摘 要：地方人大“授权决定”的性质与作用空间，是地方立法中的重要理论问题和实践问题。地方人大在推进改革试点、保障重大会议筹备以及应对突发事件时，常通过“授权决定”授权地方政府采取临时性措施。针对这些实践，学界对地方人大授权立法的合法性展开了讨论，形成了肯定说和否定说两种对立的观点。基于结构功能主义理论，在地方立法实践中存在着两种不同性质的地方人大“授权决定”：授权立法性质的“授权决定”和地方立法权限划分性质的“授权决定”。这两种性质的“授权决定”各有其理论依据和作用空间。前者以立法权转移说为依据，地方人大可以通过授权将其立法权限转移给地方政府，尤其是在涉及“减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务”的事项上。后者则以“法律保留+选择性立法+行政保留”的立法权限划分理论为依据，地方人大据此可以通过“授权决定”在“选择性立法”和“行政保留”领域内划分立法权限，从而增强地方立法的针对性和可操作性。上述理论框架不仅为地方立法实践提供了理论支持，也为地方立法体制的完善提出了可行的解决方案。

关键词：“授权决定”；法律保留；立法权代理说；立法权转移说；授权立法；地方立法权限划分

一、问题的提出

地方人大“授权决定”是21世纪初出现的立法实践。2000年，上海市人大常委会出台的《上海市人民代表大会常务委员会关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》最具代表性。该决定授权上海市人民政府“根据本决定制定相应的实施性规章”。随后，重庆、浙江、厦门等地方人大相继出台了类似的“授权决定”。从“授权决定”的内容来看，这些地方人大“授权决定”可以划分为两种类型：一是为推进地方改革试点工作而作出的“实验性授权决定”；二是用于保障重大会议筹备与举办的“临时性授权决定”。针对这两种类型的地方人大“授权决定”，理论界和实务界开展了较长时间的分析和讨论。早期的讨论主要围绕地方人大授权立法的合法性展开，并形成了肯定说和否定说两种对立的观点。肯定说认为，地方人大可以成为授权立法的主体，“地方人大进行授权立法不仅可以减轻其立法负担，还能够使需要立法调整的问题得到及时调整”。否定说认为，“只有全国人大及其常委会才能成为授权主体”。比如，地方人大及其常委会的授权立法既不合乎法治要求，也不具有现实可行性，地方人大“授权决定”性质上属于配套立法。配套立法的观点实质上否认了地方人大成为授权立法主体的可能性，也应当归入否定说。

随着研究的逐步深入，学界讨论的重心开始从地方人大授权立法的合法性问题，逐步转向地方人大授权立法的主体地位和“授权决定”的性质问题。比如有学者认为，授权立法属于法律保留的范畴，而地方人大及其常委会和地方政府都是法律、行政法规的执行机关。相应地，地方立法和地方行政之间的权限划分就不能以法律保留为标准，地方人大当然不能成为授权立法的主体。这种争议之所以会持续至今，是因为地方人大的立法权限和地方行政机关的立法权限没有明确的划分标准。权限划分标准的模糊不仅会影响规章在调整社会关系中的权威性、有效性，还会导致地方人大和地方政府的职权发生错位。上述观点抓住了地方人大“授权决定”问题的核心——地方立法权限的划分。不过，地方人大“授权决定”的立法实践并不限于立法权限的划分，也是一个不争的事实。

在2020年新冠疫情暴发期间，地方人大及其常委会又纷纷出台“授权决定”，授权地方政府采取临时性应急管理措施，制定政府规章或者发布决定、命令和通告。在这一应急状态下的“授权决定”（以下简称应急性授权决定），显然不同于早期出现的“实验性授权决定”和“临时性授权决定”。一石激起千层浪，该类型“授权决定”的出现再一次引发了学界的讨论。有学者重拾前述肯定说的观点，认为这种“授权决定”是兼具立法权和决定权属性的授权立法，是地方人大常委会在现有应急立法缺失的情况下采取的一项授权举措。

