摘 要：国家公共数据资源登记平台的上线运行，标志着我国公共数据资源迎来“土地式登记”时代。公共数据资源登记的法规范体系在“中央引导、地方先行”的立法模式下逐步完善，兼具“管制”与“流通”双重功能。登记模式分化为公产登记与私产登记；在法律属性上，公共数据资源登记呈现复合性，强制登记属备案性登记，自愿登记属确认性登记。依据“公私场域价值目标分化”与“国家一体化体系建构”的双重标准，可将我国公共数据资源登记划分为“逐步区分公私场域的确权登记”和“依托国家登记平台统一监管”两大实践形态。实践中，公共数据登记存在制度定位落实不足、审查机制缺陷与登记效力不明确等问题。应在复合价值取向中进行建构，须将传统公法理论中的依法行政原则、正当程序原则、效能原则与风险预防原则予以创造性运用，以实现对公共数据资源的有效管理；通过建立健全形式审查与实质审查相结合的弹性标准、登记对抗主义与登记生效主义的梯度体系，以及公开、公正、公平的登记流程等，回应公共数据资源登记制度的实践需要。
关键词：公共数据开放；行政登记；法治政府；数字政府
2025年1月《公共数据资源登记管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》) 颁布，国家公共数据资源登记平台也于今年3月1日正式上线。至此，我国成为首个开展公共数据资源登记的国家，公共数据资源迎来“土地式登记”时代。对数据登记问题的既有研究聚焦于“数据产权登记”和“数据知识产权登记”两种类型，且相关讨论集中在私法领域，将数据登记的制度功能单一地定位为确定数据初始权益归属，强调其在数据交易场景中的确权功能。公共数据资源登记在国家层面从规范到实践的全面铺开，亟待从公法上展开深入研究，尤其需关注公共数据资源登记与非公共数据登记的差异。公共数据资源登记作为数据要素市场化改革与承载公共利益的关键机制，具有跨越公私的复合功能。本文将基于此种复合型功能定位，从公法角度对公共数据资源登记展开法规范分析，描摹其在现行法律规范中的具体样貌，并以类型化的方式研究公共数据资源登记的实践形态，并基于现实困境对其实践发展提出系统性建议。
一、公共数据资源登记的法规范分析
自2021年3月“数据登记”在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中被首次提出以来，我国公共数据资源登记规范体系进入加速构建阶段。《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》）创新性地提出探索数据产权登记新方式，《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》）进一步明确要求“建立公共数据资源登记制度”。此后，各地开始对公共数据资源登记给予极大关注。截至2025年2月，已有85个省市颁布地方性法规对公共数据登记制度进行了笼统的引导性规定，19个省市进一步专门制定了登记制度规范性文件。在“中央引导、地方先行”的立法模式下，2025年1月，《暂行办法》对我国公共数据登记制度进行顶层制度设计，标志着公共数据资源登记制度建设进入了新的发展阶段。法规范体系作为公共数据资源登记的底层制度架构，其构造直接形塑着制度实践的基本路径。因此，有必要对法规范体系展开解构，穿透文本表层逻辑对公共数据资源登记的功能定位与模式选择、法律属性与规范逻辑进行分析。
（一）公共数据资源登记的功能定位与模式选择
公共数据资源登记制度的功能定位是其制度构建所面临的首要问题。目前，大多数学者认为数据登记的主要功能为确认数据权属，数据产权登记的确权功能是能够支撑数据要素确权、流通、分配、治理工作有效开展的基础，从而直接作用于数据资源的资产化。本质上，这是一种以营利为导向的市场化流通逻辑，忽视了公共数据隐含着“服务社会需求的公益职能”。公共数据资源因其公共性和公益性，通常会涉及安全监管与公共利益，其登记制度的功能定位不同于传统确权逻辑，不能仅仅着眼于数据集合的私产属性。因此，对公共数据登记的功能定位应当既侧重数据集合在提升政府治理能力方面的作用，凸显公共利益维护与开放秩序监管，同时兼顾市场化资产增值利用的价值面向，可将此种复合功能解构为“管制”与“流通”。
第一，以登记为载体的公共数据管制体系是公共数据资源登记制度的基础功能。“管制”功能一方面表现为对公共数据进行公产层面的“管理”。例如，《福建省政务数据管理办法》第6条对数据生产应用单位作出的政务数据登记汇聚的义务规定。《江苏省公共数据授权运营管理暂行办法》第16条对运营主体在数据主管部门和行业主管部门指导监督下，基于公共数据资源目录，结合应用场景登记形成授权运营数据资源目录的规定。可见，公共数据资源登记制度有助于公共数据的汇聚、更新、形成目录，有利于对公共数据资源进行管理。
