摘 要：改革开放以来，随着我国法治政府建设的全面推进，我国政法领域中的行政执法监督机制经历了从单体运行到系统集成发展的升级转型。行政执法法治监督体系的底层逻辑在于每一种监督机制的法定差异化定位及其各自优势的持续彰显。行政执法法治监督体系的理想模式应是不同的行政执法监督机制间定位科学、分工明确、贯通协调，合力发挥对行政执法的全方位、无缝隙监督作用。这一理想模式的实现，必须以习近平法治思想为指导，坚持在法治轨道上切实推动行政执法监督体系的系统性、整体性和协同性发展，确保不同监督机制在功能定位、实体规则、程序要求等维度全面衔接耦合。
关键词：行政执法；法治监督；体系化；衔接耦合
2024年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强行政执法协调监督工作体系建设的意见》，对新时代行政执法监督工作作出系统部署，要求健全行政执法监督工作体制机制，推动行政执法监督与其他各类监督有机贯通、相互协调。党的二十届三中全会对深入推进依法行政作出重要部署，明确提出“健全行政执法监督体制机制”。构建行政执法法治监督体系是健全行政执法监督体制机制的重要内容，是完善中国特色法治监督体系的关键一环。我国政法领域中，行政执法监督、行政复议监督、行政诉讼监督、行政检察监督、行政公益诉讼监督、法治督察已经成为中国特色行政执法法治监督体系的基本组成。为探寻我国行政执法法治监督体系的理想模式及其实现路径，有必要从全面依法治国的时代要求出发，基于整体主义系统观，全面梳理其发展历程并总结其运行规律，进而探寻法治轨道上的最佳方案。
一、我国政法领域中行政执法法治监督体系的发展历程
行政执法法治监督体系是由“行政执法”“法治监督”“体系”三个关键词构成，其中行政执法关涉监督对象，法治监督是运行逻辑，体系是指整合有序的状态。所谓行政执法法治监督体系，是指我国行政执法监督法治运行与操作的各个环节彼此衔接、结构严整、运转协调，充分体现和有效实现行政执法法治监督核心价值的状态。随着我国法治政府建设的全面推进，行政执法监督、行政复议监督、行政诉讼监督、行政检察监督、行政公益诉讼监督、法治督察作为我国政法领域中的行政执法监督机制，作用不断彰显。这六种机制从酝酿产生到发展完善，从单体运行转向贯通协同，展现出了别具政法特色并彰显时代特点的轨迹特征。
（一）酝酿期（1978年至1998年）
1978年，党的十一届三中全会召开，提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制“十六字方针”，正式开启了当代中国法治建设之路。这一时期，我国的政府法制建设工作不断强化，政府法制机构建设逐渐健全，国务院法制局于1986年成立时设立法规监督检查司，1988年更名为法规检查司，1993年更名为政府法制监督司，1998年国务院法制局升格为法制办后设立政府法制协调司。 “政府法制”的概念首次被正式提出是在1987年召开的第一次全国政府法制工作会议上。政府法制监督构成早期行政执法监督的样态。政府法制监督，是指国家行政机关依照有关法律规定按行政权属关系由上级政府对下级政府、同级政府对其所属工作部门在实体上和程序上执行法律、法规和规章的行为和有关活动情况实施的监视和督改活动。最早对行政执法监督进行专门立法的是1989年山东省人民政府制定的《加强行政执法和行政执法监督检查的暂行规定》。1991年《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》明确指出：“加强政府法制建设，使政府管理活动逐步做到规范化、法制化。”1993年，政府工作报告首次提出“依法行政”的概念，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确要求“各级政府都要依法行政，依法办事”。
1989年通过的《行政诉讼法》正式开启了中国特色行政法治之路，该法的目的之一是维护和监督行政机关依法行使职权，形成了行政执法的行政诉讼监督。同时，该法还明确规定检察机关对行政诉讼活动实行法律监督。1988年最高人民检察院成立民事行政检察厅，1990年开展行政诉讼监督试点工作，由此产生了行政执法的行政检察监督。1990年《行政复议条例》（现已失效）出台，作为行政诉讼配套制度的行政复议制度实现了统一立法，旨在维护和监督行政机关依法行使职权，确立了行政执法的行政复议监督。
