摘要：《行政复议法》第32条是行政复议启动阶段的特殊程序设计，本文将其称为“原行政机关先 行处理程序”。先行处理程序是依申请启动的行政救济程序，虽嫁接于复议程序之上但并非其组成部分。 该程序为原行政机关自我纠错提供契机，在行政救济体系中起到前端分流与及时化解行政争议的作用。在 具体适用层面，先行处理程序仅针对特定的行政处罚情形，且主要依行政相对人的申请启动。原行政机关 需要对原处罚决定的合法性和适当性进行全面审查，并根据审查结果作出不同的处理决定，力求实现行政 争议的实质性化解。当事人对于是否进入先行处理程序具有选择权，故原行政机关应当履行必要的教示义务， 尽可能引导当事人启动该程序。下一步，应通过修订《行政复议法实施条例》对该程序进行优化与完善。
关键词：原行政机关；先行处理程序；行政机关自我纠错；行政复议；当场处罚；非现场执法
一、引言
2023年9月1日，十四届全国人大常委会审议通过了新修订的《行政复议法》，将行政复议打造成化解行政争议主渠道的目标已经在法律层面得以确立，行政复议与其他行政救济手段的功能定位正在不断优化调整，行政争议实质性化解的配套机制亦渐趋完善。
在诸多条款设计中，第32条颇为特殊，该条的相关表述未出现在此前的征求意见稿、一审稿及二审稿之中，在2023年8月增加进三审稿并在通过的《行政复议法》正式文本中予以保留，这背后的制度安排与立法用意值得挖掘。
根据《行政复议法》第32条，“对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请。行政机关收到行政复议申请后，应当及时处理；认为需要维持行政处罚决定的，应当自收到行政复议申请之日起五日内转送行政复议机关”。
这是《行政复议法》在行政复议启动阶段设置的特殊要求，属于全新的程序设计，既为当事人提交复议申请提供便利，又鼓励原行政机关进行自我纠错，有利于行政争议多元化解、前端化解、及时化解。本文将该程序称为“原行政机关先行处理程序”（以下称先行处理程序）。
然而，第32条对于先行处理程序的规定仍存在诸多模糊之处，对于原行政机关处理步骤与方式的设计存在缺漏，先行处理程序与《行政复议法》中其他程序和机制的关系尚未厘清，该程序的角色与功能也亟待进一步明确。
当前，新法业已生效，《行政复议法实施条例》即将修订。因此，剖析第32条的规范意涵并明确其具体实施路径显得十分必要且迫切。本文将从《行政复议法》第32条文本出发，尽可能准确地把握该条款的实体要求与程序条件，在《行政复议法实施条例》修订时为先行处理程序的优化与完善提供参考方案。
二、原行政机关先行处理程序的法律属性
无论是在《行政复议法》修订过程中还是颁布实施后，第32条的条款设置与机制创新均未获得足够的重视与充分的讨论。其原因在于，原行政机关先行处理程序的法律属性尚未明确，其与复议程序的关系亦未被厘清。这又进一步影响对先行处理程序角色功能的准确定位，以及对其具体适用规则的理解。因此，有必要明确先行处理程序的法律属性，从而确保具体程序构造中各要素与环节的相互协调统一。
（一）先行处理程序是依申请启动的行政救济程序
先行处理程序是原行政机关在原行政行为作出后进行的限制性补救与再次处理，属于典型的事后行政程序。同时，它也为当事人提供了权利救济的渠道，属于行政救济程序。
与行政程序中行政机关依职权启动的执法监督等活动不同，先行处理程序由当事人依申请启动，能更直接地审视当事人的请求，实现权利救济的目的。在先行处理程序中，原行政机关积极回应相对人的合法请求，对争议行政行为进行再次审查，并及时作出适当的处理。由于先行处理程序与行政复议均依托“依申请—权利救济”的结构，先行处理程序能够较为便捷地嫁接在复议程序之上，从而顺畅且高效地完成行政争议处理的职责转移。
（二）先行处理程序并非行政复议程序的组成部分
先行处理程序处于复议申请的提交阶段，凸显出便民导向，但却相对独立于行政复议程序。
