摘要：程序裁量作为突发事件应对中的一个关键论题，有着独特的存在机理。一方面，这是由突发事件本身性质所决定的;另一方面，这是行政应急性原则的具体要求。一般而言，突发事件应对中的程序裁量不仅是出于提高行政应急效率的考量，还能够证成行政应急权的正当性，促使行政机关更加关注应急过程。新修订的《行政处罚法》第49条对突发事件应对中的应急处罚程序作了特别规定，其中就对程序裁量进行了吸纳。但是，这里面也存在一定的局限性，使其面临一些适用困境。因此，有必要以“程序理性”为基点，对突发事件应对中的程序裁量进行法律规制。首先，根据突发事件特定的生命周期，明确程序裁量权在不同阶段所侧重的价值选择，到底是“效率优先”还是“公正优先”。其次，以权利本位主义为中心，形成程序裁量权行使及其自制规范设计的基础。再次，确立理性说服和论证的程序结构，对程序运行中的裁量权进行控制。最后，建构适合我国突发事件应对的程序裁量基准制度。
关键词：突发事件应对；程序裁量；行政处罚法；应急处置措施；裁量基准
一、程序裁量：突发事件应对中的一个关键论题
德国著名社会学家乌尔里希·贝克曾预断，“风险是永恒存在的。”现代社会已经进入一个风险社会，各类突发事件对人类生产生活稳定、生命财产安全都产生了前所未有的威胁。在本质上，风险社会的形成，归根结底在于风险从传统性向现代性的过渡。而这种风险大半是由工业化社会所制造的。对遏制风险的安全的过度追求，导致法律治理转向对风险进行预测和防范管控的价值立场。在此背景下，我们不得不重新反思政府如何运用法治思维和法治方式去应对突发事件。对此，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》已经将“健全突发事件应对体系，依法预防处置重大突发事件”作为重要组成部分。为提高突发事件依法处置能力，需要按照平战结合原则，完善各类突发事件应急响应处置程序和协调联动机制，这里面就涉及了许多关于行政程序和行政裁量的问题。其中，一个较为关键的论题就是突发事件应对中的程序裁量。
依据2024年6月修订的《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第19条和第72条规定，在突发事件发生后，县级以上人民政府作为突发事件应对管理的行政领导机关，应当针对其性质、特点、危害程度和影响范围等，立即启动应急响应，依法采取应急处置措施。同时，该法第73条还针对自然灾害、事故灾难或公共卫生事件，具体列举了救助性、控制性、保障性等各类应急处置措施。并且，履行统一领导职责的人民政府还可以采取其中一项或多项处置措施。这意味着，对于任何违反应急处置措施的行为，行政机关都有权予以惩戒。对此，2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第49条也存在“应急处罚”方面的规范衔接，作为对发生突发事件时实施处罚的特别规定。即“发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。”其实，这种“依法快速、从重处罚”的适用情形主要针对《突发事件应对法》中所规定的“囤积居奇、哄抬价格、牟取暴利、制假售假等扰乱市场秩序的行为”和“哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为”。那么，如何才能快速实现行政应急处罚?究其根源，乃是行政机关对其程序裁量权的运用结果。快速行政处罚是非常状态下处罚制度的特殊适用，以常态行政中的普通处罚程序为基础，在性质上属于行政裁量中的程序裁量。质言之，在突发事件应对中，行政机关对于如何实现快速行政处罚有着程序上判断和选择自由。事实上，如同实体裁量一样，程序裁量也存在被滥用的空间，不合理的程序裁量仍会侵害行政相对人的合法权利。有鉴于此，本文拟从突发事件应对中程序裁量的存在机理出发，在评析《行政处罚法》第49条对程序裁量的吸纳及其局限性的基础上，对其必要的规制路径予以探究。
二、突发事件应对中的程序裁量及其正当性基础
在现代社会，行政程序裁量因其独特的法律性质而广泛存在于整个行政过程之中。这已经成为一个不争事实，且是现代行政裁量体系不可或缺的。相较于正常行政状态下的程序裁量，突发事件应对中的程序裁量更有其独特的存在机理及正当性基础。
（一）突发事件应对中程序裁量的存在机理
程序裁量作为一个法律概念已经获得理论界的初步认同。那么，何谓“程序裁量”？一般而言，是指在行政程序运行过程中，当法律规范没有对行政程序内容作出具体明确规定，或者只作了原则性规定，或者虽有规定但法律允许行政机关裁量选择的场合，行政主体有权基于案件具体情况，对行政行为作出的程序适用进行自主判断和最适当的法效果选择，以便行政程序能够灵活高效、合乎目的地运行。由此可见，程序裁量的存在是以行政程序的非要式性作为前提条件。这一定义对于突发事件应对中的程序裁量仍然适用。只不过，其存在机理有一定的独特性。