改革开放以后，随着我国法制重建以及“依法行政”要求的确立，行政执法法治监督体系建设迈入酝酿形成阶段，这一时期行政执法法治监督体系的总体特点为：第一，法治体系建设正式启动，且构成多元，行政执法监督、行政诉讼监督、行政检察监督与行政复议监督纷纷建立。第二，以外部监督为主的内外监督格局渐次形成，行政执法监督作为内部监督先行，行政诉讼监督与行政检察监督作为外部监督随后发展，作为内部监督的行政复议监督同步发展，呈现出内部监督与外部监督并行的格局。第三，监督范围宽严有别，根据不同监督机制的特点和优势，行政执法监督范围最广，既包括对行政执法行为的监督，也包括对行政执法机关自身建设等行政执法体制机制建设情况的监督；既包括合法性监督，也包括适当性监督。行政诉讼监督与行政检察监督侧重对属于行政诉讼受案范围内的行政执法行为合法性进行监督，行政复议监督则侧重对《行政复议条例》规定的复议范围内的行政执法行为的合法性与适当性进行监督。第四，监督方式主动与被动监督兼具，过程监督与事后监督并行，行政执法监督以主动监督与全过程监督为特色，行政诉讼监督、行政检察监督与行政复议监督以被动监督与事后监督为特色。第五，监督目标多元，行政执法监督目标在于加强行政执法工作，保证法律、法规、规章的正确实施。行政诉讼监督目标在于权利救济与监督行政，行政检察监督目标在于监督行政与保障法律的正确统一实施，行政复议监督目标在于监督行政与权利救济。
（二）初创期（1999年至2011年）
1999年，九届全国人大二次会议将“依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法，标志着我国社会主义民主法制建设进入新阶段。国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》，明确要求：“要切实加强行政系统内部的层级监督，强化上级政府对下级政府、政府对所属各部门的监督，及时发现和纠正行政机关违法的或者不当的行政行为。要把上级行政机关的监督同监察、审计等专项监督结合起来。”党的十六大把“发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明”作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。2004年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标，并明确建设法治政府的目标之一就涉及行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。2010年，国务院发布了《国务院关于加强法治政府建设的意见》（现已失效），明确指出“加强政府内部层级监督和专门监督。上级行政机关要切实加强对下级行政机关的监督，及时纠正违法或者不当的行政行为”。
就其他监督而言，2000年，最高人民法院出台了《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“2000年解释”），健全行政诉讼监督机制；2002年，最高人民法院出台了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称“证据规定”），完善行政诉讼证据制度。在行政检察监督方面，2001年，国务院颁布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》；2006年1月，最高人民检察院联合相关部门发布《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》；2011年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了国务院法制办等8个部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》。1999年，《行政复议法》出台，行政复议监督有了法律保障，2007年国务院制定了《行政复议法实施条例》，进一步完善了行政复议监督机制。2008年地方行政复议体制改革正式拉开序幕，部分地方围绕相对集中行政复议权、行政复议委员会和行政复议运行机制等方面进行改革创新。2010年，国务院发布《国务院关于加强法治政府建设的意见》，明确提出要“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点”。
