摘 要：发展型行政法是指以政府发展职能作为调整对象，对经济和社会发展进行积极干预和引导的法律体系。发展型行政法贯穿于经济和社会发展的规划、实施、评估和分配的各阶段，并据此形成了规划、促进、认证和分配的功能体系。我国宪法为发展型行政法的功能发挥提供了宪法基础，明确了规划发展的权限和目标，指明了促进发展的举措和方式，厘定了认证发展质量的标准和层次，规范了分配发展成果的原则和制度。发展型行政法在实践中面临滥用、越位、偏颇、失衡等内在问题，由此需要根据宪法的规范、原则和精神对其进行立法控制，这要求在制定和实施发展型行政法时应秉持法律保留原则、谦抑和辅助原则、正义和公平原则、比例原则，以发挥其正面功能，化解其潜在风险，指明立法方向，约束行为边界，从而实现高质量发展。

关键词：发展型行政法；功能体系；宪法基础；立法原则

发展型行政法概念的提出和一定范围内的使用，成为晚近行政法学发展的积极尝试。不过作为新兴学术概念，发展型行政法的内涵和外延尚未获得普遍共识。现有成果主要从以下角度界定发展型行政法，并强调确立发展型行政法的必要性和重要性。一是从调整对象视角，有学者提出“发展行政法是关于政府发展职能的规范体系，以法律方式反映我国高质量发展的新战略、新措施、新理论和新实践，为我国各级人民政府正确履行发展职能提供法治支撑和制度保障”。在此意义上，发展型行政法的调整和规范对象是政府发展职能，以此回应高质量发展的新要求。二是从制度变迁视角，现有研究指出“长期以来行政法学界偏重管理职能研究，以秩序行政（包括风险行政）与服务行政为核心，强调政府在维持公共秩序和提供社会福利方面的作用，忽视政府发展职能，或将发展职能隐藏于界限模糊的管理职能之中”。就此而言，发展型行政法旨在改变以秩序行政与服务行政为核心的行政法格局，将行政法嵌入政府发展职能之中。三是从行为模式视角，现有研究认识到发展型行政法所采用的并非单一规制方式，而是强调“以秩序维护为己任的行政机关，日渐转换为以利益给付、调整、谋划为中心的机关”。从行为模式出发，发展型行政法侧重政府采取计划、调控与激励方式，从而实现对经济和社会发展的有效引导。综合上述视角，发展型行政法可以暂定义为以政府发展职能作为调整对象，超越传统秩序行政与服务行政范围，而对经济和社会发展进行积极干预和引导的法律体系。

不过发展型行政法在理论和实践上也面临系列基础性问题。在理论层面上，发展型行政法的功能应如何界定——如果无法相对准确地厘定其功能体系，就无法对其进行整全性和体系化的研究。在实践层面上，行政权的积极作为和职能扩张可能带来其权力滥用，“行政法担忧的问题是，政府为了追求经济增长可能与企业结盟并给予其特权性优惠，忽视社会利益和挤压社会权”。发展型行政法亟待回应上述问题，从而避免其可能附随的扭曲政绩观、异化政商关系、导致行政滥权、压制市场活力、忽视社会利益、加剧贫富分化和环境危机等负面影响。解决这些问题，并不能仅依赖行政法和行政权本身的自律和克制，而是要遵循宪法为发展型行政法设定的基础和原则。本文以此作为问题意识，拟就以下三个问题铺陈论述：一是展开发展型行政法的功能体系，即发展型行政法在什么意义上能够促进发展；二是发展型行政法的宪法基础是什么，即宪法为发展型行政法提供了哪些规范依据；三是依据宪法制定和实施发展型行政法应遵循哪些立法原则，从而可期扬长避短，在促进发展的同时避免其扭曲异化。

一、发展型行政法的功能体系

传统的行政行为分类中已经关注到政府在履行发展职能时所采取的一些特殊措施。有学者使用了促成（助长）行政或资金助成行政的概念，认为这属于一种激励行政；也有学者提出计划行政的概念，指出国家为达成特定任务而就有限的资源做合理有效的分配运用、拟定计划。需要强调的是，发展型行政法所给付的内容有所不同，其不再是具体的物质、设施或者信息，而是更宽泛意义上的经济和社会的整体性发展，这至少包括制定中长期经济和社会发展规划、促进或鼓励某些社会行为、出台产品和服务的质量认证认可体系、合理分配不同地域和阶层的发展成果等。由此，我们可以从过程视角界定发展型行政法的功能体系，其贯穿经济和社会发展的各个阶段，并据此形成了以规划功能、促进功能、认证功能和分配发展成果功能为主要内容的功能体系。

（一）发展型行政法的规划功能

规划功能重点在于设定目标，“后发现代化国家的现代化进程不可能走漫长的内生演进式道路，而需要由强有力的政治力量来推动、引导，带领国家完成现代化转型”。在规范层面上，我国发展型行政法的规划功能集中体现为由最高国家权力机关通过的“国民经济和社会发展五年计划”所统领的“三级四类规划管理体系”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市、县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。国家规划体系是广义上发展型行政法的组成部分，也是经济和社会发展的起始点。通过国家规划体系把纵向（不同层级）和横向（不同部门）的发展职能有效统合和调动起来，从而形成整体优势和发展合力。这在2025年4月30日全国人大常委会公布的《中华人民共和国国家发展规划法（草案）》中，将其表述为“国家推进统一规划体系建设，加强各类规划的衔接协调，形成规划合力”。

