摘要：2024年是共享经济在中国重回高速发展良性正轨的一年，共享经济的规模体量和业态类型都实现了创新发展。中央一系列重要政策法规的出台凸显了国家层面对共享经济的持续关注与高度重视，共享经济发展的稳定性得到了充分保障，共享经济得以在外部环境的不断变化中有效抵御风险并保持良好的发展势头，中国探索出的有中国特色的共享经济的法律规制之路正在不断走深走实。本报告对2024年度共享经济的法律规制进行了概括性总结和趋势展望，并对网约车、共享民宿和共享单车（包括共享电单车）进行典型领域的拆分评述，以期实现对2024年共享经济法律规制成就与展望的全景描绘，探寻下一阶段可能的规制举措完善方向。
关键词：共享经济 法律规制 网约车 共享民宿 共享单车
2024年是全面深入贯彻党的二十大精神的重要一年，也是实现“十四五”目标任务的关键之年。中国经济顶住外部压力、克服内部困难，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展。2023年全年国内生产总值为126.06万亿元，同比增长5.2%，2024年预计将顺利完成既定增长目标。各项经济指标表现良好，体现出中国经济韧性强、潜力足、回旋余地广的特点，也说明了支撑高质量发展的生产要素条件没有改变，经济回升向好、长期向好的基本趋势没有改变。在经济恢复发展的大背景下，共享经济相关行业也进入了复苏发展的新阶段，中国的共享经济逐步探索出一条适合中国国情、具有中国特色的发展道路。
2024年，中国共享经济行业发展迅速，市场交易规模持续扩大。市场结构上，2020～2022年受到冲击比较严重的交通出行、共享住宿、共享办公等领域，随着经济环境好转，停止下滑趋势，交易额实现三年来的“首增”。知识技能、生活服务、共享医疗、生产能力等领域的发展也体现出强大的韧性和持续性。除此以外，共享租车、共享停车、共享金融、共享物流、共享充电桩、共享知识技能等领域也在传统经济形态下不断孵化出新的细分业态和代表性企业。总的来看，2024年我国共享经济市场规模继续扩大，交易额再创新高，形态愈加丰富，在经济发展格局中的重要性不断提升。据有关机构预测，2029年中国共享经济交易规模有望接近72000亿元，年均复合增长率为10%，届时将成为我国数字经济发展的主要增长点之一。
与新情况并行而来的是新的规制问题。回首过去，我国对共享经济的法律规制经历了从无到有、从弱到强、从粗放到精细的过程，逐步形成一条有中国特色的共享经济法律规制之路——完善共享经济规制环境，完备规制体系，落地规制举措。展望未来，我国共享经济的法律规制将在既有的政策法规体系内，不断回应新情况新问题，持续为共享经济的发展提供充足而有效的制度保障。本报告将对共享经济法律规制的历程、状况、特点和趋势展望进行分析，并着重遴选网约车、共享单车（包括共享电单车）、共享民宿等具有代表性的共享经济主要细分市场进行法律规制情况的介绍。
一、共享经济的法律规制
（一）共享经济行业发展现状
根据国家信息中心的定义，共享经济是利用互联网平台将分散资源进行优化配置，通过推动资产权属、组织形态、就业模式和消费方式的创新，提高资源利用效率、便利群众生活的新业态新模式。它强调所有权与使用权的相对分离，倡导共享利用、集约发展、灵活创新的先进理念；强调供给侧与需求侧的弹性匹配，促进消费使用与生产服务的深度融合，实现动态及时、精准高效的供需对接。“共享经济”的特点主要为强调所有权与使用权的相对分离和强调供给侧与需求侧的弹性匹配。共享经济横跨众多行业，其种类包括产品共享、空间共享、知识技能共享、劳务共享、资金共享、生产能力共享等，涵盖了衣食住行、学习、旅游等领域。
共享经济自2015年在我国正式出现以来，从2015年“元年”、2017年“丰盛之年”、2019年“深度调整之年”、2022年“沉淀之年”到2023～2024年的“复苏之年”，每一阶段都有其鲜明特点。在我国，共享经济的发展主要经历了三个阶段。
第一阶段，引领创新发展，持续高速增长阶段。“十三五”期间，中国经济发展进入新常态阶段，中国经济面临创新能力不强和部分行业产能过剩严重等众多难题。为此，党中央和国务院推行创新驱动发展战略，将创新摆在国家发展全局的核心位置，同时深入推进大众创业、万众创新，打造发展新引擎。共享经济的热浪从海外传导至中国后，不仅国外共享经济企业陆续打入中国市场，而且国内也涌现出大量共享经济企业。自共享经济兴起至2018年，国内共享经济市场交易规模、融资规模持续扩大，参与人数持续高速增长。据统计，2018年共享经济市场交易额为人民币29420亿元，平台员工数为598万人，共享经济参与者约7.6亿人，其中提供服务者约7500万人。经过此阶段的迅速发展，网约车、共享单车、共享民宿等已经成为共享经济领域中新业态新模式的代表行业，成为推动国内经济结构优化、促进消费方式转型的新动能。
第二阶段，深度调整，逐步成熟，继续发展。2018年是共享经济规制历程中具有标志性意义的一年。这一年，共享经济部分领域问题集中爆发，尤其是共享单车领域的重大变化引起了社会对共享经济发展走向的讨论和反思，这也导致规制成为2018年共享经济行业的重中之重。2019年是共享经济深度调整的一年，共享经济市场、企业经营和资本陆续回归理性，行业开始注重可持续发展。国家规范共享经济发展的力度进一步加大，积极完善规制环境，优化营商环境，制定反不正当竞争和反垄断、信用体系建设等方面的政策。2020～2022年，由于新冠疫情对社会方方面面的直接影响，共享经济诸行业虽同样受到不小冲击，但总体来讲保持着稳中有进的态势。疫情的不确定性给共享经济带来一定的风险，然而危中藏机，共享经济凭借自身的韧性和优势，在有效激发市场需求、纾困市场主体、保障就业民生、稳住经济大盘等方面起到了十分积极的作用。为确保疫情期间共享经济能最大化发挥其韧性和潜力，政府面向中小企业实施了降低企业资金压力、提供融资支持、减免税收、延迟缴纳社保等多项支持政策，多方面帮助中小企业渡过疫情难关。在此阶段，共享经济不但已经完成了“中国化”，成功发展出了一批经营稳定的本土共享经济企业，凭借互联网技术等科技的创新优势，成为社会经济发展的新动能；而且在疫情反复之下，其在保主体、促就业、稳民生方面也发挥了重要作用。
第三阶段，走出阴霾，重回高速发展的良性正轨。2023年以来，共享经济在中国迎来了新的发展机遇，逐步走出疫情的阴霾，实现了较为强劲的增长。随着全球及国内宏观经济环境的逐渐改善，以及国家政策的持续支持，共享经济再次焕发出勃勃生机。2022年我国共享经济市场交易规模约为38320亿元，同比增长3.9%。虽然增速较前几年有所回落，但整体上保持了增长态势。随着经济活动的全面恢复和中央一揽子经济刺激政策的逐步出台，2024年之后共享经济市场交易规模预计将实现更快增长。新的业态和模式的不断涌现，也进一步拓宽了共享经济的边界。例如，元宇宙作为新一代数字技术的综合集成与耦合创新，给共享经济带来了新的应用场景和增长空间。通过虚拟现实、增强现实等技术，共享经济可以实现线上线下更加紧密的融合，提供更加沉浸式和交互式的服务体验。技术创新毫无疑问是推动共享经济发展的重要动力。2024年，随着大数据、云计算、人工智能等技术的不断发展和应用，共享经济平台能够更加精准地匹配供需双方，提高资源利用效率和服务质量。同时，区块链等技术的应用也为共享经济的信任机制和数据安全提供了有力保障。随着国内市场的饱和与竞争的加剧，这一阶段，越来越多的共享经济企业开始将目光投向国际市场。通过跨境运营和数据跨境流动，共享经济企业可以实现全球资源的优化配置和市场的拓展。同时，国际化也有助于提升企业的品牌影响力和市场竞争力。这一阶段，我国共享经济行业在市场规模、新业态新模式、政策环境、技术创新、绿色低碳和国际化等方面均取得了显著进展。未来，随着技术的不断进步和政策的持续优化，共享经济有望继续保持强劲的增长势头，为经济社会发展注入新的活力。
（二）共享经济的法律规制现状
随着共享经济的迅猛发展，其规制历程经历了从初步探索到逐步完善的阶段。我国逐步形成一条有中国特色的共享经济法律规制之路，现阶段，我国继续采取“坚持发展共享经济、加快出台共享经济领域相关配套规章制度”的总体政策。目前，我国对共享经济的规制已经形成了较为系统的体系，旨在通过完备的规制法律促进共享经济健康、有序发展。两三年来，国家在政策层面对共享经济给予了持续关注。
2022年10月12日，国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会发布了全国首个适用于参与共享经济活动的个人或组织的国家标准——《共享经济 指导原则与基础框架》，规定了共享经济活动的指导原则、基础框架及其改进和提升等方面，旨在为共享经济各利益相关方提供基本行为框架和指导原则。2022年12月26日发布的《最高人民法院关于为促进消费提供司法服务和保障的意见》指出，明确支持社交电商、网络直播等多样化经营模式，包括共享经济，并妥善处理共享经济领域纠纷；同年12月5日发布的《人力资源社会保障部关于实施人力资源服务业创新发展行动计划（2023—2025年）的通知》指出，鼓励发展人力资源服务领域的共享经济，深化共享经济应用；2023年8月3日发布的《公安机关服务保障高质量发展若干措施》指出，明确保障服务新业态、新模式包括共享经济的规范有序发展；2023年9月13日发布的《国家金融监督管理总局关于金融支持恢复和扩大消费的通知》指出，进一步支持共享经济等消费新业态发展。此外，2021年12月24日，多部门联合发布的《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》也强调，依法保护企业产权和经营者合法权益，促进包括共享经济在内的平台经济规范健康持续发展。这一系列政策的出台，不仅体现了国家在政策层面对共享经济的全面重视，也为共享经济的健康发展提供了坚实的政策保障。