其一，原行政机关无法参与复议申请的受理环节。不同于德国与我国台湾地区强制由原行政机关受理复议申请的规定，我国行政复议制度以向复议机关提出复议申请为原则，向原行政机关提出为例外。行政复议的受理是复议程序初始的、重要的环节，对复议申请进行审查、受理符合条件的复议申请，是复议机关的职责。原行政机关即使负有及时处理的义务，也仅能针对原行政行为作出撤销或变更等处理决定，无权作出受理复议申请的意思表示。若原行政机关收到复议申请后发现其不符合受理条件，亦不得作出审查决定。
其二，原行政机关及时处理行政争议仅能起到阻却行政复议申请的效果，其作出撤销或变更原行政行为的处理决定，不属于复议决定。当事人若对新的处理决定不服，可以向复议机关就处理决定提出新的复议申请，不得视作复议机关改变原行政行为而向法院提起诉讼。
其三，原行政机关与复议机关的事务管辖权限并不一致。原行政机关在先行处理程序中有权纠正原行政行为，能够在当事人请求与声明之外根据法律的规定审查原行政行为的合法性与适当性，即使超过法定救济期间，原行政机关也能通过程序重开在一定限度内纠正行政行为。而行政复议必须以当事人的申请为基点，并在复议申请满足受理条件后对原行政行为进行合法性与适当性审查。据此可知，先行处理程序并非复议程序的组成部分。
（三）先行处理程序介于处罚程序与复议程序之间
先行处理程序为部分行政处罚提供后续保障措施，在进入复议与诉讼之前为当事人合法权益保障提供便捷途径，属于事后的行政救济程序。该程序虽嵌于行政复议程序之上，但具有其独立的属性，既是行政程序中的一环，更是行政救济的渠道之一。在行政处罚决定生效之后，原行政机关通过先行处理程序再次统合当事人的意见与请求，启动自我审查，能够就近调查事实并核实证据，提高行政纠纷解决的效率。
目前，先行处理程序并未发展为与行政复议、行政诉讼平行的救济渠道。《行政复议法》第32条的适用范围与第23条复议前置的情形亦有所重合，先行处理程序可以为行政复议分担部分职责，同样服务于行政复议主渠道作用的发挥。因而，先行处理程序既相对独立又与行政复议互为补充，在处罚程序与复议程序之间起到串联作用。
三、原行政机关先行处理程序的功能定位
《行政复议法》第32条并没有设置普遍性的原行政机关先行处理程序，而是限制在“当场作出的行政处罚”与“依据电子技术监控设备（简称监控设备）记录的违法事实作出的行政处罚”两种特定情形下适用。在此，须从特定的适用情形切入分析先行处理程序的正当性基础，从而更为准确地把握先行处理程序的功能定位。
（一）先行处理程序的正当性基础：行政程序的繁简配置与动态调整
2021年新修订的《行政处罚法》基于效率的考量，降低了简易程序的适用标准并扩展其适用范围，同时明确了监控设备在收集、固定违法事实应用等方面的规则。无论是当场作出处罚决定还是利用监控设备收集、固定违法事实，行政机关均以激活行政效率为目的，省略或放弃部分行政程序要素，同时对当事人的程序权利进行了适当简化。
根据《行政处罚法》第51条的规定，当场作出的行政处罚适用简易程序。简易程序更加注重行政效率与便民，因而手续简化、处置便捷。在案件事实明晰且处罚力度较轻的情况下，行政机关对行政程序享有一定的自由裁量空间，通常选择缩短行政过程以降低行政执法成本。
同时，《行政处罚法》第41条明确了依据监控设备记录违法事实所作出的行政处罚的程序要求、事实认定标准以及当事人的基本程序权利。利用监控设备收集、固定违法事实，改变了传统行政程序中调查取证的方式，大幅提升行政机关获取事实的效率，事实上减省了行政机关在个案中的全面调查义务。
然而，追求效率并不意味着忽视公正的价值。科学合理的行政程序应具有一定的延展性，当前端的程序要素简化有可能影响行政机关准确、充分掌握违法事实时，有必要采取相应的补充措施进行程序设置的调整。
行政程序本质上是行政机关与当事人在“交涉”中实现行政管理目标的过程。从经验来看，调整行政决定与补偿救济措施之间的关系，使当事人能够接受并协作，是程序优化的关键。从社会整体效益角度出发，面对程序简化和当事人程序权利受限的情形，最经济的做法是在后续程序中提供补救与更正的机会，而非在决定作出前进行严格的取证、认证和审查。