一方面，这是由突发事件本身性质所决定的。《突发事件应对法》第2条第1款就对“突发事件”的概念进行了明晰，指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。可见，突发事件具有突发性、危险性、紧迫性和不确定性等特质，而这些都会使公众遭受各种不可预判，甚至不可逆转的生命健康安全威胁。例如，2008年发生的汶川大地震、2020年初爆发的新冠肺炎疫情等。因此，为了尽快控制、减轻和消除突发事件引发的一系列社会危害，行政机关需要立即采取必要的应急处置措施，以在短时间内完成公共危机治理。同时，这一点也是《突发事件应对法》的立法目的之一。突发事件的发生及其危害扩大，实际上是自然和社会系统在新的条件下由有序向无序、从量变到质变、最终爆发的过程，只要措施得力、应对有方，上述立法目的完全可能实现。那么，如何才能尽快实现这种目的?对于行政机关而言，其需要通过缩短时间、简化程序的形式作出应急处置措施。实际上，行政机关在作出应急处置措施的过程中，能够正确行使程序裁量权才最为关键。在公共危机情况下，根据行政应急管理的需要，行政机关可以灵活变通或省略一般行政程序的某些方式、步骤、顺序和时间等方面的要求。例如，《湖南省行政程序规定》第124条第1款就规定，“突发事件发生后，行政机关为应对突发事件依法作出行政决策，制定发布决定、命令，采取行政征用、行政强制、行政指导等应急处置措施，根据应对突发事件的需要，可以灵活确定上述行政应急行为的步骤、方式、形式、顺序和时限，变通或者部分省略有关行政程序。”即行政机关可在不违反正当程序原则的情况下，以最快速度完成应急处置措施作出所需要的程序要求。在一定程度上，这也体现了行政应急权的时效性和程序简化性特点。
另一方面，这是行政应急性原则的具体要求。行政应急性原则作为我国一项具有原创性概念的行政法原则，是在紧急情况下，根据国家安全、社会秩序和公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据或与一般性法律相抵触的行为，以促进有效应急。但是，事后要接受并通过立法机关、司法机关审查，才能获得追认和免责，由此实现保权与控权的平衡。有鉴于突发事件应对的效率性，行政机关对应急处置措施的作出一般会具有高度的裁量属性。这也是行政应急性原则对行政裁量权容许性的特殊要求。正如有学者指出的，“行政机关对危机形势严重程度的判断、应急措施的决策、种类、时限等问题都具有高度的自由裁量权。”在程序裁量方面，行政机关完全可以基于行政应急原则的基本要求，通过程序裁量权的行使来合理简化或变通应急程序。尤其是事中程序，法律一般没有作出明确规定或者只作了原则性规定。只不过，行政机关对其程序裁量权的行使，仍要满足最低限度的程序正义要求。并且，在该原则的统摄下选择适当的行政程序，公平、高效应对突发事件，进而恢复正常社会秩序。这里面，既包括对行政机关作出应急处置措施所采取重复方式、步骤和顺序等的剔除、整合和规范，也包括遵守或者压缩行政应急程序运行的法定时限。
综上所述，突发事件应对中的程序裁量存在，是多方面原因综合作用的结果。但是，突发事件本身的性质和行政应急性原则的具体要求却是最为主要的原因。换言之，为了实现《突发事件应对法》的立法目的以及应急治理需求，行政机关需要享有一定程度的程序裁量权。在洛克看来，“有许多事情非法律所能规定，这些事情必须交由握有执行权的人自由裁量，由他根据公共福利和利益的要求来处理。”
（二）突发事件应对中程序裁量的正当性证成
第一，出于提高行政应急效率的考量。在突发事件应对中，常常要求应急处置措施应具有较高的效率性。这也与突发事件的突发性、危险性、紧迫性和不确定性等特质相适应。单从《突发事件应对法》的文本观察，无论是在制度设计上还是在价值选择上，都遵循了效率优先，兼顾公正的原则。这集中体现在行政机关实施应急处置措施的程序依据方面。譬如，《突发事件应对法》第69条规定，“对即将发生或者已经发生的社会安全事件，县级以上地方人民政府及其有关主管部门应当按照规定向上一级人民政府及其有关主管部门报告，必要时可以越级上报，具备条件的，应当进行网络直报或者自动速报。”该条是关于社会安全事件信息报告制度的规定，目的就在于对突发事件早发现、早预警和早处置。本质上，越级行政是为突破层级之间的限制，实现跨级别扁平化行政的方式。在这里，“可以”一词就意味着行政机关对是否“越级上报”有裁量权。显然，如此程序性裁量设置是有助于提高行政应急效率的。若按照常规状态下的行政程序，必然需要一定时限和若干步骤等，会因此耽误突发事件处置效果，也会构成对公民权利和社会公共利益的不作为或缓作为。申言之，是否符合“必要时”情形，以及是否适用这种报告程序，则属于行政机关的裁量权范围。此时，如果行政机关不能准确把握“必要时”的适用情形，则可能构成一种程序上的裁量堕怠。实际上，这种程序裁量是为应急处置措施的作出保留一个相对宽松或自由的活动空间。因而，行政机关在法定条件下可以根据自己的判断作出其认为最为合理的行政决定，从而提高行政权的效率。尤其是在突发事件的预警期和爆发期，为了能够及时控制突发事件引起的严重社会危害，行政机关在作出和实施一些应急处置措施时，甚至可以突破合法性原则、合理性原则和正当性原则的限制，不再为平时法所禁锢。虽然这些应急处置措施的作出和实施不一定都是程序裁量权运行的结果，但其在突发事件应对中的存在确实提高了行政应急效率。