当然，有效有为的规划发展功能实现，在世界范围内并不具有普遍性，需要相对苛刻的政治和社会条件：要有一个兼具嵌入性和自主性的中央政府，以保证其有意愿和能力制定超越地方利益和短期利益的务实发展规划；要有一套贯通协调的行政组织体系，地方政府能够积极落实中央政府的宏观规划，并因地制宜和因时制宜创新地方发展模式；要形成规范良好的政商关系，政府充分尊重和善用市场机制，合理运用行政手段调控经济运行。实现这些条件亟需行政法的规范和配合，包括提升规划决策的民主化和科学化水平，优化行政组织和行政区划的设置，正确处理政府和市场的关系。规划也意味着资源的稀缺性，特别是对于后发国家而言，国家能够支配的财力和资源是有限的，需要精确配给，尽力实现资源效用的最大化。这进一步决定了规划在执行阶段，除了普惠性提升基本公共服务的水平和质量，更为关键的是采取优先发展的促进方式，圈定某些重点领域或重点产业进行倾斜性发展，也就是“明确优先级事项，并据此采取倾斜性的资源配置策略”。由此，规划功能在过程视角上，进一步延伸为发展型行政法的促进功能。

（二）发展型行政法的促进功能

发展型行政法背后的制度逻辑，主要是为了解决市场失灵或市场缺陷问题，即由于商品或者服务的公共性、外部性和自然垄断性，导致市场无法提供足量供给，必须有超市场的力量维持充分供给，或者维持其高性价比的有效供给，比如基础教育、环境保护等领域最为典型。就此而言，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》（以下简称《基本医疗卫生与健康促进法》）《中华人民共和国农业机械化促进法》《中华人民共和国科学技术进步法》符合公共性特征，即由于市场主体难以从相关公共服务中获得短期收益，因而难以期待市场主体积极主动进入该等领域进行投资兴业，亟需行政力量介入其中进行引导、规范和扶持。《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称《循环经济促进法》）《中华人民共和国清洁生产促进法》则契合外部性特征，“一方行动对他人的影响，如污染是对别人负的外部性”“由于外部性影响的不是自己，故施加外部性的一方就不会主动增加（正的）或控制（负的）外部性”，此时亟需政府力量介入其中进行控制、促进和配置。《中华人民共和国中小企业促进法》《中华人民共和国民营经济促进法》《促进个体工商户发展条例》则旨在打破自然垄断性则旨在打破自然垄断性，赋予一些竞争力较弱、但是对增加就业、活跃市场和维护稳定有重要意义的市场主体予以关照、支持和赋能。

此外，部分发展型行政法主要并不是为了克服市场失灵或市场缺陷，而是其对维护意识形态和促进国家发展有特殊意义，由此出台了专门促进型法律，这以《中华人民共和国电影产业促进法》（以下简称《电影产业促进法》）为典型。《电影产业促进法》立法目的强调“抵御腐朽文化侵蚀、维护文化安全的任务仍然十分艰巨，有必要完善电影内容监管制度与措施，进一步发挥电影的正面导向作用”。质言之，电影产业发展本身属于典型的民商事范畴，只是由于国家阶段性发展所需，因此将其纳入发展型行政法予以调整。以电影产业为例，其兼具娱乐产业和文化事业的双重性质，前者遵循市场逻辑，而后者则归属精神文明建设。以至于全国人大常委会在分组审议《电影产业促进法》时，有委员建议将其更名为“电影法”，不再突出产业促进的属性，概因“叫电影法，既可以包容电影产业方面的发展，也可以突出政府在电影事业方面的行为，既有经济形态的要求，也有意识形态的要求，既有经济性，也有社会化，可以把内容尽可能地拓宽”。值得一提的是，这种基于特殊事由的促进发展型行政法不同于前文所讨论的解决市场失灵、市场缺陷问题的促进型法律——市场失灵和缺陷问题将持续存在，相关促进发展型行政法亦不会消逝；而诸如电影产业市场一旦趋于成熟和稳定，相关立法可自然功成身退。

（三）发展型行政法的认证功能

从发展过程的角度，发展型行政法还指向其认证功能，旨在通过发展型行政法提供发展标准和提高发展质量，诸如《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国进出口商品检验法》《中华人民共和国标准化法》（以下简称《标准化法》）《中华人民共和国计量法》等。《国务院办公厅关于加强认证认可工作的通知》（2002年）对此强调，“开展认证认可工作，对从源头上确保产品安全，规范市场行为，指导消费和促进对外贸易具有重要作用”。有学者指出，“认证能力是指国家在全面事实基础上建立并执行明确、精细和统一规范能力”，涉及事实的全面程度和规范的统一程度两个基础变量。就此而言，发展型行政法对有效履行政府发展职能至关重要，国家应全面且客观地掌握发展的现状和问题，并用统一的标准为发展确定约束性目标，从而确保发展的质量底线。