政策法规层面的持续关注与重视使共享经济发展的稳定性得到了充分保障，共享经济也得以在外部环境的不断变化中有效抵御风险并保持良好的发展势头。具体来看，共享经济法律规制现状的表现可以细分为以下方面。第一，规制环境进一步优化。在《电子商务法》为共享经济活动设定的一系列行为规则之上，一系列促进平台经济发展、营商环境优化的政策法规相继出台，共享经济的规制理念不断在实践中得到适用和检验，有效保障了行业发展的实效性。第二，规制体系进一步完备。一系列指导意见明确并不断强化我国共享经济以“鼓励创新，包容审慎”为核心的规制理念。为回应实践中层出不穷的共享经济新业态，我国共享经济规制体系不断开拓新的领域，共享经济规制体系逐步涵盖金融市场、物流市场、美食市场、医疗健康市场、公共资源市场、教育市场等全新的细分业态，体现出共享经济规制与时俱进的生命力。针对网约车、共享单车、共享民宿等传统共享经济业态，也进一步织密了规制网络，实现了对新情况新问题的针对性应对。第三，既有规制措施的偏差得到进一步调整。近几年，网约车、共享单车等细分市场在地方上存在规制手段过严、尺度过大等问题。基于此，国家发展改革委先后发布违背多批次市场准入负面清单典型案例，对相关做法进行纠偏。
（三）共享经济的法律规制展望
尽管我国在共享经济领域的发展，无论是业态模式，还是法律规制，都取得了一定的成果，但是共享经济的发展仍然面临着新的机遇和挑战。共享经济不但将继续承担创新发展、绿色发展的重任，还必须实现高质量的发展。共享经济新业态的萌生，也是对规制创新能力的再考验。全球经济下行，国内外环境复杂多变，风险挑战增多，国内经济正处在结构调整转型的关键阶段，周期性矛盾和结构性矛盾相互交织，调整的阵痛正在释放，共享经济发展面临更大的不确定性。要实现“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的目标，有必要对现有共享经济业态模式加以完善巩固。基于相关研究我们可以预见，2024年之后的共享经济在法律规制方面将呈现以下三种趋势。
1.平台企业责任进一步明确与强化
近年来，中央各部门政策文件均一致强调平台企业在共享经济中的主体责任，预计这一趋势将进一步深化。一方面，国家将继续出台和完善相关法律法规，明确平台企业在数据安全、消费者权益保护、劳动者权益保障等方面的具体责任。例如，将会出台更为详细的指导文件，对平台企业在数据收集、存储、使用及跨境传输等方面的行为进行规范，确保用户数据的安全，加强个人信息与隐私保护。另一方面，监管部门对平台企业的执法更为常态化，力度加大，对违反法律法规的行为会严厉处罚。此外，平台企业也将积极响应政府监管要求，加强内部合规体系建设，提升自我监管能力，确保业务合规运营。
2.新就业形态劳动者权益保障法律体系的完善
共享经济催生了大量新就业形态，这些劳动者的权益保障近年来一直是法律规制的重点，也是法院审理案件中的难点热点问题。国家将进一步完善新就业形态劳动者权益保障的法律体系。一方面，将出台更为具体和细化的法律法规，明确新就业形态劳动者的法律地位、劳动关系认定、社会保障待遇等问题。另一方面，国家也将加大劳动监察和执法力度，确保新就业形态劳动者的合法权益得到有效维护。同时，鼓励共享经济行业的平台企业与劳动者签订书面协议，明确双方权利义务，减少劳动纠纷的发生。
3.反垄断与反不正当竞争法律规制的加强
共享经济领域的企业竞争日趋稳定，绝大多数细分市场已经进入相对稳固的阶段，此时反垄断与反不正当竞争将成为法律规制的重要方面。预计今后国家将进一步加强这一领域的法律规制。一方面，可能出台更为严格的反垄断法律法规，对平台企业的市场支配地位、并购行为、算法滥用等进行更为严格的监管。例如，可能会加大对平台企业利用算法进行价格歧视、限制竞争等行为的查处力度。另一方面，国家将加大对平台企业不正当竞争行为的打击力度，如虚假宣传、恶意诋毁竞争对手等。通过完善相关法律法规和加大执法力度，维护公平竞争的市场秩序，促进共享经济持续健康发展。
二、网约车法律规制的现状、问题与完善
（一）网约车行业发展及法律规制现状
网约车是共享经济背景下“交通＋互联网”的典型，代表了新技术对出租车出行痛点的解决，也代表了新的生产关系对传统业态的冲击。在这个过程中，广大乘客“用脚投票”，用实际行动选择了网约车这种新型的“打车”方式，享受着更为安全、更为便捷的出行方式。网约车的出现使中国的出租车行业实现了跨越式发展，此前我国仅有“巡游类出租车”，通过网约车这一新业态，短短几年的时间，补上了“预约类出租车”这一类别，满足了市场出行需求。我国以特有的发展模式和监管智慧，为新旧产业的冲突与融合发展提供了一种新的路径。网约车这一新生事物和行业从无到有，自2012年前后至今，先后经历了规制萌芽时期、无序扩张的圈地大战、粗浅介入的弱规制期、监管从严的规制时代（见表1），从新经济的代表到交通强国的基础性部分之一，仅仅用了十余年的时间。
表1 网约车发展阶段划分
从法律规制的举措来看，中央层面，有关部门通过制定并逐步修订2016年7月28日交通运输部等七部委发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）、发布平台经济规制指导意见、将网约车规制纳入负面清单等举措不断完善规制框架；通过多措并举规范信息交互平台；通过完善驾驶员背景核查制度、加强网约车和私人小客车合乘安全规制等举措不断推动司乘安全规制从严从紧；持续完善网约车行业服务考核的规制体系；强化事中事后联合规制；加强全链条联合规制实现规制升级。这些举措也收到了良好成效，据网约车监管信息交互系统统计，截至2024年7月31日，全国共有356家网约车平台公司取得网约车平台经营许可，环比增加2家；各地共发放网约车驾驶员证715.9万本、车辆运输证305.3万本，环比分别增长0.5%、1.2%。网约车监管信息交互系统7月份共收到订单信息10.1亿单，环比上升4.3%。地方层面，通过发布地方网约车细则，对网约车平台公司、从业车辆及驾驶员进行细致要求。根据有关机构统计，自《暂行办法》发布以来，截至2024年2月2日，共有274个城市（包括4个直辖市、270个地级市）发布网约车细则，可以说在一定程度上形成了从中央到地方的比较系统的规制网络。
（二）网约车法律规制的现存问题
1.网约车规制法律体系不完善
针对网约车这一新兴业态的行业规制，中国方案已经在探索中逐渐成形。《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）、《暂行办法》、《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》（以下简称《平台经济指导意见》）、《关于实行市场准入负面清单制度的意见》、《优化营商环境条例》、《网络预约出租汽车监管信息交互平台运行管理办法》、《关于切实做好出租汽车驾驶员背景核查与监管等有关工作的通知》、《关于进一步加强网络预约出租汽车和私人小客车合乘安全管理的紧急通知》、《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》、《关于加强网络预约出租汽车行业事前事中事后全链条联合监管有关工作的通知》等一系列聚焦网约车规制不同问题的法律法规、行政规章、规范性文件的出台，为完善我国网约车规制法律体系作出了具体层面的贡献。
然而目前网约车规制法律体系无论是从层级还是从实施效果来看均不完善，难以解决不断遇到的新情况新问题。当前，我国针对网约车规制的法律还处于空白状态，《指导意见》《暂行办法》等因受限于部门规章效力，在发挥作用的时候往往显得力不从心。而地方层面的地方性法规更存在此消彼长、规制力度和规制效果差异过大的现实问题。此外，网约车中央立法和地方立法需要进一步应对和尝试解决的问题还有很多，如仍然面临上下位法存在执行上的冲突规定，许多实践中显现出的问题在立法层面没有得到及时有效的回应等问题。
2.司乘权益保障水平和层次仍较低
以网约车为代表的共享经济打破了常规的法律法规革新路径，回避了传统烦冗的、“厅堂议事”的正式立法程序，绕开了中心化的建制化、章程化议事程序，体现了共享经济时代“大众创新、万众创业”的“众创”精神，但也在很大程度上给政府规制部门的制度规范和监管体制带来了极大挑战。作为平台经济的典型，网约车行业不可避免地存在平台经济所具有的共性缺陷。有学者将以网约车为代表的共享经济所带来的社会公平和司乘权益保障问题总结为以下三点。第一，从社会法领域来看，源自共享经济将传统劳动法对于雇主雇员的划分标准进行了根本性调整，劳动者个体和相关服务提供者均成了共享经济语境下的“创业者”，因此传统劳动法律制度所创设的诸多规范也需要随着形势的变化而进行对应性变革。第二，从受众角度来看，消费一方主体的用户与网络平台之间的关系不对等十分明确。一方面，平台掌握了大量有可能涉及个人隐私的用户数据，而现行法律对数据泄露或违法使用的风险并未及时、有效地回应；另一方面，以网约车平台为代表的共享经济网络平台所把持的绝对优势的派单权、定价权和调配权，仅仅凭借事先约定的格式合同已经无法落实“平等主体”的民事法律关系。消费者经常需要面对的是“要么一键同意，要么彻底退出”的没有实质选择权的尴尬局面。第三，对于平台用户和消费者之外的其他社会公众参与者，尤其是对于老年、未成年人等弱势群体而言，现行以网约车为代表的共享经济模式很可能只是一种新型的隐匿的“数字鸿沟”。