第二，证成行政应急权的正当性。行政应急权作为一种特殊的行政权，是行政机关为有效应对突发事件，维护公共利益和社会秩序而行使的权力，多是在特别程序下的“裁量性或框架性的授权”。即根据法定程序以求迅速平息危急事态所采取应急措施的行政权力。一般而言，“行政应急权本身的合法性基础薄弱”，其行使会对公民部分权利产生部分限制，即造成公民权利克减。在行政法上，这些被克减的公民权利，既包括实体性权利，也包括程序性权利。此时，公共利益与个人利益之间就可能处于一种危险的失衡状态。在突发事件应对中，如果应急措施过度限制公民权利，尤其是限制公民的程序性基本权利，那么行政应急权的正当性就会大大折减。因此，行政应急权要想保持正当性，就必须在法治轨道上应对突发事件。除了预先设定的行政应急权，立法机关也可在突发公共危机爆发后，对行政机关进行紧急立法授权，以生成多种形式的行政应急权。即使如此，在行政应急权的运行程序方面，也无法作出具体明确的规定。这也就意味着，是否以及何时实施行政程序的裁量权被授权给了行政机关。有鉴于此，程序裁量往往能为行政应急权的正当行使提供较为充分的权力保障，以及对相关程序要件予以补强。受此影响，程序裁量更是直接成为行政机关选择适用简易程序或特别程序的依据。在司法审查中，如果法院承认这种程序裁量权的存在，那么行政应急权运行程序的正当性要件就可以得到满足。加之，应急状态下的行政权本来就具有较高的裁量性，法院对其审查一般也会选择较低的强度。其实，这一问题在日本也曾受到关注。行政程序作为对行政行为的统制，当程序不完备成为撤销诉讼中的指控目标时，可作为被告行政厅的抗辩，或者作为法院对行政厅的支持逻辑，则称其对采取何种程序具有一定裁量权。这里，法官无疑进行了法续造，然后作出妥当性法裁判。
第三，促使行政机关更加眷注应急过程。前已述及，在突发事件应对中，程序裁量权已经成为影响行政应急权力运行的重要因素。事实上，从行政应急权的能动性到正当性，都离不开程序裁量权的作用。相较于常态下的程序裁量权，应急状态下的程序裁量权的行使更加依赖行政理性。在此过程，行政机关需要根据突发事件应对的实际需要和情势变化，在综合考量各种事实情节基础上，迅速作出相关程序的判断和选择，即做到合目的性的程序裁量。正因如此，也促使行政机关更加眷注突发事件的应急过程。这一点，恰好能与突发事件的生命周期联系起来。突发事件通常具有特定的生命周期，每一个突发事件都会经历一个潜伏生长、显现暴发、持续演进、消解减缓和解除消失的发展过程。这从《突发事件应对法》的调整或适用范围就能看出。与之相应，突发事件应对的划分，涵盖了预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等四个阶段。其实，任何应急措施的作出和实施都不可能只关注最后的实体裁量结果，更要关注过程中的程序裁量。毕竟，行政机关的程序裁量权行使必须符合法律授权的目的，且遵守法律的授权界限。除了法律已经要式化的行政应急程序外，对于尚未要式化的应急程序，行政机关可不受特定形式的约束，有权选择是否适用何种程序，以及如何适用何种程序。此时，法律只规定了授权的“目标”而不再明确授权的范围、方式、程序等，即进行了内容模糊乃至空白的授权。如果这些空白地带的程序裁量权被忽视或滥用，那将会给整个突发事件应对过程带来合法性质疑。
三、《行政处罚法》第49条对程序裁量的吸纳及其局限
在我国，突发事件应急法律体系已经形成，主要由《突发事件应对法》和单行的突发事件应对方面的法律规范共同构成。此外，还有其他一些部门法的条款对突发事件应对作了规定。这里面，最为典型的就是《行政处罚法》第49条。该条是关于应对重大突发事件的行政处罚规定，其中的行政应急处罚程序（或者“快速处罚程序”）就体现了《行政处罚法》对程序裁量的吸纳及其运用规则。
（一）《行政处罚法》第49条的确立过程及其对程序裁量的吸纳
《行政处罚法》第49条规定，“发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚”。这一新增条款经历了数次调整才最终得以确立。《行政处罚法》修订一审稿第46条规定，“行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法从重处罚，并可以简化程序”。在这里，明显涉及了突发事件应对中行政应急处罚程序的裁量要求。但是，有鉴于“简化程序”欠缺明确的适用条件，且存在容易侵犯行政相对人合法权益的隐忧，《行政处罚法》修订二审稿又将第46条中的“依法从重处罚，并可以简化程序”改为第47条中的“依法快速、从重处罚”。值得强调的是，修订二审稿中的“依法快速、从重处罚”并不完全等同于修订一审稿“简化程序”。