2023年3月，第十四届全国人民代表大会第一次会议通过的《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，进一步健全了我国的立法体制，完善了立法程序，规范了立法活动。但遗憾的是，该立法修正案并未回应地方人大“授权决定”的性质问题。然而，“应急性授权决定”与“实验性授权决定”“临时性授权决定”的性质是否相同，如何划分不同性质的地方人大“授权决定”，以及不同性质的地方人大“授权决定”是否有其各自的作用空间，仍然需要给予学理上的细致阐释和理论回应。基于此，本文首先对地方人大“授权决定”类型化的理论依据展开阐释。进而，依照理论依据对不同性质的地方人大“授权决定”加以区分，并探讨其作用空间，以期推进新时代地方立法工作的高质量发展。

二、地方人大“授权决定”类型化的理论依据

以实践中出现的地方人大“授权决定”的规范内容为标准，可将地方人大“授权决定”划分为“应急性授权决定”“实验性授权决定”“临时性授权决定”三种类型。但这种类型划分并不科学，因为这三种类型的地方人大“授权决定”之间的界限并不清晰，如“临时性授权决定”和“应急性授权决定”就存在内容上的重合交叉。归属于“应急性授权决定”的《河北省人民代表大会常务委员会关于依法全力做好新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定》规定：“县级以上人民政府依法在医疗救治、防疫管理、隔离观察、道口管理、交通运输、社区管理、市场管理、场所管理、生产经营、劳动保障、市容环境、野生动物管理、环境风险管理等方面，根据需要制定和采取临时性应急行政管理措施。”因而，以规范内容为标准并不能合理区分地方人大“授权决定”的不同类型，应进一步为地方人大“授权决定”类型化寻找理论上的依据。

（一）按照立法权转移说，地方人大可以成为授权立法的主体

地方人大及其常委会将本应属于自己的立法权限授权给地方政府，性质上类似于全国人大及其常委会的授权立法。但在传统观点看来，授权立法是相对法律保留的产物，即法律保留可以为全国人大及其常委会的授权立法提供判断标准，而地方性法规并不属于法律保留的范畴，地方人大及其常委会自然无法依据法律保留来获得理论依据。

关于授权立法的理论依据，主要有立法权代理说和立法权转移说两种理论观点。立法权代理说认为，授权立法即委任立法，是基于法律授权的立法，是法律委任行政当局制定具有法律内容和法律效力的法规，其权限由授权法规定，其理论根据就是民法的代理说。有学者甚至认为，委任立法在立法体制中的地位与委托机关的地位相一致，可以被视为国家立法权的组成部分，高于其他立法权。而立法权转移说认为，授权立法是“立法权性质因授权而依法转移后的一种立法，由享有该项立法权的立法主体通过授权这一行为使其立法权转移到另一个无此法定立法权的国家机关”。显然，根据立法权代理说，地方人大及其常委会的“授权决定”不属于授权立法。但根据立法权转移说，立法主体可以通过授权将本属于自己的立法权限转移给其他无法定立法权的国家机关，也即，地方人大及其常委会可以作出授权立法性质的“授权决定”。显然，何种理论依据为我国1982年《宪法》和《立法法》所采纳，就成为阐释这一问题的关键。

从《立法法》关于授权立法的规定以及官方释义来看，我国《立法法》采纳的是立法权转移说而非立法权代理说。2000年，时任全国人大常委会法工委主任顾昂然在《关于〈中华人民共和国立法法（草案）〉的说明》中指出：“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系之前，还有一些问题，制定法律的条件尚不成熟，需要由国务院先制定行政法规，待条件成熟后再上升为法律。因此，保留授权立法是必要的，同时也应对授权立法进一步予以规范和完善……随着法律的日渐完善，逐步形成比较完备的法律体系，授权立法的范围自然逐渐缩小。”这就是说，当时的立法者更倾向于将授权立法作为处理立法与改革关系问题的解决方案。而且，随着社会主义法律体系的形成和完善，原有的授权立法事项会因为相应法律的制定而终止，授权立法的范围会逐渐缩小。如果按照立法权代理说，经授权制定的行政法规实际上与全国人大常委会制定的法律效力相同，或者说经授权制定的行政法规的效力高于不经授权制定的行政法规的效力。那么这种极高的效力位阶必然要求其具有较强的稳定性，与授权立法的制定初衷不相符，不能恰当地回应改革与立法之间的关系。而根据立法权转移说，经授权制定的行政法规的效力和未经授权制定的行政法规的效力相同。相较于法律，行政法规的效力较低，制定和修改程序的严格性标准也较低。这一理论符合当时“改革要遵守法律，法律要为改革服务”的原则。