另一方面，公共数据资源登记制度的管制功能表现为“监督”。公共数据授权运营作为数字流通利用的制度创新，是将县级以上地方各级人民政府及国家行业主管部门持有的公共数据资源，通过法定程序授权具备资质的运营机构实施数据治理与开发利用，并基于市场化机制向社会供给数据产品与技术服务。这一新型数据利用模式在释放数据要素价值的同时，亦引发了国家责任范式的结构性转型——随着行政任务民营化趋势的深化，政府角色已从“公共任务的执行者”转变为“担保责任的承担者”。在此背景下，公共数据资源登记制度正是国家履行担保责任的制度性回应。公共数据资源登记制度的监督功能，是通过“规则前置”“过程监管”“事后救济”，在数据资源开发利用与安全可控之间建立平衡。公共数据登记制度对参与公共数据登记主体进行准入审查，对已登记的数据进行动态监控。例如《内蒙古自治区公共数据资源登记管理暂行办法》第10条对首次登记的主体作出要求提交相关申请材料的规定。在此之后，涉及数据来源、数据资源情况、产品和服务、存证情况、权益情况、权属情况、有效期等发生重要更新或重大变化的，或者登记主体因机构重组等原因导致主体信息发生变化的，登记主体应当及时向登记机构申请变更登记。与此同时，登记过程中要求数据提供方、管理方和使用方明确各自的责任义务，确保数据全生命周期的合规性。
第二，协同联动以促进公共数据交易流通是公共数据资源登记的核心功能。一方面，制度上的耦合关系能够实现协同联动。公共数据资源登记制度可以配套实现公共数据授权运营制度。公共数据的本质是一种公物，根据公物理论，公共数据确认为公物需要完成法律上的形式确认程序。以河南、山西、内蒙古等地为例，三省的登记制度通过对纳入公共数据授权运营范围的公共数据资源强制登记，将其作为编制数据资源目录的一种手段，实质上履行了公物命名的法律程序，为授权运营划定了明确的客体范围。另外，公共数据资源登记制度为政务数据共享也可发挥积极作用。如《暂行办法》第14条第2款规定省级数据管理部门应当管理辖区内公共数据资源登记平台的使用管理工作，强化数据共享。
另一方面，公共数据资源登记制度还可通过跨区域、跨部门的联动机制，推动数据资源的互联互通和高效流动。《暂行办法》第14条第1款明确提出国家公共数据资源登记平台应与各省级公共数据资源登记平台对接。《甘肃省加快公共数据资源开发利用实施方案》规定“规划建设全省统一的公共数据资源登记平台，围绕技术、业务、目录及编码和安全制定配套标准，实现与国家公共数据资源登记平台互联互通和登记标准体系对接协同”。在实践中，2025年3月1日，国家公共数据资源登记平台正式投入运行，平台采用“一个标准，两级平台”的架构开展建设，通过制定统一的登记技术要求、业务标准、赋码规则，以国家平台为核心，对接各省级平台，打破地区与部门间的数据壁垒，实现登记资源信息的互联互通和汇聚。
与上述两种功能相对应，公共数据资源登记具有两种模式：公产层面的登记与私产层面的登记，本质上反映了政府治理逻辑与市场运行逻辑的双重要求。在公产登记模式中，公共数据被定位为“公物”，通过强制性登记程序实现数据资源的国家管控。而在私产登记模式中，公共数据则被视为可市场化配置的“数据资产”，其登记规则更注重明晰权益边界与流通规则。目前在我国两者兼而有之，前者如中共中央、国务院联合印发的《意见》和《暂行办法》所构建的公共数据资源登记制度，后者如《数据二十条》构建的“三权分置”数据产权制度。由于“分设+互补”的双轨式衔接立法将导致法律运行成本高，对公共数据集合进行统一登记具有路径依赖优势且多元客体属性为统一登记立法架构预留操作空间，公共数据资源登记应当继续坚持统一登记的立法架构。
（二）公共数据资源登记的法律属性
作为一种新型的登记行为，公共数据资源登记法律属性的厘清需要借助于传统行政法学中“登记”的诸学说。“‘登记’在行政法视域内是一个泛化式的集合性名词”，在学界中具有行政确认说、行政许可说、独立行为模式说和法律属性多元说等多种学说。行政确认说将行政登记作为确认性行政行为的一种，认为“登记是指行政主体应申请人申请，在政府有关登记簿册中记载相对人的某种情况或者事实，并依法予以正式确认的行为”。行政许可说认为“从广义的许可行为来看，登记注册也可以划归许可行为”“许可、认可、登记属于一类行政行为，均为国家依申请实施的一种监控管理手段”。独立行为模式说认为，“行政登记是指行政机关为实现一定的行政管理目的，根据法律法规、规章的有关规定，依相对人申请，对符合法定条件的涉及相对人人身权、财产权等方面的法律事实予以书面记载的行为”。行政登记既不是行政许可，也不是行政确认，而是一类准法律性行政行为。法律属性多元说认为，行政登记并不作为一种独立的行政行为对待，即行政登记既可以是由行政机关负责进行的一种事实情况统计，又可以是对申请人申请的特定事项在审查批准基础上，记载于簿册并发放相应证书，确认特定权利义务关系的一种法律制度和行为。在现实中行政登记种类繁多，性质不一，并不是一种独立的法律模式。
