摘 要：作为公共行政的构成要素，组织被视为公共服务和社会治理的基础。与传统行政组织分殊明显，数字政府的组织已由科层制转向扁平化。整体性架构、集约化管理、智能化运作是其组织法特征。数字政府的组织逻辑则朝着权力技术化、政府平台化、决策交互化方向发展。因应日益复杂化多样化的利益场景和利益分配现实，数字政府的组织价值意义重大，已经同时兼具利益衡量、风险识别和程序调适等复合型功能样态。数字政府的组织转型及其规范应当基于技术层面的组织一体化和职能层面的组织协同化，在制度层面推动数字技术、法律规范和公共行政的互动与融合，以实现数字政府的组织法治化。

关键词：数字政府；行政组织；行政组织法；公共行政；数字治理

数字时代，政府的组织结构发生了重要变革，行政的组织面向及其运作模式被数字化重构。数据成为组织资源，技术成为组织要素，平台成为组织场所，数字政府全新的组织模式应运而生。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》要求在“建设职能科学、权责法定…智能高效…的法治政府”基础上，“全面推进决策、执行、管理、服务、结果公开…推进政务数据有序共享，提高政府工作的透明度”，直接将政府的数据行为与公共治理目标关联，从而为数字政府的组织运作与发展提供规范依据。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》则要求“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率”，也正是看到了数字政府及其技术治理所蕴含的新的组织功能和价值。

公共行政领域已经注意到数字政府的治理变革，对利用数字技术推动政府职能转变、数字协同办公提升组织效能等方面均有涉猎。法学领域也关注到数字政府的组织变化，将其组织结构转型视为数字行政法的重要议题。行政法研究应该更多关注行政组织法，确保数字时代的政府机构设置、职能配备和权责分配更为合理。令人遗憾的是，既有研究缺乏对数字政府组织的整体性审视，数字政府的组织特质及其运作逻辑等议题并未澄清。鉴于此，聚焦数字政府的组织发展与规范续造这一具象命题，围绕其组织变迁、组织逻辑、组织功能和组织转型展开，达成对数字政府之组织构造的系统论证和阐释，对于充分挖掘和利用数字政府的组织潜能，推动建构数字场景的组织理论和方法具有重要意义。

一、数字政府的组织变迁

行政组织植根于特定的行政环境，具有明显的时代痕迹。行政组织法则是基于行政组织的性状特征及规范需求，因应行政环境和行政任务的变化而不断建构完善。如今，传统以科层制作为基本构造的组织模式，已经朝着扁平化方向发展。

（一）行政的组织及其扁平化

组织是指通过一定方式将分散的人或事物连接起来，使之具备一定系统性功能的过程。行政的组织也即公共行政组织，属于社会组织中的国家政权组织,是指国家基于特定目的，依照特定程序将各个子部门系统组织起来，对国家事务进行组织和管理的整体过程。就此，行政的组织几乎承载了所有公共职能，是行政对内组织系统建构与部门合作，对外提供公共服务和社会治理的骨架。传统行政组织主要表现为韦伯式的科层结构，其根据行政的组织目标进行劳动分工并实现专业化，以保障行政系统的等级有序和合法性权威。这种将行政视为中心的科层组织模式有助于统一规则和程序运作，但同时也缺乏对新兴行政法问题的适应性和灵活性，实践过程中往往会出现机构重叠、权力集中和组织理性缺乏等问题。面对数字时代的行政现实及日益复杂化的利益分配需求，传统科层制的行政组织模式面临挑战。

受企业管理经验影响，扁平化成为科层组织结构的发展方向。所谓扁平化组织，就是要打破现存的行政部门界限和科层割据，缩减行政组织的中间环节和非必要程序，使得行政的决策中枢直达执行层面，保障快速高效地解决行政现实问题。行政组织的扁平化结构克服了科层制带来的机构臃肿、沟通迟缓和效能低下等问题，有利于发挥行政机关的主动性和创造性。具体地，扁平化组织不再将行政机关视为唯一中心，公共决策更加关注公民参与和合作，行政相对人和公众等利益相关者都享有话语权，以需求为导向的多中心对等行政态势明显。公共行政由此转向功能主义的目标导向，更加注重解决行政现实问题。更为重要的是，扁平化组织强调与相对方平等对话和沟通，各方能够基于共同的愿景找到利益共同点，以达成行政参与各方的利益合作与利益共赢。