2015年《立法法》修改时，将授权立法作为处理立法与改革关系问题的解决方案得到肯定。在时任全国人大常委会副委员长李建国所作的草案说明中，授权立法修改内容所在段落的标题是“实现立法和改革决策相衔接”，修正要求是党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中有关立法与改革关系的重要论述。按照这一要求，修正草案总结近些年的实践经验，对授权立法的相关规定进行了完善和补充，如暂停适用、明确授权目的、报告授权情况等。也就是说，授权立法作为一种处理立法与改革关系问题的解决方案被确定下来，而且有助于适应全面深化改革的需要，“有利于把顶层设计同先行先试、探索创新有机结合起来，保障改革顺利进行”。在2023年《立法法》修正时，授权立法作为“正确处理改革和法治关系的实践经验”的方案再次得到肯定。对此，有论者指出，虽然授权立法在一定程度上与“形式法治”的要求相违背，但这一方法是处理转型时期中国立法与改革关系问题的“实质法治”方案。而且，从《立法法》关于授权明确性原则、根据原则及其具体规定来看（第13条第1款、第72条第1款），行政法规必须依照法律授权而制定（依据法律的法规创造力原则），且遵循法律优位原则。这显然与德国的授权立法实践及其采纳的立法权转移说是一致的。因此，《立法法》实际上采纳的是立法权转移说，而非立法权代理说。值得注意的是，从《立法法》第106条“根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决”的规定出发，容易得出《立法法》采纳立法权代理说的结论。但由于该规定不是效力位阶条款，而是解决规范冲突的法律适用条款，因而不能由此认为“不一致”就是效力位阶相同，更不能将被授权法规的效力位阶问题等同于法律冲突规范的适用问题。更何况，我国1982年《宪法》将法律的解释权赋予了全国人大常委会，当授权制定的法规与法律规定不一致时，自当由法律解释机关裁决。显然，在“类似于法律保留的地方性法规保留”领域内，存在地方人大“授权决定”的可能性。此时，地方人大作出的“授权决定”，属于授权立法性质的“授权决定”。

既然我国1982年《宪法》和《立法法》采纳的是立法权转移说，那就意味着，只要《立法法》允许，立法主体就可以将其立法权授予其他国家机关。因而问题在于，有权授权的立法主体是否仅限于全国人大及其常委会，地方人大能否成为授权立法的主体。如前文所述，围绕地方人大授权立法的合法性问题，学界形成了肯定说和否定说两种对立的观点。而且，立法者也一再强调只有全国人大及其常委会才可以成为授权立法的主体。但这一观点是有待商榷的，因为，以立法权转移说为理论依据的授权立法，并不能否认地方人大及其常委会成为授权立法的主体。而且，虽然地方性法规是地方人大及其常委会制定的，它并不是“法律”，且绝大多数地方性法规属于法律和行政法规的执行性立法，但这并不意味着，由“地方立法和地方行政之间的权限划分不能以法律保留为标准”，可以推导出“地方人大当然不能成为授权立法的主体”的结论。因为，地方人大及其常委会和地方政府都是法律、行政法规的执行机关的观点过于偏颇和绝对化，并不全然正确。

首先，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》虽然规定了地方各级人大及其常委会“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”的职权，但按照法解释学的进路，该条规定只能得出地方人大及其常委会具有“遵守和执行”的职能，无法进一步推导出“地方人大及其常委会是法律和行政法规的执行机关”的结论，否则就犯下了混淆性质与职能的错误。

其次，根据1982年《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《立法法》的有关规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。鉴于“不抵触”不等于“执行”，自然也无法得出“地方人大及其常委会和地方政府都是法律、行政法规的执行机关”的结论。