上述四种学说为行政登记的法律属性界定提供了必要的学理支撑，但本文认为，行政确认说、行政许可说、独立行为模式说均存在一定缺陷。一方面，单一属性学说难以涵盖行政登记的复合功能。在实践中，登记行为在多个行政管理领域具有差异化功能，展现出多元的法律属性，因此，不宜将行政登记简单归并为一种单一性质的行政行为类型。另一方面，行政登记虽具备了主体、内容、程序以及后果等要件，但未能完全脱离传统行政行为模式的解释体系。因而，本文更倾向于法律属性多元说。根据行政登记的特性考察，可将其分为确认性登记、许可性登记与备案性登记。确认性登记，是指行政机关对当事人业已存在的法律事实和法律关系进行核实与认定，确认与宣示其法律效力的行为；许可性登记，是指行政机关对当事人的有关条件与理由进行审查的基础上赋予当事人可从事某种特定行为的权利或解除其法律对其行为的禁止；备案性登记，是指行政行为为了收集信息和事后监督而对当事人的有关信息进行记载的行为。具体到公共数据资源登记制度，其属于何种法律属性需结合公共数据登记的特殊性进一步分层界定。
公共数据资源登记与传统行政登记的差异性主要体现在目的方面，即传统行政登记以保护私权为核心，而公共数据资源登记则强调公共利益维护与数据流通交易的动态平衡。以不动产登记为例，登记被视为影响物权变动的条件之一，其核心功能在于通过权属公示保障民事主体的物权，防止权属争议。其登记效力呈现为登记生效和登记对抗的二元结构，前者将登记视为不动产物权发生变动的要件，不登记即不发生物权变动的效力；后者则表现为不登记不影响物权变动，但会导致所创设的物权不得对抗其他权利人或权利人无法处分物权的法律后果。无论是何种生效模式，不动产登记均以私权保护为基准。与传统行政登记不同，公共数据具有权益相对清晰的特点，公共数据的归属和使用具有法律和管理方面的依据。因此，公共数据资源登记制度应当突破私法确权逻辑，转而聚焦于公共数据的公物属性与资产属性，其登记行为应当既包含对公共利益的备案性管理，又涉及对市场化权益的确认性保障。回归至制度规范中，依据《暂行办法》第5条之规定，强制登记与自愿登记的二元划分亦从规范层面确认了公共数据资源登记的复合性特征。本文认为，前者为备案性登记，后者为确认性登记。
第一，强制纳入授权运营范围的公共数据资源登记，属于备案性登记。一方面，纳入授权运营范围的公共数据资源登记不是许可性登记或确认性登记。许可性登记须以“授权”或“解禁”为实质性要件，确认性登记是对权利义务关系的“核实”与“认定”，而备案性登记的本质特征在于其不产生创设或变更权利义务关系的法律效果，是一种事实行为。强制登记制度具有如下特征，其一，登记主体为直接持有或管理公共数据资源的党政机关和事业单位，其数据持有与管理权能并不来自申请，也无需确认；其二，登记内容限于纳入授权运营范围的公共数据资源，并不涉及数据权属状态或权限的实质判断。另一方面，公共数据资源强制登记具有备案属性。其一，国家公共数据资源登记平台的“统一赋码”制度，通过赋予每个数据资源唯一标识符实现数据资产的标准化识别。这种技术设计排除了行政机关的裁量空间，与备案性登记“非处分性”的核心特征形成呼应。其二，《暂行办法》第14条进一步强化了备案属性。该条款通过“登记信息—数据目录”的转化机制，通过对纳入授权运营范围的公共数据资源进行强制登记，将其定位为数据治理的基础设施。这种“登记即治理”的逻辑，与确认性登记侧重私权保护、许可性登记强调准入控制的传统功能形成本质区别，充分彰显备案性登记在新型数据行政中的制度价值。
第二，鼓励未纳入授权运营范围的公共数据资源、利用被授权的公共数据资源加工形成的数据产品和服务以及供水、供气、供热、供电、公共交通等公用企业所直接持有或管理的公共数据资源及形成的产品和服务登记，属于确认性登记。一方面，从行为目的看，自愿登记制度旨在通过行政确认登记对数据资源的存在状态、加工过程及衍生关系的法律事实和法律关系进行固定，这与传统行政确认中“对既有法律事实和法律关系进行甄别与公示”的核心功能形成实质契合。另一方面，从程序构造分析，《暂行办法》第5条第2、3款规定的“鼓励登记”制度，登记程序的启动严格遵循依申请原则，行政机关不得主动介入，这与行政确认行为“被动性”的启动要件形成呼应。需特别指出的是，鼓励登记对未纳入授权运营的公共数据资源进行确认，但此处的确认并非确认数据资源权属，而是确认该种数据为公共数据资源，以及该种数据产品和服务由公共数据资源加工所形成，目的在于对其进行管制，进而激活数据要素市场化配置，更好地促进数据流通与利用。
（二）公共数据资源登记的规范逻辑
第一，央地协同的立法架构与差异化地方试验。纵观数据登记立法，总体上形成了一个地方先试先行、多元模式并存的局面。这一现象表明，地方在公共数据资源登记的探索过程中，既借鉴了国家层面的宏观制度框架，又结合地方特有的法律和数据管理需求，采用了不同的立法模式和实施路径。在这一过程中，虽然各地的法律规定在框架设计上存在高度的一致性，但在具体实施细节、登记主体的界定、登记程序的设置等方面，又呈现出不同的制度形态。其一，登记机构的多元模式选择。现行地方立法存在三类登记机构：一是行政机关主导登记，以深圳、江苏、贵州为代表的行政机关主导登记模式，由发展改革委、省人民政府数据主管部门、知识产权局等行政机关直接负责登记管理。二是由事业单位主导登记，如《暂行办法》规定登记机构是指由国家和地方数据管理部门设立或指定的、提供公共数据资源登记服务的事业单位。三是由市场化登记机构主导登记，如《上海市数据条例》规定数据交易所可以组织对数据交易进行登记。