就广义而言，发展型行政法的认证功能不仅体现为国家对市场主体提供的产品和服务设定标准，也要求政府对于自身提供的公共服务设定基础标准，并确保其随着社会经济发展而不断提高供给水平。在这层意义上，《国家人权行动计划》和《国家基本公共服务标准》也可归入发展型行政法的范畴。当然，《国家人权行动计划》也能体现前文所讨论的规划功能，不过其中不仅提出了预期性指标，也设定了大量的约束性指标，后者更倾向于为政府的公共服务提出标准。与之类似，国务院关于《国家基本公共服务标准》（2021年版）的批复中明确要求“坚持以人民为中心，坚持新发展理念，以推动高质量发展为主题，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，按照兜住民生底线、保障基本民生的总体要求，坚持尽力而为、量力而行，聚焦人民群众最关心最直接最现实的利益问题，明确现阶段政府兜底保障的基本公共服务范围与标准，为各级政府履职尽责和人民群众享有相应权利提供重要依据”。批复中的“新发展理念”“高质量发展”“美好生活需要”彰显了其作为发展型行政法的特色，而“底线”“要求”“范围与标准”则体现了其认证性和标准性。在2021年确立的80项基本公共服务项目已经落实到位的基础上，经国务院同意，国家发展改革委等部门联合印发了《国家基本公共服务标准》（2023年版）。因此，发展型行政法的认证功能不仅指向政府为市场高质量发展设定了要求和标准，也涵盖政府为自身提供基本公共服务和人权进步设定了指标和承诺。

（四）发展型行政法的分配功能

政府提供基本公共服务的标准，很大程度上也是发展成果的分配标准，“要想解决社会不公，最重要的方面就是改变政府积极职能的缺位，加大对公共服务领域的投入，以此来对弱势群体进行补偿和帮扶”。发展型行政法的末端功能就是关于发展成果和现代化建设成果的分配，这要求正确处理初次分配、再分配和第三次分配的关系。初次分配是指国民收入在物质资料生产环节按照生产要素贡献比例进行的分配，主要通过市场机制完成；再分配主要依靠税收、社会保障和转移支付等政府调节机制；第三次分配则主要通过捐赠、慈善和志愿服务等方式实现。在规范体系上，初次分配的法律主要包括《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》等，即根据土地、资本、劳动力、数据等各种生产要素在生产过程中的贡献进行分配；再分配制度主要包括《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国消费税法》《中华人民共和国房产税暂行条例》《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国职业病防治法》《中华人民共和国乡村振兴促进法》《中华人民共和国预算法》等，以防止不同阶层、不同职业、不同地域之间的差距过大，创造平等的机会环境，提升经济社会发展的可持续性；第三次分配的法律大致可包括《中华人民共和国红十字会法》《中华人民共和国公益事业捐赠法》《中华人民共和国慈善法》《志愿服务条例》等，遵循在自愿基础上的社会共济原则，侧重发挥政府引导下的社会组织和社会力量的作用。

经由上述对发展型行政法的内涵和功能的界定，可以进一步确认，发展型行政法不仅可能带来本文开篇指出的扭曲政绩观、异化政商关系、导致行政滥权、压制市场活力、忽视社会利益、加剧贫富分化和环境危机等附随问题，其自身也面临一系列固有问题：规划功能面临“高”的问题，即有效规划需要全域信息和高度理性，一旦无法保证其前提条件，就可能出现规划好高骛远、无法有效指引发展的问题；促进功能面临“弱”的问题，即有效促进不仅要解决市场失灵和缺陷，同时也得克服政府失灵，“政府往往也会做出错误的决定，或将很好的计划执行得非常糟糕”，也可能带来寻租风险，导致发展型行政法无法真正有效甚至起到反作用；认证功能面临“硬”的问题，即有效的认证建立在科学性和民主性统一的基础上，但是随着认证的分工愈发细密、专业壁垒愈发森严，民意对于发展型行政法的监督愈发弱化，认证标准反而可能因其过于僵硬而阻滞创新发展；分配功能面临“偏”的问题，即公平的分配要正确处理三次分配的关系，但是由于初次分配偏颇和阶层固化，导致“城乡区域发展和收入分配差距依然较大，掣肘经济社会高质量发展”。解决上述问题，实有必要追问发展型行政法的宪法基础，用根本法和最高法为发展型行政法指明方向并确定立法原则。

二、发展型行政法的宪法基础

我国现行宪法具有鲜明的发展型特质，确立了现代化建设的目标，设定了发展任务和发展策略。现行宪法规定“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设”。彭真在现行宪法草案的报告中提出，“国家的巩固强盛，社会的安定繁荣，人民物质文化生活的改善提高，最终都取决于生产的发展，取决于现代化建设的成功”。特别是2018年宪法修改，增加了“贯彻新发展理念”和“坚持和平发展道路”，确立以“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”为发展目标，这进一步增强了现行宪法的发展型特质，并为发展型行政法提供了宪法基础。

（一）规划功能的宪法基础

在发展型行政法的规划功能方面，宪法赋予了各级各类机关以广泛的规划职能。在国家发展层面上，全国人大审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，全国人大常委会审查和批准国民经济和社会发展计划在执行过程中所必须作的部分调整方案，国务院编制和执行国民经济和社会发展计划。在地方发展层面上，地方各级人大审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划，县级以上人大审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下自主地安排和管理地方性的经济建设事业。在具体发展过程中，国家加强经济立法，完善宏观调控。上述宪法规范意味着，发展型行政法的规划功能主要针对宏观事务，其并不排斥市场机制，而是强调“最大限度减少中央政府对微观事务的管理，大幅度减少各级政府对资源的直接配置，把应该由企业决策的交还给企业，把该由市场决定的事交还给市场，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。