目前来看，网约车规制层面还存在诸多不利于消费者权益保障水平和层次提升的情形。网约车成为人们喜闻乐见的出行方式后，传统巡游出租车的“招手即停”模式受到了严峻挑战，而在适老化改造仍旧处于初级阶段的平台建设背景下，不熟悉移动终端使用的未成年人、老年人的出行权益在一定程度上受到了限缩。况且，当传统巡游出租车接入网约车平台并开始以大量的平台预约订单作为主要营业利润的来源时，对于传统叫车模式的拒载也成为比较常见的问题。网约车平台叫车的模式也在一定程度上使仅能线下找车的乘客更无法打到车，不对称的信息获取权限使高峰期的平台用车难问题时而显现。网约车安全问题仍不同程度地存在，诚然，在几次引起较大舆情的刑事案件发生后，主流网约车平台将安全作为核心抓手进行重点部署，但目前平台类型复杂，对于一些聚合平台而言，由于无法对接入平台的平台或者公司的司机直接予以管控，平台内部的投诉惩罚机制在某种程度上是形同虚设的，面对比较普遍的个人信息泄露、人身财产损失问题，仍然缺乏一种真正有“痛感”的体制机制对消费者权益进行有效的保障。
此外，网约车驾驶员的权益保障问题仍未完全解决。《平台经济指导意见》只关注到了维护公平竞争市场秩序，对于其可能导致的“面包屑共享经济”“零工经济”等侵害网约车驾驶员权益的问题未提及。有学者认为，基于网约车行业的技术特点，网约车平台公司在网约车出行服务所产生的收益分配问题上拥有占据绝对支配地位的话语权。况且，其往往将平台驾驶员按照专兼职等方式进行分类，并区别对待其劳动价值的方案，往往会导致驾驶员之间出现恶性竞争，使网约车平台驾驶员的劳动力单价在不知不觉中被不断压低，进而引发新业态劳动力市场在一定程度上的失灵和停摆。新老业态冲突程度正在降低，从长远来看，网约车与出租车的融合还在进一步加强，但是短期内网约车驾驶员还是不可避免地与传统巡游车驾驶员构成竞争关系，对既有劳动力市场也形成不同程度的冲击。解决共享经济正在引发的社会公平问题，在平衡新旧业态冲突的同时，要切实解决网约车驾驶员权益保障问题。
3.网约车参与主体责任划分不明确
网约车行业的法律关系的复杂程度是不言自明的，参与主体的多元化天然地带来法律关系的复杂化，而法律关系的复杂化又常常会导致参与主体责任划分不明确的情况出现。在网约车涉及主体的经营运维关系中，网约车平台企业和网约车车辆租赁企业、网约车平台企业和劳务派遣公司、网约车平台企业和网约车驾驶员、网约车平台和消费者、车辆租赁公司和网约车驾驶员、网约车驾驶员和劳务派遣公司，以及网约车司乘之间等都是重叠交叉、复杂多样的参与主体关系。其中，网约车平台作为这一种关系链条的核心，又在参与主体法律关系之间起到牵一发而动全身的关键作用。网约车平台与车辆租赁公司在签订租赁合同基础上形成一种合同关系；网约车平台又通过与提供驾驶员的劳务派遣公司之间签订劳务派遣合同而形成合同关系，网约车平台与网约车驾驶员之间在这一关系之上又形成了劳务关系；而网约车平台与网约车乘客之间又通过客户端订单的方式形成了一种消费合同的关系。因此，参与主体的多元化必然带来责任划分的不明确。虽然《暂行办法》规定网约车平台是承运人，但是实际上平台与司机如何划分责任，在司法实践中莫衷一是。
4.平台个人信息保护有待加强
2021年滴滴出行被下架审查一案可以说是平台个人信息风险加剧达到一种临界值的显著表现。行业前期盲目扩张的后果在强规制时代已经开始凸显，客户个人信息泄露、数据主权安全问题，在网约车平台这类掌握着大量交通出行基础设施核心数据和海量个人隐私信息数据的企业中，已经成为阻碍合规化建设的重要逆生力量。虽然滴滴出行公司赴境外上市事件已然得到妥善解决，但事件所产生的个人信息保护和数据跨境安全风险已经成为监管者必须面对的平台安全问题，不仅要更加重视个人信息保护和数据安全问题，而且要在数据安全综合防御体系的综合构建方面投入更多资源和力量。要主动强化数据平台安全保护，补充完善数据安全技术体系，最大可能消弭数据安全风险。
此外，个人信息跨境的审慎处理，也对拥有跨国业务的网约车平台公司构成挑战。我国《民法典》《个人信息保护法》《信息安全技术个人信息安全规范》等均对个人信息的共享提出了必要性原则、征得主体同意等一系列一般要求，也对个人信息的出境的安全评估、个人信息保护认证等环节有明确规定。因此，前涉企业除了应将涉外商事活动过程中具体客户个人信息及非必要合同信息剔除外，还应当主动寻求信息主体的确认和授权，以及保持与监管机构在法律适用上的有效沟通。在这一过程中，监管者如何实现个人信息跨境业务的合理且必要的规制，仍处于探索中。
5.对聚合平台等趋势应对明显不足
2022年8月，据网约车监管信息交互平台统计，7月共收到订单信息6.95亿单，其中聚合平台完成1.53亿单，占比达22%。值得注意的是，这是该监管平台自2020年开始公布网约车行业数据以来，首次公布聚合平台相关数据。虽然滴滴出行仍旧是行业领头羊，占据着近七成的市场份额，然而自2021年7月以来，其他平台发力提升占有率，向其一家独大的局面发起挑战。300多家网约车企业混战，乘客并不可能同时安装如此多的打车软件，也无必要。聚合打车模式就是在这种情况下应运而生。在运作模式上，按照有无车队与驾驶员，网约车平台大致可分为独立运营的网约车平台与第三方聚合平台两种类型。2017年，高德地图率先推出聚合打车模式，本身不提供运力，而是进行“交易撮合”，为其他网约车平台提供流量和入口，在这个过程中收取一部分信息服务费，实现流量变现。美团App上也采用了自己运营与聚合打车两种模式组合的方式。其优势在某种意义上是显而易见的，聚合平台提升了人们的出行效率，大家不用下载多个App，就能更方便地打车。同时，打破数据孤岛，构建了一个更为融通的互联网和统一的市场秩序，为用户提供便捷的服务。
在网约车监管信息交互平台公布的数据中，除了网约车平台订单的合规率，还首次包含了聚合平台的合规率。2022年7月，聚合平台订单合规率由高到低分别是携程用车、美团打车、高德打车、滴滴出行（含花小猪出行）、百度打车。通常认为，网约车平台扮演承运人角色，而聚合平台扮演的是信息服务和中介服务的角色，两者角色存在实质性差异，承担的责任也有很大差别。聚合平台实际聚合的是网约车平台而非网约车驾驶员。但由于驾驶员和车辆的注册归属为网约车平台，聚合平台无权对网约车平台内的车辆、驾驶员的信息进行数据提取和审核，即聚合平台没有能力做“穿透式规制”，在法律上存在一定的空白之处。此外，聚合平台在保护用户和网约车平台的交易安全方面还应负有三方面责任：首先是对网约车平台资质的审核责任，其次是确立交易规则、防范交易风险的责任，最后，聚合平台应当采取合理有效的措施防止损害扩大。面对聚合平台的冲击和2021年滴滴下架事件带来的行业洗牌，有分析人士认为，网约车市场将出现“去龙头”现象，多平台共存是今后的发展趋势。在很长一段时间内，网约车市场将不会有另一个巨头。之前，滴滴之所以会占据行业龙头地位，很大程度上源于当年“补贴大战”后快的与滴滴以及优步的最终融合，而且当时正处于行业玩家们进入网约车市场的机会窗口期。现今的情况是，网约车行业发展初期的红利全无，国内各种规模的网约车平台达300多家，未来还会有许多非网约车企业加入竞争，网约车平台对安全和合规的管理也充分体现了企业的经营水准和能力，进入和稳定经营的门槛其实是很高的，想要再出现类似于曾经占据市场份额九成以上的滴滴这种龙头企业，可能会十分不易。
在聚合平台发展成为主流趋势后，2023年4月26日，交通运输部等五部门联合发布《关于切实做好网约车聚合平台规范管理有关工作的通知》，要求加强网约车聚合平台管理。从通知内容来看，相关要求仍然多为原则性、倡议性的条款，没有对聚合平台的法律性质予以明确，也缺乏实质层面有操作性和实施价值的规定。对聚合平台等趋势应对明显不足最大的体现便是，立法落后于行业发展的进度在聚合平台规制上越发突出。首先，如何界定聚合打车平台业务模式中的“共同服务”，所涉提供运营服务的网约车公司和网络打车平台如何分配这种“共同”下的责任划分，现有的规制措施没有给予任何有效回应，有待中央和地方监管机构加强对该问题的研究和探索。其次，目前的网约车聚合平台在地方实践中同样可以划分成多种不同的类别，到底是承担承运人、网络信息提供者还是电子商务平台的责任，是不清楚的，一旦出现司乘纠纷或者安全事件，就可能使消费者无法找到真正承担责任的主体。不同模式下如何对这些平台实施分类管理而不是“放弃管理”，需要政府积极筹划设计并给出方案。再次，如何科学合理地划定聚合平台较之传统权责一体模式的网约车平台的权利义务，也需要监管者加以思考。聚合平台如何承担好平台、网约车驾驶员及营运车辆的许可核验责任？聚合平台以何种方式承担对网约车消费者的损失赔偿责任？如何在聚合平台模式主流化的情形下，有效划定平台的权责边界？聚合平台与一般网约车平台的承担义务与责任如果不同，是否不公平？最后，聚合平台本身有没有判断标准，根据哪些要件来判断。如果给予聚合平台如此宽松的监管要求，是否可以杜绝安全事故的发生？这些问题，都是实践中已然出现但亟待解决的，应当予以重视。
（三）网约车法律规制的完善建议及展望
1.健全完善网约车规制的法律法规体系
