【裁判要旨】

行政机关不能依约履行行政协议的，应当积极采取有效措施，避免协议当事人的损失扩大。行政协议的履行处于“僵局”状态的，可以通过解除行政协议、采取补救措施的方式解决相关争议，而非行使“行政优益权”。“行政优益权”的行使具有严格的限定条件，仅在完全符合适用条件时，方可用以解决行政协议争议。行政协议违约责任的计算，同样遵循弥补损失原则。若计算出的违约责任与实际损失相差较大的，可以依法进行调整。

【案情】

再审申请人(一审原告、二审上诉人)：朴某。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)：吉林省某市人民政府(以下简称某市政府)。

2011年，某房地产开发有限公司对某市集贸中心南门西侧地块旧城改造地块进行开发建设，某市房屋征收经办中心负责该地块上房屋及附属物的征收工作，朴某在该地段有两处房产(484平方米)，两处房产打通合并经营酒店。2013年6月9日，朴某以原址回迁的方式与某市房屋征收补偿办公室签订了《房屋拆迁产权调换协议》及《补充协议》，合同约定：某市政府于2015年6月8日前交付朴某新房，建筑面积245.83m2，双方互不结算差价。补偿费共154.2万元，于签订协议前支付给朴某，过渡期为24个月，自双方签字之日起生效。过渡费每月5万元，24个月共计补偿120万元，逾期则每月按8万元给付原告过渡费，该款半年支付一次经营补偿15万元整，装修补偿19.2万元整。协议签订后，某市政府支付了协议补偿的款项，朴某也履行了交付房屋的义务，开发单位某房地产开发有限公司至今未对回迁房屋进行建设，某市政府已无法按照合同约定交付房屋，截至2021年12月8日，已逾期6年零6个月，按照协议约定应给付朴某过渡补助费总计780万元，朴某已通过借款领取60万元。

【审判】

一审法院认为，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，因此在行政协议中，行政机关为了实现行政管理目标，保护公共利益，享有一定的超越合同约束的特别权力，即行政优益权，行政优益权一般包括：1.对行政协议履行的指导与监督；2.行政机关有权在行政相对人拒绝履行行政协议，或者不按照协议履行时直接强制执行或者进行行政处罚：3.在符合一定条件的情况下，行政机关有权决定解除或变更行政协议，行政机关单方变更、解除权的行使一般应满足以下几个条件：1.确属公共利益的需要；2.由于情势变更等原因导致的情形；3.没有其他手段可以代替；4.要给行政相对方给予补偿。行政优益权的行使应当遵循权利义务相统一的原则，即作为权力可依照法律规定的条件和程序行使，同时作为一项义务，在应当行使时及时行使，本案中，某市房屋征收经办中心与朴某于2013年6月9日签订《房屋拆迁产权调换协议》与《补充协议》后，因开发商资金链断裂，长达八年未能得到履行，不仅使朴某多年不能回迁，无法经营，造成重大损害，亦使政府每年投入大量财政资金支付过渡费，严重损害了国家利益和社会公共利益，现原拆迁区域所涉及的大多回迁户通过诉讼、协调化解等方式解除了产权调换协议，获得了相应的补偿、赔偿。本案朴某虽明确表示不同意解除产权调换协议，但在产权调换协议无法继续履行且继续履行将使公共利益继续受损的情况下，被诉行政机关应及时行使行政优益权，作出变更或解除协议的补救措施，并对朴某由此造成的损失依法依约给予相应补偿，避免对国家和社会公共利益造成更大的损失。综上，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称《行政协议司法解释》)第19条第1款：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿”之规定，判决如下：责令某市政府于判决生效后六十日内对朴某与某市房屋征收经办中心签订的《房屋拆迁产权调换协议》及《补充协议》采取补救措施，作出相应行政行为。