针对程序轻微违法的情形，我国部分省市的行政程序规定和我国台湾地区“行政程序法”已包含对程序瑕疵的补正机制。在事实认定错误或侵犯当事人合法权益的情况下，行政程序需要强化自身的周密性和灵活性，确保行政行为的合法性与适当性，从根本上减少行政争议，避免其过度涌入救济程序。
设置先行处理程序正是在强化处罚程序的周密与灵活程度，与《行政处罚法》中追求效率的程序机制互为补充，实现价值平衡。2021年《行政处罚法》修订后，程序简化和成本节约的当场处罚和依据监控设备记录违法事实作出的处罚案件数量大幅增加。
面对数量庞大的简易程序和非现场执法案件，《行政复议法》必须作出回应，妥善解决随之增加的行政复议案件。先行处理程序以“通过原行政机关提交复议申请”与“原行政机关及时处理”为基本构造，能够在处罚决定作出后对简化的程序要素进行针对性补足与辅助，在行政处罚决定作出与行政复议受理之间起到一定的缓冲作用，为行政复议制度分担一部分化解行政争议的任务。
（二）先行处理程序的功能定位：原行政机关自我纠错的平台
行政机关自我纠错是依法行政的应有之义，在《行政处罚法》中有所体现，其中第75条明确行政处罚的层级监督制度与申诉检举制度，规定行政机关应当认真审查实施中的行政处罚行为，发现有错误的应当主动改正。各地在行政程序规范中不断明确、完善对于行政机关自我纠错的规定，对于违法行政行为，行政机关可依职权或依申请自行纠正，明确行政机关的撤销权、变更权等纠错权。
此外，《行政诉讼法》第62条、《行政复议法》第64条及《最高人民法院关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》第10条等规定均承认原行政机关拥有再次自我审视行政行为的机会，允许行政机关在法院对案件宣判或裁定前、复议机关作出复议决定前改变其所作的行政行为，主动履职，与行政相对人或利害关系人达成和解，化解行政争议。
在行政救济中，原行政机关均有权自我纠正错误的争议行政行为，这样能够为当事人提供及时的救济，以最快的方式化解行政纠纷。司法政策则倾向于鼓励复议机关与法院积极协调，动员当事人撤回申请或撤诉，从而避免诉累。原行政机关改变行政行为所认定的主要事实和证据、所适用的规范依据、行政行为处理结果，或根据当事人的请求依法履行法定职责，都可以视为改变其所作出的行政行为，开展自我纠错活动。
站在行政机关的角度，《行政复议法》第32条在复议申请的提出环节设置分流装置，引导原行政机关及时处理行政纠纷，避免救济程序的冗长。第32条所涉及的处罚案件属于常见多发且程序相对简单的类型，通常不涉及过于繁复的法律适用问题，原行政机关的自由裁量空间较小，由其自我审查并纠正是最为经济便捷的选择。
原行政机关最接近行政争议发生的时空场域，对案件情况最为熟悉，无须过多占用行政复议与行政诉讼资源。同时，由原行政机关及时处理行政争议，并不涉及不同主体间的“尊重”问题。尤其在处理判断监控设备记录的违法事实时，原行政机关具有专业优势，其自我审查的介入程度较深，能够击中行政争议的要害，从而有效回应当事人的实质诉求。
1.引导当事人选择，实现行政争议前端分流
《行政复议法》第32条是实现便民为民的重要规定。此条款的设计并不满足于程序转接上的便利，更多是期待通过当事人的申请启动先行处理程序，由原行政机关自我审查、自我纠错，从而在实体层面为行政救济提供便利。
然而，当事人对于是否通过原行政机关提交复议申请具有选择权。法律并无意设置强制性的先行处理程序与复议、诉讼共同构成三级解纷体系，而是期待以该程序的便捷优势引导当事人主动选择。第32条为原行政机关搭建自我纠错职责履行平台的同时，亦充分考虑原行政机关的依法纠错能力及当事人化解行政纠纷的实际需要。