再次，1982年《宪法》第100条的规定，标志着在宪法制度层面否定了“地方人大及其常委会和地方政府都是法律、行政法规的执行机关”。不过，由于我国属于单一制国家，国家在纵向立法权限配置上一直持有模糊的态度，地方立法权限实际上是模糊不清且空间狭小的。虽然，2018年修正后的1982年《宪法》和2015年、2023年修正后的《立法法》将设区的市的立法权限扩大到了城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护和基层治理等领域，使得地方立法权限的范围表面上看起来比较宽泛，但实际上这些所谓的“专门立法权”具有鲜明的受中央立法制约、兼容性与附属性的特点。研究表明，受事权划分、管理体制、优惠政策、利益协商机制等因素限制，民族自治地方的地方立法权实际上没有太大的自主空间。而不享有变通权限的地方人大及其常委会实际可享有的自主立法权限也就更为狭小，而这恰是造成“地方人大及其常委会和地方政府都是法律、行政法规的执行机关”的认知原因之一。但无论如何，鉴于我国中央和地方立法权限配置的制度现实，无法得出“地方人大及其常委会和地方政府都是法律、行政法规的执行机关”的结论，自然也就无法推导出“地方人大当然不能成为授权立法的主体”的结论。

最后，即便认为“地方人大及其常委会和地方政府都是法律、行政法规的执行机关”，由于“法律、行政法规的执行”本身也存在执行性立法的授权问题，故而也不能得出地方人大及其常委会不能进行授权立法的结论。因此，虽然地方人大和地方行政之间的权限划分不能以法律保留为标准，但这并不意味着“地方人大当然不能成为授权立法的主体”。

（二）地方立法体制是地方立法权限划分的基础

地方人大“授权决定”类型化的前提，在于厘定地方人大“授权决定”的权限范围。而地方人大“授权决定”的权限范围与地方立法权限的划分标准紧密相关。对此，学界进行过一些探索。例如，有学者认为，法源依据、事项性质、对公民权利义务的影响可以作为地方立法和地方行政的权限划分标准；还有学者认为，地方性法规通常规范具有重大性、全局性、长远性的事项，地方政府规章规范具有一般性、局部性、专项性、临时性的管理事项，但这些探索并没有在理论上给出令人满意的解决方案。

域外关于行政权与立法权的权限划分理论，主要有重要性理论、核心领域理论和结构功能主义理论三种。其中，结构功能主义理论因其以功能性权力分工原则来排除来自不同政治意识形态和政体的影响，较能契合我国政府架构下的权力配置模式。对国家决定而言，这种结构功能取向的分析方法（以下简称机关功能说），不仅要求以“最高度的民主合法性”为依据，更要求尽可能正确，也就是说，应依照机关的组织、编制、功能与程序方式等考虑，由具备最优条件的机关作出国家决定。结构功能取向的分析方法及其标准的选择，需要一定的立法体制支撑，否则难以落到实处。尽管划定地方人大和地方政府的立法权限是一项十分艰巨的工作，但借助于地方立法体制的合理设计，完全可以确定一种较为合理的划分标准。

在不同政府类型及其行政与立法的关系下，立法权限的划分可能导致三种基本类型的立法体制：一是全面法律保留的立法体制；二是“法律保留+行政的自由空间”的立法体制；三是“法律保留+选择性立法+行政保留”的立法体制。其中，全面法律保留的立法体制，是指将立法权限全部交由立法机关来执掌的一种立法体制，即行政机关在法律之外不能有任何的立法权限。“法律保留+行政的自由空间”的立法体制，是指立法机关的立法权限有明确划定且不禁止行政机关在立法权限之外自由活动的一种立法体制。这种立法体制要求行政机关在法律保留的范围外，可基于宪法或组织法赋予的职权自由活动，仅受法律优先原则的限制。第三种立法体制对立法机关和行政机关各自的立法权限进行了明确划分，并赋予行政机关相当的自主立法权限。也就是说，这种立法体制下立法机关的立法权限是有一定界限的，不能侵入行政权的固有领域——行政保留领域。毫无疑问，第一种立法体制不具有现实可行性，第二种立法体制对民主的要求明显高于第三种立法体制，且这两种立法体制在价值预设上强调“一切法规均应由法律来创造”。因此，第三种立法体制更符合结构功能主义的分析方法和宪法上的功能适当原则，体现了国家作用实现和行政效率的内在要求，更加符合当今行政职能多元化时代对现代行政管理的现实需要。

