摘  要：建立社会主义文化强国，离不开法治的支撑和保障。而法治的支撑和保障，又依赖于文化法治体系的形成和完善。目前我国文化领域的立法还较为零碎分散，缺乏一部基础性、统领性的文化基本法。文化基本法的价值定位与逻辑结构，需要追溯至作为根本法的宪法规范。文化宪法在基本权利面向上的首要价值是文化基本权防御功能的实现，进而是通过国家文化的发展充实文化基本权的给付功能；在公共利益面向上，文化宪法不仅需要实现抽象的公共利益，并且可以基于公共利益对文化基本权的内涵进行界定或对其进行限制。文化法的逻辑结构如下：以文化基本法统领不同文化部门法，而文化部门法又包括旨在保障文化基本权给付功能的文化事业法与旨在促进公共利益的文化遗产保护法与文化产业法。而文化基本权防御功能的实现，更多交由宪法与文化基本法，构成对其他文化立法的限制。

关键词：文化强国；文化法治；文化基本权利；文化给付

在2024年10月28日中共中央政治局就建设文化强国进行第十七次集体学习时，习近平总书记强调：“要锚定2035年建成文化强国的战略目标，坚持马克思主义这一根本指导思想，植根博大精深的中华文明，顺应信息技术发展潮流，不断发展具有强大思想引领力、精神凝聚力、价值感召力、国际影响力的新时代中国特色社会主义文化，不断增强人民精神力量，筑牢强国建设、民族复兴的文化根基。”文化强国这一战略目标的实现，离不开法治的支撑和保障。而法治的支撑和保障，又依赖于文化法治体系的形成和完善。目前我国文化领域的立法还较为零碎分散，缺乏一部基础性、统领性的文化基本法。尽管学界不乏关于制定文化基本法的呼吁，但由于基础研究的欠缺和理论储备的不充分，相关立法还未提上议事日程。文化基本法的价值定位与逻辑结构，是制定文化基本法需要处理的两个核心问题，也是前提性问题。本报告将以此为题展开分析，为未来文化基本法的制定奠定初步的理论基础。

讨论文化基本法的价值定位与逻辑结构，首先需要追溯至作为根本法的宪法。与文化相关的宪法规范，基于国家目标规范与基本权利规范的交互关系形塑了文化宪法的基本目标，这一目标也构成文化基本法的价值目标。而文化法的逻辑结构则需要根据文化法的价值目标，借鉴域外立法经验予以确定。

一、文化法的价值目标

文化法的价值目标需要回溯到宪法关于文化的相关规定。关于文化的宪法规范可以系统化为文化宪法。文化宪法这一部门宪法是社会子系统、文化国家目标与文化基本权利交互的产物。而文化宪法的价值目标的确定，需要立足于总纲规范和权利规范的交互关系。基于宪法委托和框架秩序的理论，文化法的价值目标应当与文化宪法保持一致，遵循文化宪法的价值指引，但立法者在通过文化基本法和文化相关法来实施文化宪法时，依然具有细化的空间。

（一）文化宪法属于部门宪法

文化宪法属于部门宪法这一论断被不同学者所主张，但关于部门宪法的概念为何能够成立，以及部门宪法如何引领部门法，还需要进一步说明。

第一，宪法规范涉及社会生活的不同领域，而如果仅将宪法规范机械适用于各领域，可能会忽略宪法中该领域相关规范之间的联系，并忽视社会子系统的特征。一方面，宪法中某个领域的规范“以不同的方式相互关涉，并只有通过它们的彼此交织以及共同作用”形成规范体（Regelung），而此规范体即为部门宪法。而同一规范可能出现在不同宪法部门中，不同宪法部门的同一规范可能具有不同含义，比如财产权在文化宪法和环境宪法中的内容及限制即可能存在差异。另一方面，宪法与部门法之间并非单向决定的关系，而是相互影响（Wechselwirkung）。不仅需要法律的合宪性限定解释与合宪性导向解释，在解释宪法时也需要考虑到部门法的规定，使宪法与部门法相协调。部门宪法是在二者相互影响中形成的中间地带。

第二，部门宪法的理论立足于宪法对不同社会子系统的调控之上，起到维持系统分化的作用。当今社会是一个功能高度分化的社会，社会被区分为不同子系统，不仅不同子系统之间存在冲突可能，子系统自身也有过度扩展而自我瓦解的可能。而为了应对前述挑战，社会子系统出现宪治化趋势，国家宪法干预必不可少。这成为部门宪法概念得以证立的社会基础。

第三，尽管部门宪法立足于社会系统的分化，但部门宪法的划分则还需回到宪法规范结构。有学者主张根据国家目标条款区分宪法的不同部门，有学者明确指出“部门宪法从实存的部门切入，而非从规范面切入，可以说更能突显宪法的特色”，故有学者主张根据宪法规范和社会系统的互动关系划分宪法部门。由于部门宪法立足于社会子系统分化的基础上，后一种划分方法显然更具说服力。文化是社会子系统之一，并且被《宪法》第22条的国家目标条款等所规范，文化宪法成为部门宪法之一并无疑问。