现今包括《指导意见》《暂行办法》等在内的聚焦网约车规制不同问题的行政规章和规范性文件的陆续出台，为完善我国网约车规制法律体系作出了具体层面的贡献。然而目前网约车规制法律体系无论是从层级还是从实施效果来看均不完善，难以解决不断遇到的新情况新问题。因此，以问题为导向进行法律法规的制度完善，是我们健全网约车规制法律体系的重点方向。从中央层面来说，建议将网约车行业规制的法律制定纳入下一阶段的立法规划中，加紧研究、制定并出台网约车规制的专项立法，针对网约车规制现行的未解难题，有针对性地加以解决。要进一步研究零工经济背景下劳动权益保护的问题，对网约车司机、外卖骑手等平台用工类型要创设出更符合实际的社会保险类型，在此基础上可以考虑在中央立法层面明确网约车平台公司和网约车驾驶员之间的法律关系和类型，并且分别规范其不同类型的法律关系所对应的责任。还应进一步发挥行业保险等救济性金融手段在网约车规制当中的作用，在引入社会性力量加强行业规制的同时还能进一步保障网约车驾驶员和乘客在运营过程中意外事件发生后的财产权。此外，还应在专项立法中对顺风车等比较特殊的网约车形态以及聚合平台等新型撮合交易平台等加以具体层面的规定和进一步的严格要求，通过立法促进实践，不断用网约车行业专项规制法律实现对网约车规制下一阶段良性运转的制度保障。
此外，在地方层面，目前《暂行办法》对于地方网约车规制立法的规范要求比较粗浅，仅说明了“各地可根据本地实际制定具体的实施细则”，而这便是过大的地方立法自主权的来源。如何运用这种地方立法自主权，运用得是否得当，考验着地方政府的治理智慧，也是网约车行业规制问题下沉到地方需要直面和解决的关键问题。网约车规制的地方立法仅有少数地方是地方政府规章，大多数只是交通部门的规范性文件，往往存在立法技术过于粗陋、违法设定行政许可条件、未能回应实践关切等现实难题。尤其是对于经济社会发展差异造成的地区交通行业水平的不同、地区对网约车等新业态的兼容度相异等状况，地方立法予以积极回应，是解决适配性不高、区域特色性难题的最好手段。各地应在上位法的授权下，积极主动地研判并立足本地网约车行业发展的现实需求和实践难题，实现地方立法对于中央立法的有效衔接和完整补充，而不是简单照抄大城市管理网约车的办法，没有正当理由地抬高网约车市场准入门槛，再以查处非法营运为由来查处网约车，造成不应有的社会矛盾。
2.加强网约车全链条联动型规制
网约车行业是典型的“互联网＋”共享经济新业态，而作为一种新兴的行业，在实际的运营管理规制过程中必然涉及多行业管理、多方利益分配和多规制主体的权责划分，这便要求作为规制主体的政府部门向内求索。建立健全多元主体参与的网约车规制体系，首要任务是强化政府部门全链条联动型规制。在制度实践过程中，网约车规制所涉及的政府部门较多、牵扯的事项繁杂，为了实现高效可行的网约车行业政府规制，应当处理好政府部门之间的职能分工关系，切实避免职责交叉重叠带来的规制难题与规制漏洞。要在明确分工的前提下，相互配合，形成联动规制机制。要结合事前事中事后全链条联合规制有关文件要求，增设事前联合规制机制，不断完善全链条联合规制的具体内容，细化全链条联合规制流程。要进一步落实上述要求，完善多部门事前事中事后全链条联合监管，优化处置措施和操作流程，便于各级相关部门操作实施。
在全链条联动型规制中，网约车平台公司也应当是其中重要的一环。事实上，法律位阶不足和地方普遍存在增设行政许可条件、减损公民权利和增加义务的问题在现阶段的网约车行业仍然存在。如明显违反《行政许可法》第15条第2款规定的有关网约车驾驶员户籍等限制，依然存在于一些地方的网约车细则当中。在这种情况下，企业合规的难度极大——尽管在杭州、三亚等一些城市，网约车政策变得比较宽松，越来越多的网约车可以合法运营，逐渐实现了网约车合规化，但是，全国的网约车合规率仍很低。在严格规制思路成为网约车行业规制主流的情况下，对于合规上路、网约车驾驶员社保福利等方面的要求逐步增加，网约车平台合规难的问题越发突出。有观点认为网约车平台难不等于网约车行业难，网约车驾驶员和乘客的出行体验会在合规化的进程中切实得到改善。然而长远来看，要解决网约车行业合规率低位徘徊的老问题，地方政府修改违法设定行政许可条件仍是问题的核心。作为市场最主要的参与者和类监管者角色的网约车平台应当积极推动行业健康有序发展，要探索融入新型的政府监管角色、平台企业、行业从业人员、乘客及行业协会共同参与的多方协同治理机制，加强网约车行业联合规制的应急响应和联合处置，探索利用互联网思维创新规制方式与途径，实现真正意义上的信息互通、资源共享，切实提升规制效能，不断推进自身合规建设，推动网约车行业合规难题的有效破解。
3.着力加强对聚合平台等行业新形态的重点规制
聚合平台经历了六年左右的发展完善，已经成为网约车行业不可忽视的一支模式型力量。其对于促进网约车市场竞争、推动网约车市场结构完善均有较大助益。特别是在中小城市，其通过流量补贴和加持的宣传合作模式，给受疫情影响濒临破产的诸多中小网约车租赁公司带来希望。加强对聚合平台等行业新形态的重点规制，是网约车法律规制需要回应的关键议题。提供了中介信息和撮合交易功能的网约车聚合平台，最根本的法律定位便是这种“中间人”角色，无论其属性是承运人、网络信息提供者还是电商平台，鉴于客运服务的特殊性，密闭空间容易发生纠纷，机动车运行容易发生事故，聚合平台应当承担的首要义务便是资质审核，要可以“穿透”接入聚合平台的中小网约车平台或者公司，对司机资质进行审查。要多措并举，督促网约车平台不断加强对平台接入网约车公司的资质审核，做好核验登记环节，切实提升合规率。推动实现乘客在选用聚合平台出行过程中出现的完全损害事故由网约车聚合平台先行赔付，网约车聚合平台而后向网约车公司追偿的损害赔偿模式。还要重点加强网约车驾驶员和乘客的权益保障机制，通过信息核查与公开，确保涉及出行服务环节的多主体信息真实准确、合法有效。还可以借鉴电子商务平台的既有规制举措，使现有网约车聚合平台开展出行商用服务符合国家电子商务等管理有关规定。
还应着重加大包括聚合平台在内的行业司乘人员权益保障的力度。作为第二重规制主体的平台在被赋予巨大规制权能的同时，也具有保障网约车驾驶员权益的对应义务，要切实履行好保障网约车驾驶员权益的义务，避免在聚合平台等新模式下，注册平台与聚合平台对于网约车驾驶员一切从严而忽视其合法权益，对待驾驶员权益损害问题相互推诿扯皮的现象。此外，在出行安全运营保障、线上线下一体化建设、相关方安全建设、平台服务能力提升、投诉纠纷化解处理、损害损失赔偿等方面，政府应当通过法律规制下大力气，花大功夫，不断加强网约车行业合规建设，科学合理地引导网约车行业发展保持正轨，鼓励网约车平台尤其是聚合平台等新模式在差异化经营、品质化经营等层面良性竞争、优势互补，进而通过多方合力，实现网约车行业规制的规范科学、协同高效。
4.结合本年度行业新情况有针对性地予以规制回应
2023年，网约车行业出行需求大幅增长，网约车订单重回8亿单；这一年，百万大军涌入网约车行业，人证数量突破650万张；这一年，监管力度加大，网约车合规化进程加速……这一年，新趋势、新挑战也如约而至，面向未来，网约车市场稳中求进。2024年，在迈过了2023年的难关后，行业新情况新问题仍不断涌现。除了上文已详细讨论的聚合平台监管问题之外，最核心的关键词必然是司机“饱和”了。作为近年来“灵活就业蓄水池”的网约车行业，由于经济下行和就业市场整体低迷的影响，2024年新涌入网约车行业的从业人员数量庞大，加之需求端的增长疲软，供给端“饱和”迹象明显。在此背景下，各地交通部门不断拉响网约车行业风险预警，直指“市场饱和”，提醒从业人员审慎入行。不少地方也先后以不同方式暂停了本地经营许可和运输证的核发业务。甚至运力饱和也影响到了传统出租车行业，包括上海在内的一些地区已经同步暂停了出租车的额度新增申请。事实上，要将“灵活就业蓄水池”的作用更好地发挥出来，关键点是保持行业从业人员的流动性以及保持劳动力市场供需平衡，然而当前这些都很难有效实现。无论是从年龄、学历等维度拆解出的网约车驾驶员整体就业市场竞争力，还是新的经济形势下从业人员本身的流动意愿，都使网约车驾驶员“只进不出”现象越发突出。目前地方政府暂停办理网约车相关证照的行为缺乏法律依据，但是市场容量上限、新流入劳动力和市场供需失衡综合因素带来的“饱和”问题，对地方政府的治理智慧和依法行政的理念和能力也是一大考验，其实，可以通过更多信息披露来为计划进入网约车市场的司机作出预警，提示市场饱和的风险，而不是“冻结”行政许可；如果要暂停行政许可，也要通过修改地方政府规章来给出明确的法律依据。法律规制层面能为解决新情况新问题做什么，还需要更多研究作出针对性解答。
5.回应技术革新与行业动向带来的挑战
自动驾驶大规模商用，不仅需要成熟的技术设备，还需要前装量产的成本控制、高效路网建设、监管规范的政策法规配套等多个条件，同时对运营企业的技术、商业运营、融资的能力和定力提出了更高要求。因此，网约车行业应当置身发展变局之中，积极研判和及时回应技术革新在带来行业新机遇的同时所产生的诸多问题。从长远来看，完全自动驾驶即L4级别以上的自动驾驶（无人驾驶）在客运的实现样态一定不是传统私人购买和使用，而是网约车的运营模式。网约车未来应当会从平台与司机管理的难题中“解套”，但是会面临无人驾驶技术逐步推广与司机失业之间的矛盾，即使这一失业是结构性的、有期限的，研究如何应对其对社会的冲击是必要的。再者，如何消除公众对于无人驾驶的信心不足和安全性怀疑，如何解决无人驾驶场景下的非典型问题，如何按期实现智能网约车服务“混合派单”，如何科学设置安全员和运维团队，等等，都需要在解决现有问题的基础上，进一步从全行业层面进行细致思考和科学设计。
随着自动驾驶技术的产业化与商业应用，新型安全事故也开始出现，这引发了人们对自动驾驶安全风险的关注。现有的安全风险能否避免，以及是否有完善的相关方案应对未来的安全风险，决定着自动驾驶的技术能否成功落地并成为未来共享出行行业新的增长点。而解决无人驾驶的安全风险问题，首先需要网约车行业前瞻性回应无人驾驶等技术革新带来的新挑战。应对自动驾驶等技术革新带来的新挑战，需要从治理体系上下大功夫。应加速推动包括科技型平台企业、传统汽车制造商、造车新势力企业、科研院所和用户在内的智能网联汽车产业创新生态发展和多元治理体系建设，在治理体系全局中建构网约车行业自动驾驶的实践图景，提升自动网约车开放路段运营的可行性和公众接受度，进而不断推动自动驾驶产业化方案竞争优势的提升。