如果以“法律保留+选择性立法+行政保留”这一立法体制为蓝本来构建地方立法体制，就可以对地方立法权限作如下划分，“类似于法律保留的地方性法规保留+选择性立法+地方行政保留”。其中，类似于法律保留的地方性法规保留事项只能由地方人大加以规范，如根据《立法法》第93条第6款的规定，“设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务”一般只能由地方性法规进行规范。选择性立法事项是地方人大和地方政府所享有的那些“共享性事项”，如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护等工作（第50条第4项、第73条第5项）。地方行政保留则指只能或者只适合由地方政府以规章、决定或命令的形式加以规范的事项，如实验性、临时性事项和专业性、技术性标准。那么，根据“类似于法律保留的地方性法规保留+选择性立法+地方行政保留”的地方立法体制，可以得知，在“地方行政保留”领域，显然不存在地方人大通过“授权决定”划分立法权限的可能性。但在“选择性立法”领域，地方人大和地方政府由于存在“共享性事项”的立法权限，因而存在地方人大通过“授权决定”来划分立法权限的必要性。

从现有的制度规定来看，《立法法》第93条第5款实际上属于地方性法规和地方政府规章的立法权限划分条款，其提供的标准是“条件尚不成熟的”且“因行政管理迫切需要”。既然《立法法》已经作出上述规定，那么地方政府对于“应当制定地方性法规”且符合“条件尚不成熟”“因行政管理迫切需要”条件的立法事项，就可以先行制定地方政府规章，并不需要地方人大的“授权”。但在实际上，由于我国特有的政制现实，“条件尚不成熟”且“因行政管理迫切需要”的判断，通常是在党的领导下由地方人大和地方政府共同协商确定的。如果在制度层面没有确立起地方立法权限的划分标准，地方政府规章的先行制定权就只能依靠地方政府的立法积极性。然而，地方政府规章在“事项+行为”的双重限制下，其创制性立法空间是非常有限的。而这种有限的创制性立法空间，显然降低了地方政府的立法积极性。可以说，《立法法》第93条第5款的贯彻和落实，只能依靠地方人大的“授权”。所以，地方人大及其常委会通过“授权决定”来划分地方立法权限，在现有制度框架内是一个可行的解决方案。

（三）小结

综上分析，地方人大的授权立法虽然不能由法律保留理论导出，但可以从立法权转移说那里获得其正当性依据。与此同时，鉴于地方人大和地方政府在机构属性、结构和程序上的差异，可基于宪法上的功能适当原则和功能主义分析方法，为地方人大划分地方立法权限提供理论依据。毫无疑问，理论上存在两种不同性质的地方人大“授权决定”：授权立法性质的“授权决定”和地方立法权限划分性质的“授权决定”。

三、授权立法性质的“授权决定”及其作用空间

如前所述，按照立法权转移说，地方人大具有作出授权立法性质的“授权决定”的空间。但仍需作进一步的解释说明，以明确地方人大作出授权立法性质的“授权决定”的作用空间。

（一）现行制度存在允许地方人大“授权”地方政府的解释空间

如前所述，从法律保留理论出发得出地方人大不能进行授权立法的结论，并不全然正确。有学者曾针对《立法法》第93条第5款展开分析，认为该条款体现的地方人大与地方政府的关系，与我国《立法法》第12条至第14条所体现的全国人大及其常委会和国务院之间的关系，具有很大的相似性：从规范结构来看，两处条文具有内在的一致性。地方各级人大享有的权力来源于人民，而非派生自全国人大，其向同级地方政府的授权立法不会构成转授权，因此可以通过法解释学的路径，将《立法法》第93条第5款规定解释为地方层面的授权立法制度。上述解释的实践意义虽然突出，但仅从条文规范的对比中得出地方人大可以授权立法的结论，论证上还是有些不够充分。