（二）总纲与基本权利交互关系下文化宪法的双重目标

既然文化宪法是部门宪法之一，那么确定文化宪法应当包含哪些宪法规范是明晰其价值目标的前提。在此基础上，需要考虑总纲与基本权利的互动关系，在此基础上阐明文化宪法的目标。

第一，文化宪法边界的划定需要考虑社会系统功能的差异与宪法规范价值取向的不同。宪法中“文化”一词尽管大都指向精神层面，但其从大到小在不同层面上被使用。在《宪法》第14条第3款中，文化生活和物质生活并列，文化这一概念在最宽泛的意义上被使用，涵盖了教育、体育等内容，而在《宪法》第89条中文化则出现在“教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”中，教育、体育和科学等又被排除出文化的范围。在最狭义的意义上理解文化，进而将文化宪法的外延限制于此较为妥当。宪法规范将狭义文化之外的广义文化现象列举，实际上已经表明广义文化之下不同概念之间的异质性。狭义的文化与体育、教育和科学的目标并不相同。前者的权利面向着眼于人的精神上的享受与发展，在公共利益面向上则以文化的传承繁荣为目标。而教育、体育和科学尽管也有前述功能，但并非其核心着眼点。比如，教育和体育尽管也与人的精神相关，但教育以个人完整人格的培养为主要目标，而体育以国民体质提升为核心目标。正是由于广义文化下不同概念之间存在的种种差异，有学者明确指出“但凡有意识地、甚至成功地对‘文化权’作出了比较清晰、有稳定性的法学定义的学者，几乎都对‘文化’一词作狭义理解”。不过，对文化作狭义理解只是指明了确定文化概念的进路，但关于何谓文化不太可能从正面给出界定，既有论者亦多未明确定义何谓文化。更为妥当的方式是采取排除法，体育、教育、科技等领域由于具有不同于狭义文化领域的目标，因而从广义文化系统中分化出来，故以社会系统分化为基础的部门宪法也应当有所区分。

第二，既然文化宪法应当作狭义界定，排除体育宪法、教育宪法和科技宪法，那么文化宪法包含哪些规范就成为说明文化宪法价值目标的前提。一方面，文化宪法的核心条款是《宪法》第22条与第47条中的“文学艺术创作和其他文化活动的自由”，二者分别涉及国家目标和基本权利，指向国家发展文化的义务与尊重保护公民文化自由权的义务。另一方面，其他宪法规范与文化宪法尽管也存在密切关系，但其主要处于其他规范脉络下，在和文化产生关联时也可能被纳入文化宪法的范围内。如《宪法》第19条第3款“国家推广全国通用的普通话”处于教育宪法的规范脉络下，但是会影响宪法上关于文化领域国家目标的确定。又比如《宪法》第35条有关言论自由的规定尽管属于政治领域，但与第47条的文化自由可能产生基本权利的竞合，文化领域的国家也需要就此进行考虑。

第三，文化宪法价值目标的确定需要参考以《宪法》第22条和第47条为核心的文化宪法规范，特别需要考虑到总纲规范和基本权利规范之间的交互关系。有学者明确指出总纲和基本权利之间的“交互模式”，总纲为实定的基本权利提供制度性保障，并通过制度促进新的基本权利的生成。文化宪法价值目标的明确也需要考虑到这种互动关系，《宪法》第47条规定的是文化自由，从文义上即指向国家的消极义务（有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由），也包含了国家的给付义务（国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给予鼓励和帮助）；而第22条则规定国家发展文化的目标，更多指向国家的作为义务。二者相结合，在文化基本权的主观面向上，国家在文化事业的发展中至少需要实现文化基本权的防御功能，并进一步确保文化基本权的给付功能得以实效化；在文化基本权的客观面向上，国家需要建立能够保障文化基本权实现的制度与组织。二者的结合既着眼于对现存基本权利的主客观层面的保护，也着眼于伴随国家能力成长的文化基本权新的内涵的生成。

第四，国家有关客观法秩序的建构还需要考虑到《宪法》第22条等条款作为国家目标条款具有的公共利益指向，此点也可基于交互关系应用到基本权利规范的适用中。总纲中涉及文化的条款本身构成国家在文化上的基本目标，此类目标既可能指向即将被实效化但尚不能被直接请求的文化基本权，也可能指向抽象的公共利益，这种抽象的公共利益还可能对基本权利造成限制或影响权利内容的界定。如《宪法》第24条第2款“国家倡导社会主义核心价值观，提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想”，既可能仅要求国家着眼于公共利益建立相应的文化引导机制，也可能作为界定或限制基本权利的依据。

总之，文化宪法指向排除科学、体育和教育等广义文化内容的狭义文化，以《宪法》第22条和第47条为核心规范，并兼及其他相关的基本权利规范和总纲规范。从总纲和基本权利的关系出发，文化宪法在基本权利面向上的首要价值是文化基本权防御功能的实现，进而是通过国家文化的发展充实文化基本权的给付功能；在公共利益面向上，文化宪法不仅需要实现抽象的公共利益，并且可以基于公共利益对文化基本权的内涵进行界定或对其进行限制。