直至2021年1月22日《行政处罚法》获得修订通过，第49条才最终确定。从第49条的规范内容来看，立法者在修订《行政处罚法》时积极回应了行政执法的实际需要。特别在2020年的新冠肺炎疫情爆发之际，由于疫情防控物质暂时短缺，很多经营者借机提高与疫情防控有关物资的价格，甚至哄抬物价。这种经营者的违法行为，不仅严重扰乱了市场秩序和社会秩序，而且违反了当时疫情防控的应急处置措施。面对这种情况，行政机关需要基于保障社会公众基本生活需要的考量，对于违反应急处置措施的行为依法快速、从重处罚，从而最大程度减少突发事件造成的损害。但是，《突发事件应对法》并没有对违反应急处置措施的行为予以行政处罚的特别程序规定。《行政处罚法》第49条无疑为突发事件应对中的行政处罚行为直接提供了法律依据。行政处罚法的修改对突发事件应对中的处罚权作出了原则性的规定，可以在突发事件应对法修改时形成更好的衔接，也为各领域单独立法提供了依据。在突发情况下，依法快速、从重处罚，既是行政机关的权力，也是行政机关的职责，对于稳定市场，安抚公众恐慌情绪具有重要作用。在这里，更侧重发挥行政处罚的预防和矫正功能，进而起到震慑和惩治的效果。并且，应强化行政、刑事等领域的责任衔接机制。
“依法快速处罚”作为《行政处罚法》第49条的最核心内容，是指“行政机关在法律、法规、规章规定的实施行政处罚的时限内，依照法定程序迅速高效作出行政处罚决定。”本质上，“依法快速”的应急处罚程序就是一种裁量性行政程序。即使如此，也不意味着行政机关必然适用简易程序去处理所有违反应急处置措施的行为。到底是适用简易程序，还是适用普通程序，则需行政机关根据各自适用要件进行判断，从而选择合适的程序类型。无论选择适用何种程序，都要求行政机关在保障当事人程序性基本权利的基础上，以尽快速度完成所有程序。事实上，这种程序上的加快或加速，多是行政机关在程序裁量权范围内的作用使然。例如，《市场监管总局关于依法从重从快严厉打击新型冠状病毒疫情防控期间违法行为的意见》（国市监法〔2020〕27号）就规定，在不违反法律、行政法规情况下，可以根据当地疫情防控需要，简化执法和听证程序，压缩办案时限，积极运用电子送达、在线听取当事人陈述和申辩等便捷的方式，具体举措自行决定。那么，这种“依法快速”的处罚程序是否等同于快速办理程序?在常态下，公安机关在办理行政案件时可以适用快速办理程序。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第40条规定，“对不适用简易程序，但事实清楚，违法嫌疑人自愿认错认罚，且对违法事实和法律适用没有异议的行政案件，公安机关可以通过简化取证方式和审核审批手续等措施快速办理。”在这里，快速办理程序的首要适用条件，就是不适用简易程序的案件。可见，快速办理程序并不等同于简易程序。它是公安机关在适用一般程序办理案件时的一个特殊处理，通过简化取证方式、审核审批手续等措施来加快案件办理速度。然而，“依法快速”处罚的程序还不完全是一种快速办理程序。对于行政机关而言，要围绕突发事件应对这个行政任务，既可适用简易程序，也可适用普通程序。只不过，在如何把握“快速”方面，行政机关有着自己的判断自由和选择空间。至于是缩短处罚期限，还是省去一些程序环节，在最低法治的基础上视处置突发事件的需要作出决定。此外，该程序的适用并不需要行政机关履行告知义务，得到行政相对人的同意，并由其签名确认。这一点，与快速办理的程序性条件也不同。
（二）《行政处罚法》第49条关于程序裁量规定的局限性
《行政处罚法》第49条对程序裁量进行了吸纳，但未予以明确，而以“隐含”方式指涉。这里正是基于行政权力在紧急情况下快速处理公共危机与立法难以授权之间的矛盾，才赋予行政机关对程序的裁量权，以实现迅速打击违法行为的目的。然而，第49条的程序裁量规定也存在一定局限性，从而面临一些适用困境。
1.缺乏对程序裁量权行使的有效限制
《行政处罚法》第49条从行政机关适用快速处罚程序的前提、目的和对象三个方面进行了规定。即以发生重大传染病疫情等突发事件为前提，以控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害为目的，以违反突发事件应对措施的行为为对象。按照规范内容，行政机关的程序裁量权行使需要同时满足这三个条件。显然，这三个条件却无法形成对程序裁量权行使的有效限制。就前提性条件而言，这明显受到了新冠肺炎疫情的影响，包括并不限于重大传染病疫情。《突发事件应对法》对突发事件及其分类、分级作了规定，这在一定程度上明确了“重大突发事件”的范围。不过，这种前提性条件并不构成对程序裁量权行使的实质限制，只可归结为适用的法定情形。即使在常态下，行政机关同样会享有程序裁量权。就目的性条件而言，这明显受到《突发事件应对法》立法目的的影响。将该立法目的作为《行政处罚法》第49条的适用条件，其在针对性、实用性和可操作性等方面的缺点是不言而喻的。然而，能否达到这个目的并没有一个具体的判断标准。实践中，很少存在不能达到目的的情形。因此，这也不会构成对程序裁量权行使的有效限制。就对象性条件而言，就更谈不上对程序裁量权行使的限制了。对违反突发事件应对处置措施的行为依法快速处罚，体现了公共利益优先的价值选择。整体来看，虽然《行政处罚法》第49条规定了程序裁量的适用条件，但缺乏对程序裁量权行使的有效限制。在功能上，第49条填补了突发事件应对中行政裁量标准在程序和实体方面的立法空白，实际在授予行政机关以程序裁量权。前提、目的和对象这三个条件仅为程序裁量权的行使指明了方向。