随着依法治国基本方略的确立，这一时期的行政执法法治监督体系建设进入初始发展阶段，这一时期行政执法法治监督体系的总体特点为：第一，行政执法监督体系的多元构成进一步充实，并融入全面推进依法行政、建设法治政府的大局之中，行政执法监督、行政复议监督、行政诉讼监督、行政检察监督等制度持续完善。第二，内外监督力量对比发生变化，行政执法监督强化了行政系统内部自上而下的层级监督，行政复议监督实现法律保障并持续健全配套制度，成为与行政诉讼监督并列的一种监督机制，彰显了内部监督优势。第三，监督范围扩大，“2000年解释”受案范围采用反面排除的方式、扩大可诉行政行为外延和扩大相对人受保护的权利范围的方式扩大了行政诉讼监督范围。行政检察监督除进行行政诉讼监督外，还建立了行政执法与刑事司法衔接的工作机制，将行政处罚类的行政执法行为纳入行政检察监督范围，《行政复议法》扩大了行政复议监督范围。第四，监督效果有所提升，2002年的“证据规定”系统全面地规定了行政诉讼中的举证、调取证据、质证和认证等证据规则，确保行政诉讼监督的准确性和有效性。《行政复议法》规定了国务院的裁决制度、完善了行政复议程序、强化了行政复议监督，《行政复议法实施条例》重点完善了行政复议程序、细化行政复议机构职责、完善行政复议管辖规则、改进了行政复议审理方式、丰富和完善了行政复议决定类型、强化了行政复议指导与监督职责等，地方层面开始探索行政复议体制改革，以提升行政复议监督效果。
（三）快速发展期（2012年至2019年）
2012年党的十八大明确“法治是治国理政的基本方式”，提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新时期法治方针。全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，具有基础性、保障性作用。2013年，党的十八届三中全会明确提出，要完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，做到严格规范公正文明执法。2014年，党的十八届四中全会明确提出全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。其中，法治监督体系建设是中国特色社会主义法治体系建设中的重要一环，这为行政执法法治监督体系建设提出了新要求。党的十八届四中全会进一步指出：完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。2015年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》要求：完善政府内部层级监督，改进上级行政机关对下级行政机关的监督，建立健全常态化、长效化监督制度。
其他监督机制的发展完善，具体涉及：1.行政诉讼制度体系持续发展。2014年《行政诉讼法》进行修订，扩大行政诉讼受案范围，增加了“明显不当”的审查标准，审查范围“在坚持合法性审查原则的前提下，对合法性原则的内涵作了扩大解释”。行政诉讼监督目标中删去了“维护”，明确了权利救济和监督行政，还增加了“解决行政争议”。此外，还通过充分保护当事人的诉权、实行立案登记制、确立行政负责人出庭应诉制度、强化行政诉讼的执行等，提升行政诉讼监督的效能。最高人民法院先后于2015年、2018年通过《关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》《关于适用〈行政诉讼法〉的解释》进一步落实了上述行政诉讼法修改的成果。2.行政检察监督的理念和职能进一步明确。2014年党的十八届四中全会提出，“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实施司法监督制度”“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”。2019年，刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”首次明确写进全国人大决议，行政检察监督成为一项独立的监督制度，以对行政诉讼活动的司法监督为主。3.检察公益诉讼制度正式确立。党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，2017年《行政诉讼法》修改，在第25条增加一款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议。督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”这在法律层面为检察机关行政公益诉讼改革实践提供了法律依据。2019年10月，党的十九届四中全会明确要求，“拓展公益诉讼案件范围”“完善生态环境公益诉讼制度”。4.行政复议体制改革进一步深化。党的十八届三中全会决定要求“改革行政复议体制，健全行政复议审理机制，纠正违法和不当行政行为”。党中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》提出“加强行政复议工作。完善行政复议制度，改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责”。行政复议体制改革的深入推进为行政复议制度发展奠定了实践基础。5.法治督察制度正式确立。2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，建立法治督察制度。中央全面依法治国委员会办公室在中央全面依法治国委员会领导下开展法治督察工作，司法部专门设立法治督察局具体负责全面依法治国的督察工作。随着各级法治建设议事协调机构及其办事机构的建立健全，地方法治督察工作机构普遍设立，并配备相应的专职人员，在基层法治督察有形、有效、有力覆盖，上下贯通的法治督察工作体系建立健全。