（三）文化宪法在价值目标上对文化法具有统领作用

文化宪法在基本权利面向和公共利益面向上的双重目标，是基于宪法和部门法的关系，也是文化法的基本价值目标。而且，立法者在具体化宪法上价值目标时具有形成空间，可以就不同价值进行具体化与合宪的权衡。

第一，宪法委托的概念出现在基本权利大多无实际拘束力的魏玛宪法时代，有学者认为宪法中无实际拘束力的规范是一种方针条款，是对立法者未来立法的无拘束力的指示。在基本法后，宪法规范对立法者的指示并非不具有拘束力，而是对立法者的一种委托，立法者有义务颁布法律以贯彻宪法。而前述文化宪法的三重价值也构成了对立法者的委托，亦即文化法在立法过程中需要在发挥文化基本权防御功能的基础上，保障文化基本权的给付功能，并实现文化发展这一公共利益。宪法对立法者的委托，实际上赋予了立法者裁量空间，立法者可以在立法过程中就不同价值进行权衡。

第二，前述立法者对文化宪法价值的细化也存在不同层级，从文化基本法的细化，到具体文化管理法的细化，再到下位法规规章的细化。文化基本法是文化法领域具有统领作用的普通法律，尽管在位阶上并不高于其他法律，但其中部分规范会与其他法律、法规和规章形成总分则关系，其中的原则能够对文化法领域的其他规范起到统领作用。以此类推，法规规章等下位规范也是对上位规范所确定的价值的具体化。

总之，讨论文化法的基本目标，需要回溯到文化宪法上。而从社会系统的分化与宪法规范出发，可以得知所谓文化应当作狭义界定，亦即需要从广义文化中扣除教育、科学等已经分化出的社会子系统。而文化宪法则具有文化基本权防御功能的确保、文化基本权给付功能的实现以及文化发展这一公益目标的实现，前述目标构成对立法者的宪法委托，立法者具有形成空间。

二、文化法的逻辑结构与制度功能

理想中文化法的基本结构大致可以表述为以文化基本法统领的不同文化部门法，而文化部门法又包括旨在保障文化基本权给付功能的文化事业法与旨在促进公共利益的文化遗产保护法与文化产业法。而文化基本权防御功能的实现，更多交由宪法与文化基本法，构成对其他文化立法的限制。当然，不同的文化立法都承担为文化基本权实现提供制度、组织和程序保障的义务。

（一）文化基本法

文化基本法主要就文化法的原则、文化权利、文化基本制度与文化行政的目标等进行规定，不涉及具体制度的建构。

首先，文化基本法上承宪法，是宪法文化条款的具体化，可有效实现宪法与各文化法子领域的法律规范的衔接。不过，文化基本法不等于文化宪法，文化宪法作为部门宪法，是宪法规范的集合，有学者对此理解有误。

其次，文化基本法的核心是就文化基本权进行细化，以履行宪法委托给立法者的保护义务。《宪法》第47条就文化基本权的防御功能与给付功能分别进行了规定，但权利的保护范围与限制条件并不明确。文化基本法承担其首要的细化文化基本权内容的义务，即基本权利的内容确定；至于此权利在何种情形下可以被施加何种限制则可以交由具体文化领域法规范进行。文化基本权防御功能面向的保护范围大致属于事实上形成的保护范围，立法仅是对其的确定，而文化基本权的给付功能面向则由立法形成。文化基本法一方面需要对文化基本权的防御功能进行重述，以进一步明确其内涵，这一重述是对已经在事实上被确定的保护范围的法律表达，并不意味着宪法上的保护范围需要受到这一重述的限制。另一方面，文化基本法需要就文化基本权的给付功能进行立法形成，于此立法的形成即构成文化基本权给付功能的保护范围。在文化基本法确定保护范围后，基本权的限制则由文化领域法以及其他领域法中的文化法规范进行，比如《国家通用语言文字法》即可基于统一语言文字的公共利益，限制文化作品出版时的语言文字。

最后，从宪法总纲看，我国不可能在文化法上采取价值完全中立的立场，所可能秉持的观点是在扣除封建迷信等完全不契合宪法要求的情形下，采取在倡导特定文化价值导向的同时包容多元文化的一种文化制度。