此外，现行宪法也规定了“尊重和保障人权”原则，并规定了“在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活”“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。这在立法技术上尤为鲜明地体现于《中华人民共和国宪法》第42条至第49条规定的各项经济社会文化权利和特定群体权利，其多以“赋权+国家发展措施”的形式予以规定。胡乔木在现行宪法修改草案（讨论稿）的说明中，关于劳动权的物质保障（逐步改善劳动条件、提高劳动报酬、开展劳动就业训练等）强调“宪法是国家的根本制度，不受暂时的因素所支配”“在有些情况下暂时不能完全做到，但是这不是说不能规定公民在这方面的权利和义务”“这样的规定，从长远来说，是需要的，从近期来说，也是可以逐步做到的”。胡乔木所说的“暂时的因素所支配”和“在有些情况下暂时不能完全做到”实则指向现阶段发展的起点较低；而“长远来说，是需要的，从近期来说，也是可以逐步做到的”则成为判断该项发展任务是否可以入宪的标准，避免宪法设定的目标过分高远而无法企及。就此而言，发展型行政法的规划功能应遵循真实性和可及性的要求，发展的目标是为公民权利提供物质基础，逐步把发展成果转化为权利供给。

（二）促进功能的宪法基础

在发展型行政法的促进功能方面，宪法创设了诸多促进型工具。根据促进的力度由弱到强分别为倡导或提倡、鼓励或奖励、保护或保障、发展或支持、推广或推行、组织或普及，“国家可以灵活选用不同层次和效果的促进型治理工具，以达成特定政策目标”。促进型治理工具的选用，不仅取决于政府发展目标的紧迫程度，也取决于其所涉及的基本权利类型——所涉基本权利越靠近公民人身和人格领域，政府促进的力度越受到约束；所涉基本权利越靠近经济社会和文化领域，政府促进的方式越灵活自主。前者以《基本医疗卫生与健康促进法》为例，其在“健康促进”一章主要采取了普及健康科学知识、提供科学准确的健康信息、开展健康教育、倡导健康生活方式、组织健康状况调查和统计、进行健康风险评估等方式，其强度明显较弱，或者仅规定政府的相应职责，基本上不涉及对于公民健康的直接干预。后者以《循环经济促进法》为例，其在“激励措施”一章主要采用了财政资金支持、税收优惠、信贷支持、价格政策、优先采购、表彰奖励等方式，涉入循环经济的资金来源、技术发展和销售推广的各个微观环节。一言以蔽之，发展型行政法在创设和规定促进手段和激励措施时，尽管政府有很大自主空间，但是仍受到基本权利类型和性质的限制。

进一步而言，宪法在促进发展方面，主要是为创新发展和开放发展提供制度环境和激励。在创新发展方面，宪法规定“国家通过提高劳动者的积极性和技术水平，推广先进的科学技术，完善经济管理体制和企业经营管理制度，实行各种形式的社会主义责任制，改进劳动组织，以不断提高劳动生产率和经济效益，发展社会生产力”。在开放发展方面，现行宪法在通过之初就明确规定了独立自主的对外政策与和平共处五项原则，明确允许外国企业、经济组织或者个人在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作，其合法的权利和利益受法律的保护。1993年宪法修正案把“坚持改革开放”写入宪法序言；2018年又增加了“坚持和平发展道路，坚持互利共赢开放战略”“推动构建人类命运共同体”。经由这两次修改，宪法建构了完整的开放发展新格局：独立自主的对外政策与和平共处五项原则是其前提，和平发展道路与互利共赢开放战略是其原则，促进和规范外商投资与保护外商合法权益是其重要方式，推动构建人类命运共同体是其终极目标。

（三）认证功能的宪法基础

在发展型行政法的认证功能方面，宪法尽管没有规定具体的认证细则要求，但是确立了认证的基本原则。这集中体现为《宪法》第14条规定的“推广先进的科学技术，完善经济管理体制和企业经营管理制度”，以及“国家厉行节约，反对浪费”，这意味着国家在进行标准认定、资质认证和质量认可时，尽管只是设置底线或引导，但也应契合推广先进科技、完善管理体制、节约生产资源的原则，并随着社会经济发展而不断提高认证认可标准。此外，发挥发展型行政法的认证功能也是落实宪法规定的“国家加强经济立法，完善宏观调控”的具体举措，并且设定了宽严程度不同的认证认可标准。比如《标准化法》规定，对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准；而在其他条件下可以制定推荐性国家标准、行业标准、地方标准、团体标准和企业标准等，并且这些标准的技术要求不得低于强制性国家标准的相关技术要求。政府经由制定和执行标准来达成对经济的宏观调控，即对治理核心领域的事项设定强制性国家标准，又鼓励行业、地方、团体和企业创新标准，“强制性标准退出了行业标准和地方标准，淡化了标准的强制性，实现了对技术要求的本质回归”。