以新时代新十六字法治方针为指引，全面依法治国向纵深推进，行政执法法治监督体系建设进入快速发展阶段，这一时期行政执法法治监督体系的总体特点为：第一，法治体系的多元构成实现了种类上的新突破，在行政执法监督、行政诉讼监督、行政检察监督、行政复议监督之外，增加了行政公益诉讼监督与法治督察。第二，内外部监督力量并行强化，行政执法监督强调了常态化、长效化建设，各地行政复议体制改革深入发展，法治督察的建立，彰显了党内监督的独特优势，行政诉讼法修订为行政诉讼监督发展夯实制度依据，新增行政公益诉讼监督，行政检察监督范围进一步拓展，夯实行政执法的外部监督力量。第三，监督范围继续扩大，随着行政诉讼受案范围的扩大和合法性审查的扩大解释，行政诉讼监督范围随之而扩大，行政检察监督纳入行政强制类行政执法行为，开始转向行政诉讼之外的监督，行政公益诉讼将生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关执法行为纳入监督范围。法治督察的监督范围明确为地方各级党委领导责任落实情况、地方各级政府、县级以上政府部门履行主体职责情况与对国务院部门和地方各级党政机关工作人员履行推进法治政府建设职责情况。第四，监督方式中主动监督与过程监督空间有所拓展，主要体现在行政公益诉讼监督并非只聚焦行政监管的某一环节，而是贯穿于整个过程，即从督促行政机关作出行政决定到行政决定履行全过程。法治督察具有主动监督和过程监督的优势，督察方式主要有书面督察、实地督察和专项督察等其他方式，并贯穿到法治政府建设的全过程。第五，监督目标进一步扩容，监督效能提升。行政诉讼监督增加“解决行政争议”的目标，行政公益诉讼监督明确保护公共利益的目标，法治督察的目标在于督促推动法治政府建设与责任落实，注重督察结果的运用，确保监督的利剑作用。
（四）巩固完善期（2020年至今）
2020年11月16日至17日，中央全面依法治国工作会议召开，将习近平法治思想明确为全面依法治国的指导思想。习近平法治思想的提出，开启了全面依法治国新境界，对行政执法及行政执法监督法治化提出了更高要求。2021年，中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》，其中一个专题是“建设严密的法治监督体系，切实加强对立法、执法、司法工作的监督”，明确提出：“加强对执法工作监督。加强省市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系建设，强化全方位、全流程监督，提高执法质量。”2021年，国务院办公厅印发的《全国深化“放管服”改革着力培育和激发市场主体活力电视电话会议重点任务分工方案》明确要求： “研究起草行政执法监督条例，加强执法监督，规范行政执法行为。”2021年，中共中央印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，明确要求“加强行政执法监督机制和能力建设，充分发挥行政执法监督统筹协调、规范保障、督促指导作用，2024年年底前基本建成省市县乡全覆盖的比较完善的行政执法协调监督工作体系”，并明确提出“研究制定行政执法监督条例”的要求。2022年10月，党的二十大报告强调，“强化行政执法监督机制和能力建设，严格落实行政执法责任制和责任追究制度”。2023年8月，国务院办公厅关于印发《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》，要求“加快构建行政执法协调监督工作体系”和“健全行政执法和行政执法监督科技保障体系”。2024年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强行政执法协调监督工作体系建设的意见》，对加强新时代行政执法协调监督工作作出系统部署。