（二）文化事业法

文化事业法包括指向文化基本权给付功能实现的文化公共服务法与指向文化公共利益保护的文化遗产法。

文化公共服务法以保障公民文化基本权为首要目标，并通过明确国家的文化给付义务来实现。有学者将文化事业界定为：“文化事业是为社会公益目的、由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的、在文化领域从事的研究创作精神产品和进行的公共文化服务等活动。它与文化产业是相对的，文化事业以社会效益为目标，不以营利为目的，具有非营利性、公益性，是着眼于向全体社会成员提供公共文化产品和服务的文化领域，与营利性活动的文化产业相对应。”该概念将文化法区分为文化产业法与文化事业法两大分支较为妥当，因为二者的运作机制存在本质不同。前者是以市场机制为核心，举办者为了自身利益开展的文化活动；后者属于国家任务，国家于此至少承担担保责任，尽管在民营化浪潮下文化事业也可能采取市场机制，但传统上依然以公法机制为主，且民营化后也不能完全逸脱公法的拘束。但此定义存在两点疑问，一方面，文化事业的举办者不能局限于“利用国有资产举办”，《公共文化服务保障法》第2条即规定“本法所称公共文化服务，是指由政府主导、社会力量参与……”。在民营化浪潮下，大量国家任务由私法主体承担，国家不再承担所谓执行责任，而仅承担担保责任，即在私法主体不能履行国家任务时，国家才介入直接履行国家任务。此处国家任务的私人承担的前提是任务依然保留在国家，这与国家任务向非国家任务转变的去国家任务化相区分。在国家任务由私人承担的情形下，公私合作或合作国家即指向国家和私人在执行责任与担保责任上的分担。文化事业属于国家任务并无疑问，并且由于宪法关于国家文化发展任务有明确规定，其属于不能被去国家任务化的绝对的国家任务，但国家任务并不必然交由国家承担。另一方面，文化事业的社会公益是从举办者的角度而言的，亦即举办方是为了自身盈利，还是为了社会文化事业的发展。而从前述三重目的的划分来看，文化事业除了不指向个人的抽象的文化发展，也存在提供基本文化给付的功能。

在文化事业法中，一方面需要确保最低限度文化基本权给付功能的实现，即公共文化服务的保障；另一方面需要指向文化的发展，包括文化遗产的保护、书刊出版的规定等。就前者而言，2016年通过的《公共文化服务保障法》、2017年通过的《公共图书馆法》等即是典例。《公共文化服务保障法》第2条即规定：“本法所称公共文化服务，是……以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务。”《公共图书馆法》第2条也规定：“本法所称公共图书馆，是指向社会公众免费开放，收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务，开展社会教育的公共文化设施。”就后者而言，诸多法律在有关公共文化服务提供的规定以外，还着眼于文化遗产的保护与发展，比如《博物馆条例》第2条除规定教育的目的外，还明确了其具有的“收藏、保护”功能。《非物质文化遗产法》也以保护传承为主要目的，而传播教育功能只是相对次要的部分。《文物保护法》中也将“保护为主、抢救第一”作为先于“合理利用”的方针。

（三）文化产业法

文化产业法则涉及电影、旅游、出版、游戏、网络视听等多个部门，在立法位阶上具有灵活性。文化产业法旨在通过市场化机制，使私人能够进一步获得更好的文化服务，并促进文化发展与经济繁荣。文化产业法包括了基础性的《文化产业促进法》（已有送审稿，但尚未通过），以及涉及不同文化产业的立法，如《电影产业促进法》。至于不同文化产业的立法是以法律的方式进行，还是以法规规章的方式进行，则具有灵活性。这是因为，相较于文化事业而言，文化产业涉及的领域较多，并常常有新兴产业出现。一概以法律的方式进行文化产业立法，会使部分领域的立法丧失灵活性。

需要指出的是，文化事业法和文化产业法的区分并不是绝对的，二者存在诸多交叉混合领域，也存在诸多共通点。文化产业与文化事业无法完全区分，在特定文化领域可能存在文化产业与文化事业的交叉。比如在非物质遗产保护中，对其进行产业化本身就是保护的一种。又比如在出版领域，既有出版产业发展的考量，也有通过出版进行文化传播的考量。是故，无法完全将文化事业与文化产业区分开来。文化事业法和文化产业法存在相同点，主要是二者作为领域法均兼有公法规范和私法规范。一方面，私法规范的设置本身可以成为规制工具以促进文化产业发展，如知识产权的保护；另一方面，对文化产业的引导促进也需要政府给付与制裁的结合，由此公法规范也是文化法的组成部分。

综上，文化法以文化基本法为统领，包括文化事业法与文化产业法两大分支，其中文化事业法又包括公共文化服务法与文化遗产保护法两部分，文化产业法则需要根据文化产业的种类划分，在立法位阶上具有灵活性。此外，文化法需要和其他领域制度相配合，主要指交叉领域的立法需要相互配合。文化法和其他领域法之间往往存在交叉，亦即某项制度本身可能既是文化法上的制度，也是教育法上的制度，因此需要文化法和其他领域法的协调。比如，在国家通用语言文字的普及上，文化法与教育法均需将之纳入考虑范围。又比如，未成年人的保护也需要多领域立法协调发力。

三、域外文化立法的基本经验

文化基本法的制定，离不开对域外经验的参考与借鉴。从世界范围来看，通过立法对公民的文化基本权利进行保护，已经成为一种普遍趋势。尽管各国文化立法的重点和路径不尽相同，但从中依然可以探寻各国推动文化法治建设的基本经验。