2.欠缺当事人程序性权利保障的规则
在此次《行政处罚法》的修订中，除增设了行政应急处罚程序外，还增设了非现场处罚程序。这无疑完善了行政处罚的程序类型。相较于非现场处罚程序，行政应急处罚程序在当事人权利保障方面并没有任何特别规则设定，还体现不了行政权力与公民权利之间的平衡。这主要表现为三个方面：一是公共利益优先，严重挤压个人利益;二是以效率原则为导向，难以保障最低限度的程序公正;三是程序裁量与程序控制之间产生冲突，缺乏协调机制。因此，需要通过对当事人的权利保障，来达到程序裁量行为的实质合理性。正如有学者指出，“在应急状态下，由于公民的权利会受到比平时更多更严的限制，必须更加严格地遵守平等对待、比例等利益均衡原则，以确保所采取措施的实质合理性。”即使是突发事件应对中的程序裁量，一些关于正当程序原则的具体内容也不能任意被行政机关排除适用，限制或变相限制当事人享有的陈述权、申辩权等，即要“符合最低限度的程序公正标准”。对于这一点是有必要在后续修法中予以明确规定的。如果只强调实现行政应急处罚的“快速”和“高效”目的，很难保证行政机关在行使程序裁量权时能够符合最低限度的程序公正标准。虽然《行政处罚法》在第44条和第45条也规定了行政机关的告知义务以及当事人的陈述、申辩权，但是这种一般规定能否在第49条中为当事人实际享有仍值得怀疑。这是因为，虽然《行政处罚法》第49条对程序裁量进行了吸纳，但这种吸纳方式却是“隐含”的，甚至行政机关都没有意识到有程序裁量的存在。尤其在重大突发事件应对状态下，效率优先的原则也会导致行政机关忽视当事人的陈述权和申辩权。这与我国传统科层制的纵向线性应急治理模式密不可分。值得注意的是，当事人权利受到限制的程度也需要动态调整。特别是在突发事件的缓解期和善后期，“效率”已经不是行政机关实施应急处罚程序的首要价值，而是更多关注当事人的权利保障问题。
3.尚未明确应急处罚程序的实现方式
如何实现程序上的应急处罚，这是《行政处罚法》第49条所没有规定的。同时，这也是程序裁量权行使最容易被滥用的部分。事实上，行政机关对于处罚程序的方式、步骤、顺序和时限等，都可在法定幅度和范围内进行裁量判断。不过，这并不构成行政应急处罚程序的实现技术。对此，还需要进一步明确。虽然快速办理程序不同于行政应急处罚程序，但仍有可借鉴之处。在快速办理程序中，《公安机关办理行政案件程序规定》第40条、第43条、第44条、第45条和第47条设计了五种加速技术。具体包括：简化取证方式、简化审批审核手续、降低证明标准、精简法律文书和限定办案时限。此外，《海警法》第30条也对加速技术作了原则性规定，并且在第31条规定了不适用快速办理的程序类型。在一定程度上，这不仅指明了快速处理程序的实现方式，还限制了行政机关的程序裁量权行使。《行政处罚法》第49条规定的行政应急处罚程序亦要如此，在实现方式方面作出原则性规定。特别是关于取证环节和审核审批手续的简化，以及办案时限的限定。此时，行政机关的“依法快速处罚”会更有法律依据，尽量避免了那些非要式性行政程序偏离授权目的的可能性。显然，这会压缩行政机关对于程序的裁量权，不至于使之偏离法定幅度和范围太远。之所以如此重视行政应急处罚程序的实现方式，主要因为其关涉了程序裁量权的运行以及对当事人重要程序性权利的保障。只有认真对待程序，权力运行才不至于恣肆，权利运用也才能得到确保。
四、程序理性：行政程序裁量必要的规制路径
虽然突发事件应对中的程序裁量有着特殊存在机理及正当性基础，但从《行政处罚法》第49条来看，行政程序裁量的吸纳及其适用也存在一定的法治隐忧。不过，这又是对应急状态下程序裁量实现法律控制所不得不面临的现实问题。虽然日常状态的法治模式难以适应突发事件应对的实际情况，但这并不意味着突发事件应对无法可依，更不意味着行政权力可以随意采取应急措施，而是要转向应急状态的法治模式。因此，需要以“程序理性”为基点，对突发事件应对中的程序裁量权进行必要的法律规制，使之“符合权力性质、法律目的和法律价值”。所谓“程序理性”，不仅指通过法律程序所产生的结果从实体角度看是符合正义的，还指法律程序产生该结果的过程是一个通过事实、证据及程序参与者间平等对话与理性说服的过程。即通过确定价值导向和设置程序机制，排除恣意因素，从而保证程序裁量权行使的理性化和客观化。
（一）价值导向：“效率优先”抑或“公正优先”