就其他监督而言，2021年6月，党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，提出“全面深化行政检察监督”，明确“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”。2022年10月，党的二十大报告明确提出，“完善公益诉讼制度”。2023年9月，《十四届全国人大常委会立法规划》将检察公益诉讼法列为一类项目，2024年1月，最高人民检察院向全国人大监察司法委提交《检察公益诉讼法（建议稿草案）》，2024年5月，《全国人大常委会2024年度立法工作计划》将检察公益诉讼立法列入预备审议项目。2024年最高人民检察院工作报告强调，要让“高质效办好每一个案件”成为新时代新征程检察履职办案的基本价值追求，在实体上确保实现公平正义，在程序上让公平正义更好更快实现，在效果上让人民群众可感受、能感受、感受到公平正义。2023年《行政复议法》修订，明确行政复议要发挥化解争议的主渠道作用，从行政复议管辖体制、扩大行政复议范围、优化行政复议前置范围、增加便民措施、完善行政复议审理程序、优化行政复议决定体系、强化执行监督力度等方面进行全面系统完善。2024年11月，最高人民法院向全国人大常委会报告行政审判工作情况，推动行政审判工作高质量发展。自2019年法治督察制度建立以来，法治督察始终坚持政治属性，以“督”促责、以“察”督干，注重发挥法治督察作为法治建设的“助推器”“利剑”作用，中央依法治国办先后部署开展多次专题督察和法治政府建设综合性督察，各地方各部门结合各自实际加强法治督察工作，切实提升督察实效。
这一时期的行政执法法治监督体系进入巩固完善阶段，其总体特点涉及：第一，法治体系的构成基本稳定。行政执法监督、行政诉讼监督、行政检察监督、行政复议监督、行政公益诉讼监督与法治督察这六种监督机制，基于新的时空方位和时代要求进一步创新发展。第二，内外部监督格局基本形成。行政复议依法要发挥化解行政争议的主渠道作用，行政复议作为层级监督的明显优势不断释放，行政执法监督法治化进程正在加快，这两种监督机制作为行政系统内部的层级监督力量得到强化，行政诉讼监督、行政检察监督、行政公益诉讼监督等外部监督力量也同步发展。第三，监督范围进一步扩大：2023年《行政复议法》修订以后，行政复议监督范围进一步扩大，“应收尽收”成为基本要求；行政检察范围从诉讼向诉讼外进一步拓展，涵盖实质性化解争议的范围；随着2021年《安全生产法》修改，《军人地位和权益保障法》颁布，2022年《农产品质量安全法》修订，2023年《无障碍环境建设法》通过，2024年《文物保护法》修订，行政公益诉讼监督范围扩展到安全生产、军人地位和权益保障、农产品质量、无障碍环境建设、文物保护等领域。第四，监督质效进一步提升。监督质效是评价监督功能实现程度的重要衡量标准，确保监督机制的高质效是提升行政执法法治监督体系整体效能性的关键。最高人民检察院提出“高质效办案”，最高人民法院提出“行政审判的高质量发展”，司法部关注行政复议质效提升，推动高质量法治督察建设。第五，监督机制间要协同发展的目标已明确，体系化程度逐渐提高。2024年2月，最高人民法院、最高人民检察院、司法部研究决定，会同有关部委共同构建“3＋N”工作沟通机制，即通过召开联席会议、发布座谈会纪要、发布年度白皮书、发送司法建议和行政复议意见书、发布典型案事例、选派业务骨干工作交流等方式，促进统一相关重点行政管理领域的行政执法、行政复议、行政审判、行政检察标准，从源头上预防和化解行政争议。部分地方立法亦明确规定了协同制度。比如，《甘肃省行政复议工作规定》第55条明确规定：“县级以上人民政府可以适时开展行政复议工作专项检查，加强行政复议与法治督察、行政执法监督等机制的衔接协同，提升监督依法行政的实效性。”
二、行政执法监督机制的运行机理
正如前文所阐释的，六种监督机制构成当前我国政法领域行政执法法治监督体系的主要方面，其底层逻辑就在于每一种监督机制的法定差异化功能定位及其各自独特优势的持续彰显。
（一）行政执法监督的定位及其优势
行政执法法治监督体系本质上是围绕行政执法活动开展监督，而行政执法是法律实施的主要方式，也是权力异化和滥用的高发领域。严格规范公正文明执法是法治政府建设的基本目标，行政执法监督应率先成为法治政府建设率先突破的关键驱动。行政执法监督是行政系统内上级行政机关对行政机关有关行政执法工作情况开展的层级监督。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确把行政监督作为单独的一项具体监督和其他监督制度并列，可见，行政执法监督是党和国家监督体系的重要环节，也是法治监督体系的有力支撑。