（一）德国文化立法

德国的文化立法有《文化财产保护法》（Gesetz zum Schutz von Kulturgut，复合词写作Kulturgutschutzgesetz，缩略为KGSG）、《关于促进德国电影措施的法律》（Gesetz über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films，复合词写作Filmförderungsgesetz，缩略为FFG）、《德国国家图书馆法》（Gesetz über die Deutsche Nationalbibliothek，缩略为DNBG）、《电信媒体法》（Telemediengesetz，缩略为TMG）等，以下论述其要点。

第一，《文化财产保护法》主要包括文化财产登记制度、禁止破坏国家文化财产制度、进出口许可制度、交易限制等。首先是保护文化财产免遭外流的制度，该法第5条规定“作为德国文化遗产的一部分，国家文化财产受到保护，不得从联邦领土移走”。为此，其规定了国家价值文化财产登记册制度，列入此目录的财产原则上不得流出国境。其次是禁止破坏国家文化财产的制度，第18条规定“禁止毁坏、损坏或改变列入国家价值文化财产名录的文化财产”。再次，该法规定了文化财产的进出口许可制度。最后，该法规定了文化财产的交易限制，如任何人在其商业活动过程中，在将文化财产投放市场时需要承担一定的审查义务。

第二，《关于促进德国电影措施的法律》主要设立了促进德国电影产业发展的监管制度、补贴制度等。该法首先规定了联邦电影局的组织与管辖权限，其次规定了对应电影制作的各类补贴。该法还分类规定了对长片、电影节获奖作品、纪录片、儿童电影等的不同资助。和我国的《电影产业促进法》相比，该法更类似于促进法，而我国立法更类似于产业管理法。

第三，《德国国家图书馆法》主要规定了德国国家图书馆的组织、运营、保障等制度。其中值得注意的规定是出版者的交付义务，我国《公共图书馆法》中也有相应的制度安排。该安排在德国曾引起宪法诉愿，并产生了有关征收制度的重要宪法判决。

第四，《电信媒体法》就视听服务的提供进行了规定，其明确电信媒体在法律框架内免于主持和许可（Telemedien sind im Rahmen der Gesetze zulassungs-und anmeldefrei），该法还就服务提供者的通知与反通知义务进行了规定。

（二）日本文化基本法

2001年12月7日，日本公布实施《文化艺术基本法》，作为一部统领国家文化艺术领域所有重大政策的法律。《文化艺术基本法》确立了日本国家在文化艺术领域的政策目标和基本方针。该法由“序言”“总则”“文化艺术推进基本方针”“文化艺术基本措施”“文化艺术推进体制的整备”“附则”六部分共计37条构成。

与文化艺术领域内一般的部门单行法相比，《文化艺术基本法》最大的形式特点是在“总则”之前有一段“序言”。《文化艺术基本法》“序言”专门用大篇幅阐述文化本身的重要价值、意义以及在促进国际合作交往中的作用。其明确了国家对于文化的尊重与重视，强调文化发展是为了国民，并明确了文化政策的实施方向。有趣的是，该法在“序言”部分没有明确指明文化产业发展或文化服务提供，而更多着眼于文化对心灵富饶社会的作用、对新文化发展与文化的亲民性的促进。

该法“总则”部分规定了立法目的、基本理念、国家的责任与义务、地方公共团体的责任与义务、国民的关心和理解与法律上的措施等。第一，其明确立法目的是“以促进文化艺术相关活动者之自主活动为宗旨，努力综合推进文化艺术振兴的相关政策，以此对心灵富饶之国民生活和充满活力之社会的形成这一目的贡献力量”。亦即，立法的直接目的是文化艺术活动者的自由创造，进而丰富国民的文化艺术生活，激发社会活力。第二，就基本理念而言，其规定了八条理念，并将文化艺术活动者的自主性放到首位。进一步强调国民享受文化艺术的权利，亦即国家发展文化的义务。其也强调文化的多样性、民众主体性、地方特色性、国际化趋势等特征，并明确文化艺术的振兴需要考虑文化艺术活动者和国民的意见。第三，就国家责任与义务而言，其明确国家的政策需要遵守前述理念。第四，就地方公共团体的责任与义务而言，地方公共团体除了需要遵循前述理念，还需要配合国家政策。第五，就国民的关心和理解而言，明确文化艺术的发展是为了使国民能够创造和享受文化艺术。第六，就法律上的措施而言，规定政府应采取法律或财政上的相关措施。

该法基本方针部分只规定了一条，即就文化基本方针制定程序进行规定，其要求政府应制定关于文化艺术振兴的基本方针，明确文部科学大臣听取文化审议会的意见，制定基本方针的草案。