应对自动驾驶等技术革新给网约车共享出行领域带来的新机遇与新挑战，还需要从法规疏漏填补和理念升级上持续发力。要加快完善自动驾驶涉入共享出行领域的政策法规，突破与技术、产业发展不相适应的政策瓶颈，促进和规范智能网联汽车产业的发展，进而实现网约车自动驾驶的行业化实践规范化成形。应鼓励有条件的地方政府先行先试，出台积极政策和地方性文件激发自动驾驶领域创新能力，推动网约车产业自动驾驶化的发展进程。此外，还应发挥自动驾驶技术的低碳、环保优势，提高社会公众对自动驾驶技术和自动驾驶网约车产品的社会接受度，通过理念升级实现对自动驾驶等技术革新带来的新挑战的有效回应。
三、共享民宿法律规制的现状、问题与完善
（一）共享民宿市场发展现状
共享民宿是数字共享经济平台推动的共享创新模式，“民宿”的概念界定是理解“共享民宿”的核心和关键。目前，国家层面的法律法规尚未对“民宿”作出明确的定义。结合浙江、海南和广东三个省份制定的地方性法规、规范性文件及相关行业标准中对民宿概念的界定，可以概括出三项主要特征：第一，利用民居等相关闲置资源；第二，小规模；第三，结合当地的自然、文化与生产生活方式。结合法律法规和行业标准中对民宿特征的描述，可以将民宿界定为城镇和乡村居民利用当地民居等相关闲置资源，为旅游者提供体验当地自然景观、特色文化与生产生活方式的小型住宿设施。共享民宿则指以数字共享平台为依托，组织、匹配海量分散的闲置住宿资源，满足个性化住宿需求的经济活动模式。
当前国内民宿主要分为B2C（由平台管理）与C2C（由业主自营）两种商业模式。C2C模式的房源数量与市场规模在国内市场占比接近八成，是共享民宿的主流模式。C2C模式是指共享民宿平台自身不拥有房源，主要提供链接，撮合交易闲置房源的短期使用权，代表性平台如木鸟民宿。C2C模式的优势在于能够满足多样化需求，但房源质量可能参差不齐。B2C模式是指共享民宿平台通过从个人房东、房地产开发商、房屋中介等处批量获取房源，为其提供托管服务，对房源进行统一管理和维护。B2C模式的优点在于房源质量与服务品质标准化程度高，但缺乏个性化体验，代表性平台如途家。不同模式下的平台责任不同，需要规避的风险隐患与对应的安全要素亦不尽相同。
作为一种新兴业态，共享民宿在发展的过程中存在诸多风险与负外部性。
一是标准化、规范化不足。与传统酒店业统一化、标准化房舍不同，共享民宿提供非标准化住宿产品，房源类型多样、地域分布广泛，分散的个人房东服务水平不够稳定。虽能满足房客个性化需求和体验，但服务质量参差不齐，增加了服务质量标准化的难度。
二是存在一定程度的安全风险。较之传统酒店旅馆业，共享民宿行业的法律与监管体系还有待完善。共享民宿模式下的安全问题包括消防安全、卫生安全、财产安全、人身安全，以及短租引发的社会安全等。
三是个人隐私有泄露的风险。共享私人住所，易引发隐私风险问题。房东的隐私可能因陌生人入住而被泄露，房客的隐私也可能受到窥探。同时，共享经济是典型的数据驱动的新业态，平台企业在发展过程中积累了海量的数据资源。在数据成为关键生产要素的时代，数据是否安全，也关系到个人隐私信息是否能得到有效保护。
四是城市民宿发展加剧社区矛盾。随着一个地区短期出租房屋数量的增加，共享民宿在社区甚至街区层面产生更多的局部负外部性。住宅社区的商业化容易出现访客造成的噪声如喧闹的派对和醉酒行为，交通、停车拥挤和垃圾清运管理问题，以及陌生人进入社区和建筑物时的安全问题。目前一些地方的政策收紧了在城市居民小区开办民宿的经营行为。
（二）共享民宿行业规制现状
1.国家层面共享民宿相关政策
2024年1月，国务院办公厅发布《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，要求完善老少同乐、家庭友好的酒店、民宿等服务设施，鼓励开发家庭同游旅游产品，以拓展旅游服务业态。同年8月，国务院发布《关于促进服务消费高质量发展的意见》，要求提升住宿服务品质和涉外服务水平，培育一批中高端酒店品牌和民宿品牌，支持住宿业与旅游、康养、研学等业态融合发展，以挖掘基础型消费潜力。宏观扶持政策的出台，优化了民宿发展的外部营商环境，助力民宿服务业稳步发展。
2.地方层面共享民宿相关政策法规
我国虽尚未对共享民宿在国家层面进行立法，但各地方政府尤其旅游资源丰富的城市陆续出台鼓励和规范民宿发展的法规政策。依据《旅游法》第46条的规定，通过在相关立法中采用专门条款或单独立法的模式对民宿的定义、开办要求和程序、经营规范等作出相应的规范，实际上已走出一条中央原则上承认民宿、地方先行探索民宿管理办法的合法化路径。这些政策法规鼓励推动民宿产业在其区域内持续发展，为产业健康发展提供了法治保障。梳理民宿相关地方立法，将主要规制政策内容分类总结如下。
（1）共享民宿市场准入
在共享民宿市场准入规制方面，一些地区适用传统旅馆业管理模式，对共享民宿限制或禁止；一些地方立法建立了有别于传统酒店服务业的市场准入和行业标准，根据新业态特点适当放宽准入条件。
一是采取“行政审批”制。一些地方立法如《济南市民宿管理办法》认为民宿属于提供住宿服务的经营场所，将其归入旅馆业，适用旅馆业管理的相关规定。共享民宿性质被界定为“旅馆”，对标酒店、宾馆进行审批和管理，意味着民宿开办必须经过公安、消防、卫生等多部门的前置审批，平台以及房东需要遵守一系列旅馆业的管理规范，且将住宅改变为经营性住宿用房的，应当经有利害关系的业主同意，这些都增加了民宿取得合法身份的难度。
二是采取“登记备案”制。一些地方立法如《广东省民宿管理暂行办法》、厦门市《思明区民宿管理办法》设立民宿的登记备案制，明确民宿只需依法申领营业执照以及经营涉及的食品经营许可证，自营业之日起到县（市、区）人民政府指定的管理部门或乡镇人民政府（街道办事处）登记备案，无须办理消防许可、特种行业许可等执照。对符合登记备案要求的民宿，将备案信息推送至各监管部门，由相关部门对备案事项进行联合审验，符合条件的，予以登记备案。
三是采取“告知承诺”新型审批方式。一些地方立法尝试放宽市场准入条件，《珠海市民宿管理暂行办法》对民宿开办实行告知承诺新型审批制，强调了民宿经营者应当对其提供的登记事项信息或者材料的真实性负责，经营者承诺其开办的民宿符合建筑质量、消防、治安等开办条件，登记机关应当予以登记，民宿开办的各项条件作为事后监管的内容。
（2）共享民宿开办的相关要求
各地陆续发布实施的民宿管理办法与评价标准，从开办区域、经营规模、建筑安全、消防安全等不同方面对民宿市场加强引导，强化国家政策、标准的落实。
第一，关于开办区域的要求。各地因自然景观、乡村特色、历史文化、生态环境有所不同，通常按区域实行差异化管理，如北京市住房城乡建设委等四部门印发《关于规范管理短租住房的通知》，规定首都功能核心区内禁止经营短租住房。厦门市思明区人民政府印发《思明区民宿管理办法》，明确规定仅限区域内中山片区、曾厝垵片区、黄厝片区三个片区开办民宿，禁止在住宅楼、住宅小区和商业综合体的住宅部分内开展民宿经营活动。
第二，关于经营规模的限定。很多地方立法对民宿的规模提出要求，《广东省民宿管理暂行办法》规定单栋建筑用于经营的客房数不得超过14间，经营用客房不超过四层、建筑面积不超过800平方米，对民宿的定义和规模提出了更加详细的数量指标。如果住宿服务经营场所规模超出上述标准，就依照旅馆业相关法律法规或者规章进行管理。
第三，关于房屋建筑、消防安全、卫生、治安、环保方面的特别规定。各地法规和规范性文件在建筑安全、消防安全、治安、卫生、食品安全以及环保方面对民宿作出具体规定，明确民宿经营的基本服务规范与要求。例如，对于利用村民自建住宅进行改造的民宿，消防设施须满足《农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）》要求。在治安方面也有特殊要求，例如安装民宿住客信息采集系统，进行住客实名登记等规定，这些要求通常与房东获得房屋短租许可或执照的义务相结合。
（三）共享民宿行业尚未解决的规制问题
1.共享民宿法律性质界定存在分歧
从地方立法实践来看，各地对于共享民宿的法律性质界定是有分歧的。依据一些地方制定的旅游条例，如《北京市旅游条例》，民宿的法律性质定位为“经营场所”。依据一些地方的租赁管理办法，如《河北省租赁房屋治安管理条例》，民宿的法律性质为“租赁房屋”。法律性质和定位不同，直接导致其适用不同的法律规制路径。如果将民宿或短租房视为“经营场所”，参照旅馆、酒店管理，需要办理工商登记，取得营业执照，办理特种行业许可证，并遵守消防、税务等各个相关部门的要求。依据《民法典》第279条的规定，住宅改变为经营性用房还应当经有利害关系的业主同意。如果将民宿或短租房定义为“租赁房屋”，则无须遵守上述经营性住房要求，也不需要经有利害关系的业主同意。共享民宿的性质究竟是短期租赁房屋还是旅馆，法律性质界定的模糊与滞后，使得民宿产业长期处于法律监管的灰色地带。
2.共享民宿立法制度供给不足
共享民宿作为一种新业态和新模式，其应用模式和业态的发展呈现迭代速度快、渗透范围广、跨界融合度高等特点。共享民宿模糊了传统的法律边界，导致法律灰色地带和规制的不确定性。既有法律制度的不适应性日益凸显。在如何促进共享经济的稳健发展方面，国家层面仅提供了有关容许共享民宿业发展的政策性表态，尚未出台共享民宿行业规制的全国性立法，进而无法在民宿的经营资格、市场准入、经营规模、地理位置以及经营管理等方面作出明确规范。民宿行业规制依据的缺失也难以为地方管理提供有效的指导，造成全国各地立法、政策及执法、司法不统一，上文有关共享民宿定性及管理模式差异的存在即为例证。