其二，登记要素的差异化配置。在登记平台方面，各地多采用公共数据资源登记平台进行数据资源登记。但有少数并未直接使用“公共数据资源登记平台”的名称，但实质上发挥了归集、整理公共数据的作用。在登记主体与范围方面，地方公共数据资源登记规定的基本制度框架在国务院不同阶段指导文件所确定的制度框架内展开，内容因而具有高度相似性，但也存在一定差异。具体体现在各地仅仅规定对公共数据资源、公共数据产品和服务进行登记，未体现出“鼓励”或“强制”的态度。在登记程序方面，登记程序大致包括审查、公示、发证及公告三个阶段，特殊情况下还包含异议处理及撤回、放弃与撤销。目前地方立法中，有形式审查、实质审查和形式审查与实质审查相结合 三种审查方式。其三，监管机制的创新探索。各地在监管机制建构中形成三类典型范式，分别为以内蒙古为代表的多级协同监管机制、以四川省为代表的多元协同监管机制和以河北省为代表的分类分级监管体系三种方式。
第二，交易流通与合规管控的双轨构造。公共数据资源登记的规范逻辑还需进一步置于公共数据与非公共数据的二元类型框架下审视，其本质差异导致了公共数据资源登记需兼具交易流通与合规管控的双线逻辑。非公共数据包括企业数据和个人数据，企业数据登记以产权明晰化为导向，例如《深圳数据产权登记管理暂行办法》规定登记机构应当探索将数据产权登记应用于企业数据资产确认、融资抵押、数据要素型企业认定和数据生产要素统计核算等场景。换言之，企业数据产权登记制度是对企业包括数据集、数据资源和数据产品等数据要素权属情况及其他事项进行记载的行为，实质上构建了数据要素确权的基础设施。个人数据中承载了人格利益，对于个人数据主要从信息层和符号层两个方面进行保护，信息层的权益交由个人信息权益保护，符号层的权益则交由产权规则进行调整。然而，公共数据资源登记制度的特殊性源于公共数据作为公物的本质属性，这一法律定位使其规范逻辑面临着公共利益约束和市场化流通需求之间的张力。相较于非公共数据以产权明晰和权益保护的单向度制度设计，公共数据资源。
二、公共数据资源登记的实践形态及其现实困境
基于规范与事实的二元视角，为全面展现公共数据资源登记的现实状况，在规范分析基础上还需进一步明晰公共数据资源登记的实践面相。以“公私场域价值目标分化”与“国家一体化体系建构”为双重分析标准，可清晰观测制度发展的阶段性特征和公私场域价值调适的深层矛盾。以下将立足制度定位与具体设计的适配性视角，系统分析实践形态的演进路径与现实困境，进而揭示规范混同、审查失效与效力模糊等问题的制度根源。
（一）公共数据资源登记的实践形态
我国公共数据资源登记的实践形态，可依据“公私场域价值目标分化”与“国家一体化体系建构”的双重标准划分为两大实践形态：一是聚焦确权功能，普遍未区分公私场域价值目标，但各地实践在现实治理需求下逐步探索的公共数据登记实践形态。二是以“全国一体化”框架重构登记体系，通过“一个标准、两级平台”架构区分确权与监管功能的实践形态。然而，当前实践中仍存在“确权—查询”功能割裂、部分区域游离于统一体系之外等实践，这种类型化的实践形态分析可以折射出公私场域价值目标从混同到分化的转型阵痛，有利于实现“监管—流通—救济”的公共利益优先的制度架构。
1.逐步区分公私场域的确权登记实践形态
在《暂行办法》出台前，数据登记实践以“数据产权登记”和“数据知识产权登记”为主，强调确权功能，旨在为数据交易提供权属基础。在《暂行办法》出台前的数据登记体系中，主要存在两类差异化的确权模式。以深圳等广东省的一些地区为代表的第一类实践路径，聚焦于数据资源及其衍生品的权属确认，通过颁发权属证明文件（如数据资产凭证、产品许可证书），为市场活动中的融资担保、交易结算、财务核算及争议处置提供法定依据，这类权利凭证被视为新型财产性权益的载体。相较而言，浙江、北京及江苏等地区推行的第二类模式，着力构建以智力成果保护为核心的确权体系，通过认证程序赋予数据处理主体特定权利，既规范第三方非法获取或违规使用行为，又为司法裁判中的权属认定提供初步证明。然而，公共数据的公共属性决定了其登记制度需超越单一的私法逻辑，转向以监管为核心的公法功能。功能的转向以《暂行办法》的出台为标志性成果，但在这一过程中中央与地方都进行了有益的实践探索和过渡。
面对现行制度支撑不足的现实困境，央地部分管理机构开始探索建立特色化登记体系，但总体上仍然没有突破公私场域混同的数据登记体系。在市场化运作追求经济效益的表象之下，以“交易安全保障与权益维护”为核心功能的数据确权机制，难以适应公共数据集合授权运营的复杂需求。面对这种现实窘境，广东在“授予数据资产凭证模式”的基础上，突出了公共数据的特殊性，先行探索公共数据资源登记的实践模式。2022年6月，广东省政务服务数据管理局发布了《广东省公共数据资产登记与评估试点工作指引（试行）》，规定由广东省政务服务数据管理局负责审核申请登记的数据资产，进行公示登记和效果监测，并为通过审核流程的公共数据资产颁发数据资产登记证书。虽然日渐重视公共数据的特殊规制需求，但其本质上仍将公共数据混同于一般数据。2024年9月中共中央、国务院发布《意见》，为公共数据资源登记制度确立了政策基础。为落实上述指导意见，随后国家发展改革委制定了《公共数据资源登记管理暂行办法》。通过设立专门登记机构、构建独立审查标准等创新举措，着力破解公共数据授权运营领域的制度瓶颈。