行政组织的扁平化在数字政府建设实践中已有体现。《全国一体化政务大数据体系建设指南》要求加快政务数据平台建设，积极推动与政务大数据体系相关的体制机制和应用服务创新。《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》提出“数字法治政府”的法治新模式，提倡将大数据等新技术应用到行政管理过程。对一体化数据服务平台和新技术的应用，即意味着数字时代行政组织的扁平化转向。以技术性视角观之，数字技术不仅带来了政府的组织结构变革，也奠定了公共行政的“组织-技术”适配基础，政府治理转向多中心治理、整体治理和协同治理，行政相对人和公众等也能够在不同治理场域发挥作用。数字法治政府也不再只关注行政机关和行政权，而是基于数据互通和技术互嵌的组织法网络，塑造形成“处处皆中心”甚至“去中心化”的政府组织模式。数字政府平台建设的“一网统管”即是遵循扁平化组织逻辑，以“技术-组织”耦合打通科层部门隔离，化解政府部门职能交叉、权责不清和综合协调乏力的组织实践。

（二）数字政府的组织法特征

为应对行政组织的扁平化趋势，组织法亦应体现扁平化组织场景的规制特征，并在此基础上建构和发展数字政府的组织法规则。这种组织法范式已不再仅仅关注行政机关、行政权及其责任分配，而是更加关注行政组织的结构体系化和运作高效化，以及数字技术在公共服务和政府治理领域的组织效能。如下，将以公共数据开放为例阐述其组织法特征。

其一，整体性架构。数字政府的组织不再是基于纵向的层级和横向的部门，碎片治理、多头执法甚至推诿扯皮等已不是问题主流。数字政府通过技术和平台搭建起整体性的组织架构，诸多行政决策和指令直接通过技术触发，再由数字平台统筹推进和协调执行。数字政府的组织法更关注对行政整体框架的规则塑造，组织法规则和原则都围绕整体的政府架构展开。其中，一体化的数字政府平台被视为组织窗口，是数字政府活动的主要载体，也是其整体性组织架构的主要特征。譬如，公共数据开放即是以平台和技术为基础，向内组织统筹数据采集、数据共享与数据传输，向外连接数源主体、数据用户和公众等利益主体，将公共数据开放的制度主体统一到整体性的平台之上，畅通公共行政运转的信息壁垒。不仅优化和盘活了政府内部的要素资源，还最大限度联通起数据开放的主要利益相关者，保障各方能够基于整体性平台进行理性商谈与“讨价还价”。

其二，集约化管理。立基于整体政府理念，数字政府能够高效整合和优化数据资源配置，聚合各方优势力量和技术能力，提高数字政府的公共服务质量和效率，集约化的组织模式表征明显。譬如，公共数据开放就得以通过整合横向部门与纵向层级的协同办公，实现跨部门和跨业务领域的流程再造，保障数据资源及时共享互通，以职能任务的集中、高效和敏捷保障效率和集约化水平。这种同时突破部门和层级的集约化组织形式，能够确保数字政府治理的层级整合和功能耦合。实践中往往通过政府牵头明确开放计划及责任分工，提供集约化平台和数据资源库，确保公共资源配置合理高效。又如，《全国一体化政务大数据体系建设指南》提出建设“全国一体化政务大数据体系包括三类平台和三大支撑”，要求统筹全国性的数据开放平台建设，逐步消除平台重复建设和业务竞合等问题，确保其组织流程设计和业务管理过程的集约化水平。

其三，智能化运作。智能化是数字政府组织效率的基本保障。相较于人类智识，智能化的算法技术及其代码“常常可以更高效地组织各方行动”，这不仅大大节省了人财物资源，还通过行政流程再造完成服务优化和效能提升等复合型目标。甚至行政裁量等决策领域也逐渐被智能化的算法取代，政府正变得越来越高效、城市正变得越来越智能。数据开放也必须依靠智能化组织，这是因为其对技术和专业要求高，开放过程工作量大，必须借助智能化的算法技术批量处理。比如，对数据的结构化程度、涉密标准和价值分析，以及对重要数据的识别和判断，均难以完全指望人工完成，而智能化的算法却可凭借事先设定的规则将其准确归位。有论者就指出，公共数据开放已经迈入以智能化的算法管控代替人工管控的时代。《广东省公共数据管理办法》也要求充分利用智能化设施，以数据分析模型和算法运算系统提升对外输出的公共数据产品和服务质量。