3.共享民宿市场准入存在梗阻
共享民宿利用居民住宅提供商业旅游服务，被视为类似旅馆业的经营活动，常被对标旅馆业来管理。旅馆业是特种行业，实行市场准入管理制度，审批机关是公安机关。办理旅馆业的特种行业许可证前，需要通过治安、消防、卫生、工商、税务等部门的审核。对于个体民宿行业经营者来说，很难满足所有这些要求。以消防验收为例，在线住宿的房源通常为私人住宅，无法满足公共场所的消防要求，很难取得特种行业许可证。民宿准入条件流程多、要求严、门槛高，大量潜在经营者望而却步，部分民宿经营者转入地下经营，处于合法与非法经营的灰色地带。从行业健康有序发展来看，需要建立科学合理的民宿市场准入标准。
值得注意的是，一些地方对民宿的准入虽然名义上实施登记备案制，但在实践中要求满足若干准入条件，符合条件的民宿经营者经相关部门审核通过后，才能完成登记或备案。行政法中的“备案”与“许可”存在泾渭分明的界限。地方政府将一些“许可项目”冠于“备案”之名后保留下来，已不属于真正意义上的“备案”。
4.共享民宿规制主体职权分散，难以形成合力
共享民宿涉及旅游业核心模块——“吃、住、行、游、娱、购”，监管层面覆盖市场监管、公安、文旅、卫生、消防、环保等各部门。在对民宿的规制实践中，缺乏独立的系统的监督管理体系，也没有一个固定的对接主管部门。旅游、市监、税务、食药监、网信、公安、消防等部门都负有规制责任，但各主体无上下级关系，管理较为分散，缺乏主导联合管理的规制部门，迄今并未建立起有效的联动和协同机制，难以形成规制合力而影响规制效果。民宿多头管理的现状，缺乏规制责任的划分，不利于行业规制与问题的解决，同时也容易出现交叉监管与监管空白，造成规制资源的不足与浪费，这在一定程度上影响了民宿的规范发展和合法化推进。
（四）共享民宿法律规制完善的建议
1.完善共享民宿行业规制立法
（1）国家层面明确共享民宿的法律属性
目前，国家层面尚未对民宿进行统一的法律界定，各地出台的管理办法与标准存在差异，共享民宿法律地位模糊，处于灰色地带。民宿的商业模式具有特殊性，既非出租房，也无法和旅馆等同视之。民宿服务虽类似于旅馆，但因分散在民用住宅里，不具备旅馆业经营规模和条件，整体上无法按照旅馆业标准进行规制。此外，民宿在不特定时间段为不特定人提供住宿服务，我国民宿行业商业化利用程度较高，具有经营性质，需要进行一定程度的行政规制，单纯将民宿归入长租房调整范围亦不合理。
民宿的商业模式具有特殊性，与传统旅馆业、房屋租赁存在较大差异，简单套用现有的法律制度难以适应新业态特点，一刀切的规定会给行业发展带来风险。共享民宿行业规范化加速，有必要针对共享民宿新兴业态的特点，制定符合其特性和发展需要的规制规范，对关于民宿经营的地方立法试行情况进行总结，国家层面应当尽快出台民宿管理条例或管理办法，明确新兴业态的法律性质，将共享民宿合法化。
（2）鼓励地方政府试验立法
共享民宿规制通常发生在地方层面。地方政府是实验主义的天然引擎，有效的共享民宿政策必须根据城市的社会和经济特点而有所不同，共享经济的主要调控轨迹是分布式的，这也为反映当地经济和社会差异的实验主义开辟了空间。针对共享经济的快速发展以及颠覆性，城市有必要对共享经济平台进行规制立法试验和反思。
我国中央层面尚未确立统一的规制要求，城市政府可以就共享住宿问题展开试验立法，结合本地实际制定更具有针对性、可操作性的共享民宿规制立法、标准和具体实施细则。例如，在特定时期内，在不改变现有酒店法规和房屋租赁规则的情况下，授权地方立法进行试验，例如对乡村民宿准入基础要求中的规模限制适度松绑，给地方文化特色显著的民宿留出弹性空间；对建筑风貌中的色彩、立面形式、建筑风格等要求适当放宽，避免“千宿一面”；鼓励乡村民宿开发适应市场需求的新服务，对超出基础经营范围的民宿实行备案登记。之后，观察实验规则实施的效果并核实其是否解决了潜在的问题，并决定根据新的情况更新现有规则。地方政府通过规制试验进行相应的制度创新，也为将来国家统一立法积累经验。
2.创新政府规制方式，建立事前事中事后全链条的规制体系
（1）合理设置行业准入条件，便利市场准入
一是合理设置行业准入条件。民宿的商业模式具有特殊性，介于传统租赁模式与传统旅馆业之间。制定共享民宿准入标准时，不能简单套用传统旅馆业和房屋租赁的管理模式、具体措施，而必须呈现一定的差异化管理特征。首先，在现有法律法规框架下，对民宿中规模经营且具备旅馆业经营条件的，应参照旅馆业管理。在通过消防验收的前提下，按照特种行业相关要求纳入治安管理，依法办理特种行业许可。其次，对小型合法的民宿，应确保房主获得“轻型执照”。该执照既非特种行业的审批制，亦非传统租赁的备案制，而是可根据各地实际情况，因地制宜设置不同的民宿准入条件，采取不同的规制强度。最后，从便于行政规制的角度来看，符合条件的民宿须在当地相关部门登记和备案，便于与税收结合，也为潜在风险提供线索。
二是探索建立“一站式”登记制度。依据部分地区已出台的民宿管理规定，民宿按照旅馆业经营规范管理，市场准入涉及文旅、公安、住建、卫健、市场监管、消防等多部门，多头审批、流程复杂，增加了经营者和平台的合规成本，经营者因办证难而不去申请，导致民宿经营者处于规制的盲区。一些地区积极推动民宿审批改革，精简办证流程，为经营者申请证照、登记备案提供便利，缓解基层行政人员的工作压力。
（2）强化事中事后规制
落实“放管服”改革要求在便利民宿市场准入的同时，强化对经营过程的事中事后规制和公共服务。
一是加强事中事后执法监督检查。首先，主管部门协同做好备案检查。在民宿登记备案后，组织有关主管部门核验民宿开办的有关登记备案或承诺事项，发现有不符合民宿经营条件的，提出整改意见，并责令其限期改正，存在安全隐患和违法违规行为情形的，应依法取缔并给予行政处罚。其次，在日常监督检查过程中，落实属地责任，可由乡镇人民政府、街道办事处负责辖区内民宿的日常巡查工作，各相关部门负责职责范围内的行业监管和监督检查。通过联合执法检查与协同监管，促进民宿安全规范经营。
二是充分运用大数据等信息技术推动规制创新。传统规制方式已无力应对海量分散资源与实时交易。运用大数据、云计算、人工智能等先进技术推动规制创新，有助于实现治理手段的智能化，从而及时、有效应对风险。要实现民宿监管执法的整体优化，也应逐步建立集约化、系统化的在线监管系统。在有条件的地区搭建执法平台，将民宿纳入“一网统管”平台，实现移动端多场景智能应用，把智慧赋能贯穿民宿监管始终，让执法部门更有效地收集共享治理数据，备案管理端口前移，条块联勤联动加强，实现前端发现、后台比对、工单推送、对应处置、跟踪督办的线上全链条闭环执法，全面提升共享住宿行政规制效能。
3.鼓励引导平台企业和行业协会自我规制
（1）通过平台实现自我规制
首先，督促共享民宿平台落实审核责任。目前，平台频频出现的“幽灵民宿”凸显了平台审核责任的缺位。政府部门应通过制定民宿行业立法或政策规范落实平台的审核责任。民宿房源上线后，按照平台既有规则对房源进行严格审核，不仅审查房东上传的房源资料，也应开展一定频次的线下审查，对线上登记房源的地理位置、房间描述、配套设施等进行实地验真，发现民宿经营者上传平台的信息存在虚假情况及其他违法行为的，应当立即更正或下线问题房源，降低交易安全风险。
其次，鼓励平台完善技术化自动治理。在机器学习和内容分析工具改进的支持下，市场治理已变得越来越自动化。共享民宿平台建立了以用户声誉为基础的自动化治理系统，对他人发布的数字内容和服务拥有把关权，通过技术代码影响个人的行为，使用技术架构来规范信息的流动，有能力要求或禁止在平台上的某些行为，识别可能还未被发现的违规行为，有助于更好地预防伤害。例如，平台通过受理投诉、核验信用记录等方式，禁止失信房客入住民宿，及时发现并下线问题房源。
（2）鼓励行业自律与社区自治
共享民宿规制体系离不开行业自治。民宿经营者个体缺乏发声的渠道与社会影响力，政府由于预算与人员有限，难以实现对共享民宿平台的实时规制，而且政府对新兴业态具体事项的过多干预也不利于行业的自由发展。行业协会正可以弥补其不足之处。行业协会比监管机构更加灵活，能够发挥政府和企业间的沟通桥梁和枢纽作用。
社区自治也正在悄然形成。民宿规制具有属地性，社区自治也是治理的重要一环。未来，可由街道（乡镇）负责落实本辖区民宿开办登记制，加强属地管理。居民（村民）委员会在街道（乡镇）的指导下，探索对民宿开办、经营、退出等社区公共事务开展自治管理。城市居民小区开办民宿，可审慎探索共享民宿平台、房东、有利害关系的业主、业主委员会或居委会（物管）共同商议达成一致意见的办法，形成相关公约，解决城市中《民法典》适用造成的“卡脖子”难题。
4.政府与平台合作推动数字治理创新
（1）政企合作建立基于信用的动态规制
信息不对称所导致的各种隐患是制约共享民宿行业发展的一个重要因素。共享民宿行业需要强大的社会信用体系支持。共享民宿交易信用体系应以用户评价机制、信用信息征集、外部征信导入、信用约束机制四个信任功能模块作为主要内容。具体而言，首先，以交易双方的互动评价作为信用强化措施。交易双方可以根据累计评价和信用评级来进行双向选择，以此降低潜在的风险隐患。其次，归集整合共享民宿信用信息。打通政企之间、平台之间的数据壁垒，融合平台自身掌握的信用信息系统、公安信息系统、第三方信用评级机构（如芝麻信用）等征信情况，汇总到主管部门建立综合信用体系，形成全面的征信档案，使个人信用系统得到多方融通，提高个人信用体系的完整度。最后，健全民宿信用约束机制。根据信用状况实行分级分类规制，对违法失信、风险较高的共享民宿实行重点规制，将违法违规行为记入网络信用档案，情节严重的依法实施联合惩戒。