因此，先行处理程序并未一味地扩展适用范围，仅选取现实中最为普遍且案件事实相对清楚的两种案件类型。此类案件处罚力度较低且自由裁量空间有限，由此引发的行政争议也多以事实不清、证据不足或违反法定程序为理由，通常不涉及复杂的法律适用问题。若交由复议机关或法院审查，相应的人力资源与时间成本均会增加。而交给原行政机关及时处理，不但能为当事人带来程序收益，在客观上同样能达成行政争议前端分流的效果。
在《行政复议法》修订之前，我国部分规范性文件中存在类似或关联的制度设计。其中，最为相关的规定即《最高人民法院关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》第10条第1项，法院收到起诉材料后，行政争议未经行政机关处理的，可以引导起诉人申请由作出行政行为的行政机关或者有关部门先行处理。
作为行政诉讼的前端分流与化解机制，第10条第1项主要针对我国法律法规在专业领域所作的特殊行政救济制度安排。其核心在于通过向原行政机关或有关部门提出异议、申请复核、复审等方式，替代传统的行政复议或行政诉讼，从而实现行政争议的高效化解。
《行政复议法》第32条所规定的部分行政处罚案件，同样可以被纳入这一机制的适用范围。在《行政复议法》已经设计先行处理程序的情况下，原行政机关应当尽到必要的教示义务，复议机关及法院作为多元解纷主体有必要引导当事人选择由原行政机关及时处理行政争议，从而避免不必要的资源浪费。
在此，申请由作出行政行为的行政机关“先行处理”与行政机关收到行政复议申请后“及时处理”有异曲同工之妙，均是在案件进入实体审理之前引导当事人向原行政机关提出申请。因而在复议程序进行中，先行处理程序以促成原行政机关自我纠错的方式实现行政争议的前端分流，作为行政救济制度的一环参与、丰富并完善行政争议多元化解工作。
2.及时化解行政争议，推动复议程序高效终结
完整的行政复议程序包括复议申请的提出、复议申请的受理、对复议案件进行审理、复议决定的作出等环节。通常情形下，接收行政复议申请的机关与受理行政复议的机关为同一机关，即复议机关，其中并无原行政机关的处理空间。而在《行政复议法》第32条规定的情形下，复议申请接收与受理的机关出现分离，原行政机关据此获得了纠正违法或不当行政行为的空间，从而能够及时化解行政争议。
在此，当事人选择通过原行政机关提交复议申请，即作出请求原行政机关纠正原行政行为的意思表示。若原行政机关及时处理行政争议，复议申请则无须转送至复议机关，行政复议程序在受理环节之前即已停止。若原行政机关以调查、审查为由迟迟不予处理或未按照规定转送行政复议申请，当事人能够以同一事实和理由提出行政复议申请，复议机关则不得以重复申请为由拒绝受理。
目前，行政复议调撤率被视作实质性化解行政争议的重要衡量标准。但过度依赖宽泛、以协调为主的解纷模式存在侵犯行政权不可处分性、不当限制原告争讼权、适用范围模糊、无视程序规则等诸多弊病，同时忽视了严格实施法律对于社会整体的更高层次功能。先行处理程序正是将原行政机关视作行政争议前端化解工作的原动力，以原行政机关职权行使为中心点，以依法纠错为准则，切实推动行政争议的实质性化解。
《行政复议法》第32条第2款“行政机关收到行政复议申请后，应当及时处理”的规定，正面明确了原行政机关自我审查及自我纠错的职责。相比于原行政机关在法院作出判决或裁定前、复议机关作出复议决定前改变其所作的行政行为从而实质性化解行政争议、追求调撤率，在复议申请受理前即依当事人的申请履行再一次的自我审查职责具有一定的独立性。
在此，原行政机关不但有权进行自我纠错，而且不得对行政行为的违法或不当状态视而不见，需要积极地进行审查并以适当方式纠错，尽可能地在复议和审理阶段前解决纠纷。同时，先行处理程序并非原行政机关与当事人达成合意的平台。如果当事人的请求不合法且理由不充分，原行政机关则应当秉承依法行政的原则，对当事人进行说理与劝解，不必为达成“争议化解”的整体目标而进行妥协式纠错。只有以依法纠错为基本立场，先行处理程序才能实质性化解行政争议，终结复议程序的进行从而避免当事人诉累。