2.依托国家登记平台统一监管的实践形态
这一形态依托国家公共数据登记平台，以“一个标准，两级平台”的制度设计突出监管功能。国家公共数据资源登记平台于2025年3月上线，是《暂行办法》落地的核心载体，以服务中央机构与国有企业为核心业务范围，同步为地方平台建设滞后区域提供过渡性登记平台。截至2025年3月初，辽宁、海南等11个省级行政单元及新疆生产建设兵团完全依托国家平台开展了登记工作，涵盖京津冀、长三角等重点区域。安徽、福建等8个省份的省级数据管理系统已完成与中央平台的技术对接，实现信息双向同步与实时交互，对于登记的数据以一个标准进行赋码。通过分层分级的技术架构，该系统既保障了中央数据资源的规范化管理，又为地方特色数据资产开发预留了灵活空间。从横向看，行业领域覆盖度广。登记平台按照国民经济行业分类标准，共涉及20个门类、97个大类。目前已覆盖19个门类。通过精准划分用户角色需求，构建了多维服务入口体系。 针对注册申报、数据调用及核验监管三类核心场景，平台分别设置独立功能模块。在资源检索端，支持多维度的检索条件组合（如名称分类、行业归属、区域范围等），实现精准定位目标数据集。核验终端则提供在线核验登记信息及服务机构资质的双重功能。
这一形态构建了全国一体化制度框架，将成为未来最主要的登记实践形态，且依托国家数据资源登记平台进行登记具有便捷高效的运行实效。截至2025年3月3日，国家公共数据资源登记平台数据显示，全国登记主体65家、数据资源296项，公共数据占比达超70%。登记主体呈现多元化特征：包括3家中央机关直属事业单位，3家中央企业，38家地方政府部门与事业单位，19家地方国有企业，以及专精特新中小企业和高等院校。福建、江西、江苏位列省级登记量前三，登记主体以政务机构为主（如交通、住建部门），从行业分类来看，信息通信与数字技术领域登记量居于首位，典型例子如余杭区互联网消费投诉案件汇总信息、新疆能化网交易数据等。
依托国家一体化数据登记平台需要以实践弥补制度空白。首先该种实践形态偏重于管制功能，无论是否在公共数据授权运营范围内，数据登记都只是一种确认或者备案性行为，只能满足查询需求，是一种“确权—查询”分离的模式，不利于为后续价值挖掘奠定信任基础、最终赋能经济社会数字化转型和产业高质量发展。其次，除了完全依托该平台的11个省级行政区和8个接入该平台的省级数据管理系统，还有相当一部分地区的公共数据登记监管与服务未纳入这一全国统一的制度框架，距离《暂行办法》“构建全国一体化公共数据资源登记体系”的制度目标还有一定距离。
（二）公共数据资源登记的现实困境
公共数据资源登记的现实困境根植于“制度功能定位—具体设计应用”的脱节。制度定位上，公共数据登记旨在通过统一规则，实现“确权与公示”两大功能，为公共数据授权运营提供利益界分，从而实现公共利益优先的监管目标；但在具体设计应用中，确权与公示功能弱化、审查机制缺陷与登记效力不明确等问题，导致制度目标难以落地。
1.制度功能弱化与衔接不足
一是确权功能未充分发挥，产权归属模糊。目前，虽然中央层面出台了《暂行办法》，初步建立统一的公共数据资源登记制度，但总体上公共数据资源登记的法律依据薄弱。部分数据产权登记和数据知识产权登记的地方规范并行，造成公私规则混同，不同登记节点间的法律效力和权利边界呈现模糊化特征。
二是公示功能受限，统一登记和互认机制落实不足。存在公共数据资源登记的信息未能及时更新和公示范围有限等问题。只有一半省份纳入统一的登记体系，其他省份的统一登记还需要推进，与《暂行办法》第6条第1款规定的全国统一的标准化制度定位实现还有一定差距。在跨区域数据流通场景下，各地区数据登记结果的互认性缺位，地域性割裂问题凸显，导致数据在不同地区间流通时存在壁垒，增加了数据流通的成本，限制了数据市场的扩展和数据资源的最大化利用。
三是与公共数据授权运营的衔接及服务供给不足。《暂行办法》虽规定“强制登记与自愿登记结合”，但未细化授权运营场景下的特殊规则。有学者认为，某种角度上来说，《暂行办法》在当前的首要任务是与公共数据授权运营相配套，明确公共数据授权运营的范围、标的，为公共数据授权运营中的标的确认、价格核算、权益界分乃至可能的资产入表提供基础。同时通过全国一体化建设，为各地、各系统分别进行的公共数据授权运营在资源清单、权益公示等层面提供一个基础平台，减少可能的碎片化与冲突问题。当前公共数据登记，对于纳入授权运营的公共数据资源只是不产生创设或变更权利义务关系法律效果的备案性登记，并不涉及数据权属状态或权限的实质判断，因此很难实现为公共数据授权运营进行权益界分的制度功能。
2.形式审查风险