朴某不服一审判决，提起上诉。二审法院认为，某市政府为进行旧城区改建的需要作出了《关于集贸中心南门西侧地块旧城区改建项目实施房屋征收的决定》，符合社会公共利益。朴某所有的房屋在征收范围，朴某与某市房屋征收补偿办公室在房屋征收过程中签订了《房屋产权调换协议书》及《补充协议》，该协议系双方的真实意思表示，合同内容亦无重大且明显违法情形，应当确认该协议合法有效，案涉协议签订于2013年6月9日，约定2015年6月8日原址回迁，过渡期为24个月，过渡费每月5万元，逾期则每月按10万元给付过渡费。该协议双方本应信守承诺，按约定全面履行协议，但因开发商资金链断裂，案涉地块至今尚未开发建设，具体何时能够开发建设亦无预期，该协议已经不具备履行的基础条件。本来案涉产权调换协议的主要标的是交付产权调换房屋，但截至目前作为协议的附属标的过渡费金额却明显超过了产权调换房屋价值。如果继续以交付过渡费方式期待协议能够继续履行，不仅可能损害上诉人的合法权益，还会严重损害国家利益和社会公共利益。据此，案涉《房屋产权调换协议书》及《补充协议》属于《行政协议司法解释》第19条第1款规定的被告无法履行或者继续履行无实际意义的情形，原审判决某市政府采取补救措施符合法律规定，并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《行政诉讼法》第80条第1款第1项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。

朴某不服一、二审判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院经审查，裁定驳回再审申请。

【评析】

协议相对人提起行政诉讼，要求行政机关履行行政协议，若行政机关抗辩因客观情况而无法履行的，人民法院需要认定该协议是否属于行政协议以及该协议是否处于协议僵局状态。经审查认定处于协议僵局状态的，则可以依法责令行政机关采取补救措施。在计算行政机关应当承担的违约责任时，人民法院可以根据双方当事人的主张及请求，结合协议当事人遭受的实际损失，依法确定或调整违约责任。

一、跨阶段拆迁补偿协议性质的认定

2014年《行政诉讼法》的修正，将行政协议争议纳入行政诉讼受案范围，适用行政协议司法审查规则。对于行政机关因订立、履行协议引发的争议是否由行政协议诉讼解决，首先要解决该协议的性质是否属于行政协议。本案所涉协议与典型的房屋征收补偿协议有所不同，其跨越了我国城市房屋拆迁与房屋征收两个阶段，对其性质的判断较为复杂。在我国城镇化发展进程中，城市房屋的拆迁政策及法律规定多次发生重大变化。2001年施行的《城市房屋拆迁管理条例》(已失效)(以下简称《拆迁条例》)，确定的是拆迁模式，即通过颁发拆迁许可证的方式，由拆迁人实施支付拆迁补偿、房屋拆除、开发土地等拆迁工作。根据《拆迁条例》第4条、第10条、第13条、第15条、第16条等规定，拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位，被拆迁人是指被拆迁房屋的所有人，房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。拆迁人与被拆迁人就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。达不成拆迁补偿安置协议的，经拆迁当事人申请由房屋拆迁管理部门裁决。拆迁补偿安置协议订立后，因拒绝搬迁引发争议的，拆迁人可依法向仲裁委员会申请仲裁，也可依法向人民法院起诉。综上可知，拆迁模式下的拆迁补偿安置协议，订立主体通常为非行政主体(主要为开发商)与房屋所有权人。即使特定情形下拆迁人具有行政主体资格，但在拆迁法律关系中，其也是以获得拆迁许可证主体的身份，与被拆迁人平等协商拆迁补偿事宜，在无法协商一致的情形下，申请房屋拆迁管理部门居中裁决，其本身并不能通过作出拆迁补偿决定等方式单方强制推动拆迁进程。因此，拆迁补偿安置协议的性质为民事合同，由此引发相关争议的，主要通过民事诉讼等路径救济。2011年施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)取代了《拆迁条例》，将拆迁模式改为征收模式，只能基于公共利益需要，由市县政府作出征收决定的方式启动房屋的征收。房屋征收部门与被征收人订立的征收补偿协议属于典型的行政协议，由此引发相关争议的，可以通过行政诉讼等路径救济，目前已普遍达成共识。