四、原行政机关先行处理程序的具体适用
《行政复议法》第32条创设的原行政机关先行处理程序为当事人提供及时化解行政争议的机会，并为原行政机关提供了自我审查与自我纠错的契机。在行政救济体系中，该程序嵌于行政复议之中，在行政争议多元化解的链条里发挥着前端分流与化解的重要作用。基于此，下文对该程序的具体适用规则作进一步的分析，为《行政复议法实施条例》的修订与补充提供具体可行的方案。
（一）适用先行处理程序的案件类型
原则上，当事人应向复议机关提出复议申请。第32条规定了例外情形，对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以通过原行政机关提交行政复议申请，并由其及时处理。在此，有必要对这两类特殊情形作进一步明确和细化。
1.当场作出的行政处罚
通常而言，当场处罚案件的事实清楚、法律关系明确单一、法律适用争议不大，能够在当场查实违法行为，无须经过进一步的调查、集中讨论、审批等程序便能直接作出处罚。根据《行政复议法》的安排，当场作出的行政处罚决定不仅是适用先行处理程序的案件类型，还是复议前置的主要对象，更是简易程序的适用情形。
实践中，行政复议“案多人少”的情况较为普遍。因复议前置规定的完善，大量案件涌入复议机关，即使当场处罚案件的案情简单可适用简易程序，基层复议机构亦难以在有限时间内大批量地处理完毕。为防止案件超期，部分复议机构反而倾向于选择普通程序，复议程序又不可避免地走上烦琐与增负的道路，与繁简分流的初衷背道而驰。
先行处理程序的设立与复议前置及简易程序适用范围的扩张相配套，进一步完善繁简分流机制，降低行政纠纷化解的时间与经济成本，有的放矢，集中力量提高行政复议整体质效。将当场处罚案件的复议申请交由原行政机关先行处理，能够为复议机关减负，持续发挥高效便民的制度优势。
2.依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚
《行政处罚法》第41条对利用监控设备认定违法事实自动化提出规范要求，无论在非现场执法还是传统的现场执法模式下，行政机关都应当遵循其所设定的价值追求与基本要求。在事实认定阶段，监控设备记录违法事实能够以现场执法的辅助手段与非现场执法的“内核”这两种身份出现。
那么，是否意味着处罚案件只要在调查事实环节运用监控设备，在救济阶段便可适用先行处理程序？《行政复议法》第32条的适用空间不应作此宽泛理解。
事实上，第32条的表述与《行政处罚法》第41条存在微小的出入，即前者表述为“依据”而后者为“利用”监控设备记录违法事实。“依据”说明在认定违法事实时应以监控设备记录的内容为主，电子证据应当为案件主要证据；而“利用”既囊括上述情形，又包括运用监控设备确认部分事实或相对人的身份信息等辅助信息。
在典型的非现场执法模式下，行政处罚摆脱了现场执法中的“抽查模式”，通过电子监控技术设备实现对同类型违法事实的海量抓取，且记录的违法事实相对完整。此类案件的证据来源往往单一，行政机关仅依据电子证据便可直接作出行政处罚决定，这完全符合《行政复议法》第32条“依据”监控设备记录的违法事实作出的行政处罚的情形。
以交警非现场执法为例，当事人提出免责理由，交警主要通过电子监控系统进行核实，一般不会要求当事人证明。相反，仅凭监控设备记录的数据不能完全认定违法事实，还需现场调查取证才能形成完整证据链的情形，则不符合第32条的适用条件。
此外，适用先行处理程序的具体案件类型需由行政机关特别予以明确。伴随着互联网、大数据等技术手段的进步与自动化行政的更新迭代，监控设备记录内容的真实性、准确性、清晰度、完整度必将不断提升，误差率会逐渐减小并趋近于零，电子数据作为证据的证明力也将不断增强。