该法基本措施部分，规定了相当具体的文化发展措施，包括：艺术、媒体艺术、传统艺能、艺能的振兴（第8～11条）；生活文化、国民娱乐与出版物的普及（第12条）；文化遗产的保存利用（第13条）；地方文化艺术的振兴（第14条）；国际交流等的推进（第15～16条）；文化艺术相关的教育研究机构等的完善（第17条）；对国语的理解（第18条）；日语教育的完善（第19条）；著作权等的保护和利用（第20条）；国民鉴赏等机会的充实（第21条）；老年人、残疾人文化艺术活动的充实（第22条）；青少年文化艺术活动的充实（第23条）；学校教育中文化艺术活动的充实（第24条）；剧场、音乐厅等设施的充实（第25条）；美术馆、博物馆、图书馆等的充实（第26条）；地方文化艺术活动场所的充实（第27条）；建设公共建筑时的考虑（第28条）；推进信息通信技术的使用（第29条）；对地方公共团体和民间团体的信息提供（第30条）；民间支援活动的活性化等（第31条）；相关机构的合作等（第32条）；表彰（第33条）；政策形成中民意的反映（第34条）；地方公共团体的政策（第35条）。

总体而言，日本《宪法》第25条第1款论及国民的“生存权”和“文化权”，而日本《文化艺术基本法》大致可以看作对宪法中这一文化基本法的具体化。而在这一具体化的过程中，该法强调文化活动者的自由，进而通过文化活动者的自由创造来满足国民的文化需求。在前述逻辑进路中，立法不仅强调文化的本土性，如艺能的发展，也强调文化发展的国际化。

（三）俄罗斯文化基本法

1992年10月9日，俄罗斯杜马和俄罗斯联邦委员会通过了《俄罗斯联邦文化基本法》，这是一部保障俄罗斯文化保存与发展的具体法律，同时也是俄罗斯联邦主体制定其他文化政策的重要依据。

该法包括10章54条。第一章主要陈述了《俄罗斯联邦文化基本法》的立法宗旨，并阐述了文化活动、文化价值、文化福利、创作活动、创作工作者、国家文化政策等术语的具体含义。第二章到第九章是对文化领域主体关系规范的具体表现，涉及历史文化古迹、艺术活动、民俗文化、业余艺术创作、馆藏活动、图书出版、电视广播、文化艺术教育、文化科学研究、图书出版、国际文化交流、文化设施、文化保存及推广活动等领域。第十章简要指出违反《俄罗斯联邦文化基本法》需要承担法律责任。

就文化管理的机关而言，该法规定俄罗斯联邦和各联邦主体分担相应职责。就文化权利而言，该法明确了每个人都享有创作权，每个人可以自由选择自己对文化的认同标准包括审美观、道德观；公民有权接受人文和艺术方面的教育；公民可以成立文化公司、机构和团体；外籍和无国籍人士在文化领域均与本国公民享有同等的权利。就民族文化的发展保护而言，该法明确国家有责任确保各民族和其他族裔群体保留和发展本民族文化特性；明确保障民众文化自主权；明确保护公民在本国境内组建的民族文化组织。就对文化领域的经济调控而言，该法明确俄罗斯文化遗产不可私有化，国家为博物馆等提供经济支持，文化机构可以就其服务自主定价，国家还应当支持文化创作者。该法还就国际文化交流进行了规定。

（四）法国的文化立法

法国的文化立法较为分散，主要体现为对文化遗产的分类保护立法。法国于1840年颁布了《历史建筑法案》，这是一部关于保护动产与不动产的法律，同时，它也是世界上首部关于文物保护的法律。这部法案的出台为后续专项立法的制定奠定了基础，具有历史意义和艺术价值的文化遗产得到了一定的保护。为了将有艺术价值的自然景观纳入法律保护范围，1887年，法国出台了《纪念物保护法》并组建了古建筑管理委员会，负责法国传统纪念物的认定和保护工作。1906年，法国颁布了《历史文化建筑及具有艺术价值的自然景区保护法》，规定除建筑外的树木、布、悬崖峭壁等具有历史价值的自然景观都应纳入法律保护的范围。世界上第一部现代文化遗产保护法——《保护历史古迹法》于1913年问世，它对具有历史价值和艺术价值的动产和不动产的历史文化遗产进行登记造册，将这些重要的历史文化遗产列入本国的保护名录。1930年，法国出台《景观保护法》，不仅对自然纪念物进行保护，也把艺术上、历史上、学术上、传说中为人熟知的自然和人文景观纳入其中。1941年，法国开始重视地下文物的历史价值，于是将1913年的《历史古迹法》中与地下文物有关的法律部分抽离后单独立法，出台了《考古发掘法》，为后来的考古发掘提供了法律保障。

四、文化基本法的主要法律制度

文化基本法的价值目标的实现，需要以具体的法律制度为基础。基于前文的分析和对域外文化立法经验的总结，我国文化基本法的制定，需要重点建立和完善如下法律制度。

（一）文化事业法诸制度

1.文化公共服务诸制度

公共文化服务的基本制度已经规定在了《公共文化服务保障法》中，《公共图书馆法》等也有涉及。

第一，公共图书馆制度。2017年11月4日十二届全国人大常委会第三十次会议表决通过了《公共图书馆法》。《公共图书馆法》一是明确规定了免费开放，体现了对公众基本阅读权益的保障；二是突出强调了社会教育功能，拓展了公共图书馆的服务范围；三是明确了公共文化设施的属性，与我国《公共文化服务保障法》紧密衔接，本质上是规定了政府对公共图书馆的规划、建设、运行、服务、管理、保障承担最终责任；四是不限定设置主体，政府承担设置公共图书馆的责任，同时鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设置公共图书馆，国家给予政策扶持。《公共图书馆法》明确国家建立覆盖城乡、便捷实用的公共图书馆服务网络。公共图书馆服务网络建设坚持政府主导，鼓励社会参与，县级以上人民政府应当设立公共图书馆。在此规定下，我国基本建成了覆盖全国的公共图书馆网络。