行政执法监督具有内部监督、常态化监督等独特优势和比较优势。其一，行政执法监督是行政系统的内部监督，这种内部监督是一种基于领导或者业务指导关系而形成的上级行政机关对下级行政机关、各级政府对其工作部门、上级行政执法部门对下级行政执法部门的层级监督，本质上是为了落实宪法及组织法规定的县级以上人民政府对其所属职能部门和下级人民政府的领导权，可以改变或者撤销下级行政执法机关违法或者不适当决定，属于一种实体性监督。这种内部层级监督不代替行政执法，而是通过“行政执法监督建议书”或“行政执法监督决定书”等形式责令行政执法机关依法改正。这种内部监督具有穿透式监督的明显优势，从执法个案的合法性、正当性层面，探清违法行为普遍性、根本性问题，进而提出改进行政执法工作的建议、决定，解决依法行政的共性问题。其二，行政执法监督是一种常态化监督，属于一种依职权进行的主动监督，是对行政执法全流程、全要素、全方位、全覆盖的“全生命周期”的综合性监督，既涉及预防性监督、发现性监督和惩戒性监督三个维度 ，又涉及正向激励式监督和负向惩戒式监督，以实现严管和厚爱相结合，激励和约束并重。
（二）行政复议监督的定位及其优势
2023年《行政复议法》进行了全面系统大修，行政复议主渠道定位法定化，奠定了其在行政执法法治监督体系中的重要地位。主渠道目标导向下，行政复议是化解争议的“主战场”和“第一线”，应成为针对行政执法个案予以监督的主要环节，发挥行政执法监督的主要作用，实现中端治理。行政复议监督具有内部监督、能动监督的优势，行政复议是一种行政司法行为，行政复议的本质是一种行政内部监督，基于行政自治的原理，实现行政系统内部的自我纠错和自我补救，具有穿透式预防调处化解争议的天然优势。“司法”实际上是公正的代名词，这意味着行政复议必须以居中裁决行政争议为出发点，从复议申请的提出到受理、审理、作出决定等各个环节，遵守法定程序，公正裁决行政争议，追求个案正义。行政复议机关组织和调动行政资源充分发挥监督的灵活性和能动性优势，具有合法性与适当性监督的广度与深度，有助于实现监督的全覆盖和无缝隙，促进形式法治监督向实质法治监督延伸，切实回应当事人诉求和社会治理的现实需要，促进社会效果、法律效果和政治效果在个案中的一体实现。
（三）行政诉讼监督的定位及其优势
行政诉讼监督是通过监督行政机关依法行使职权，保障公民、法人或者其他组织的合法权益，从后端实质性化解行政争议，践行以人民为中心的法治观念，应成为法治政府率先突破的基本支撑。由于司法具有谦抑性，司法对行政应给予必要适度尊重。行政诉讼是定分止争的终极渠道，发挥“最后一道防线”的兜底保障作用，实现末端治理。这决定了行政诉讼监督在行政执法法治监督体系中应成为行政执法监督的一道防线。行政诉讼监督具有外部监督、个案监督的优势：行政诉讼监督是司法权对行政权进行的外部监督，人民法院处于中立地位，保证其监督的客观中立性与公开公正性；行政诉讼监督是对具体个案开展的一种专业性监督，需要遵守严格的法律程序，人民法院在行政执法行为合法性判断上具有专业优势，擅长对行政法律适用问题进行专业判断，监督结果往往具有公信力和权威性。
（四）行政公益诉讼监督的定位及其优势
在公共利益保护场域中，行政机关是公共利益的第一顺位代表，应坚持行政优先原则，以尊重行政机关的首次判断权。基于检察权与行政权的分工机理，考虑到行政管理的复杂性、专业性，行政公益诉讼监督中检察权的行使遵守谦抑性原则，在行政执法的公益维护功能“失灵”时，发挥补位和矫正作用。检察机关需把握好行政公益诉讼监督的介入限度，恪守检察监督权的边界。行政公益诉讼监督是补位之诉，在行政执法法治监督体系中发挥着补充性作用。行政公益诉讼监督具有刚柔并济、督促协同的优势，行政公益诉讼先通过审前程序发出检察建议督促行政机关履职，当行政机关未能完全履行检察建议时，检察机关通过起诉实现对行政违法行为的刚性监督。可见，检察公益诉讼的审前程序是特色，起诉是保障性手段，坚持“督促之诉”“协同之诉”的功能定位，积极构建与行政机关既制约又配合的新型监督关系，共同致力于公共利益的有效保护。
（五）行政检察监督的定位及其优势
行政执法活动与行政诉讼活动是最为广泛的法律适用活动，人民检察院是宪法规定的法律监督机关，能够对行政诉讼活动以及与行政诉讼活动密切相关的行政执法活动开展权威性的法律监督，其监督对象是司法机关与行政机关，本质上属于对国家机关的监督。这决定了行政检察监督应成为行政执法法治监督体系的最终环节，在行政执法法治监督体系中具有重要地位。行政检察监督具有主动监督、全过程监督、程序性监督的优势，与行政诉讼监督共同作为司法监督。不论是在检察办案过程中发现的行政机关违法行政行为，还是通过公民、法人或其他组织提供的线索审查发现的行政机关违法行政行为，检察机关均可依法及时督促相关行政机关纠正。行政检察监督是涵盖了从间接监督到直接监督的全面监督，既监督法院行政诉讼活动，保障司法公正，又通过对行政诉讼监督进而监督行政机关依法行政。检察机关监督在具体案件中展开，“在办案中监督、在监督中办案”，具有及时掌握行政执法机关案件信息的优势，对执法情况进行动态监督，实时规范执法行为。同时，还可以通过类案监督，及时发现社会治理重点问题、民生关注问题，实现“抓早抓小”。行政检察监督主要通过提起诉讼（行政公诉）、支持起诉、参加诉讼、提起抗诉、纠正违法通知和检察建议等方式进行监督，具有启动程序或者作出程序性决定的权力，以程序性监督实现对实体的监督，一般不作出最终的实体处分，具有非终局性。