一是形式审查无法保障数据真实性和合规性。公共数据登记的审查机制设计未能适配其监管定位，根据《意见》第7条和第8条，登记依赖承诺制和形式审查占主导。形式审查通过简化审查流程能够显著提升登记效率，但由于缺乏对数据真实性、合规性及数据产权构成要件的实质性审查，客观上可能造成大量存在瑕疵的数据进入登记系统。单一的形式审查模式并不足取，然而，实质审查模式将使登记机构面临超负荷的审查压力，构建额外审查义务的分担机制成为必要。在现行审查机制中，引入市场化专业力量构建分层审核体系已成为可能的解决方案。由具备资质的法律、财税等专业机构对数据合规性开展深度核验并形成鉴证意见，行政主管部门则聚焦于文件完备性与流程规范性审查。可通过市场化分工实现双重效益：一方面依托专业机构的技术专长提升审核精准度，另一方面使管理部门得以从技术性事务中抽离，聚焦宏观监管职能。以深圳数据登记实践为例，除进行形式审查外，还要求将提交的材料交第三方进行实质审查，这一做法有效缓解了监管力量与技术能力不匹配的难题。二是第三方审查成本转嫁与责任划分不清的问题。虽然引入第三方进行实质审查，保证了提交材料的合法性、真实性和完整性，但无疑增加了申请人的经济和时间成本，由此引发第三方审查成本转嫁问题。此外，还容易产生登记机构与第三方责任划分不清的问题，当前较为合理的选择是确立登记机构为数据登记审查权的唯一主体，同时引入技术服务、法律服务等第三方主体作为辅助性审查主体配合登记机关的登记行为，提供技术支持。
3.登记效力问题
一是登记场景仍显单一，分层效力体系亟待建立。不同类型的公共数据在获取方式、表现形式、市场价值、交易形式等方面具有很大区别。目前的数据登记采取国家公共数据资源登记平台的“统一赋码、全国互认”的形式，这种赋予每个数据资源唯一标识符以实现标准化识别的方式还停留在静态的数据确认登记，尚不能满足数据要素在流通使用及衍生产品开发过程中所形成的动态权益配置需求。数据通常会经历“元数据—结构化数据—可视化数据”的数据价值挖掘与增值过程，每个阶段均可产生具有独立产权属性的数据（集），而现有登记制度未能构建起多层级登记体系，导致不同登记节点间的法律效力和权利边界呈现模糊化特征。在此过程中形成的数据（集）均能办理不同内容、不同层次的数据产权登记，这些登记之间的法律关系不甚清晰。当前“统一赋码、全国互认”机制虽赋予数据资源唯一标识符，但未建立分层效力规则，导致登记成果难以适配复杂的市场化场景。
二是登记的法律效力模糊。《暂行办法》未规定授权运营数据的特殊标识规则，容易造成其与其他公共数据的差异模糊。难以区分到底是收集信息和事后监督的事实行为即备案性登记，还是对已存在的法律事实和法律关系进行核实与认定，确认与宣示其法律效力的确认性登记。
4.登记程序问题
一是加工过程不可见，《暂行办法》第8条要求“加工可控”，但缺乏对数据处理算法的备案审查。若算法透明度缺失，则审核环节无法验证数据合法性。二是数据溯源能力不足，导致虚假登记与合规风险并存。根据《暂行办法》第7条，登记主体需对数据真实性负责并完成存证，但实践中因技术手段与制度约束缺失，溯源环节举步维艰，存证手段单一，仅要求“保障安全前提下存证”，未明确区块链、时间戳等不可篡改技术的强制使用。三是登记机构规定不明确，《暂行办法》规定登记机构为“由国家和地方数据管理部门设立或指定的、提供公共数据资源登记服务的事业单位”。在地方数据登记服务平台尚未完全接入国家登记平台时，实际上具有模糊性。例如山东省下发的通知就规定“设区的市数据管理部门组织开展本区域内登记工作”，而省直机关和省属事业单位的登记机构另行指定。四是多主体协作中的责任真空和救济问题，当数据涉及多个主体时，溯源责任划分模糊，《暂行办法》第7条允许“协商一致后由单独主体申请”，但未规定其他主体的监督义务。现行流程未规定其他数据关联主体的异议提出权限，传统救济路径应对这一问题略显不足。
三、公共数据资源登记的实践因应
公共数据资源登记面临的多重张力，实质上折射出的是“管制”与“服务”双重取向的协同困境，需要在制度上回应登记制度约束处理权力、防止“利维坦”对公民权利的侵蚀，又要借助登记制度促进数据加快流动并释放数据价值，回应数字政府建设的效能诉求。因此，核心任务在于构建具有回应性与可操作性的规范框架，将“技术理性”与“法律理性”融贯于公共数据资源登记“概念框架”到“操作规则”的跨越过程中。
（一）公共数据资源登记实践因应的原则
公共数据资源登记制度建设过程需要公法特别是行政法原则在数据治理领域实现功能调适与规范延伸。面对数据要素市场化配置的改革需求与风险管控的治理挑战，公共数据登记制度的因应原则体系需在传统控权理念与现代服务功能的张力中展开，既要防范权力对数据要素市场的过度干预，又要避免监管缺位引发的系统性风险，应通过创造性调适进而实现“高效流通”与“安全可控”双重价值目标的动态平衡。具体而言，要遵循以下四方面的原则：
一是依法行政原则。依法行政原则是公共数据资源登记制度建构的基石，其核心在于通过法律规范明确行政权的来源与边界，主要包含法律保留与法律优先的双重内涵。前者构成登记权限的来源规范，公共数据资源登记直接关涉权益的确认与流转，主体资格、程序要件以及权责配置等要素均须通过法律法规实现源头授权，同时，还需杜绝行政机关通过部门规章或规范性文件自我赋权，例如未经立法擅自扩大登记范围或增设前置条件等；后者则确保登记规则的效力层级。在登记流程的核心环节设计上，必须严格遵循上位法规定，禁止以政策文件作替代。可在借鉴《中华人民共和国民法典》物权编中有关物权登记制度设计的基础上，建立公共数据资源登记的双层规范体系，对基础性问题如登记主体、效力范围等，及技术性环节如登记流程、材料标准等，分别由专门立法和行政法规予以规定。