难度较大的是，横跨拆迁模式与征收模式两个阶段订立的补偿协议，如何认定其性质及确定救济路径。本案就是如此。就涉案房屋的拆迁，最初发生于拆迁模式下，订立的补偿协议系拆迁人(开发商)与房屋所有权人订立，该协议属于民事诉讼调整范围。后，因拆迁人无法继续履行该协议，为避免引发社会稳定等问题，政府承接该拆迁项目，继续推动补偿协议的履行，但由于该协议约定的内容无法实现，导致客观上无法继续履行，政府通过与房屋所有权人重新订立协议的方式进行补救。对于该类协议的性质认定，需要区分具体情况。在已经颁发拆迁许可证的前提下，具体可能存在多种情形，如在拆迁模式下已经订立拆迁补偿协议，在征补模式下发生争议的；在拆迁模式下未订立拆迁补偿协议，在征补模式下订立补偿协议并发生争议的。对于前述两种情形，由于协议当事人之间的基础法律关系为房屋拆迁补偿关系，协议当事人之间的法律地位平等，所订立的补偿协议均由民事诉讼调整。但一些特殊情形如本案所涉情形，即拆迁补偿协议转为征收补偿协议的，如何认定该协议的性质及合法性，相比较为复杂。对此，可从以下几个方面把握：在拆迁许可证仍然具有效力的情形下，拆迁补偿关系延续有效，仍然应当订立、履行拆迁补偿协议，因协议履行引发争议的，由民事诉讼予以调整。换言之，未经过法定程序消除或替代拆迁许可证效力的，一般不能用征收补偿协议替代拆迁补偿协议。仅在特定情形下如拆迁项目无法正常推进的，该项目确涉及公共利益，则必须通过征收程序强制推进，此时征收补偿协议替代拆迁补偿协议，或者被拆迁人与政府协商一致后重新订立补偿协议，此时“征收补偿协议”实际上是拆迁补偿协议的延续，但在判断“征收补偿协议”的合法性时，可以参照适用征收补偿的相关规定。以本案为例，涉案协议属于后一种情形，该协议的订立主体为行政机关与房屋所有权人，可以参照适用征收补偿的法律依据，其性质为行政协议。

二、行政优益权的界定与运用

在行政协议的订立、履行过程中，行政机关也存在权益需要救济的可能。但根据行政协议当事人制度，行政机关不能作为原告提起行政协议诉讼，实践中行政机关主要通过单方作出相关决定或者通过拒绝履行义务等方式寻求救济。由于行政诉讼法及行政协议司法解释等规定都未对行政机关如何寻求救济作出明确规定，在行政机关确存在权益需要救济的情形下，执法与司法实践中通常运用行政优益权事由。但是，关于何为行政优益权，在立法层面并未作出明确规定，其更多属于学理上以及司法惯例层面的概念。从字义上，行政优益权属于行政优先的权力，即在行政权力与其他类型权利发生冲突时，优先保障行政权力，其背后的原理实质为公共利益优先，“行政”代表国家维护公共利益，其他非公共利益应当予以让步。根据该原理，行政优益权在广义上可以运用于所有行政管理与服务领域。狭义上，“行政优益权”概念主要运用于行政协议领域，在司法习惯上通常将《行政协议司法解释》第16条第1款规定作为相关依据，即“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿”。

权力与责任、义务相对应。没有不受限制的权力，否则都有可能被滥用。根据行政优益权的内涵及其背后原理，行政优益权赋予行政获得优先的权力，同时也科以严格的限制，避免其被滥用而对合法权益造成损害。行政优益权的行使，主要存在于两方合法权益之间出现冲突的情形，其中一方合法权益为行政机关维护的公共利益；另一方合法权益为法律保护的非公共利益，非公共利益为了公共利益而作出让步，优先实现公共利益，但应当对作出牺牲的非公共利益予以公平补偿。根据前述原理，具体到行政协议领域，行政机关主张行使行政优益权以救济合法权益的，同样应当符合相应的条件。本案中，一审法院支持了行政机关的主张，其主要论理为本案所涉情形符合行政优益权的行使条件。但对比行政优益权的基本原理，该论理值得商榷：一是行政机关不能按照行政协议继续履行，主要原因在于有外来因素的影响，行政机关本身并不存在违约等过错行为。但本案中，行政机关作为补偿协议的承继主体，涉案补偿协议客观上不能履行，主要原因在于订立协议时未能合理预见，其本质上属于违约行为，具有主观过错。二是行政协议继续履行将造成公共利益损失。尽管公共利益的界定目前尚未形成完全统一的认识，但基于行政优益权的特征，行政优益权保护的公共利益应作严格限制，需从传统的狭义层面理解，应与不特定多数人的合法利益相对应，不能将其行政机关自身的利益或财政利益等相等同。本案中，涉案协议的继续履行直接影响的是行政机关的违约责任大小，对应的损失为国家财政，但其并不能与狭义的公共利益相等同。