如何以宪法为依据评价和认证发展的质量呢？其重点在于评测发展是否符合协调发展和绿色发展的要求——协调发展旨在解决发展不平衡问题，绿色发展旨在解决人与自然和谐问题。在协调发展方面，我国宪法充分彰显了协调发展的理念和要求，体现于顶层目标、中层制度和具体政策的各层面。宪法序言明确规定“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”，这在顶层目标上确认了“五位一体”的总体布局。宪法详细规定了公有制经济和非公有制经济的地位和政策，旨在“坚持和完善社会主义基本经济制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”，促使在市场经济体制下的不同所有制形式能够在协调发展中相辅相成、相得益彰。在具体政策上，宪法规定“国家合理安排积累和消费”，这实则是在协调经济发展后劲和劳动者收入增长的关系，既要避免“国富民穷”，也要避免高福利陷阱。在绿色发展方面，发展型行政法在实施过程中可能带来高污染、高耗能、高排放的粗放式发展，由此需要依据宪法正确处理高质量发展和高水平生态环境保护的关系。宪法序言部分确立了生态文明发展和美丽中国的目标，总纲部分规定了自然资源和土地的合理利用、保护珍贵的动植物和国家的环保义务，国家机构部分明确了国务院行使生态文明建设的职权。进一步而言，现行宪法规定的“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，可以推导出三项国家义务：一是保护的义务，其针对某项易受影响或者面临破坏的自然状态；二是改善的义务，其针对某项值得提倡或者应予推广的生态环境保护措施；三是防治污染的义务，其针对某项已经被破坏的生态环境领域。在学者提出的《生态环境法典专家建议稿（草案）》中，将法典分为污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编，恰与上述宪法中的国家防治义务、保护义务和改善义务对应起来。

（四）分配功能的宪法基础

在发展型行政法的分配功能方面，“社会主义”+“市场经济”共同构成了我国宪法对经济秩序的总体决断。这进一步决定了发展型行政法在设定分配原则时，应正确处理效率和公平的关系，“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，初次分配要注重效率，创造机会公平的竞争环境，维护劳动收入的主体地位；再分配要更加注重公平，提高公共资源配置效率，缩小收入差距”。在初次分配方面，宪法规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”和“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”，这集中体现了初次分配注重效率的特征。与此同时，宪法还规定“在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇”和“男女同工同酬”，这又鲜明体现了初次分配也应兼顾公平，“将发展生产设定为提高报酬的充分条件，有发展必有分配”，并且要实现发展成果在不同性别之间的公平分配。在再分配方面，宪法规定了公民的纳税义务，“通过横向的税收制度设计和纵向的税收财政调节，能够改善居民收入分配差距，对实现社会财富再分配具有积极效应”；宪法规定了退休权、物质帮助权和特定群体的权利，旨在通过社会保障制度，扶危济困，有效地兜牢民生底线；宪法还规定了“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，这有利于在中央主导下通过财政转移支付，弥合地区间发展差距，推进地区间财力均衡。更为重要的是，宪法确立了“公民在法律面前一律平等”和“国家尊重和保障人权”的原则，这决定了公民应享有平等的机会获得大致均等的基本公共服务，涵盖文化教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、体育健康等领域，从而为共同富裕铺垫基础。而在第三次分配方面，宪法也略有涉及，比如规定“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”“以发挥群众办学的积极性，弥补国家财力之不足”，《中华人民共和国民办教育促进法》可视为对宪法该条的具体落实。另外，宪法规定的“国家提倡公民从事义务劳动”也可视为志愿服务的宪法渊源。

发展型行政法的分配功能指向依据宪法解决社会公平正义问题——如果说新发展理念的前四点（创新、协调、绿色、开放）重在强调“做蛋糕”问题，而共享发展则指向了“分蛋糕”问题，即在发展的基础上如何实现发展成果的共享。我国宪法关于如何“分蛋糕”问题，规定了社会主义公有制下的“各尽所能、按劳分配的原则”和社会主义初级阶段的“按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”。分配原则和分配制度均以社会主义作为定语，由此，分配发展成果也要结合《宪法》第1条规定的“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”做体系解释。诚如学者所指出的，“尽管人们对于社会主义可以有多层次的理解，但维护社会正义、扶助社会弱者无疑是其坚硬的内核”。基于社会主义制度，宪法中的公民权利（特别是劳动权、休息权、社会保障权）需要嵌入社会主义市场经济下的分享发展成果角度予以理解和实现，即随着社会经济发展应不断扩大就业容量和质量、普惠性地提高劳动报酬和福利待遇、加强对劳动者休息权的物质保障和制度保障、持续提升社会保障的范围和层次。“在社会主义理论脉络中，社会权是维护劳动者主人翁地位和社会尊严的保障，而非仅仅是福利和补偿。社会权不仅仅是社会经济权利，更是带有社会主义性质的权利。”由此，我国宪法明确规定，“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇”，这正是共享发展的最直接的规范依据，即要求发展型行政法最终要促使发展成果由人民共享。

三、发展型行政法的立法原则

在实践中，发展型行政法可能逾越或背离上述宪法基础，比如在发展型行政法下过于强势、能动的行政权会对市场机制、市民社会、行业自律和公民意思自治等产生负面影响。尽管“发展性规范常常采取非传统的软法，发展促进性措施也经常是经济性的”，但是无强制不等于无干预，“由于助推直接着眼于对象行为选择背后的认知因素，是通过选择框架的设置来影响认知，进而诱使人们自愿作出行为选择，尽管不涉及强迫，但其干预程度却十分强烈”。由此，亟需在合宪性控制的语境下，进一步讨论发展型行政法的立法原则。这些原则（特别是比例原则）对于发展型行政法的各个功能均可适用，只不过各项功能与下述原则大致存在对应关系——发展型行政法的规划功能主要遵循法律保留原则，促进和认证功能主要依据谦抑和辅助原则，分配功能主要指向正义和公平原则。

