规范，为文化遗产保护的法治化、规范化提供坚实的制度保障。

四、文化遗产保护督察制度的初步设想

文化遗产保护督察制度作为我国督察工作的新领域，是督察模式在文化遗产保护领域的发展创新，具体可以参考借鉴中央环保督察、国家自然资源督察等督察工作的一些共性做法和经验，在总结督察规律基础上，结合文化遗产保护的特点和要求，初步构建起符合我国国情需要、因应时代发展的中国特色文化遗产保护督察制度。

（一）专门立法应成为理想模式

文化遗产保护督察客体数量众多，层次复杂，文化遗产保护督察工作具有较高的整体性、系统性、协同性要求，需要对文化遗产保护督察制度进行专门立法。党的十八大以来，习近平总书记进一步强调制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题，着力增强改革系统性、整体性、协同性。《决定》将坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持守正创新、坚持以制度建设为主线、坚持全面依法治国、坚持系统观念作为进一步全面深化改革必须贯彻的重大原则。党的领导是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的根本保证。习近平总书记在文化传承发展座谈会上第一次提出党的文化领导权这个重大命题。文化遗产保护督察工作的顺利推进，根本在于以习近平同志为核心的党中央的坚强领导。党内法规是中国共产党实施一切领导的重要制度载体和抓手，在把党的领导落实到治国理政各个环节过程中发挥着重要作用。作为党内监督的文化遗产保护督察工作，必须融入中国共产党依规治党的法治基因中。考虑到文化遗产保护督察工作的实际需要，借鉴中央生态环保督察制度建设的经验，建议文化遗产保护督察制度专门立法采用渐进式、有步骤的立法路径：第一步是先制定“文化遗产保护督察工作规定”，明确文化遗产保护督察制度框架、程序规范、权限责任等，为开展文化遗产保护督察工作提供基础；第二步是待条件成熟时，将积累的经验上升为党内法规，以更高位阶的党内法规确保文化遗产保护督察工作的持久性、稳定性和权威性。

（二）文化遗产保护督察制度的核心要素

第一，文化遗产保护督察体制与督察主体。为了加强党中央对文化遗产保护督察工作的集中统一领导，增强文化遗产保护督察工作的权威性，文化遗产保护督察需要加强体制建设。对此，可以建立一个议事协调机构，全面组织协调与推动文化遗产保护督察工作，统筹解决文化遗产保护督察中的战略性、方向性、全局性重大问题。由于文化遗产保护督察涵盖文物古迹、古老建筑、名城名镇、历史街区、传统村落、文化景观、非遗民俗等文化遗产专业领域，结合文化遗产保护的现实需要，文化遗产保护督察议事协调机构成员单位的组成应充分体现文化遗产保护工作的整体性、系统性、复杂性等特征，建议将与文化遗产保护相关的党政部门纳入其中。考虑到检察机关在文化遗产保护中的重要作用，建议也将其纳入其中。同时，建立议事协调机构办公室作为实体组织，以议事协调机构执行者的角色，负责贯彻落实党中央决策部署和议事协调机构的工作要求。这一“虚实结合”的运作结构，既能保障文化遗产保护督察的权威性，又能保障各项督察工作落实到位。

第二，文化遗产保护督察对象与方式。习近平总书记在党的二十大报告中深刻阐释了中国式现代化的本质要求，其中居于首位的是“坚持中国共产党领导”。党的领导确保了文化方针政策的精准落实与有效执行，从而保障了文化事业的正确方向。文化遗产保护督察制度应当立足于实际国情，坚持文化遗产保护的“党政同责”，压实党委和政府在文化遗产保护领域的政治责任，督察其贯彻落实党中央文化遗产保护决策部署情况，确保中央政策有效落地。在文化遗产保护督察方式上，建议以例行督察、专项督察和“回头看”等方式开展督察。在具体工作方式上，除了采用听取汇报、个别谈话、走访问询、列席会议以及调阅文件档案等常规方式外，还要重视社会参与。就我国实际而言，文化遗产数量众多、分布广泛、相对分散，要鼓励和支持社会力量积极参与文化遗产保护督察过程，切实推动公众成为我国文化遗产保护工作中的重要力量。在文化遗产保护督察过程中，对重要问题线索集体研判会商，对在发现问题、深挖线索中遇到困难的，及时协调纪律监督、监察监督、司法监督等其他监督力量支持，确保重要问题线索应发现尽发现。

第三，文化遗产保护督察结果及其运用。文化遗产保护督察结果影响到文化遗产保护督察制度的严肃性、权威性、整体性及有效性。文化遗产保护督察工作要发挥作用，必须将工作链条从发现问题、反映问题向推动解决问题延伸，做好问题整改、举一反三等“后半篇文章”，真正发挥好督察的“风向标”“指挥棒”“助推器”作用。文化遗产保护督察应主要体现为检查权、调查权和建议权，并不直接涉及对有关人员违法违纪的处置。文化遗产保护督察程序结束后，督察主体应在规定期限内形成督察报告，客观公正梳理并总结督察发现的重要情况及问题，提出整改意见。督察结果具有刚性约束力，督察对象应当全面严格执行督察意见，抓好整改落实工作，并在规定时限内向有关部门报送督察整改结果。文化遗产保护督察是对特定事项的监督，对于督察中发现的被督察对象涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪的问题线索，督察主体应当按照《监察法》《政务处分法》等有关规定移送纪检监察机关依法处理。