二、数字政府的组织逻辑

数据和技术都被视为数字政府的组织资源，也成为其组织法建构和规范的主要对象。但基于这种与传统组织分殊明显的数据资源和技术样态，数字政府的组织方式及底层逻辑有何不同？这些组织规则又刻画出何种组织法面向和发展规律？它们与行政权力、公共资源和行政职能之间的交互演进，又会带给行政组织法何种启示？如下，将从三个方面加以论证和阐释。

（一）权力技术化

数据，即是权力。谁享有数据就意味着掌控了行政权力，围绕数据而展开的权力竞争和权力博弈局面已然上演。作为新型生产要素，数据不仅能够生产新产品和新服务，数据还通过数字技术置换出新的权力机制，深刻地改变国家的权力结构和权力运作方式。“数字技术是转型时代公共服务供给侧改革的触发器、需求侧改革的探测器”，也是推动数字政府变革和发展、实现社会创新创造和行政效率提升的力量来源，被视为行政权力的代表和化身。易言之，这种基于数据的权力逻辑并非自然呈现，而是通过诸如大数据和人工智能等技术组织实现的，根本上可追溯至权力技术化的组织逻辑。

数字政府语境下技术与组织的耦合关系及权力技术化逻辑，需要深入技术与组织的关系内部考察，而技术与组织“互构论”为此提供了分析视角。“互构论”避免了“技术决定论”提倡的技术是“惟一最佳组织方式”的简单对应，克服了“技术结构化理论”的单方面审视。其聚焦技术的外源定制性特征、应用环境及层级结构，通过分析技术与组织关系背后行动者之间的互动，论证技术与组织的耦合演进逻辑。尤为关键的是，“互构论”将技术背后的行动者要素纳入体察范畴，串联起技术与组织之间复杂的结构场景、形式化和资源消耗内容。行政权力通过技术作用于经济社会环境，不断整合或调节复杂交织的利益关系、创制全新的生产方式并参与公共治理。技术赋权成为技术与组织关系的重要内容，企业和个人等则以行动者的姿态连接技术与组织，并以技术化的权力助推数字政府的组织变革和向前发展。

数字政府权力技术化的组织逻辑，主要具备三种面向。其一，权力技术化遵循制度变迁规律，是循序渐进和不断发展的。权力技术化并非数字时代的产物，其也融贯于传统治理场域，只不过彼时程度较为初级。数字政府的权力技术化需求更为迫切，技术成为公共治理的支撑和权力作用方式，历经部门职能本位的优化、多跨协同的整体政府变革、政社协同的多元共治等组织变革，这些数字技术对权力、权利与信息配置带来持续冲击。其二，权力技术化内涵技术中立逻辑，权力行使变得更为客观和公正。作为“理性人”的政府及其权力并非绝对客观。而通过技术形式呈现的权力，因秉承技术中立特质而被植入相对客观的法理，保证输出的权力符合一般社会观念和基本正义要求。其三，权力技术化之于数字政府及其扁平化组织而言，是必要和必须的。习近平同志就曾指出，“把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑”。数字技术被置于国家和社会治理的高度。数字政府的组织逻辑也应主动嵌入技术，以此推动建构形成新型的政府治理模式。

（二）政府平台化

政府即平台，平台型政府的观念已经深入人心。政府不再以高高在上的形象示人，而是通过组织结构调整和搭建敏捷反应平台贴近公众，赢取公众的信任和好感。平台被视为数字政府的关键组成部分。平台作为一种场域，是一种中观的组织架构，是连接宏观世界和微观行政实践的承载基础。且这种场域组织还蕴含着独特的价值标准和规则逻辑。在此，平台不再限于条块化的权力和部门治理，而是基于体系化的治理目标和运转逻辑，有效串联起分散的组织结构和治理单元，充分发挥被治理对象和公众参与的价值，保障行政资源的信息统合与力量聚合。譬如，乡镇工作专班对权力、资源和能力的组织化平台实践，即保障了治理的“任务—资源”“权力—责任”和“环境—能力”的精准匹配和有效整合，大大提升了乡镇对复杂场景的行政治理能力。