突发事件应对中的程序裁量在价值导向方面，一直存在是“效率优先”还是“公正优先”的纠葛。这一问题直接关系行政机关作出程序裁量决定的倾向，以及相关法律制度的设计重点。不过，对于这一问题的解答，并不是一概而论、非此即彼的。到底选择“效率优先”还是“公正优先”，在很大程度上取决于突发事件应对不同阶段的目的性及其对周围环境的适应性。这是因为，合理科学的应急管理贯穿于突发事件发展的整个过程，要根据不同的阶段特征赋予行政机关相应职权，形成与突发事件生命周期相协调的、循环有效的应对处置模式。国务院新近修订的《突发事件应急预案管理办法》（国办发〔2024〕5号）第8条就指出，应急预案要围绕突发事件事前、事中、事后全过程展开，并且明确了应对工作的具体内容。因此，突发事件应对中的程序裁量在不同阶段会有不同的价值导向或利益侧重。
前已提及，突发事件通常会遵循一个特定的生命周期。根据社会危害可能造成危害和威胁、实际危害已经发生、危害逐步减弱和恢复三个阶段，突发公共事件总体上划分为预警期、爆发期、缓解期和善后期四个阶段。在这四个不同的阶段中，行政机关的应急任务也是不同的，并可有针对性地采取应急措施。在突发事件的预警期和爆发期，行政机关的目的和任务就是为了预防、减少突发事件的发生，以及在其发生后及时控制突发事件蔓延，防止发生次生、衍生事件。在此过程，行政机关也主要是保障国家安全、重大公共利益，以及维护社会经济秩序。是故，行政机关在行使程序裁量权时更多以效率价值优先，压缩原有的程序运行周期。当然，在追求效益的同时也要体现公平，行政应急措施不得与法律相抵触，应当必要、适当，尽量将社会损害控制在最小的程度范围。此时，行政机关也因享有较大程度的程序裁量权，而受到较低的司法审查强度。在司法实践中，法院一般会这样操作：如果裁量行为是在紧急情况下作出，鉴于行政机关没有充分时间准备，不严重的疏漏和失误是可以容忍的，审查标准应适当放宽;如果裁量行为是在正常情况下作出，审查标准就相对严格。我们无法苛求程序裁量权在应急状态下的行使与在正常状态的行使一样。在突发事件的缓解期和善后期，行政机关主要降低应急措施强度以逐渐恢复正常生产生活秩序，以及对应急过程进行调查评估并总结经验。所以，行政机关在行使程序裁量权时要以公正价值优先。如果行政机关继续实施高强度应急措施，并严格限制公民权利，那么对于公众来说也是不具有可接受性的。在此阶段，反而要特别注重“程序正义”。“程序正义作为人权保障的防御面向，有助于制衡公权力。”只有如此，才能保障当事人依法享有一系列重要程序性权利。例如，当事人的陈述、申辩、要求听证等权利。这些程序性权利之所以重要，主要因为关涉到了当事人的具体合法权益。无论如何，重要程序性权利在本质上都离不开正当程序原则作为基本的判断标准。而这些正是突发事件应对中的程序裁量权行使所要恪守的原则界限。
（二）制度基础：秩序中心主义抑或权利本位主义
在面对突发事件时，行政机关的应急思维究竟是秩序中心主义还是权利本位主义，直接关乎程序裁量权行使及其自制规范的设计重心。就目前来看，秩序中心主义已经不能满足应急治理需求，且无法实现公共利益和个人权利保障之间的平衡。但是，其对程序裁量的影响却根深蒂固。《行政处罚法》第49条作为对发生突发事件时实施行政处罚的特别程序规定，将程序裁量纳入立法规范就体现了一种秩序中心主义的应急思维。对于违反突发事件应急处置措施的行为，行政机关在“依法”进行从快、从重处罚时，“法”的界限问题始终没有明确。因此，也无法形成对上述应急处罚权行使的限制。受此影响，当事人的程序性权利保障问题更是没有受到立法者的足够重视。虽然这可尽快稳定恢复因突发事件而严重混乱的社会公共秩序，但是也对公民权利产生了限制作用。毋庸置疑，这种限制应当要有一个‘度’，以保护公民权利。并且，不得克减公民的基本权利。在理论层面，突发事件应对中的快速处罚必须在法律法规规定的案件范围、处罚程序以及裁量基准的范围内行使，不得突破法律法规的限制，也应当符合法律目的和最小侵害及利益衡量原则。仅就其中的程序裁量而言，要么从行政机关角度出发，直接明确行政机关行使程序裁量权的原则和规则;要么从当事人角度出发，在法律规范中赋予当事人所享有的重要程序性权利，以及提供当其程序性权利受到侵害后启动行政救济和司法救济的机会。可见，突发事件应对需要坚持权利保障的应急思维以及利益均衡的具体方式。从秩序中心主义转向权利本位主义，实现以保障公民权利为中心的法治化治理。这种权利本位主义的治理模式拓展了法治现代化新道路，同时推进了国家治理体系和治理能力现代化进程。