（2）信息共享实现在线化全流程动态规制
一是政府层面做好与平台企业的数据对接。政府数据作为比对源更具备合法性、权威性、安全性等优势，平台合理、合法运用公开的政府数据应成为提升共享民宿安全性的首选。在依法保护个人信息的前提下，政府应向平台企业免费或低成本开放政务数据。例如，共享民宿平台与公安机关治安管理系统做好数据对接，实时比对房源端采集的信息，并迅速反馈比对结果，将“问题房东”“问题房客”提前排除出共享民宿业，降低安全风险隐患。
二是探索“政府管平台，平台管用户”合作规制模式。国家层面完善立法，科学合理设置平台责任，要求从入驻信息、资质审核到日常监管方面充分发挥平台的技术优势，依托大数据发现甄别违法违规线索，对存在安全隐患及虚假宣传的民宿经营者，及时发出预警并实时处置，主动纠正制止问题民宿，配合监管部门做好事中事后规制工作，共同维护市场秩序。
四、共享两轮车法律规制的现状、问题与完善
我国共享两轮车行业始于ofo单车在2015年的一次大胆尝试。随后，在巨额外部资金和庞大用户需求的共同推动下，共享两轮车行业发展迅速，并与高铁、网购和支付宝一道，被外国网友称为中国的“新四大发明”。然而，在经历了最初的繁荣之后，共享两轮车行业在接下来的几年里一度陷入困境，其所遭遇的挫折也被人视作中国创业史上最疯狂的试错。然而，陷入困境的共享两轮车行业不是从此一蹶不振，而是在逆境中顽强地生存了下来。在经历了行业内部的大洗牌后，完成重组和新成立的几家共享两轮车企业扛起了振兴行业的大旗。在共享两轮车头部企业的带动下，相关行业重回发展的正轨，继续为居民提供便捷的出行服务。因此，在目前和今后的一段时间内，对共享两轮车行业开展研究仍然具有重要的理论和实践价值。
（一）共享两轮车行业发展现状
1.共享两轮车企业发展面临巨大的经济压力
相较于普通的企业，共享两轮车企业因其承担了提供部分公共服务的职能而具有一定的公益性质。因此，从理论上讲，共享两轮车企业应当受到地方政府的大力扶持。然而，从实践中看，共享两轮车企业在发展的过程中却受到来自地方政府的种种限制。这导致共享两轮车企业普遍遇到了较大的困难，例如相关企业在各地遭遇到的种类繁多的乱收费问题，突出表现在以下几个方面：一是一些地区通过招标、拍卖等方式，违法设定共享两轮车特许经营，向企业收取高额“入门费”；二是一些地区通过授权当地国企以“管理”等名义参与共享两轮车经营，并从企业的营业收入中获益；三是一些地区通过向共享两轮车企业违法收取城市道路占用费、公共资源有偿使用费、垃圾清运费等方式从中牟利；四是全国许多城市都成立有大大小小的第三方公司，这些公司与当地城管执法部门开展合作，负责协助有关部门清理市面上违规停放的共享两轮车。相关公司在将车辆转运至指定地点后，通常会向共享两轮车企业收取高额的“赎车费”。该行为已经演变为一条成熟的产业链，每年共享两轮车企业都要花费巨资从第三方公司取回被清运的车辆。这些种类繁多的乱收费项目无疑大大加重了共享两轮车企业的负担，而这些负担最终将通过涨价的方式转嫁给广大用户。
2.共享电单车行业或迎来新的发展机遇
作为共享单车的“孪生兄弟”，共享电单车既能缓解城市公共交通系统面临的客流量大的压力，又能填补城市公共交通系统覆盖不到的空白区域，理应获得与共享单车相同的发展环境。然而，共享电单车行业的发展道路相较于共享单车行业来讲则要坎坷得多。不同于共享单车在全国各大中小城市遍地开花，共享电单车的发展仍然主要集中在国内三线和四线及以下城市。虽然共享电单车用户所在区域较为集中，但是相关行业在有限的区域内仍然保持着较快的增长速度。可以预见的是，共享电单车行业或将拥有较为光明的未来。
3.第三方参与对共享两轮车的管理
从共享两轮车行业诞生之日起，如何加强对已投放车辆的管理，便成了摆在政府和企业面前的一道难题。起初，大多数地方由城管执法部门负责共享两轮车的停放管理工作。然而，随着共享两轮车投放数量呈几何倍数增长，再由城管执法部门负责相关工作显然是不现实的。于是，各地纷纷要求共享两轮车企业加强对已投放车辆的管理，除了要求企业采用电子围栏、卫星定位等高科技手段以外，还要求企业根据投放车辆的数量按照一定的比例配备相应的运营管理人员。然而，出于控制成本的考虑，很少有共享两轮车企业能够按照要求配备数量充足的运营管理人员，这就导致车辆乱停乱放的现象屡禁不止。因此，许多地方开始探索新的管理方式，引入第三方参与到规范共享两轮车停放的工作中来。实践中有代表性的模式主要有两种。一种是由第三方公司负责管理。相关公司先将违规停放的共享两轮车清运至指定的地点暂存，再由车辆所属的企业缴纳一定的费用后归还。此类公司在全国遍地开花，据统计，仅上海一地就有上千家之多。另一种则是引入其他部门参与管理。以河南省洛阳市为例，当地城管执法部门委托环卫部门负责共享两轮车的摆放工作，充分发挥环卫工人数量充足的优势。同时，共享两轮车企业通过给予环卫工人适当补贴或者采取允许其免费骑行等优惠措施，充分调动环卫工人的工作积极性。
4.共享两轮车的使用成本涨幅明显
近两年来，共享两轮车的使用成本涨幅明显，引发了社会各界的广泛关注。以上海市为例，在最近一次涨价后，费用较低的美团单车和哈啰单车骑行半小时的价格为2.5元，骑行一小时的价格为4.5元；而费用较高的青桔单车同样时间内的收费则分别为3.5元和6.5元。除上海以外，国内许多城市涨价后共享单车的收费已经超过了同里程公交和地铁的票价，这让广大用户抱怨不已。
5.共享两轮车的科技含量不断提高
起初，共享两轮车与普通的自行车别无二致，最主要的区别就是车身上张贴的二维码和安装的密码锁。后来，随着多地出台规范性文件要求共享两轮车企业为新投放的车辆安装带有卫星导航模块的智能锁，智能锁便成了共享两轮车上为数不多的高科技元素。然而，随着时代的发展，共享两轮车的科技含量也有了明显的提高。例如，徐州市有关部门要求共享两轮车企业在新投放的车辆上安装AI摄像头，用户还车时车辆上的AI摄像头利用图像色彩识别技术可以有效识别路边施划的停车区域，用户只需要将车辆垂直对准地面上的蓝白线并距其一拳左右即可完成还车，不仅节省了用户还车的时间，而且使车辆停放更加规范有序。
（二）共享两轮车行业的规制现状
随着时间的推移，各地已经探索出较为成熟的规范共享两轮车行业发展的路径，主要包括以下两方面：一是通过对共享两轮车企业投放的车辆实行总量控制、动态调整，确保已投放车辆的数量维持在合理的范围内；二是通过强化对共享两轮车企业的监管，提升相关企业的精细化管理水平。
就前者而言，在共享两轮车行业发展初期，一些企业为了抢占市场，盲目投放大量车辆，导致市面上车辆的供应量远远大于用户的需求量，从而引发了一系列问题。为了控制共享两轮车的投放量，许多地方纷纷出台了“限投令”或者“禁投令”，限制甚至禁止企业投放新的车辆。虽然“限投令”和“禁投令”对制止共享两轮车企业无序投放车辆的行为、减轻城市管理所面临的压力发挥了积极的作用，但是相关措施在行业内部形成了一道壁垒，阻止了新的企业进入当地市场，使先前进入当地市场的企业事实上获得了垄断地位，从长远来看不利于整个行业的发展。由于“限投令”和“禁投令”自颁布之日起就争议不断，许多地方开始改变策略，提升管理的科学化水平。一些城市通过前期的细致调研，先确定当地对于共享两轮车的需求量，再通过招标的方式决定提供运营服务的相关企业。获得投放资格的共享两轮车企业在当地开展运营并不意味着万事大吉，其后续还将面临一系列的考核。对于考核成绩较好的企业，各地普遍通过增加投放配额等方式对其进行奖励；而对于考核成绩较差的企业，各地则普遍通过减少投放配额甚至取消投放资格等方式对其进行惩罚。相较于早期的“限投令”和“禁投令”，先确定投放数量再进行投放的方式无疑更加科学合理，既控制了市面上共享两轮车的数量，又为相关企业进入市场提供了平等的机会。虽然这种方式在实践中可能面临共享两轮车企业需要先支付高额的“入门费”，才能在当地获得发展机会等问题，但是此举仍然具有较大的进步意义。
就后者而言，在共享两轮车行业发展初期，相关企业普遍存在“重投放，轻管理”的问题，只注重车辆的投放而忽视对已投放车辆的管理，导致无序停放、调度滞后、维修保养跟不上等问题集中爆发。为了解决上述问题，各地普遍采取多项措施加以应对。例如，针对无序停放的问题，首先，各地在出台的相关规范性文件中规定，共享两轮车企业应当根据已投放车辆的数量，按照一定的比例配备运营管理人员，负责对市面上的车辆进行管理，确保相关车辆停放到位。其次，共享两轮车企业纷纷采用电子围栏、卫星定位、固定式蓝牙嗅探监控、AI图像色彩识别等高科技手段，引导用户在使用完车辆后，将车辆停放在指定区域内。最后，一些城市如北京市在客流量较大的地铁换乘站附近划设共享两轮车公共停放区，并安排社区工作人员和志愿者、环卫工人以及企业工作人员负责公共停放区内车辆的摆放，有效地解决了地铁站周边车辆无序停放影响交通的问题。
与此同时，共享两轮车企业还通过对将车辆停放至指定区域外的用户收取车辆调度费、禁止相关用户在一定时间内使用车辆等方式，实现车辆的有序停放。针对调度滞后的问题，各地普遍要求共享两轮车企业加强对车辆的调度工作，确保高峰区域和时段内车辆供应充足，满足用户的出行需求。针对维修保养跟不上的问题，共享两轮车企业普遍通过App定位、安排专人上街巡检等方式及时发现并维修故障车辆，确保已投放车辆状况良好。此外，各地还纷纷引入第三方力量参与对共享两轮车的管理。有的地方的城管执法部门与当地环卫部门开展合作，由环卫工人负责对共享两轮车的停放进行管理。还有的地方的城管执法部门将共享两轮车的停放管理职责授予第三方公司，由相关公司负责清运路面上违规停放的车辆。相较于前一种方式，后一种方式由于显著增加了共享两轮车企业的经济负担以及合法性存在疑问而饱受诟病。相关内容将在下文详细阐述，故在此不做赘述。