那么，立法权转移说能否为地方人大的授权立法提供一个更加可行的正当性依据呢？答案是肯定的。因为，即便法律保留理论无法为地方人大的授权立法提供理论依据，也可以把授权立法从法律保留理论中抽离出来，单纯从授权立法的性质——立法权转移出发，来获得地方人大授权立法的正当性依据。因为，按照立法权转移说，授权立法的本质特征是授权主体将其专属的立法权限有条件地赋予其他主体来行使。既然我国1982年《宪法》和《立法法》已经划分了中央和地方的立法权限，那么，如果现行制度允许，地方人大在现行的制度框架内就可以将自己的立法权限授予其他机关。退一步讲，即便地方人大及其常委会只是“法律和行政法规的执行机关”，理论上也存在其将执行性立法权限授予其他主体的必要性和可行性。在这一意义上，只要制度上允许，地方人大进行授权立法就是正当的。

（二）授权立法性质的地方人大“授权决定”的作用空间

2020年新冠疫情期间，为有效实施行政管理，准确、及时地控制疫情发展，保障人民生命健康安全，许多省级人大常委会制定出台了“应急性授权决定”，如《江苏省人民代表大会常务委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情切实保障人民群众生命健康安全的决定》《安徽省人民代表大会常务委员会关于依法全力做好当前新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定》《河北省人民代表大会常务委员会关于依法全力做好新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定》《海南省人民代表大会常务委员会关于依法防控新型冠状病毒肺炎疫情坚决打赢疫情防控阻击战的决定》等。这种应急状态下的地方人大授权立法实践，为打好疫情防控阻击战提供了及时而有效的法治支撑。

通过梳理这些“授权决定”可以发现，政府被授权规定临时性措施的领域多为社会治安、交通运输、安全生产、环境保护（市容环境）、城市管理（社区管理、市场管理、场所管理、道口管理/道路管理）、劳动保障等领域。授权的内容包括“发布疫情防控的决定、命令”“采取应急处置措施”“临时征用、调集人员或调用物资”等。在这些授权领域和授权内容中，有一部分应急性授权的内容属于地方人大“专属”的立法权限，如根据《立法法》和有关法律应由地方性法规设定和规定的权限，因而实质上是一种授权立法性质的“授权决定”。这些“应急性授权决定”的主要法律规范依据是《传染病防治法》《突发事件应对法》和国务院《突发公共卫生事件应急条例》等法律、行政法规。比如，《突发事件应对法》规定，“有关人民政府和部门应当及时向社会公布突发事件的相关信息和有关突发事件应对的决定、命令、措施等信息”（第7条），“突发事件应对措施应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大限度地保护公民、法人和其他组织权益的措施”（第10条），“县级以上地方各级人民政府是突发事件应对管理工作的行政领导机关”（第19条）等。

此外，在前文所述的部分省份的人大常委会制定和发布的“实验性授权决定”和“临时性授权决定”中，也存在授权立法性质的“授权决定”。这是因为“配套改革”“城市管理综合执法”“综合配套改革试验重大事项”等改革实验事项和“采取临时性行政管理措施”的临时性行政管理事项的表述过于模糊，范围过于广泛，难免会涉及公民、法人和其他组织的权利或义务。如2017年9月3—5日，金砖国家领导人第九次会晤在福建厦门举行。在筹备和举办金砖峰会期间，梧村、杏林、同安长途汽车站于2017年8月20日至2017年9月6日暂停所有客运及行包业务；2017年8月31日至9月6日，对机动车采取临时性交通管理措施，其中对非闽D号牌车辆限制通行。这种“限制通行”以及“暂停客运服务”的管制措施，事实上涉及公民、法人和其他组织的权利或义务问题，应当定性为授权立法性质的“授权决定”。

需要注意的是，根据《立法法》《行政处罚法》《行政强制法》等法律的规定，地方政府规章在没有上位法明确授权的情况下，不能设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。按照是否“减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务”的标准，地方人大的授权立法应仅限于涉及“减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务”的规范。也就是说，在符合该规范标准的情况下，地方人大才可以将本应以地方性法规予以规范的事项授权给地方政府。