政府平台化的诱因是技术，但根本源于政府的组织转型和治理理念创新。数字政府的平台型职能塑造、组织形态创新和价值目标转型，都是政府基于技术跃进而主动转变组织模式，推动数字政府平台跨界性、共生性和模块化的尝试。平台型政府被视为策略性的组织创新，其基于“科层为体、平台为用”的组织形态统合治理资源和技术要素，以“重层嵌套”的组织模式打造形成服务前台、技术中台和制度后台的“三台一体”运行机制，使数字政府实现了从“配置性效率”到“适应性效率”的转型，以及其对治理对象多元化和个性化诉求的互动与回应。政府平台化还具备“敏捷中介重构”的组织特征，及时因应复杂的利益分配需求，驱动利益相关者之间非线性、可调适的交互和联结，成为推动数字政府与多元治理主体之间协同共治的中介枢纽。

《全国一体化政务大数据体系建设指南》要求整合构建管理协同、布局合理、标准统一的全国一体化大数据体系和国家政务服务总平台，保障平台内外数据资源、信息代码和数字技术互通，所有部门均可基于平台同步共享信息，进而推进全国性政府平台和地方平台构建。同时，数字政府与平台还存在互动，政府的平台化组织有利于整合内外资源提升其治理水平和治理能力，也能反向助推数字政府的体系升级，以平台枢纽的数字化设施联结公众、企业和政府部门，实现数字政府的智慧服务与协同办公，有学者就此提出“平台驱动的数字政府”的方法框架。实践中，平台型政府已迈入数字3.0阶段，能够基于平台推动数据共享与业务交互实现智能升级，由政府部门、企业和公众等多元主体参与，通过互联网及终端设备搭建的运算传递平台提供政务服务。在此，平台化的政府与公众之间的沟通更便捷，政府对外提供的公共服务和社会治理也更高效。

（三）决策交互化

数字政府的权力组织体系内，政府不再是权力的唯一掌控者，“权力来源从狭义的国家力量走向广义的社会”。相对人开始掌握权力话语并实质性参与行政过程，公共决策的交互化态势明显。一方面，这符合“开放政府”的理念要求，通过更开放、更透明和更负责任的政府形态建构，确保政府及时向社会分享权力，保障公共决策的科学性和民主性。另一方面，也是互动型政府发展的现实使然，互动型政府遵循信息的双向流动法则，公民不仅被动地向政府提供数据和反馈诉求，还得以“主人翁”身份和“负责任”的公民心态参与社会治理过程，保障其对行政过程及结果的内心认同。如此，行政权力将被同时赋予政府部门和公众等利益主体，他们都将基于特定的场景或阶段而享有决策权力。公共决策也得以在多元化的主体之间不断穿梭往返、多重博弈和交互酝酿，决策过程变得更为公开透明，决策结果也更贴近公共行政的正义目标和公众期待。

决策交互化类似于协商式决策。托马斯将公共决策分为自主式决策、协商式决策和公众决策，自主式决策与科层结构的政府决策相似，政府独享公权力且秉持政府权力优先法则，公众决策模式正好相反，公众被赋予了超过其能力范畴的权力，二者均并非公共决策的最佳选择。而协商式决策的交互化模式恰当规避了前述弊端，将政府与公众等主体统一纳入决策范畴，并根据具体场景赋予其决策话语权。新公共服务理论也认为，行政任务需要所有主体共同参与、互动与配合完成，行政机关只是公共事务的“掌舵人”而非“划桨者”，公民应当被置于更加中心的位置。这一理念转变，意味着政府已不再单独决定所有行政事务，而应该与企业或个人共同行动，企业和个人被赋予更多决策话语和参与权，甚至能实质参与决定最终的决策结果和政策走向。

数字政府的决策交互化展开，具体表现为公众实质性参与行政过程，而这有赖于数字技术的进步与加持。科层制背景下公众远离决策中心，其深度参与决策的能力和意愿受到限制。数字政府的平台化组织架构设计，使得行政外部的组织任务从“以政府职能为中心”转向以“用户需求为中心”，用户和公众被视为行政决策的主要对象。行政内部对公众参与也变得更加开放和兼容，通过技术参与、平台互动和用户黏性等方式，公众更方便接近行政的内部组织网络。尤其是随着大数据等技术的推广和应用，真正拉近了公众与决策中心的距离。此外，基于实质法治的行政法理想，以及对数字时代技术决定利益分配的隐忧，公众实质参与决策的愿望变得越发强烈。毕竟，如果参与不能对利益分配构成实质影响，那么行政法的功能主义模式也将坠入规范主义的彀中，从而变得过于依赖僵化的规则和形式正义，个案公平和实质法治追求也将沦为空谈。