相应地，未来将有更多的监管与处罚活动主要甚至完全依赖于监控设备，非现场执法模式的应用空间无疑会加速扩张。但这并不意味着先行处理程序需要去接纳不计其数的由非现场执法引发的行政争议。面对当下行政争议实质性化解难度大、复议机关办案压力繁重的难题，《行政复议法》第32条创设先行处理程序更像是开展针对性的“试点”活动，选取数量庞大且事实相对简单的处罚争议由原行政机关先行处理。这既契合行政争议多元化解工作的宗旨，又考虑到原行政机关运转该程序的实际能力。
就目前而言，先行处理程序的设计相对粗疏，构造亦较为简略，若由原行政机关处理种类多样且复杂程度各异的行政争议，则容易挤占掉原本属于执法活动的行政资源，扰乱既定的行政管理秩序并降低规制效率。
因此，行政机关有必要明确适用先行处理程序的具体情形，有针对性地提高行政纠纷解决效率，典型的非现场执法主要集中在道路交通管理、城市管理、货物运输超限管理、市场监管、生态环境等领域。行政机关应当综合考虑当地行政处罚复议情况及非现场执法开展情况确定适用情形并动态调整，不宜随意放大适用空间，确保原行政机关能够有效承接此类行政争议，依法开展自我纠错活动。
（二）先行处理程序的启动主体
《行政复议法》第32条增加了当事人提交行政复议申请的渠道。在第32条的语境下，行政复议的申请人即先行处理程序的启动者。理论上，行政相对人及其他利害关系人均有权启动该程序。但在实践中，该程序的启动主体通常不包含其他利害关系人。在此，存在利害关系指行政机关作出处罚决定所依据的实体法要求其考量特定主体在公法领域的权利和利益，仅与处罚决定所依据的案件事实有关联性并不具有利害关系。
然而，当场作出或依据监控设备记录的违法事实作出的行政处罚往往案情简单、权利义务关系明确，行政机关主要以维护公共管理秩序为目的而处罚行政相对人，较少会考虑到其他特定、个别主体的权益。
此外，《行政复议法》第32条第2款规定，原行政机关须在5日内作出是否转送复议申请的决定。在此，原行政机关虽无权启动正式的受理审查，但仍须审查争议处罚决定的合法性与适当性。在相对较短的处理期限内，原行政机关应更多聚焦于行政相对人的申请。若基于相对人以外其他人的申请便启动先行处理程序，容易破坏生效处罚决定的确定力，不利于维护法的安定性。因此，先行处理程序的启动者应限定为行政处罚的相对人。
（三）先行处理程序的审查方式
《行政复议法》第32条第2款规定，行政机关收到行政复议申请后，应当及时处理。“原行政机关及时处理”包含自我审查与自我纠错两个部分，而自我审查又是自我纠错的前提与必经阶段。先行处理程序是依申请启动的，原行政机关在开展自我审查时，应首先明确申请人的基本情况、请求事项及理由，把握其核心诉求，从而明确审查范围。
在履行自我审查职责时，原行政机关需初步核查以下关键事项：争议处罚决定是否由本机关作出，申请人与该决定是否存在利害关系，以及申请是否在法定救济期限内提出，从而确定自身是否有权处置该争议处罚决定。初步核查完成后，原行政机关应进一步判断原行政行为是否存在程序瑕疵或实体瑕疵。自我审查应以合法性审查和适当性审查为标准，全面核查原行政行为的事实认定与法律适用问题，为后续的处理决定提供依据。
鉴于先行处理程序的时限要求，原行政机关的自我审查应以书面审查为主。先行处理程序作为更为简便的程序设计，应以效率为价值导向。原行政机关最为接近行政争议发生的时空场域，具有调查优势，因而无须过多借助言辞对抗便能查清案件事实。必要时，原行政机关也可以采取互联网、电话等多元、灵活的方式听取当事人的意见，这既能了解当事人真正的请求，亦能提高当事人对处理决定的接受程度。
自我审查工作应由处罚案件的承办机构具体负责。鉴于先行处理程序发生在复议申请环节，由原行政机关内部同一机构负责自我审查及后续的复议答复工作，能够有效节约必要的人力和时间成本，并在行政争议转入复议程序后迅速完成答辩和举证，进而提高行政争议化解的效率和质量。
（四）原行政机关的处理期限与方式