（六）法治督察的定位及其优势
法治督察是党内监督的重要组成部分，政治性是其根本属性。法治督察旨在加强党对法治政府建设的集中统一领导，通过推动形成法治政府建设的责任闭环，充分发挥督察工作对法治政府建设的利剑作用。法治督察坚持党的领导，注重发挥党内监督的统领作用。法治督察彰显党领导法治建设的体制机制优势，重在抓住“关键少数”，聚焦各级党委和政府在推进全面依法治国中职责作用的发挥，倒逼自上而下强力推进良好法治环境。在个案督察中，法治督察具有主动性、独立性和穿透性，但不直接替代具体行政执法活动，原则上不直接纠正具体问题，致力于协同推动相关机关积极依法履职，以刚性监督促进个案争议。
三、行政执法法治监督体系理想模式的目标构成
习近平总书记强调：“全面依法治国是一个系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。”这就要求法治建设要强化系统观念，即要从中国实际出发，运用系统思维和方法谋划布局全面依法治国各项工作，注重系统施治、整体推进。行政执法法治监督体系建设作为全面依法治国的基本任务，其理想模式应是不同监督机制间定位科学、分工明确、贯通协调，合力发挥对行政执法的全方位、无缝隙监督作用，至少应实现以下三个目标。
（一）系统性目标
从系统观来看，系统中各个组成要素之间的关系尤为重要。各个组成要素之间既要相互区分又要相互联系，各个要素的独立性与差异性是系统存在的前提。其中不同监督机制功能定位的差异性是关键，正是这种差异性才能产生不同制度之间的良性竞争。故不同监督机制应坚持差异化的监督定位，形成有效分工，展现不同类型监督的专长进而发挥各自监督优势，在差异发展中形成优势互补，在良性竞争中寻求合作，各有侧重、相辅相成，在行政执法监督上共同着力、一体建设，使行政执法监督效果得到系统性增强。
（二）整体性目标
行政执法法治监督体系应是一个整体，不同监督机制均为行政执法法治监督体系的基本组成部分，缺一不可。不同监督机制创制时间不同，先后有别，功能各异，发挥作用场域亦存在质的区别，但作为体系中的单体制度，不同机制间应不是机械组合及简单相加，而是要实现整体大于其部分相加之和。不能孤立、静止、片面地认识行政执法监督实践中的问题，而是要统筹考虑形式法治与实质法治、内部监督与外部监督、激励容错与惩戒问责等多重维度，整体思考每一种监督机制的运行边界及最佳作用，以合力提升行政执法监督的整体效果。这种整体效果的实现可以通过行政执法监督的广度、深度和强度方面进行综合衡量。
（三）协同性目标
协同性强调系统内部的组成要素之间相互影响、相互协调，产生协同作用，系统整体就会呈现出由无序到有序的状态和结构。协同性要求不同监督机制基于协同目标的同向性实现相互协同、功能耦合，在良性竞争中实现制度的互补互洽，发挥“1＋1＞2”的效果。应最优配置行政执法监督资源，既各司其职，又耦合联动，最大限度减少制度内耗，确保不同监督机制形成制度合力，切实提升整个监督体系的质效，促进法治政府建设。
四、行政执法法治监督体系理想模式的实现路径
行政执法法治监督体系理想模式目标之实现，关键在于要实现六类监督机制之间的衔接耦合。“衔接是事物相连接。” “耦合，物理学上指两个或两个以上的体系或两种运动形式间通过相互作用而彼此影响以至于联合起来的现象。”从语义学角度来看，衔接与耦合的含义不同，衔接表达的是事物之间的连接关系，往往是静态意义的认知，耦合则是在衔接的基础上的一种高阶要求，不仅是一种静态意义的连接，还是一种动态意义上良性互动的关系，事物之间并非追求同质化，而是在保持各自独立性的基础上追求有机合作。可见，衔接是耦合的初阶状态，耦合是衔接的高阶状态。具体到本文研究的政法领域，就是要以构建前涉六种监督机制的功能衔接耦合为基础，实体规则和程序要求衔接耦合为主体的行政执法法治监督体系。其中，功能衔接耦合，就是要注重功能有别与功能协同；实体规则衔接耦合是静态衔接耦合，追求实体正义；程序衔接耦合则是动态衔接耦合，凸显程序正义，从行政执法监督的全过程、各环节出发进行动静相宜的衔接耦合，发挥行政执法监督体系的合力作用，以彰显监督体系的整体效能性。
（一）功能之衔接耦合