（一）法律保留原则

法律保留原则经历了由侵害保留到全面保留的发展过程，“给付行政也须有法律为其依据”。这意味着，发展型行政法作为一类以给付行政、促成行政、计划行政为主的新型行政法，仍应受到法律保留原则的制约，“基于法律保留原则，政府之行政措施虽未限制人民之自由权利，但如涉及公共利益或实现人民基本权利之保障等重大事项者，原则上仍应有法律或法律明确之授权为依据”。有学者认为，“仅当激励型监管极有可能严重损害其他主体的利益，包括重大公共利益的时候才需要适用法律保留原则”，包括可能同时导致相对人利益受损、给相对人以外的第三人或公共利益造成严重损害，以及未纳入各级预算的以直接经济利益给付为形式的激励型监管可能给相对人以外的第三人或公共利益造成损害等情况。申言之，发展型行政法并不只是指向“授益”抑或是“间接侵益”（间接侵害相对人利益、第三人利益或者公共利益等），还深度介入更大范围的利益调整和资源配置，比如其规划功能涉及国家财政和产业政策的倾斜性支持，促进功能径直涉入市场失灵的各个领域，认证功能旨在规范市场行为和淘汰落后产能，分配功能更是直接关系利益分配和矛盾调处，每个方面都与公民权益有紧密关联。有学者将其称为“利害调整型行政法”“这种新型的积极行政看上去是给私人提供某种给付，但其中也存在侵害人权、损害公益的可能性”。

鉴于发展型行政法所涉政府发展职能的政策性和权变性强，难以将其创制和设定权尽数保留于全国人大及其常委会，因而可将其定位为“中央立法保留”，即除了法律（包括全国人大及其常委会的决定）保留事项之外，行政法规（包括国务院的决定和命令）和部门规章在一定范围内也可创设发展型行政法，这也契合有学者所主张的“法律—法规—规章”的中国式法律保留的层级结构。这尤其体现在发展型行政法的规划功能层面，实践中通常将全国人大审查和批准的国民经济和社会发展计划归入“重大事项决定权”的范畴，但是其所审查通过的“国民经济和社会发展计划”文本则具有基本法律的效力，在全国人大闭会期间其常委会仅能审查和批准计划在执行过程中所必须作的部分调整方案。因而，国家层面的国民经济和社会发展计划对于各类空间规划、专项规划和区域规划具有法律约束力，凡涉及《中华人民共和国立法法》第11条规定的中央专属立法事项的规划，比如涉及基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度，应由国家层面的国民经济和社会发展计划作出。此外，亦可通过存量发展成果和增量（预期）发展成果的区分，来配置中央和地方的立法权：对于存量发展成果的分配，其中涉及此消彼长、苦乐不均的情况较为明显，宜由中央立法规定；而对于增量发展成果的预期分配，其更需要必要的激励性和灵活性，则可由地方立法进行试验，鼓励地方积极进行共同富裕的立法探索，《浙江省高质量发展建设共同富裕示范区促进条例》即属此类。

（二）谦抑和辅助原则

发展型行政法要遵循谦抑和辅助原则，确保政府发展职能的有为性和有限性之间的动态平衡。党的十八届三中全会决定明确提出，“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。这意味着，有为政府和有限政府在发展型行政法上应兼容起来：一方面发展型行政法要实现政府有效履行发展职能，这要求政府科学制定发展规划、有力促进经济社会发展、积极创造充分竞争的市场环境、公平分配发展成果，持续保障基本公共服务均等化；另一方面，政府要减少对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。当然，二者之间也存在相当程度的紧张关系，有学者将其称为“经济体制的根本性两难问题”，即赋予政府过大的权力去约束市场主体往往会导致政府滥用其权力，而过度约束政府又可能会削弱其支持和增进市场的积极作用。根据宪法确定的市场经济体制和宏观调控机制的关系，发展型行政法要在有为和有限之间保持平衡，缓和“经济体制的根本性两难问题”，就要坚持谦抑和辅助原则，大致应包括以下四个方面。

一是市场或社会优先，“在公共性问题或事项上，优先考虑市场或社会的自我调节、自我管理、自我服务的有效性；仅在市场或社会失效的情形下，政府才有进入、发挥效能的必要”。比如山东省人大常委会法制工作委员会对《某市快递网点管理办法》中关于邮政管理部门对快递网点的抛扔、踩踏、坐压快件行为处以罚款的规定进行审查，指出“保障快件安全是快递合同的题中应有之义，因快递公司行为不当造成快件损毁，并未损害社会公共利益，可按照合同的相关条款进行赔偿或者采取诉讼、仲裁等救济方式，以行政手段进行干预是不必要、不适当的，建议制定机关予以修改”。此备案审查案例说明，尽管政府干预市场的动机是良善和正面的，仍需遵循行政权力的谦抑和辅助原则，秉持市场或社会优先的思路，“揭示了个人相对于社会和国家，较小的下位组织相对于较大的上位组织所具有的事务处理优先权”。