（三）共享两轮车法律规制存在的问题
就目前情况看，如何切实减轻共享两轮车企业面临的经营成本压力成为一个亟待解决的难题。现阶段，共享两轮车企业面临的经营成本压力主要来自地方政府和第三方公司。此外，在违法违规行为发生后，如何确定处罚对象也值得人们深思。当前，承担违法违规责任的主体不仅包括企业，也包括用户。
1.来自地方政府的经营成本压力
首先，各地借对当地一段时间内共享两轮车的特许经营权进行招标、拍卖之机，向企业收取高额“入门费”的做法大大加重了企业的负担。地方政府通过对当地一段时间内共享两轮车的特许经营权进行招标、拍卖的方式设定行政许可，使一大批有意愿进入当地市场的中小企业因为经营成本上涨而无法进入，导致相关行业最终沦为大企业唱独角戏的舞台，此举非但没有促进企业之间的良性竞争，反而进一步加剧了行业内部的垄断局面。因此，各地的做法欠缺合理性。
其次，许多地方以“管理”为名义，向共享两轮车企业收取名目繁多的费用，其中以占道经营费最为典型。共享两轮车企业实际上承担了本应由政府承担的为居民提供短距离出行服务的职能，大大减轻了政府面临的财政压力，二者之间形成了一种合作关系，政府应当为相关企业的发展提供良好的外部环境。因此，对于共享两轮车在日常使用过程中存在的轻微的占道行为，政府应当持包容的态度。此外，摊贩摆摊销售或者流动销售的行为属于占用道路资源从事经营活动的行为，符合占道经营的特征。与此相反，用户使用前、使用后停放在指定区域内的共享两轮车并没有占用道路资源，而被用户骑行的车辆所占用的道路资源与私人自行车、电动自行车占用道路资源的行为无异，均不符合占道经营的特征。二者性质截然不同。因此，地方政府向共享两轮车企业收取占道经营费的行为不合理。从合法性层面分析，地方政府向共享两轮车企业收取占道经营费的行为存在无法律依据以及适用法律依据错误的问题。一方面，目前各地关于占道经营以及共享两轮车的规范性文件层级较低。而如果要将共享两轮车企业认定为占道经营，应当由法律、行政法规、地方性法规等较高层级的规范性文件作出明确具体的规定。规章和规章以下规范性文件均没有这样的效力。因此，各地通过制定地方政府规章甚至规章以下规范性文件的方式，将共享两轮车企业认定为占道经营并向企业收取占道经营费的行为缺乏法律依据。另一方面，目前许多地方将《财政部 国家发展改革委关于重新发布中央管理的住房城乡建设部门行政事业性收费项目的通知》（财税〔2015〕68号，以下简称《通知》）作为向共享两轮车企业收费的依据。然而，《通知》中规定，收取城市道路占用费是由于单位和个人占用城市规划区内道路兴建各种建筑物、构筑物、基建施工、堆物堆料、设置停车位、搭建棚亭、摆设摊点、设置广告标志等。就共享两轮车而言，各地普遍禁止在机动车道和非机动车道上设置停放区域，而设置在人行道上的停放区域同时也允许私人自行车和电动自行车停放。这与《通知》中的相关规定不符。因此，将共享两轮车企业视为占道经营，并收取占道经营费的行为属于适用法律依据错误。
2.来自第三方公司的经营成本压力
就来自第三方公司的经营成本压力来讲，其随意收车的行为每年给共享两轮车企业带来的支出数以亿计。目前，第三方公司在全国遍地开花，相关公司的大量成立有其必然性：共享两轮车企业在国内各大中小城市投放的车辆超过千万辆，这使得仅仅依靠城管执法部门人员是无法实现有效管理的。出于实际需要，各地城管执法部门纷纷与第三方公司开展合作，由其负责对企业投放的车辆进行管理。实践中，第三方公司在实施代履行后，向共享两轮车企业收取高额费用的现象屡见不鲜。其原因在于，当前，无论是中央层面还是地方层面，尚没有一部规范性文件对代履行费用的收取作出明确的规定。这就导致了《行政强制法》第51条第2款中规定的“合理费用”的判断标准掌握在第三方公司手中，进而造成了第三方公司漫天要价的现象频繁发生。此外，第三方公司为了收取高额的代履行费用，不惜违反正当程序原则的精神与《行政强制法》的规定，不经过催告环节直接清运车辆。《行政强制法》第50条规定，只有在当事人逾期不履行且经催告仍不履行的情况下，行政机关以及由行政机关委托的没有利害关系的第三人才可以代当事人履行。然而，受利益的驱使，在实践中，第三方公司对于违规停放的共享两轮车，通常都是在事先未通知企业的情况下直接清运，然后再通知企业前往指定地点“赎回”车辆。这样，高额的代履行费用便会顺利地装进自己的腰包。第三方公司的行为在无形之中提高了共享两轮车企业的运营成本，恶化了企业的生存环境。如果该问题得不到及时有效的解决，将对共享两轮车行业发展产生严重的负面影响。
3.违法违规行为发生后，如何确定处罚对象
就违法违规行为发生后的处罚对象和处罚标准来讲，目前仍然存在较为突出的问题。首先，就处罚对象来看，应当根据责任主体加以确定。例如，对于不遵守当地数量管控规定超额投放车辆、怠于履行对已投放车辆的管理责任等行为，相关部门应当对共享两轮车企业进行处罚；而对于使用完车辆违规停放等行为，执法人员则应当对共享两轮车用户进行处罚。然而，实践中却出现了下列两种情况，承担违法违规责任的主体有待进一步商榷。一种情况是，对于违规停放共享两轮车等行为，不处罚用户而处罚企业；另一种情况则是，对于使用违规投放的共享两轮车等行为，用户要与企业一同承担责任。就前一种情况来讲，科学合理的做法应当是，根据共享两轮车企业的表现决定是否对其进行处罚。如果共享两轮车企业已经尽到了对所投放车辆的监督管理责任，那么应当对相关企业免予处罚；如果共享两轮车企业怠于履行对所投放车辆的监督管理责任，再对相关企业进行处罚也不迟。然而，就目前的情况来看，不论责任主体是谁，接受处罚的对象往往都是共享两轮车企业。以违规停放共享两轮车为例，虽然责任主体是用户，但接受处罚的对象最终却是企业。这与共享两轮车随用随放的特点所造成的难以直接追究用户责任息息相关。不仅如此，目前相关部门的追责理念也有违基本的法理要求。根据“谁违法，谁担责”的理念，共享两轮车企业只需要承担因自身怠于履行对所投放车辆的监督责任所引发的处罚即可，而无须再因用户违规停放车辆而接受处罚。就后一种情况来讲，相关规范性文件不仅规范企业的投放行为，而且也约束用户的使用行为，违规投放车辆的企业和使用违规投放车辆的用户都应当为自己的行为承担相应的后果。然而，从行为本身的性质和危害性上讲，企业违规投放车辆的行为明显严重于用户使用违规投放车辆的行为。因此，相关部门应当对企业进行处罚，对于用户则通过批评教育等方式，使其知晓自己的行为的后果，并做到今后不再使用即可，不必再上纲上线对其进行处罚。显然就上述两种情况来讲，企业和用户都不是适格的处罚对象。现阶段这种不区分责任主体确定处罚对象的做法无论是对企业还是对用户来讲，都显失公平。
其次，就处罚标准来看，目前的处罚标准存在自由裁量基准规定不清的问题。现阶段，在实践中城管执法部门对共享两轮车企业作出处罚的依据主要为《城市道路管理条例》或者当地与市容市貌、市政设施、城市道路、城乡环境等相关的地方性法规中关于占道的规定，衡量其违法情节轻重的标准通常是该企业违规停放的车辆所占道路的面积。然而，共享两轮车并非通常意义上的堆放物，以其所占道路的面积作为城管执法部门自由裁量的基准有失妥当。即便是城管执法部门不考虑相关立法的适用性，依据现行的规范性文件以违规停放的共享两轮车所占道路的面积作为自由裁量的基准，也缺少明确具体的规定。由此可见，现行规范性文件中相关的自由裁量基准尚有待进一步完善。
（四）共享两轮车行业法律规制的完善建议
首先，应当明确共享两轮车行业的定位。一方面，共享两轮车是对城市公交、地铁系统的重要补充。共享两轮车覆盖了城市公交、地铁系统所无法覆盖的区域，有效地解决了居民短距离出行难的问题；另一方面，共享两轮车取代了原先地方政府投资的公共自行车项目，极大地节约了地方政府的财政开支。因此，作为一种准公共交通工具，共享两轮车行业应当得到地方政府的大力支持。
其次，应当在明确共享两轮车行业定位的基础上，一方面优化营商环境，为共享两轮车企业提供适宜发展的空间。中央有关部门应当采取更为有效、明确的措施严厉查处地方政府在共享两轮车领域滥用行政权力排除、限制市场竞争的行为，包括违法招投标、拍卖等设置行政许可和门槛，针对非本地企业设置准入门槛以及乱收费等行为，坚持未经公平竞争不得授予经营者特许经营权，不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务，坚持对各类所有制企业一视同仁、平等对待。另一方面，及时修改不适当的政策措施，为共享两轮车企业“松绑”，特别是修改完善先前不鼓励发展共享电单车的政策。各地应当充分看到当前实际情况的变化，根据国情客观分析居民出行的实际，公平看待私人电动自行车与共享电单车属于同一种交通工具的客观实际，在广泛征求社会意见的基础上，重新修订相关政策，删除关于“不鼓励发展”的表述，鼓励各地因地制宜、规范发展共享电单车行业。同时指导地方按照“安全第一、包容审慎、因城施策、属地管理”的原则，在确保城市交通安全、有序的前提下，稳步探索共享电单车发展政策，切实保障社会公众出行安全。
最后，应当明确责任的承担主体。根据不同情形，由投放车辆的企业和使用车辆的用户分别承担相应的责任，做到公平合理，避免处罚主体不当挫伤企业和用户对于发展和使用共享两轮车的热情，扼杀相关行业的活力。