一方面，要保持行政执法监督、行政复议监督、行政诉讼监督、行政公益诉讼监督、行政检察监督、法治督察的差异化功能定位，故厘清各自功能定位是基础。基于监督主体的性质不同，这六种监督机制可以分为两类：党内监督和国家监督，其中法治督察属于党内监督，其他五种监督机制属于国家监督。在党和国家监督体系中，党内监督要发挥统领作用，促进各类监督贯通协调。法治督察作为党内监督的形式之一，具有鲜明的政治属性，行政执法监督法治体系建设应当强化政治统领，发挥法治督察的统领作用，统筹和带动其他各类监督有机贯通、相互协调。就国家监督而言，基于运行场域不同，还可以细化为两类：内部监督和外部监督，内部监督的功能在于自制，外部监督功能重点在于他制。内部监督主要涉及行政执法监督与行政复议监督。行政执法监督与行政复议监督本质上均是层级监督，行政执法监督应当成为行政执法法治监督体系的主体工程和重点环节，发挥行政执法监督的基础性功能；随着行政复议主渠道定位的法定化，行政复议应当居于行政执法监督的主要地位，发挥行政执法个案监督的主渠道作用。外部监督则主要表现为司法机关的监督，坚持“司法最终”的原则，行政诉讼监督具有行政执法监督的兜底功能，行政公益诉讼监督发挥补位协同功能，行政检察监督发挥权威终极监督功能。
另一方面，要促进行政执法监督、行政复议监督、行政诉讼监督、行政公益诉讼监督、行政检察监督、法治督察功能协同。这六种监督机制具有维护公共利益总体目标的一致性和“监督行政”具体目标的同向性。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，政府是党执政的重要载体，在执政党统一领导之下，形成了统筹协同的党政结构和中国特色的政法体制，为多元行政执法监督机制提供了本土资源。法治督察作为党内监督更多承载着政治功能，其他五种监督机制作为国家监督更多承载着法治功能，依托于党委政法委的统筹协调，在中国特色的党政复合治理结构和政法统合的体制框架中，六种行政执法监督机制实现功能衔接耦合，共同促进行政执法监督的政治效果、法律效果、社会效果的一体达成。
（二）实体规则之衔接耦合
实体规则之衔接耦合主要涉及监督主体、监督对象、监督内容等方面，以最大限度减少执法监督盲区并要防止出现重复交叉监督等问题。在监督主体上，鉴于涉及党的监督、内部监督和外部监督三大类型，从成本效益分析角度，可以考虑将内部监督放在前面，当内部监督不足以实现监督纠错功能时，再由行政机关外部的司法机关启动外部监督，而党的监督具有统领性，可以发挥补强和震慑作用，由此形成贯通有序的运行机制。在监督对象上，法治督察对象包含党委与政府，尤其关注对党委履行法治政府建设领导职责、政府履行主体职责的监督，行政执法作为法治政府建设的重要方面，亦构成法治督察对象范围，而其他五种监督机制总体上具有一致性，共同指向行政执法活动。在监督内容上，行政执法监督范围最宽，以抽象监督为主，个案监督为辅，而行政复议监督、行政诉讼监督、行政检察监督主要针对执法个案，法治督察则较为灵活。在监督强度上，行政执法监督、行政复议、法治督察可以对行政执法活动的合法性与合理性进行全面监督，行政诉讼、行政公益诉讼、行政检察则侧重对行政执法活动的合法性进行监督，前三类监督机制与后三类监督机制在审查行政执法活动是否合理时可能存在衔接不畅难题，应当在坚持司法谦抑性原则的基础上，进一步明确行政诉讼、行政检察、行政公益诉讼的合理性审查边界，在审查内容上区分事实问题与法律问题，以发挥行政与司法各自的优势并确保不替代、不冲耗。
（三）程序要求之衔接耦合
程序要求之衔接耦合是指不同监督机制的程序展开要以实现信息共享、线索移送、结果互认、闭环管理等为目标。行政执法监督、法治督察可以对行政执法活动的全过程进行监督，行政复议监督、行政诉讼监督、行政公益诉讼监督、行政检察监督侧重对行政执法活动的事后监督，对于事后监督中发现有关执法体制机制制度建设等问题，可以将其移送至行政执法监督机关或者法治督察机构，以尽早把行政执法的潜在问题解决在萌芽状态，实现源头治理。此外，还要加强行政执法内部监督与外部监督之间的有效衔接，提升府院检在行政执法案件线索发现收集机制上的衔接配合，加强府院检衔接联动工作机制，建立联席会议制度和行政执法监督结果的共享机制。针对监督手段滞后的问题，要夯实行政执法多元监督机制的科技保障体系，数字赋能多元监督机制贯通协同，通过区块链、人工智能等技术实现数智化行政执法法治监督一体化平台打造。
五、结语
在我国党和国家监督体系的格局中，对行政执法活动的监督，还涉及党的监督、人大监督、民主监督、监察监督、司法监督、社会监督等。本文主要研究中国特色政法领域中行政执法监督机制的法治化及体系化问题。其中，有关监督的理解不能偏狭，法治监督体系所承载的目标应坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，既要实现监督问责惩戒，又要保护激励容错，把从严管理监督和鼓励担当作为统一起来。行政执法监督法治体系应是开放发展、与时俱进的。随着我国法治政府建设对行政执法法治化和高质量要求的不断深化，行政执法监督法治体系亦要同步创新发展。理想状态下，行政执法法治监督体系中不同监督机制间应互补互恰、协同共进，在法治轨道上协同推进严格规范公正明执法持续取得新进展、新成效。