四、立法权限划分性质的“授权决定”及其作用空间

结构功能主义分析方法为地方立法体制提出了新的思路，并为立法权限的划分提供了结构功能标准。该标准的特点是从形式寻找其合适的内容，即某事务（内容）由立法或行政机关以法规或规章的规范方式来决定，应视何者在组织、程序与规范结构上具备决定性的最佳条件而定（所谓形式与内容的合比例）。

（一）借助地方立法体制的合理设计，地方人大可以作出划分地方立法权限的“授权决定”

根据结构功能主义分析方法，不同的功能结构因其不同的特性分别适合解决不同种类、性质的国家事务。因此，从法规与规章（命令）在功能与结构上的差异入手进行判断也就具有了正当性。

首先，在组织结构方面，地方行政权和地方人大立法权具有明显的差异性。由于代议机关代表具有多元的人事与政治组合，以及较高的“政治整合、协调与判断能力”，地方性法规制定权具有较高的民主正当性基础，能够反映不同政治阶层利益的公共诉求，更容易获得社会的普遍认同。因而，凡是事关价值判断、合目的性考量的政治事务以及利益攸关的重要公共事务，地方性法规都较规章（命令）具有较高的正当性。既然如此，规范这些重要公共事务的权限便应当赋予立法机关而非行政机关。相较于地方性法规制定权，行政权在规范制定权层面虽然没有立法机关那样的民主正当性，但行政权在具体事务的处置上具有较高的专业分工，容易获取资讯以及掌握专门的技术性知识。除此之外，与代议机构不连续性议事相比较，行政机构拥有“无所不在、随时在场和持续不间断”的特点。这使得行政机关制定的规章（命令）在规范那些无关政治性的专业性和技术性领域的事务方面，具有显著的优势，如财政预算、事故调查、公共场所管理秩序等。这些领域由行政机关而非立法机关负责，更能保证制定出来的规范具备“尽可能正确”的法治品格，也最能实现任务目标。

其次，在程序结构方面，地方性法规与规章（命令）存在一定的差异。地方性法规的制定出台具有正式、公开透明、谨慎与彻底的特点，这些特点有益于保持法的安定性和法律权威，但也存在程序复杂、应变能力迟缓的固有缺陷。相较之下，除在谨慎与彻底方面稍显不足之外，规章（命令）的制定通常在程序上较为简便，具有一定的弹性，且具有机动、快速和灵活的优点。基于地方性法规与规章（命令）在程序结构方面的这一差异，那些“紧急事故”及“不具规范成熟度”的非正式、非终局和实验性的新兴事务，更适合由规章（命令）进行规范。如果地方性法规对这些事务也“大包大揽”，便会导致出现地方性法规“朝令夕改”的现象，损害法的安定性和法律权威。

最后，在规范结构方面，地方性法规与规章（命令）在规范秩序中的效力存在差异。规范秩序是由一系列等级有别的规范组成的规范体系。“一个规范属于某一规范体系，属于某一规范秩序，只能通过这样的办法来检验，即确定它是从构成秩序中的基础规范中得来自己的效力。”地方性法规的效力显然高于本级和下级地方政府规章。此外，地方性法规与规章（命令）在规范结构上的另一个重要差异是“自制”与“他制”。地方性法规对行政行为表现的是一种“他制”，而规章（命令）更多地体现为一种“自制”，并不具有权力制衡的色彩。地方性法规之所以对行政行为表现为一种“他制”，是因为法规的规制对象既包括社会公众的行为，又包括行政行为。而规章（命令）就其规制范围而言，主要是一种自我约束，较少直接涉及公民的权利义务。可见，在规范结构上，地方性法规与地方政府规章的一个重要区别，是后者较少涉及公民的权利义务。《立法法》规定规章不得“减损公民权利或增加公民义务”，符合两者规范结构上的差异，实际上为两者的立法权限划分设置了限制性标准。