二是恢复和退出机制，即便是在政府实有必要介入干预的情况下，也应该重在恢复市场机制和补偿社会力量的不足，并在市场成熟和竞争充分等时机成熟后及时退出，“通过规定各类举措激发社会主体的自主性和创造力，充分激发市场潜力，通过广泛的社会参与凝聚社会共识，确保促进型法律体现人民群众意愿、尊重客观规律”。比如，全国人大常委会法工委对国务院《城市供水条例》规定的城市供水行政主管部门或者其授权的单位可以对未按规定缴纳水费的行为处以罚款进行审查，认为“随着社会经济发展和城市供水市场化改革进程，用水缴费行为的民事属性更为突出，用户未按照规定向城市供水企业缴纳水费的行为原则上属于民事违约行为，对用户欠费行为以通过行政干预手段之外的其他方式处理为宜”。这意味着经由城市供水市场化改革，政府应及时退出具体的民事关系，慎用行政干预手段。当然，政府只是退出水费缴纳等具体经济活动，但在诸如规划（供水管网规划）和认证（供水水质管理）等方面不仅不应退出，还应继续加强和提升其发展质量。

三是灵活和高效的发展措施，即政府在履行发展职能时，除了采取必要的约束性规划和设定必要的强制性标准外，政府可以采用宣传教育、行政指导、行政协议、行政委托、购买服务、行政奖励、信用体系等多种方式，以提高政府服务的能力、水平和满意度，推行“有政府的治理”。学者很早就意识到，“行政指导实质是一种利益诱导（例如财政资助、税收优惠、低息贷款），相对方接受行政指导，往往同时意味着获得与之相关的行政优惠”，这样在客观上降低了行政行为的强制程度、提高了发展措施的认受程度。此外需要强调的是，发展措施的前端当属典型的行政行为无疑，但是其后端（市场主体的自我发展和形成）的行政法色彩则渐趋消退，除了必要的监督和评估外，则应留诸市场机制。比如德国行政法上的“双阶理论”就强调，“区分公权力行为与国库行政的关键在于，前者旨在完成公共任务，实现公共利益，后者则是国家如私人一般参与经济活动，其首要目标就是营利，公益仅是次要目的”。此种区分的意义在于，既使得政府有能力和有手段介入经济生活，同时又不至于完全桎梏社会经济发展的自主选择空间，减少行政滥权和寻租的机会。

四是实行包容审慎监管，即国务院《优化营商环境条例》第55条规定的“政府及其有关部门应当按照鼓励创新的原则，对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管，针对其性质、特点分类制定和实行相应的监管规则和标准，留足发展空间，同时确保质量和安全，不得简单化予以禁止或者不予监管”。这意味着对于一些新兴发展领域在执法强度上更加柔性，通过“包容期”“过渡期”或者“观察期”的期限设置来推迟监管介入的时间，实行高度情境化且量体裁衣式的规制方案设计。上述四项内容大致可形成递进逻辑，即政府履行发展职能原则上应采取市场或社会优先原则，而在迫切需要政府干预的情况下，也应致力培育市场机制和社会力量，采取多元灵活的治理形式和审慎包容监管方式。

（三）正义和公平原则

发展的正义性和发展成果分配的公平性是发展型行政法的核心问题，这至少包括两个方面：一是发展成本的合理分担，二是发展成果的公平分配。对于前者而言，中央政府反复强调的“发展决不能以牺牲安全为代价”“发展不能损害劳动者的安全和健康权益”“决不能以牺牲后代人的幸福为代价，换取当代人所谓的富足”“城镇化和工业化不能以牺牲农民利益为代价”都是基于对发展成本的考量，强调发展成本在职业之间、代际之间、地域之间的合理分担，特别是健全稀缺资源和重要农产品的价格形成和补偿机制、完善生态保护补偿机制。对于后者而言，中央反复重申的“发展成果由人民共享”“全面实现各民族共同繁荣发展”“推动全体人民共同富裕”“推进基本公共服务均等化”“让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民”都是对发展成果的分配，强调发展成果在不同阶层、不同群体、不同民族间的公平分配，特别是注重普惠性、基础性、兜底性的民生建设。正如学者所指出的，“立法者依平等原则采取社会措施时，仍拥有相当大的形成自由；惟此等形成自由仍受——以恣意禁止来理解之——平等原则的拘束”。

我国宪法规定的社会主义根本制度和平等原则，为发展型行政法在政策设定和成果分配时确立了正义和公平的原则性要求，“既要防止分配上的平均主义，也要防止社会贫富两极分化”。此项原则在近年的备案审查案例中有生动体现。比如，有全国人大代表对地方性法规中规定的本地户籍作为在本地从事出租汽车司机职业的准入条件提出审查建议，全国人大常委会法工委经审查认为，这不符合党中央关于“引导劳动力要素合理畅通有序流动”“营造公平就业环境，依法纠正身份、性别等就业歧视现象，保证城乡劳动者享有平等就业权利”的改革精神，已要求制定机关修改。该案例体现了发展的正义和公平原则，即政府在履行发展职能过程中，以地方性立法方式促进和规范行业发展、分配改革发展成果时，都应秉持发展正义和分配公平的原则，并对经济和社会发展中的少数群体、弱势群体和边缘群体给予必要的合理差别对待。