第二，博物馆制度。《博物馆条例》自2015年3月20日起施行。首先，该条例规定了博物馆备案制度，根据《博物馆条例》第12条、第13条、第14条和第15条的规定，国有博物馆的设立、变更、终止，藏品属于古生物化石的博物馆的设立、变更、终止，藏品不属于古生物化石的非国有博物馆的设立、变更、终止，均应向馆址所在地省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门备案。其次，该条例突出了博物馆的教育功能，在第32条、第33条、第34条、第35条专门对博物馆设置教育专业人员，面向学生、教师免费或优惠开放，开展社会教育和服务活动，以及对学校教育的支持等作出了相应的规定。第35条还要求国务院教育行政部门应当会同国家文物主管部门，制定利用博物馆资源开展教育教学、社会实践活动的政策措施。再次，该条例加强了对博物馆商业经营活动的管理。条例对于博物馆商业经营活动采取促进与规范并行的模式，一方面规定鼓励博物馆挖掘藏品内涵，与文化创意、旅游等产业相结合，开发衍生产品，增强博物馆发展能力（第34条第2款）；另一方面又要求博物馆不得从事文物等藏品的商业经营活动，博物馆从事其他经营活动，不得违反办馆宗旨，不得损害观众利益（第19条第2款）。最后是关于陈列展览的备案管理，条例明确了陈列展览需要遵循的六项原则，并创新设立了针对陈列展览的备案管理机制。此外，第38条对博物馆评估作出了专门规定：“博物馆行业组织可以根据博物馆的教育、服务及藏品保护、研究和展示水平，对博物馆进行评估。具体办法由国家文物主管部门会同其他有关部门制定。”

第三，其他各类文化设施制度。《公共文化服务保障法》第2条明确规定，公共文化设施是指用于提供公共文化服务的建筑物、场地和设备。除图书馆和博物馆这两类最为重要的文化设施外，我国还存在文化馆（站）、美术馆、科技馆、纪念馆、体育场馆、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心、老年人活动中心、乡镇（街道）和村（社区）基层综合性文化服务中心、农家（职工）书屋、公共阅报栏（屏）、广播电视播出传输覆盖设施、公共数字文化服务点等各类公共文化服务设施（《公共文化服务保障法》第14条）。《公共文化服务保障法》第二章就公共文化服务设施的设置管理等进行了较为详细的规定。

第四，公共文化服务提供制度。《公共文化服务保障法》第三章规定了公共文化服务提供，明确各级人民政府应当充分利用公共文化设施，促进优秀公共文化产品的提供和传播，支持开展全民阅读、全民普法、全民健身、全民科普和艺术普及、优秀传统文化传承活动。具体制度安排包括政府购买公共文化服务的指导性意见和目录制度、流动文化服务制度等。

2.文化遗产保护法诸制度

文化遗产可以分为物质性与非物质性两类，前者包括可移动文物与不可移动文物，我国立法就此均有相关制度安排。

第一，重点文物保护单位制度与历史文化名城制度。《文物保护法》规定了分类分级的重点文物保护单位制度与历史文化名城制度，这两项制度针对的是不可移动文物。该法第23条规定：“在文物普查、专项调查或者其他相关工作中发现的不可移动文物，应当及时核定公布为文物保护单位或者登记公布为未定级不可移动文物。公民、组织可以提出核定公布文物保护单位或者登记公布未定级不可移动文物的建议。国务院文物行政部门在省级和设区的市级、县级文物保护单位中，选择具有重大历史、艺术、科学价值的确定为全国重点文物保护单位，或者直接确定为全国重点文物保护单位，报国务院核定公布。省级文物保护单位，由省、自治区、直辖市人民政府核定公布，并报国务院备案。设区的市级和县级文物保护单位，分别由设区的市、自治州人民政府和县级人民政府核定公布，并报省、自治区、直辖市人民政府备案。”第25条规定：“保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城市，由国务院核定公布为历史文化名城。保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城镇、街道、村庄，由省、自治区、直辖市人民政府核定公布为历史文化街区、村镇，并报国务院备案。历史文化名城和历史文化街区、村镇所在地县级以上地方人民政府应当组织编制专门的历史文化名城和历史文化街区、村镇保护规划，并纳入有关规划。历史文化名城和历史文化街区、村镇的保护办法，由国务院制定。”

第二，考古挖掘制度、文物收藏制度与文物入出境管理制度。这是《文物保护法》就可移动文物保护作出的制度安排。就考古挖掘而言，立法规定了挖掘的审批制度与建设工程事前的考古勘探制度。就文物收藏而言，立法规定了博物馆收藏制度与民间收藏制度，前者应当与博物馆制度相衔接，后者在我国受到严格限制，比如非国有馆藏珍贵文物禁止买卖。