三、数字政府的组织功能

作为公共行政载体的组织，是政府职能及其功能得以实现的重要基础。数字政府的组织同样具备这些功能性特质，并基于数字政府组织结构的扁平化场景而发生转向，在功能实现之广度、深度和方式等方面与传统行政组织分殊明显。

（一）利益衡量功能

人的行为都是围绕利益展开的，对利益的选择、博弈或权衡支配着人的思想和行为。行政也关乎利益和利益衡量，公共行政即是基于“权力-权利”的利益衡量框架建构的。现代行政法一直致力于解决行政力量失衡，保障行政权力与相对人权利配置达至“结构性均衡”的状态。尽管此种“结构性均衡”并非严格对称的平衡, 但也要体现出行政与公民因权能持平而致法律地位的总体平等。数字政府的组织也得展开利益权衡和分配。这即需要浸入其具体的利益场景，条分缕析地透视和洞察其中的利益关系及其所代表的利益立场。

一是公私利益的比较竞争。大数据时代，数据主体间的利益呈现多元交错特征，既相互依赖又互为牵制，任何单一个体都不能独立决定数据利益分配。对其评判认定必须基于公私利益的比较、协调和博弈得出。譬如，数字政府场域组织开放的公共数据本身就具备公共性或准公共性，但可识别的数据又广泛关涉私人利益，尤其是作为公共数据来源方的利益，当然也具有私益特征。这即反映出数字政府组织功能之利益衡量的多元化和复杂化趋势，赋予哪些利益以优先性并不存在恒定不变的公式，而必须在具体的开放场景中展开利益比较实现。具体地，可以将包含个人信息的数据利益分为个人利益、信息使用者利益和公共利益等利益类型，而组织展开数据开放之多元利益分配的比较竞争与权衡博弈。

二是集体利益的评判认定。“非公即私”的利益划分方法已经过时。这是因为并不存在绝对客观的公益标准，公共利益不过是多种利益相互博弈的结果。公共选择理论早已对“政府作为公共利益代表”的论断提出质疑，认为其作为当事方参与“游戏”而难以代表独立的公益。而个人主张的私益因受制于利益实现环境等因素，也不可能涵盖到所有值得保护的利益。由此，数字政府组织功能之利益衡量所形塑的公私益之外，一种具备独立存在价值的集体利益类型呼之欲出。譬如，公共数据开放的集体利益即指特定群体享有的获取、开发和利用数据资源的利益。该利益类型的提出，是因应数据时代从公私二元论到公私交融的理论转型，而在公私利益之外提炼和归纳的利益结合体。也是尽可能满足日益多元化的数据利益需求，将分散的、零碎的或抽象的利益加以考量，进而寻求公共行政的理性化和正当性平衡方式。在集体利益的概念形塑之下，能够弥合“非公即私”的利益划分局限，使得那些长期被忽视的集体利益内容能够得到恰当和充分代表。

（二）风险识别功能

现代公共行政的风险和不确定性显著增加，这种风险导源于工业社会，大工业生产带来物质财富的急剧增长以及科技伦理和财富分配等问题，成为传统公共行政的基本风险面向。且随着数字化行政方式、行政思维和行政场景的转变，这种风险还呈现日渐扩大的趋势。这对数字政府的组织功能提出了新的要求，其不仅需要继续平衡公私利益纷争，还需要去识别和判断数字政府场域范围的风险，解决行政的不确定性与决策的合法性危机。由此，行政对风险的态度也由被动应对转变为主动发现和预防。数字时代的行政组织法需要直面风险社会挑战，不断更新其风险知识储备、规制能力和技术标准，尤其是对复杂化和多样化行政风险的防范和控制能力。具体地，数字政府组织的风险识别功能可分为风险评估和风险管理。

风险评估环节，数字政府的组织结构应具备风险发现能力，并按照特定规则对具体的风险类型、参数指标及风险承受能力或限度等作出判断，为后续的风险管理提供事实基础和论证依据。譬如，就公共数据开放领域的风险评估事宜，需要关注的基本风险面包括政府平台端的资金、技术和人力资源能力，市场用户端亟需的与民生紧密相关、行业增值潜力巨大或战略产业意义重大数据的可及性，数源主体端对数据脱敏脱密、安全保障和隐私利益保护担忧等。在厘清并整理评估这些风险后，政府及其平台才能决定开放的数据数量（有效数据集总数、单个数据集平均容量）和数据质量（优质数据集、无质量问题、数据持续性）；开放的数据规范性（开放协议、格式和数据描述说明）；以及数据的行业领域（主题覆盖、部门覆盖、常见数据集覆盖）。