在权利本位主义中，行政机关的程序裁量权行使不能对当事人重要的程序性权利加以任意限制，并且能够满足最低限度的程序公正标准。简言之，符合行政均衡原则和行政正当原则。之所以要求行政正当原则，就是要增强行政机关作出正确判断的客观性和可操作性，使程序裁量具有相对明确的规范指引，用以作为判断其实质合理性的基本要素。另一方面，也可用来弥补现有行政程序规则不足的缺陷，从而在客观上限缩行政机关行使程序裁量权的空间。这即使在突发事件应对中，也能提升程序裁量决定的实质合理性。“由于‘最低限度的公正’为程序及其结果提供了某种正当性，所以对于紧急状态下的一些行政程序人们还是会自愿接受的。”值得强调，利益均衡思维也是必不可少的。本质上，行政裁量就是法律赋予行政主体在权衡各种利益关系的基础上作出选择判断的权力。因此，行政机关在作出程序裁量决定时，需要通过平等对待原则、比例原则和信赖保护原则的适用，来确保裁量结果的实质合理性。总言之，可将权利本位主义作为行政程序裁量自制规范的制度基础。在此基础上，将权力关进由权利编织的制度笼子。只有以保障公民权利为中心的法治化治理，才能不断提升程序裁量行为的正当性，防止程序裁量权被滥用或不合理行使。
（三）程序结构：程序裁量决定的理性说服和论证
从突发事件应对中程序裁量的运行过程来看，由于行政应急程序的特殊性，致使这一过程缺乏足够的理性说服和论证。实践中，会通过非常规程序紧急出台某些措施，或者对某些措施的出台设置更高的事中或事后审查门槛。虽然这种行为程序满足了应急状态下的法律适用需求，但是也恰恰说明了事中应急措施作出和实施是缺乏理性说服和论证的。也就是，缺乏对程序裁量决定的说明理由。对于程序正义的实现来说，说明理由的核心意义就在于对程序操作过程中的裁量权进行一种理性控制，促使人们建立起对法律程序公正性的信心。不过，对于行政机关而言，为其作出的程序裁量行为进行理由说明，是对一系列事实因素、法律因素和裁量因素的重新检讨。在此过程，行政机关需要综合考量相关事实因素、法律因素和裁量因素是否正确、合理。同时，一些错误、恣意、专断、偏私等因素也会随之滤掉。可见，说明理由是控制程序裁量权行使的一个有效机制。譬如，在行政处罚领域，行政机关在作出处罚决定之前，就应当告知当事人处罚的内容及事实、理由、依据。这里的“理由”，当然也包括行政机关对实体或程序裁量的理由说明，或者为规范裁量权而制定的裁量基准。一般而言，行政机关既要说明裁量行为的合法性依据，也要说明裁量行为的合理性依据。事实上，无论是在地方性法规中，还是在地方政府规章中，裁量理由说明都已经通过不同立法形式确定为行政机关的一项法定义务。例如，《江苏省行政程序条例》在“行政程序一般规定”中就指出，行政机关依职权作出减损当事人合法权益或者增加其义务的行政行为，应当事前告知当事人拟作出的行政行为的主要内容、理由和依据。再如，《湖南省行政程序规定》第78条规定，行政执法决定文书应当充分说明决定理由，具体包括证据采信、依据选择和决定裁量理由。当然，其他地方政府规章关于行政程序的规定也有类似内容。
除此以外，当事人还有权主动要求行政机关进行说明理由或充分说明理由。实际上，这是通过“赋权”方式来督促行政机关履行说明理由的义务。在域外，裁量决定的理由说明也规定在各国行政程序法中。典例如《德国联邦行政程序法》第39条，即“通过书面或电子方式作出或确认的行政行为，须附有理由说明。在理由说明中，应包含行政机关作出决定时考虑和权衡的关键性的事实和法律原因。裁量决定的理由同样应包含行政机关行使裁量权时考虑的因素。”尤其行政机关在作出程序裁量决定时，针对法律要件所进行的类推或补充。如此一来，程序裁量权行使的个别或具体基准就始终处于一种公开状态。因而，程序裁量行为才可能更具有合理性和可接受性。同样，突发事件应对中的程序裁量权行使也应说明理由，全面反映程序裁量的所有结果，不能因为当时情况紧急或事发突然而绝对豁免。行政机关在法政策下背离裁量基准并没有在处罚决定书中说明理由，也会构成滥用职权。自不必说，便可将裁量的具体过程呈现给相对人，使得行政决定成为可辩驳可审查可救济可监督的对象。
也许有人会担忧，突发事件应对中的程序裁量说明理由是否会阻滞行政应急效率?对于这个问题，其实没有必要过多忧虑。这涉及到裁量理由的说明程度和方式问题。虽然裁量理由的说明程度越详细，其功能发挥越充分，但是也无疑增加了行政机关作出程序裁量决定的负担，降低了行政效率。此时，就要达成裁量理由说明程度与应急效率之间的平衡。这就需要行政机关参酌说明理由义务的功能和目的，综合考虑裁量权法律根据的规定内容、该裁量决定的性质及内容、该裁量决定的原因事实等而定。当程序裁量权涉及当事人的程序性基本权利时，行政机关应详细说明裁量理由。即使当时因情况紧急没有进行裁量理由说明，也应在事后于一定期限内说明理由。此外，行政机关也可以选择口头形式或书面形式不同的说明理由方式。在一定程度上，说明理由说服和论证功能的实现，也并非完全降低了行政效率。如果从程序裁量行为后续的可接受性而言，反而会提高应急效率。值得强调的是，理性说服和论证的程序结构对于行政应急行为的作出和实施也具有重要意义。即推进了执法方式向科学、合理、人性化的方向发展，使相对人的权益得到更好的维护。其实，要想提高行政机关对突发事件的依法处置能力，就要完善各类突发事件应急响应处置程序。
（四）自制规范：建构突发事件应对程序裁量基准