第三，非物质文化遗产调查、代表性项目名录、代表传承人制度。《非物质文化遗产法》在第二章规定了非物质文化遗产的调查，明确县级以上人民政府根据非物质文化遗产保护、保存工作需要，组织非物质文化遗产调查。第三章规定了非物质文化遗产代表性项目名录，规定：“国务院建立国家级非物质文化遗产代表性项目名录，将体现中华民族优秀传统文化，具有重大历史、文学、艺术、科学价值的非物质文化遗产项目列入名录予以保护。省、自治区、直辖市人民政府建立地方非物质文化遗产代表性项目名录，将本行政区域内体现中华民族优秀传统文化，具有历史、文学、艺术、科学价值的非物质文化遗产项目列入名录予以保护。”（第18条）第四章规定了非物质文化遗产的传承与传播，代表性传承人是其核心规定。

（二）文化产业法诸制度

文化产业法制度大致可以分为产业促进制度与文化监管制度。

第一，各类产业促进制度。我国在文化产业方面出台了诸多激励、促进性措施，运用财政、税收、金融等经济杠杆进行宏观调控，引导资金流向，激励个人、企业从事某些被政府鼓励的文化行业，主要包括财政支持、税收优惠、金融支持与土地支持。《电影产业促进法》中即体现了前述诸多支持措施，比如第43条规定“国家实施必要的税收优惠政策，促进电影产业繁荣发展”。

第二，各类文化监管制度。首先是文化市场准入等各类许可制度，文化市场准入是对文化产业进行规范管理的一项首要的和基础性的制度，普遍存在于我国文化产业领域的各个行业。如音像、图书、报刊以及电子出版物等各类出版单位的设立，需要新闻出版行政管理部门许可。许可制度的应用范围还包括文化产业的其他领域，如印刷经营的许可、互联网信息服务的许可等。其次是文化产业内容审查制度，包括各类事前事后审查制度、文化产品进出口的审查制度、广告审查制度。

五、文化基本法的立法思路

文化基本法的立法应当包括总则、公民的文化权利、文化遗产保护、文化公共服务、文化产业促进、管理与监督六部分。其中对公民的文化权利应当作较为详细的规定，特别是关于其限制要件；对于文化遗产保护、文化公共服务、文化产业促进则仅规定基本制度，详细制度安排交由具体的文化领域法进行。

第一，总则应当就文化基本法的立法目的、原则、组织等进行规定。首先，有学者主张的文化基本法序言不符合我国立法惯常做法，不应被采纳。其次，就立法目的大致可以作以下界定：“为了保障公民文化权利的实现，传承中华优秀传统文化，吸收外国优秀文化，发展社会主义先进文化，依据宪法，制定本法。”由此既容纳文化权的保护的内涵，又容纳促进文化发展的公益目标。最后，基本原则应当包含文化权利保障原则、社会主义原则、文化公共服务普及原则、传承优秀文化原则、国际化原则、以市场机制发展文化产业原则等。在此需要特别说明的是社会主义原则，其宪法依据为第24条第2款：“国家倡导社会主义核心价值观，提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。”由此，资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想可以被当然排除出文化基本权的保护范围，社会主义核心价值观即成为文化事业发展所需要遵循的价值。当然，正如前文所述，尽管文化发展存在倡导性目标与排除性的内容，但依然需要建构一个容纳多元文化、多元价值的文化法体系，以确保个人在社会中的自我发展、自我实现。总则中还应当对文化管理机构进行规定，不过由于文化法不同领域的主管机关往往不同，因此无法统一就主管机关主体作出规定。但可以对央地在文化领域的权限划分、不同文化管理部门的协调配合、文化行政部门与协会等社会组织的关系进行规定。

第二，公民的文化权利部分应当对权利内容作出较为详细的规定，由于宪法对文化基本权的规定相当概括，而各文化领域的立法也基本不会单列一章规定公民的文化基本权，因此在文化基本法中应当就文化基本法作出相对详细的规定。首先，应当就文化基本权的防御功能进行细化，可以对艺术活动的自由、获得各种文化的自由、免受文化歧视的自由、出版和新闻的自由等进行规定。其次，应当就文化基本权的给付功能进行明确，如平等获取文化公共服务的权利、少数民族文化获得扶持的权利、文化遗产获得保护的权利等。

第三，对于文化遗产保护、文化公共服务、文化产业促进部分，应仅涉及其基本制度，具体制度应当交予各具体文化领域的立法加以规定。比如文化公共服务部分，可以对图书馆和博物馆的功能、收费原则等进行规定，但对其教育、研究、保存职能得以实现的具体制度不作规定。

第四，管理与监督部分主要规定罚则与内部的监督机制。一方面是规定行政机关不履行相应文化管理职责时，相关机关可以予以督促，特别是还可以规定人大常委会对政府履行文化职责的监督；另一方面则是规定对文化违法行为处罚的一般性原则和与本法有关的具体罚则。