二是正当程序原则。正当程序原则要求登记制度中“登记”的全流程行为必须遵循最低限度程序公正要求，通过多重程序保障实现数据资源的规范登记：其一，构建标准化登记流程，通过全要素公示制度公开数据目录编制规则、登记标准及分级分类细则等，设定从申请受理到审核公示的全流程时限，并采用区块链技术对关键操作存证留痕；其二，嵌入多维度救济体系。一方面，可以设置形式审查快速通道与实质审查特别程序的“双轨制”异议处置机制，明确登记争议可提起行政诉讼，并探索数据登记专门案由，通过分级追责制度与信用惩戒机制强化程序约束。另一方面，可以参考引入《中华人民共和国行政许可法》中相对成熟的听证制度，在公共数据资源登记中设置一定时间的“异议期”。
三是效能原则。针对登记实践中可能存在的程序冗余与制度空转风险，需构建三位一体的效能优化机制：首先，通过建立分级分类的清单式管理模式，明确界定需登记数据的范围边界，对涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的敏感数据实行负面清单管理，同时对公共数据开放目录内的非敏感数据设置简易登记通道，实现精准治理与行政减负的双重目标；其次，还可借助推行电子化登记平台构建协同机制，如学界对个人信息携带权的既有研究中提到的跨部门信息共享机制，依托全国一体化政务大数据平台打造电子化登记系统，通过数据接口标准化改造实现登记信息实时互通，从而打破部门间的协作壁垒。还可充分利用作为“行政助手”的人工智能技术实现“一网通办”，智能生成登记条目、自动预警异常数据，降低登记的人力成本。最后，登记在公共数据流通的“全生命周期”中处于前端位置，对于作为后端或延伸位置的授权运营会产生连带影响。通过登记平台对授权运营实施“分级管理”也是效能原则的应有之义。对低风险场景（如城市交通流量分析），采用“登记即授权”模式，数据需求方提交用途说明后自动获得加工使用权；对高风险场景（如金融风控模型训练），则启动“登记+评审”机制，由专家委员会结合登记信息中的数据敏感度、算法安全性进行综合评估。
四是风险预防原则。通过风险预防原则的介入可为管控数据滥用、泄露等风险提供底层逻辑。以物权登记制度作为比较，其客体相对来说易于识别和确认。而公共数据资源登记制度的客体是存在于数字空间中的公共数据，以数据库、数据表、数据字段等虚拟字节的形式存在，而且由于数字空间的可延展性和数据资源的可复制性与可衍生性，公共数据在登记时将高度依赖于现代化信息技术手段进行存证和管理，此时，若要复制实现登记簿等物理载体在登记行为上所具备的真实性与完整性特征，则要充分利用区块链技术等对公共数据打上可追溯且不可篡改的“数字烙印”，进而为数据资源的监管和利用提供有力支持。除此之外，在登记环节还应当嵌入技术合规的要求，如在登记处理流程中要注重对公共数据进行脱敏检验、加密传输等，并对已登记的数据在存储、使用、销毁等环节予以动态监控。欧盟《通用数据保护条例》中搭建的数据保护影响评估机制是风险预防原则在数据场域中的一个具象化实例，可以为公共数据登记制度中安全审计的环节设计提供有益借鉴，有助于构建起“技术存证—过程监控—风险阻断”的防控链条，确保登记制度成为数据要素安全流通的信任基石。
总之，依法行政原则与正当程序原则框定登记权力运行的合法性边界，效能原则优化过程效率及资源配置，风险预防原则回应数据资源的安全命题，这些原则并非孤立存在，而是通过“合法性—效率性—安全性”相互交织成制度网络，最终实现公共数据资源登记“靠得住”与“用得好”的统一。
（二）公共数据资源登记实践因应的具体内容
公共数据资源登记的制度完善须以“原则—环节”的双重维度为轴线，特别是要直面数据资源与数据登记的特殊属性，重构传统行政行为范式下的登记规则体系。这种范式转换要求在行为维度创设适应数据特性的相应规则，以实现公共数据资源登记在制度层面的规则供给，主要围绕以下三个方面展开：
一是构建“形式审查与实质审查相结合”的弹性登记审查标准。在兼顾行政效率与数据安全的取向下，依据数据重要性、敏感性和使用场景划分为三类并匹配差异化审查标准。具体而言，一般公共数据如政务部门日常履职产生的非敏感统计信息适用形式审查，重点核验数据来源声明、目录格式等，符合基本的技术合规性要求即可，后续可通过电子政务系统完成自动校验，实现“即申即办”；重要公共数据如涉及企业商业秘密或公民隐私的脱敏数据集应采取实质审查标准，需以“穿透式”方式核验数据处理全流程的合法性，包括采集授权链条完整性、加工过程是否符合“最小必要”原则等，并引入区块链存证技术固化关键节点；核心公共数据如地理信息等战略资源则须施以更为严格的审查，除上述要求外还需进行国家安全评估与第三方专业机构合规审计。在审查环节中，应当运用技术工具提升审查效能，合理利用技术验证的嵌入式应用，完成人工所无法完成的“链上活动”，譬如自动追踪数据从采集到登记的完整流转路径，识别异常节点；应用隐私计算技术，在数据“可用不可见”状态下验证数据有效性；建立区块链存证平台，将审查过程的关键节点（如申请提交、材料核验、决定作出）实时赋值固化等，考虑到可能存在的诉讼，技术验证结果应具有辅助证据效力，在行政诉讼中可作为判断行政行为合法性的参考依据。