《行政复议法》第32条第2款规定，行政机关收到行政复议申请后，应当及时处理；认为需要维持行政处罚决定的，应当自收到行政复议申请之日起5日内转送行政复议机关。作为申请行政复议的中转程序，原行政机关应当如何“及时处理”复议申请，《行政复议法》并没有作细致规定。后续应通过修订《行政复议法实施条例》，对“及时处理”的期限、步骤、方式与限制条件等进行系统完善。
1.处理期限的确定
若原行政机关认为需要维持处罚决定，需要在5日内将复议申请转送复议机关。在此，原行政机关转送复议申请的时限与复议机关受理复议申请的时限相同，均为5日。诚然，原行政机关相较于复议机关更了解争议处罚决定，更易于把握案件争点，事实上能够迅捷地进行处理。
但原行政机关只有在完成事实认定、法律适用与裁量适当的重新判断后，才能决定是否维持原处罚决定。因此，原行政机关自我审查的内容要远远丰富于复议机关在受理阶段的审查内容。这要求原行政机关不得懈怠、消极应对当事人的复议申请，须充分保障其行政救济权，避免复议申请转送出现拖沓或不畅。
此外，《行政复议法》第32条并未明确作出实质处理决定的时限。若原行政机关认为不需要维持原处罚决定，不必在5日内作出处理决定，但同样应当“及时处理”。在此，原行政机关作出的处理决定，不应被视为一个全新的处罚案件而遵循行政处罚处理期限的规定。
作为行政复议的前端分流机制，先行处理程序相较于复议程序更为灵活，原行政机关能够与当事人更为顺畅且直接地沟通交流，且无须书面答复的环节。因此，先行处理程序可以设置比行政复议简易程序更短的处理期限。适用简易程序审理的复议案件，其审限为自受理申请之日起30日内，且不得延长。先行处理程序可以此为基准确定处理期限。
此外，我国台湾地区在进行规则设计时，便为原行政机关自我审查留出相对宽裕的时间，原行政机关应当在20日完成重新审查，自行撤销或变更原行政处分并陈报诉愿管辖机关。相关法规范应尽快明确处理时限，避免先行处理程序成为原行政机关搁置行政争议、对复议申请不作为的借口，确保该程序能有效、良好运转。
2.处理决定作出的限制条件
在法定救济期间内，处理决定的作出应受到当事人请求的限制。基于权利救济的基本立场，原行政机关应当充分考察复议请求理由是否充分。只有当复议请求全部有理由时，原行政机关才能够作出处理决定。如果原行政机关认为当事人的请求只有部分理由成立，不得径行作出撤销或变更原行政行为的决定，应当将复议申请按照规定尽快转送复议机关。
此时，原行政机关并未采纳当事人的全部意见，若仅依循当事人的部分请求便作出处理决定，仍无法完全实现行政救济的目的。而全案在行政复议系属中，原行政机关还需履行转送复议申请的义务。复议机关仍然要对原行政机关的处理决定负责，既可能肯定处理决定的合法与妥当，亦可能废弃该决定。如此操作反而增加程序的繁琐程度，与行政程序效能原则相悖。
因此，原行政机关的审查及后续处理应受当事人请求的限制，仅全部请求有理由时，方可依照其请求处理原行政行为，作出撤销或变更等处理决定。
超过法定救济期限后，处理决定的作出受存续力与信赖保护原则的限制。当行政行为逾越法定救济期限，无法再以常规的救济途径被审视和否定时，该行政行为即具有不可撤销性，行政程序亦已终结，此所谓行政行为的形式存续力。此时，行政机关不得随意变更、撤销或者废止已生效的行政行为，需要受到一定的拘束。
信赖保护原则正是对已生效行政行为的限制或废止作出限制，要求行政机关考虑人民对行政行为存续所具有的利益。在例外情况下需要突破行政行为确定效果时，行政机关应考虑到相对人信赖利益的损益情况，在具体个案中权衡公共利益与相对人信赖利益何者更为重要。
在先行处理程序中，行政机关的自我纠错行为需要受到信赖保护原则的约束。虽然信赖利益保护主要集中在授益性行政行为，但这并不排除负担行为的撤销或废止适用信赖保护原则的可能。在对原负担行为作出更不利于相对人的变更情况下，同样存在需要保护的信赖利益。我国行政处罚法上并未规定信赖保护原则问题，但原行政机关在自我纠错时，须贯彻信赖利益保护原则，妥当地进行利益权衡，尽可能保证原行政行为之存续。
3.原行政机关处理方式的选择