（四）比例原则

比例原则通常适用于自由权的审查，不过晚近以来，在保障积极权利时也开始适用比例原则，强调关于积极权利的立法亦应遵循目的和手段的均衡。由于发展型行政法主要系根据《宪法》总纲中的国策条款，为实现公民积极权利而提供制度保障，因而其可以放在“禁止保护不足”的框架中进行讨论。据此，在发展型行政法的制定和实施过程中，也需要适用比例原则展开权衡和判断。

第一，发展目的的正当性，即发展型行政法所要发展的事项应有宪法上的正当性依据。一般而言，发展型行政法往往对应宪法总纲部分的国策条款或者某项公民基本权利诉求。上文所讨论的“发展型行政法的宪法基础”实则也是发展型行政法的目的正当性论证。此外，也应充分考虑到立法资源的稀缺性、发展注意力的有限性和产业政策倾斜的有效性，如果所有发展事项都制定相应的发展型行政法，不仅立法资源难以支撑，也使得发展策略因过分宽泛而失焦或失效。

第二，发展措施的适当性，即发展措施必须有助于发展目的的达成，如果所采取的发展措施反而导致发展受阻或市场萎缩，则不符合适当性要求。此处需要明确的是，关于适当性的判断要放在全国统一市场（整体利益）和经济社会长远发展（长远利益）的角度进行综合权衡。这意味着，如果采用地方保护主义、损害生态环境、大肆举债上项目等方式获得的局部和短期发展，则不能视为达成了发展目的。

第三，发展措施的必要性，即是否存在其他更加有效的发展手段。在现实情况下，对于发展型行政法的规划功能和促进功能的必要性审查存在相当难度，概因发展的目标和手段之间的或然性较强。决策者的理性和信息是有限的，在决策时很难笃定某项发展措施必然带来正向的积极发展成效，更遑论是否存在更好的发展措施。由此，立法机关和执行机关宜根据实施效果，定期检视和及时调整相关发展举措。相较而言，发展型行政法的认证功能和分配功能的科学性、客观性色彩更为鲜明，因而是否存在更优的认证标准和认证管理体系，是否能够更有效地解决地区差距、城乡差距、收入分配差距等问题，都有较为明确的测算和评估方式，因而方便讨论相关发展措施的必要性。

第四，狭义比例原则，即发展型行政法所采用的发展措施与发展目的之间是否合乎比例。对于以财政支持为主要方式的发展措施，其所取得的经济发展绩效应要明显高于政府对其专项投入、财政补贴、税收优惠、贷款贴息或者出口退税的金额。当然，由于经济社会发展事项的复杂性，有些投入大、周期长、见效慢的基础性发展项目，对其进行狭义比例原则审查的周期可以拉长，不急于求成；反之，对于需求大、应用广、迭代快的发展领域，需要进行定期性的狭义比例原则审视。

综上所述，制定和实施发展型行政法要遵循法律保留原则、谦抑和辅助原则、正义和公平原则、比例原则。法律保留原则旨在解决发展型行政法存在的滥用问题，将对于国家发展产生重要影响和对公民权益产生直接影响的发展措施创制权，保留于中央政府层面，使得稀缺的发展资源能够得到最大程度利用；谦抑和辅助原则旨在解决发展型行政法的越位问题，遏制政府对于微观经济进行过分干预的冲动，“要充分发挥市场这只‘无形之手’的决定性作用，完善社会这只‘自治之手’的功能，让政府这只‘有形之手’更加有效，让这‘三只手’更加协调”；正义和公平原则旨在避免发展型行政法的偏颇问题，实现发展成本的合理分担，促成发展成果的公平分配，对发展中的利益受损方给予补偿，对发展中的弱势群体给予扶助，使得发展更具正义性和进步性；比例原则旨在解决发展型行政法存在的失衡问题，限制发展型行政法的立法裁量空间，通过在目的和手段之间的反复衡量，确保其在稳定的目的约束下采用多元有效的措施。

四、结语

习近平总书记强调，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。发展型行政法的生成和兴起，既是发展型国家在“赶超型现代化”驱动下的必要举措，也是在当下内外发展环境日趋复杂、不稳定性和不确定性因素明显增加的情况下的必然选择。只不过，发展型行政法在理念和结果上可能面临误用和异化，由此需要明确其功能体系和宪法基础，发挥其正面功能，化解其潜在风险，指明其立法方向。展望发展型行政法的前路，可以初步得出以下结论：（1）在功能体系的维度上，发展型行政法在规划功能和促进功能方面已经较为成熟，而在认证发展质量和分配发展成果方面仍较为薄弱，可以适时在现有《认证认可条例》的基础上制定《认证认可法》和《发展质量评价法》，在现有分配类法律的基础上制定《共同富裕促进法》和《转移支付法》；（2）在宪法基础的维度上，发展型行政法的规划功能应更聚焦于“以发展促人权”，促进功能应更侧重于“多元发展工具箱”，认证功能应更着眼于“高质量发展”，分配功能应进一步彰显“发展成果由人民共享”；（3）在立法原则的维度上，制定和实施发展型行政法需要受到宪法规范、原则和精神的有效约束，以宪法方式不断回应改革发展的新需要和新挑战，用宪法确认发展成就、引领发展方向、规范发展进程、分配发展成果。