综上分析，基于结构功能主义分析方法，地方人大可以作出划分地方立法权限的“授权决定”。

（二）立法权限划分性质的“授权决定”的作用空间

如前文所述，地方立法和地方行政之间不可避免地存在一些“共享性”权限——选择性立法权限。这是由地方立法机关和地方行政机关的性质决定的。也就是说，对于某些事项，地方人大可以制定地方性法规加以规范，地方政府也可以制定规章（命令）加以规范。在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护等“共享性”事项上，如果地方人大作出授权地方政府立法的决定，那就意味着其主动放弃了对这些事项以地方性法规进行规范的权力。那么，由于属于“共享性”立法事项，此时的“授权决定”仅起到划分地方立法权限的作用，即地方人大选择将该领域的规范制定权交由地方政府行使。在此可能存在一些疑问，既然属于“共享性”权限，人大是否有“授权”的权限呢？这是因为，地方人大作为地方立法机关，本来就具有划分地方立法权限的职权和职责。除此之外，由于地方行政机关的立法主动性不强，以及地方人大和地方政府立法权限划分不清的客观原因，作为一种折中方案，地方人大事实上也可以通过“授权决定”对本属于规范行政保留的事项（事实上的行政保留）进行立法权限划分，以实现地方立法权限的合理配置。

通过梳理部分省份的人大常委会制定和发布的“实验性授权决定”和“临时性授权决定”可以发现，“配套改革”“城市管理综合执法”“综合配套改革试验重大事项”等改革实验事项和“采取临时性行政管理措施”的临时性行政管理事项与前文所述的非正式、实验性事务相契合。在这些改革实验类和临时性事项中，除了地方人大立法不能的专业化、技术化事项，有相当一部分是地方性法规和地方政府规章的共享规范事项，即前文所述的选择性立法事项。值得注意的是，在2020年新冠疫情期间，许多省级人大常委会制定出台的“应急性授权决定”中，政府被授权规定临时性措施的领域多为社会治安、交通运输、安全生产、环境保护（市容环境）、城市管理（社区管理、市场管理、场所管理、道口管理/道路管理）、劳动保障等领域。授权的内容包括“发布疫情防控的决定、命令”“采取应急处置措施”“临时征用、调集人员或调用物资”等。在这些授权领域和授权内容中，有一部分属于地方性法规和地方政府规章的“共享性”权限，即《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护等工作。

若具体观察针对“配套改革”“城市管理综合执法”“综合配套改革试验重大事项”“采取临时性行政管理措施”等的“授权决定”，可以发现，地方人大其实是在授权地方政府制定规章（决定），在特别领域变通地方性法规的具体规定（但与法规的基本原则不得违背）。但显然，这些授权的领域和变通规定的事项，并非基于立法权代理说（地方人大及其常委会授权地方政府代为行使立法权），因为这种“授权”必须有“组织规范”（来自《组织法》）的法律依据，且限于行政组织法的事项范围，原则上并不涉及公民权利的减损和义务的增加。也就是说，就这些事项的立法权限而言，地方性法规和地方政府规章都能对改革事项加以规定。而地方人大以“授权决定”的方式将这些事项的规范权限“授权”给地方政府，意味着地方人大主动将改革事项的规范制定权交给了地方政府，地方人大通过“授权决定”的形式对地方立法权限进行了划分。而且这些事项通常较少涉及公民权利义务，授权内容并不涉及公民权利义务，故而也没有违反《立法法》第93条第6款关于规章制定权限的限制性规定。因此，立法权限划分性质的地方人大“授权决定”的作用空间，主要是政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护等地方性法规和地方政府规章的共享规范事项，以及地方人大事实上不能的立法事项。

五、结语

受制于单一制国家的立法体制以及理论阐释的不足，我国在纵向立法权限配置上的态度，一直模糊不清，而《立法法》也没有对地方立法权限划分作出明确的规定，这是导致地方人大“授权决定”性质之争的主要原因。

地方立法实践中出现的“实验性授权决定”“临时性授权决定”“应急性授权决定”，是地方人大对授权立法和“地方立法权限划分”的有益探索。本文通过类型化地方人大“授权决定”来厘定不同性质的地方人大“授权决定”及其作用空间，不仅能够增强地方立法的针对性、适用性和可操作性，为地方立法体制、地方立法权限划分标准等提出可行的解决方案，而且有助于贯彻落实《宪法》第3条第4款“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”的规定。