风险管理环节，数字政府的组织结构需具备风险管理能力。也即是说，需要在传统行政组织法解决单个风险基础上，系统地管理和化解大批量、连续性和具有巨大不确定性的“风险群”，并通过风险分配或调整保障风险容许性。风险并非新生产物，只是因为新的场景或因素介入而变得复杂化。数字政府组织的风险管理能力要因应行政现实，而寻求在管理方法和技术方面突破。一方面，继续坚守行政法的基本原则。比如，比例原则、正当程序原则依然应当被视为数字政府的制度遵循，推进预先告知与听取意见、事后风险评估与调整等风险制度落地。另一方面，数字政府组织也应提升新型风险应对能力，保障适应数字场景的风险管理需求。就算法风险而言，即应该尽可能保障利益主体参与算法过程，加快数字政府组织的算法规制功能建构，揭开“算法面纱”而实行穿透式问责，避免以技术中立之名架空行政责任追责。

（三）程序调适功能

传统行政法将程序视为规范和控制公权的工具，认为其仅仅是行政实体的附属产物而不具备独立价值。事实上，程序与实体是并重而非从属关系，缺少对程序及其价值的合理体察，公共行政本身也难以自洽。基于此，现代行政开始正视程序的价值，并将其作为行政合法性和正当性的衡量标准。程序才得以被接纳而成为组织法内容。鉴于数字政府的组织背景，行政程序的价值、地位和内容等要素都遭受冲击，行政程序的构型设计开始由板块式到结构式、博弈式到分配式、套路式到效率式、自洽式到自证式转换，规制模式由粗放向精确、定性向定量、感性向理性、程式向有序的变迁。如今，数字政府组织实践已大量采用技术改造程序，重塑公共行政流程。

数字政府组织的程序调适功能需要结合程序法治理念，贯彻程序正义的法治思维，以制度化和法治化的方法展开。客观上，数字政府即意味着行政活动乃至行政程序的数字化，这就需要同步更新和调适传统的程序法治理论，将数字化的行政程序打造成为数字政府组织建设的重要板块，[45并为其注入数字时代程序法治的理论哲学，以此保障数字政府建设和发展的程序根基和正义基石。换言之，以行政法的规范视角观之，数字政府组织法的程序功能也应依托法治，确保数字政府组织建设具备行政法尤其是程序法的规范要义，并将其重心从行政机关的程序权力转换为相对方的程序权利。这意味着，基于数字政府的行政法学建构与发展，需要将其关注点从规范公权力的行政过程延伸至公权利的程序落地，更加关注数字生态体系中相对方的数字权利或利益，并确保这种公法上的权利内容能够获得比“数字行政程序”更为关键和更为基础的法理地位。

数字政府组织的程序调适也需要结合具体场景，以分级化或分类化的方法推进数字政府的程序变革。数字政府组织类型化的程序改造，能够确保其组织结构的程序适配性，保障经过调适改造的程序对数字政府组织的规范意义。譬如，自动化行政环节即要求对自动化分级，根据其自动化级别匹配相应的程序要素，这既能够纾解行政程序快速数字化的现实张力，也能够保障自动化决策系统乃至数字法治政府建设的组织水准。此外，还应继续发展正当程序原则，将其适用于自动化行政等数字政府场域并赋予其新的组织法意义，“算法正当程序”的提出即是如此。美国德克萨斯州“教师绩效评估案”等实务案例中，法院即以政府机构作出高风险的自动化决策系基于不符合最低限度正当程序的秘密算法为由，给予政府机构以正当程序适用上的否定性评价。

四、数字政府的组织转型

数字行政时代，为应对复杂的行政任务和多元的利益平衡需求，传统的政府运作模式亟待转型。这种政府转型主要指政府的组织形式转型，即政府组织的“整合”或者“联合”。其是对政府组织结构的整饬调适和系统改造，目的是推动政府组织的一体化和协同化建设。这种政府形态及组织结构的变化，也将带来数字政府组织法的转型和发展。