其一，原行政机关经自我审查认为需要维持处罚决定，应直接将复议申请转送至有管辖权的复议机关，由后者决定受理与否。此时，原行政机关仅作为程序转接的主体，为当事人提供提交申请材料上的便利。
其二，原行政行为确有违法或不当之处，原行政机关应依法纠正原行政行为，并采取相应的补救措施，以消除违法或不当行政行为对当事人权益的负面影响。若仅部分认可当事人的请求，则不得擅自纠正原行政行为，而应交由复议机关进行审查与决定。对于违法或不当的行政行为，应主要考虑通过撤销或变更的方式进行纠错。
针对确认原行政行为无效的请求，原行政机关不得自行认定其无效。对于行政行为无效的判断十分慎重，一般仅适用于明显且重大的瑕疵，且需要衡量相对人权益、第三人利益、法的安定性以及行政效益等具体价值。通常而言，应由复议机关或法院作出确认无效决定，而原行政机关自行确认无效则无法起到必要的监督作用。出于层级监督的考虑，原行政机关有必要将处理决定报复议机关备案，确保处理决定的合法性和规范性。
其三，对于未在法定期限内提出申请，无法再通过行政复议或诉讼获得救济的情况，如原行政行为确有违法或不当之处，原行政机关仍可依职权予以纠正。此时，原行政机关更多出于自我监督的考量，可以基于复议申请以外的考量事由对原行政行为进行处理，亦可积极促成与当事人的和解。
此外，若原行政机关未能及时处理，当事人可以径行向复议机关提交行政复议材料。复议机关应当对原行政机关怠于处理行政争议的情形进行监督。
（五）原行政机关的教示义务
行政机关负有教示义务，应当教导、告示当事人如何进行救济。行政机关教示义务的履行对于当事人救济权的保护具有现实意义。原行政机关应当在行政处罚决定书中载明启动先行处理程序的方式、处理机关及期限。同时，原行政机关应当以书面形式明确告知当事人对于是否通过原行政机关提交复议申请具有选择权，不得要求或变相强制当事人将行政争议交由原行政机关先行处理。
出于实质性化解行政争议的考量，原行政机关在先行处理程序中就当事人的请求、陈述或声明中不明确、不充分、不适当的内容，应当主动告知、询问与提醒，以便更好回应当事人的请求。原行政机关在作出处理决定时，应充分与当事人沟通、交流，必要时提醒其修正或补充其请求，以便更妥当地纠正原行政行为。若当事人请求确不合理、不得被采纳时，原行政机关应与当事人说明情况并争取其理解，并对进入行政复议后的风险进行事先提示。
五、余论
近年来，在行政争议多元化解与实质性化解的宗旨倡导下，浙江、江苏、吉林等地已经形成流程化、规范化的前端纠纷化解机制，且多以行政机关自我纠错作为机制内核。其中，以江苏南通和浙江龙港的解纷模式为代表。
《行政复议法》第32条的创设恰如其时，正是在积极回应多元化解行政争议的地方实践，为纷乱各异的创新机制提供法治约束路径。目前，原行政机关先行处理程序并未在各个领域铺展开来，仅针对特定的行政处罚案件展开。诚然，行政机关自我纠错的价值和作用并不限于此，但以行政复议制度统摄并引导行政机关自我纠错行为更有章法。
在法定救济期间内，搭建独立于复议与诉讼之外的第三种救济渠道与在行政复议提出阶段设置先行处理程序并无本质区别，二者的救济效果亦差异不大。为了迅速简便地保障当事人合法权益，确无必要再扩张行政系统的救济审级。如此操作反而会降低行政复议与行政诉讼的科学性与严肃性，造成行政救济整体质效的下降。
未来，行政机关自我纠错机制的运行与完善应主要围绕原行政机关先行处理程序展开，切实激活《行政复议法》第32条并通过《行政复议法实施条例》的修订进一步提高先行处理程序的可操作性与完备性，在行政救济实践中持续积累经验。原行政机关应以此为契机提高自身的纠错能力与水平，从而推动立法者将更多案件纳入先行处理程序的适用范围，拓宽其适用边界。
同时，中国行政法应当对此作出回应，制定统一的行政程序法激发行政机关自我纠错的内生动力，重塑行政机关进行自我纠错的职责与义务，为自我纠错行为设定规范的程序，提高社会公众对依法纠错行为的认可，及时将行政纠纷止于未发、消于萌芽。