我国行政裁量基准其来有自，其制度生成和理论研究都与行政执法实践密不可分。一般而言，裁量基准作为伴随裁量治理转型而出现的一种新兴制度，旨在通过行政机关设定一种规则化的具体判断选择标准来加强对裁量权的自我控制。这为限定、建构和制约行政裁量权，实现行政执法公平正义提供了新的思路。那么，程序裁量权作为行政裁量权的一种，是否也可以制定行政程序裁量基准呢?针对这一问题，日本学者平冈久教授在理论上作出了肯定回答，裁量基准是“行政机关有关行政活动之内容、要件、程序等制定的规定”。在国内，也有学者对裁量基准的概念进行了限缩与扩容，指“行政机关自发性从内容、要件、程序等方面对行政裁量予以机械性细化而制定的一种规范性文件”。上述概念中提到的“程序”，便涉及到了行政程序裁量的基准化问题，即将行政程序作为裁量基准的一种技术对象。其实，在实践层面，行政程序裁量基准也在以不同形式被推出。譬如，《山东省行政程序规定》第59条就规定，法律、法规、规章规定行政裁量权的，行政机关应当以规范性文件的形式，对裁量权的标准、条件、种类、幅度、方式、时限予以合理细化、量化。这里的“方式”和“时限”，无疑都属于行政程序裁量的范畴，更是可以被地方立法细化和量化的。再如，2023年10月7日通过的《应急管理行政裁量权基准暂行规定》就规定了不同形式的行政程序裁量基准。这主要涉及第25条、第26条和第27条。在制定应急管理行政征收征用裁量权基准时，应当明确行政征收征用的标准、程序、权限等内容;在制定应急管理行政强制裁量权基准时，应当明确强制种类、条件、程序、期限等内容;制定应急管理行政检查裁量权基准时，应当明确检查主体、依据、标准、范围、方式和频率等内容。此外，第28条还以兜底形式明确了其他行政执法行为的程序裁量基准问题，即“根据法律、法规、规章规定，存在裁量空间的其他行政执法行为，有关应急管理部门应当按照类别细化、量化行政裁量权基准和实施程序。”由此可见，无论是在理论层面还是在实践层面，建构突发事件应对的行政程序裁量基准都不存在任何障碍，并成为裁量基准新的制度方向。而这也是行政执法机关进行实质审查的直接体现。
接下来，就是如何建构适合我国突发事件应对的程序裁量基准。现有裁量基准的技术构造呈现出一种对称性，即“情节细化”与“效果格化”一一对应。从制定技术上看，其首要任务也是对裁量事实情节作出认定并加以类型化区分，由此构成指向适用不同效果格次的基础和依据。但是，这种看似完美的对称结构，很难被完全复制到程序裁量基准的制定之中。这是因为，相较于实体裁量，程序裁量并非选择行政决定作出所采取的“条件”或“幅度”，而是在不受特定形式约束的情况下，决定“是否”“如何”以及“何时”实施行政程序。因而，程序裁量基准可参照以下具体方法展开：（1）程序要素法。这主要是指行政机关就其所享有的程序裁量权，针对行政程序中的不同要素进行裁量基准式的自我限定。其实，无论何种行政程序结构，都是由各个要素排列、组合或连接的。例如，方式、步骤、时限和顺序等要素。（2）程序类型法。这主要是指行政机关就其所享有的程序裁量权，针对行政程序中的不同类型进行裁量基准式的自我限定。行政程序的主要类型包括简易程序、普通程序和听证程序等。在地方立法实践中，为了规范听证程序，保障行政相对人的合法权益，专门针对听证程序的规则已经制定了很多。譬如，《广东省行政处罚听证程序实施办法》《河南省行政处罚听证办法》等。（3）程序阶段法。这主要是指行政机关就其所享有的程序裁量权，针对行政程序中的不同阶段进行裁量基准式的自我限定。一般而言，该方法存在两种进路。一是，在行政程序的整体上，对不同程序阶段进行裁量基准的制度构建;二是，在不同行政程序领域中，对其不同程序阶段进行裁量基准的制度构建。这些具体方法的应用，无疑有助于程序裁量权实现基准式的自我限定，从而达到细化程序裁量的目的。
五、结语
在突发事件发生前后，行政机关必须果断采取应急处置措施予以应对。在此过程，行政机关对行政程序的裁量性适用，更成为其应急权力的重要组成部分。一般而言，这种权力具有高度集中性、高度裁量性、程序简化性等特殊性，并会对公民权利造成临时克减。某种程度上讲，程序裁量的存在就是行政机关及时有效应对突发事件的现实需要，从而控制、减轻和消除突发事件引发的社会失序状态。在此基础上，还可以与刑事处罚措施形成有效衔接，化解行政执法与刑事司法衔接的制度空转风险。新修订的《行政处罚法》第49条就对重大突发事件应对中的程序裁量进行了吸纳。这一条款的确立，填补了突发事件中行政处罚裁量标准的立法空白;明确了在突发事件中，应当依法快速、从重处罚违法行为。其中的快速处罚程序，在本质上就表现为行政机关的一种程序裁量权。这意味着，行政机关在行政应急处罚中有权选用合适的程序，并对其进行一定的变通或简化。可以说，无论是在保障公共利益方面还是在保障个人权益方面，程序裁量都有着十分重要的作用。当然，不合理程序裁量仍然会对当事人的程序性权利产生消极影响。此时，就需要营造一个有利于监督权行使的制度环境。因而，可从价值导向、制度基础、程序结构、自制规范等方面对其予以必要的法律规制，以保证程序裁量权行使的理性化和客观化。值得注意的是，如何建构适合我国的行政程序裁量基准制度还处于一种初创阶段，无论是在技术逻辑上还是具体方法上，还需进一步研讨。