（一）技术层面的组织一体化

科层制的政府组织结构强调分层或分级，政府部门通过权力分工达成相互牵制，组织合作面向和合作意愿不足。与外部企业、私主体或社会机构的沟通机制缺乏，政府运作和决策往往呈现出相互割离、信息不畅甚至推诿扯皮等局面。数字政府则借助于大数据、云计算和人工智能等新兴的技术手段，全面整饬和改造传统政府组织结构，并在基础设施配备和决策指令中枢等方面实现了数字化，传统的行政组织模式被技术一体化组织体系取代，并由此连接起公私主体合作共治。如此，数字政府组织的内外部结构变得更为紧密，共享信息与合作行政成为主旋律。

其一，技术联通的一体化。以技术推进实现的政府组织一体化，关键在于技术本身。正是因为数字技术的介入与串联，数字政府的组织面向才呈现为平台化架构和整体性逻辑，科层结构下各自为政的局面才得以扭转，共享数据、畅通信息和部门协作完成整体性治理任务才成为可能。事实上，数字技术在带来社会变革机会的同时，政府组织及其权力结构的调整也将影响治理成败及其发展方向。数字化技术转型通过赋能政府组织结构更新，打破传统科层割据的政府权力体制与配置机制，推动建设直接面向公众和用户、快速高效回应和解决现实问题的一体化政府组织。在此，技术作为触发器诱发政府的组织结构变迁，引领数字政府治理的整体变革。并以“技术接受模型”等方式赋能社会和政府，推动公共行政的治理模式创新和治理方式更新。

其二，公私合作的一体化。传统行政借助命令与控制管制，经常造成政府与公民社会的立场对抗。受其影响，行政决策往往忽视公民的主体性，制定的行政政策缺乏民主性和公共协商精神。合作行政看到了传统行政法的弊病，取而代之以合作、柔性和开放的行政特征，更加关注政府与公民的对话协商与互动交流，保障公民对公共决策及过程的实质参与。数字政府的组织场景内，政府已经变身为平台，其不再是高高在上的权力象征或话语垄断者，只是公共事务的助成者、协调者和推动者，企业和公众等对完成行政任务扮演着越来越重要的价值。公私合作与合作治理是对传统公私划分的迭代和超越，其将满足大多数人的利益诉求作为公共行政目标，能够最大限度地开发和挖掘公共行政参与各方的合作潜力，被视为现代行政的重要发展趋势。

（二）职能层面的组织协同化

数字政府的组织场域内，传统科层分明的组织结构被统一为整体性的政府平台，政府往往以统一的整体而非具体的部门面对行政相对人和解决行政问题。政府组织运作与发展更加强调整体性和协同性功能，以往被具体分配到部门的行政任务或责任已转由具有高度协同能力的政府平台承载。传统组织法强调的部门职能专业分工、权利义务精准匹配及行政决策层层传导等做法，严重悖离了数字政府在职能层面的组织协同性要求，进一步加剧了组织治理与行政现实之间的张力。数字政府的组织法发展与系统建构，应该跳出科层组织围绕纵向层级和横向部门的制度窠臼，不再仅仅关注单个的或静态的行政主体和职能配置，转而应该更多地关注和体察对主体、职能、职权和责任配置的协同框架，从数字政府组织发展的动态截面展开资源调配和法律控制，通过数字化技术和整体性平台串联起各个并行或分散的主体单元，提升数字政府职能层面的组织协同水平及其治理效能。具体实践中，数字技术通过赋能政府及其部门的机构融合或联通，将传统横向并行的部门主体串联为整体性平台，打通主体、权利、义务和责任之间的区隔，推进建设“一窗通办”或“一网通办”等协同办公和公共服务网络，实现公共治理的去部门化和职能协同化，塑造形成面向公众的以技术为依托、以数据为基础、以服务为目的的一体化职能协同平台。