三、行政协议僵局的处理规则

行政机关在不具有行使行政优益权的条件，但又必须主动改变行政协议的法律关系时，如何寻求救济路径，目前仍未完全形成共识。《行政协议司法解释》第24条作出相应规定，在众多模式中选择了非诉执行路径，其实际上是对行政机关没有原告主体资格后的“诉讼化改造”。但该条规定适用的范围主要为请求权情形，即协议相对人不依法依约履行行政协议，需要强制协议相对人主动履行义务的情形，对于形成权等其他情形则并不适用。但是，作为订立协议的一方主体，行政机关在实践中可能面临多种需要寻求救济的情形。对于法律或司法解释有明确规定的，适用该规定处理，没有相应明确规定的，则对照具体情形，参照法律精神相同的规定进行处理。如协议相对人存在违约行为，却主张行政机关履行义务的，行政机关可以行使抗辩权。相较而言，争议较大的情形为行政协议不符合法律规定或行政机关存在一定的过错，行政机关如何使行政协议达到合法状态或减少损失。诚信履约是行政协议遵循的基本原则之一。在行政协议的内容未调整、效力未被消除之前，协议各方当事人均应当按照协议履行义务。若协议本身存在需要改变的内容，协议当事人应当通过协商或其他法定路径积极寻求改变，而不能消极地行使抗辩权，否则应当承担不履行协议的法定责任。合法性优先，属于行政协议的特征之一，在行政机关没有其他法定路径弥补行政协议的合法性瑕疵时，可以尝试着适用“行政自纠”制度，即由行政机关单方作出自纠决定，协议相对人对该决定不服的，可以提起行政诉讼，从而使行政协议争议进入司法审查程序。但是，本案更为特殊，行政机关不能行使行政优益权，也不具备申请非诉执行的法定条件。涉案补偿协议约定的内容本身也并不存在不合法之处，也并不存在行政自纠的前提。本案的情形为行政机关存在违约行为但积极采取补救措施，然而通过努力客观上也不能依约履行，涉案协议客观上将长期处于违约状态。对于此类协议，在民商事领域较为常见，司法惯例将其称为僵局合同。《全国法院民商事审判工作会议纪要》(以下简称《九民纪要》)对此类合同法律关系如何处理作出了明确的指引，其第48条规定：“违约方不享有单方解除合同的权利。但是，在一些长期性合同如房屋租赁合同履行过程中，双方形成合同僵局，一概不允许违约方通过起诉的方式解除合同，有时对双方都不利。在此前提下，符合下列条件，违约方起诉请求解除合同的，人民法院依法予以支持：(1)违约方不存在恶意违约的情形；(2)违约方继续履行合同，对其显失公平；(3)守约方拒绝解除合同，违反诚实信用原则。人民法院判决解除合同的，违约方本应当承担的违约责任不能因解除合同而减少或者免除。”本案所涉情形，完全符合前述规定的各项要件。除了前述规定，《行政协议司法解释》也作出类似规定，第19条规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。”该条规定虽未采用“僵局协议”概念，但其对应的内涵以及处理规则，实际上也可以得出与民商事“僵局合同”同样的结论。就本案而言，人民法院未支持协议相对人要求继续履行行政协议的诉讼请求，而是责令行政机关采取补救措施，符合《九民纪要》以及《行政协议司法解释》相关规定的法律精神。