二是构建嵌入动态平衡机制的登记效力制度。基于公共数据资源本身的特殊性，其登记效力制度构建需在借鉴传统物权登记的基础上有所突破，以寻求确认行为公定力与数据资源非排他性之间的平衡点。可在制度设计中嵌入动态平衡机制，既保障数据权利的稳定性，又避免过度干预数据流通生态。基于公定力理论，登记簿记载应具有推定正确的法律效力，对于已登记权属关系的数据资源，善意第三人可基于登记信息进行交易，其交易安全受法律保护；行政机关作出的登记决定具有存续力，非经法定程序不得随意撤销。但当数据主体能证明登记信息与客观事实存在实质性背离时，可突破登记簿的推定效力，但在数据场域下，须结合数据特性增设相应的技术验证环节——例如要求异议方提交区块链哈希值等可溯源性证明。有学者提出，为避免对数据自由化、多元化交易模式的不当干预，其法定效力即以登记对抗主义为原则，以登记生效主义为例外；还有学者提出，在权利变动模式的选择之上，采登记对抗主义是在数据时效性和审查准确性二元矛盾中，为实质审查规则预留制度空间的选择，亦是将决定权交还给市场主体、把握自愿原则之精髓的选择，登记对抗主义可以成为数据登记终局式而非过渡式的权利变动模式。笔者赞同这一观点，且应在此基础上根据公共数据资源类型差异，建立登记对抗效力的梯度体系，增强登记效力制度的弹性。可以根据上文提出的依据数据敏感程度和利用需求等标准，将数据划分为不同的层级，并为不同层级的数据设定不同的访问权限。对于高度敏感的公共数据资源可以设定严格的访问权限，仅限于特定机构或人员在特定条件下访问，并相应采用“登记生效主义”，未经登记不得主张数据权利；对于相对低敏感的公共数据则可以适当放宽访问权限，以促进数据的开放与利用，相对应实行“登记对抗主义”，未登记不得对抗善意第三人。除此之外，为避免公共数据资源被无限期锁定导致“用无可用”，应探索建立与“数据使用率”相关的规则，将数据调用频次、二次开发价值等运营指标纳入续登评估体系，避免“僵尸数据”占用公共资源。
三是健全技术赋能下的全流程登记程序制度。登记流程须以“公开透明、保障权利”为价值导向，通过技术赋能与制度创新实现登记全流程的闭环管理，在确保登记主体的知情权、参与权等程序性权利得到充分保障的前提下，深度嵌入公共数据运营生态。登记流程应当包括提交申请、技术审核、统一赋码及动态更新等环节。在提交申请阶段，登记主体需要按照规定提交相关材料，并对材料的真实性、完整性和合法性负责；在技术审核阶段，登记机构需要对申请材料进行严格审核，确保数据资源的合法性和可利用性；在统一赋码阶段，登记机构需要为通过审核的数据资源分配唯一的标识符，以便在全国范围内实现数据的互通和共享；在动态更新阶段，登记机构需要及时更新数据资源的登记信息，确保登记结果的准确性和时效性。除此之外，还应关注登记协同和登记异议处理。根据《暂行办法》第14条之规定，形成“两级平台”体系有助于实现央地协同和资源共享，提高登记工作的效率和覆盖面。有学者主张探索构建“专职登记机关—数据交易所”二元登记机构模式，由国家数据局和地方数据主管部门分别负责全国数据产权登记管理工作和本地区的数据产权登记管理工作，各省市的数据交易所亦可承担登记职责，但需要承担“实时上传登记信息”的信息同步义务，通过互信互认系统确保与地方登记信息库的完全同步。笔者认为，还应在规范层面进一步明确国家数据局负责制定统一的登记标准和规范、建设国家公共数据资源登记平台，并与各省级平台进行对接和共享；各省级数据管理部门负责建设和管理本辖区的公共数据资源登记平台，执行国家统一的登记标准和规范，并提供相应的服务和支持，实现登记信息的实时更新与多维度检索，并在平台中配置数据权属变更与异议标注功能，允许社会公众对登记信息提出质疑并附理由说明。
四、结语
在数字经济蓬勃发展的今天，随着数据要素基础制度建设的深入推进，公共数据资源登记制度作为数据治理体系的重要组成部分，其重要性日益凸显。公共数据登记制度的构建并非简单的制度堆砌，而是需要深入剖析其背后的规范逻辑与实践挑战。本文从公法角度出发，对公共数据资源登记制度进行了初步分析，并针对现实困境提出了相应的解决对策，进一步明确登记审查标准、登记效力、登记程序等方面的具体设计，确保制度的系统性与可操作性。这一主题值得探讨的问题还有许多，譬如如何在公共数据开放与权益保护之间划定合理边界，在要素流通与安全可控之间建立动态平衡，在行政规制与市场配置之间找到最佳结合点等，这些问题的解决既需要制度设计的智慧，更呼唤治理理念的创新，始终需要回应数字法治政府建设实践，促进数据价值释放的同时保障公共利益的衡平，让公共数据资源这一“清洁能源”能通过登记实现“生于公益、成于市场、归于治理”。