对此，复杂治理理论提供了理论和方法指引。该理论专注于复杂社会场景和多元利益交错的治理场域，通过组织协同理念揭示和阐释社会系统的复杂结构及特质，推动社会治理的协同创新并展开具体制度安排。类似数字政府这样的复杂治理场景，亟须通过技术平台对其权责予以整体规划和协同配置，塑造形成数字政府的协同治理模式。譬如，我国《数字中国建设整体布局规划》就提出要“发展高效协同的数字政务”“强化数字化能力建设，促进信息系统网络互联互通、数据按需共享、业务高效协同”，这不仅是要实现数字化的技术协同，更是着眼于调动数字政府组织场域内的资源要素协同，推动数字政府建设的权责同构和职能协同。以综合行政执法改革为例，其法治化目标即在于建构起运作高效和协同配合的组织执法体系，推动行政执法组织的结构调适、功能整合和职能协同进程。而作为跨部门协同的教育综合行政执法，也是要实现对“高度稀缺且分散配置的行政执法资源的跨部门高效整合”，同样是基于技术和主体协同的组织改造过程，事实上也是协同学理论范畴视阈下教育行政之组织体制变革和组织协同的产物。

（三）规范层面的组织法治化

转型需要植入法治理念和法治思维，继续坚守依法组织、行政分权和组织效率等组织法原则，并因应数字技术转型赋能政府组织结构更新，保障技术在法治规则和法治轨道运行，确保数字政府组织建设的技术向善。我国《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出要全面建设数字法治政府的法治新模式，即是要求利用数字技术提供公共服务也应厉行法治，坚守法治的基本组织要求。由此，数字法治政府成为引领政府行政的全新课题，被视为数字政府组织转型及发展的重要依托。

数字政府组织的法治化实践，意味着数字技术、法律规范和公共行政的深度互动与融合，三者统一于政府治理乃至国家治理体系的现代化进程。其中，法规范层面的系统性塑造尤为关键。正是因为有法治理念的整体植入，数字政府的组织建构和发展才具备规范预期，才能保障其提供公共服务的公正性和合理性。同时，这又使得数字政府的治理内涵更为丰富，不仅涵括传统的秩序行政和给付行政类型，利益行政、分配行政和风险行政等任务需求，极大地拓展了行政法的研究疆域；治理理念不断推陈出新，协同治理、公私合作、审慎监管和服务外包兴起，整体治理、智慧治理、风险治理和包容治理得以践行；治理模式发生深刻变革，公共行政的组织结构被技术规范重构，并以此推动和再造公共行政流程的数字化转型。

数字时代行政组织法的建构完善，理应回归数字政府组织的现实场景和需求，为其配备组织法层面“承担公共事务”的新的义务性规则。其组织法规则建构要围绕权力技术化、政府平台化和决策交互化的逻辑，保障其利益衡量、风险识别和程序调适功能实现，还需明确公众接受数字化公共服务的法定权利，并在组织法层面将其设定为政府义务，确保新兴的数字化权利或利益能够纳入行政组织法的范畴。深入数字政府的组织框架内，按照公共行政的组织分工和权力结构，在组织法层面回应机构整合、平台运营、公私合作和服务监管，及时化解公共行政领域职能重叠、权力越轨或责任推诿等难题，推动建构起同时兼顾行政机关、行政相对人等利益主体的组织法体系。譬如，重点关注数字政府“一网通办”的自动化行政审批，着力解决“行政审批数字化改革面临扁平化结构对职权法定的挑战、自动化审查扩张对公正裁量的冲击、数字权力扩张对公民权利的侵犯等负外部性难题”，加快构建形成与数字政府组织结构相适配的组织法体系。

五、结语

“高质量经济社会需要高质量治理结构支撑”。行政的组织法建构无疑属于这种重要的治理结构要素。正如法国法学家狄骥所言，“公法的基础不再是命令,而是组织”。数字政府的组织变革深刻地改变了行政的方式、人的行为习惯和思维方式，行政的数字化不仅影响了国家与公民、行政机关与相对人及利益相关者的关系，还以此重构整个行政系统的信息组织体系和知识决策过程，进而引发公共行政结构的组织重塑和整体变革。数字政府的组织发展与规范续造，应该对其组织变迁、组织逻辑、组织功能和组织转型以整体审视，并依存行政法经验主义的智识调整行政机关与其他主体的关系，使得各方都能达成一种合作互动而又规范运作的理想状态。还应植根于公私交融的利益背景，以公私融合理念重构公共行政的组织结构和治理体系。于此，数字政府的组织将得以实现“组织续造”甚至“组织再造”，以数字技术赋能政府治理推动组织结构整合和组织体系重塑，及时回应数字技术重构组织形态并实现政府治理变革等重要议题。如此，才能真正理解数字政府结构序列中组织的重要意义，也才能由此关联和溯及技术要素之价值，提升对数字时代行政组织法及其功能的理解和准确归位。