摘 要：开展行政违法行为监督,是党中央赋予检察机关的重大政治责任,是回归宪法定位、全面履行法律监督职能的必然要求,是全面深化行政检察监督的应有之义。检察机关开展行政违法行为监督应恪守法律监督机关的职能定位,准确把握“在履行法律监督职责中发现”的要求,正确处理好检察监督与行政机关首次判断权、自由裁量权、行政相对人权利救济、法院终局裁决权的关系,打破固有模式,灵活运用行政违法行为检察监督方式,高质效办好每一个案件。
关键词：行政违法行为监督；检察监督；法治化；案件化办理
2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”。这是党中央首次对检察机关开展行政违法行为监督提出明确要求。2021年，党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》对此进行了重申，要求检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，“确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行”。上述规定为检察机关对在履行职责中发现的行政违法行为开展监督提出了明确的要求和坚实的政策支撑。但实践中对检察机关如何开展行政违法行为监督仍有不同认识，一定程度上影响了监督权威和监督质效。因此，有必要围绕监督“法治化”这一核心，进一步厘清行政违法行为检察监督的理论根基，并完善依法监督的制度机制。
一、行政违法行为检察监督的理论基础
行政违法行为检察监督是党领导下的具有中国特色的行政执法监督体系的重要组成部分，是习近平法治思想在行政执法监督领域的创新举措，也是检察机关立足法律监督职能、健全和完善中国特色监督体系、促进法治政府建设的具体实践。
（一）开展行政违法行为监督，是党中央赋予检察机关的重大政治责任
党的二十大报告强调，“加强检察机关法律监督工作”。开展行政违法行为监督，是检察机关法律监督工作的重要组成部分。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》都提出，检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依法进行监督。这为中国特色社会主义检察监督制度的发展和完善指明了方向，拓展了行政检察监督的范围，明确检察机关可以对行政诉讼活动和行政活动开展行政检察监督。扎实有序推进行政违法行为监督，是检察机关践行习近平法治思想，严密行政权力监督体系，促进法治政府建设，维护人民群众权益，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。
（二）开展行政违法行为监督，是回归宪法定位、全面履行法律监督职能的必然要求
我国宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关。检察机关拥有的法律监督权是一种独立的国家权力，其目的和功能是监督、保障和促进宪法和法律的统一正确实施。检察机关的权力来源于国家权力的分配，通过权力监督来实现国家意志，不能仅从诉讼制度的角度进行研究，而应当考虑其在国家权力安排中的功能需求。规制国家公权行为既是法律监督价值追求之所在，也是实现法律监督目的的根本路径。从这个意义上说，作为宪法和法律规定的“国家的法律监督机关”，检察机关对行政违法行为进行监督，是公权力对公权力的监督，是实现法律监督权能的重要表现形式。
（三）开展行政违法行为监督，是全面深化行政检察监督的应有之义
《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出，“全面深化行政检察监督”。在这一大背景下，如何解决制约行政检察发展的瓶颈问题以及强化监督职能探索对行政违法行为开展监督，具有十分重要的意义。从这个角度看，深化行政检察“诉讼内监督与诉讼外监督并举”的监督体系，稳妥有序开展行政违法行为监督，是事关检察事业科学发展的紧迫任务，也是破解行政检察发展难题的重要抓手。一方面，就行政诉讼监督而言，是直接或间接地围绕“行政机关是否依法行政”的命题展开。另一方面，行政检察的监督客体指向法律实施中的行政行为，理应涵盖所有行政行为。在穿透式监督理念的指引下，检察机关充分运用调查核实权对违法行政行为进行监督，既是对我国当前宪政体制的实际落实，也是法律监督本意的回归。
二、行政违法行为检察监督的实践探索
《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》印发以来，检察机关结合工作实际，积极汇报沟通，争取领导支持，出台相关工作指引、实施方案等，扎实有序推进行政违法行为监督。
（一）以“府检联动”为抓手，夯实行政违法行为监督制度的基础
2023年12月，最高检与司法部召开工作交流会商会，探索建立常态化工作交流会商机制，研究谋划多项举措，共同促进司法公正和法治进步。2024年，四川省检察院与省司法厅召开工作交流会商会第一次会议，建立常态化交流会商机制，明确了推动完善“行刑衔接”机制、加强行政执法监督、行政违法行为监督等重点任务。通过出台文件或与相关职能部门联合发文等形式加强检察机关与政府部门之间的沟通协作，共同促进依法行政和法治政府建设。
（二）以规范化建设为保障，确保行政违法行为监督工作有序开展
行政违法行为检察监督在实践运行中面临着如何规范化和定型化的问题。明确监督范围和办案程序，是行政违法行为监督制度化的重要环节，也是高质效开展行政违法行为监督工作的基础。最高检《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》对行政违法行为监督案件的范围、办案程序和配套机制等提出了明确要求。北京、天津、湖北、四川等十几个省级检察院亦出台专门的行政违法行为监督工作指引等文件，扎实有序推进行政违法行为监督。
第一，规范线索来源。根据《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求，“在履行法律监督职责中发现”是行政违法行为检察监督的启动前提。对线索渠道的规定既体现了检察监督的自主性，又划定了检察监督的限度。各地检察机关坚持“在履行法律监督职责中发现”原则，完善内部线索移送机制，加强行刑反向衔接跟踪督促，健全外部协作机制，稳妥扩大线索来源。如，四川省检察院出台的《关于开展行政违法行为监督的工作指引（试行）》将“检察机关在办理行政诉讼监督案件或者行政非诉执行监督案件中发现的”“刑事检察、民事检察、公益诉讼检察或者其他部门移送线索”“反向衔接案件中发现”等作为线索来源，尤其强调加强对被诉行政行为的合法性审查。
第二，健全办案程序。各地检察机关结合实际，积极稳妥对“什么是在履行职责中发现”“如何界定行政机关违法行使职权或者不行使职权”“如何进行监督”等问题进行探索，通过细化线索来源、审查流程、监督方式等，确保依法、规范履行行政违法行为监督职责。
第三，完善一体履职。《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》对健全一体化办案机制提出了工作要求。因应行政诉讼监督案件“倒三角”结构现状，以及法院行政审判集中管辖、交叉管辖改革，逐步完善交办、移送、备案审查等工作机制。如，四川省检察机关以属地管辖为原则、异地管辖为补充，横向协同，上下联动，发挥检察监督整体效能，要求下级检察机关在开展行政违法行为监督工作中，遇到法律适用、办案程序、工作机制等方面的重大问题，或者解决相关问题需要跨区域、跨层级协调的，应当及时向上级检察机关请示报告。上级检察机关应加强工作指导和沟通协调，通过提办、交办案件等方式，及时解决基层工作中的实际问题。
（三）以民生诉求为导向，把握好行政违法行为监督重点
开展行政违法行为监督，应当立足行政诉讼法关于“保护公民、法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权”的目的和任务。《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》强调，围绕中心、服务大局，瞄准严重影响社会高质量发展的难点、人民群众反映强烈的热点、社会治理中的堵点等重点问题，加大对情节严重的行政乱作为和不作为的监督力度。
第一，突出“守护民生”。及时解决人民群众的急难愁盼是行政违法行为监督的出发点和落脚点。
第二，突出重点领域。针对行政执法中一个时期的突出问题、一个系统的共性问题，开展专项监督行动，形成规模效应。
第三，突出争议化解。以“案结事了政和”为目标，在制发检察建议时，积极促成矛盾纠纷实质性化解，努力解决人民群众的揪心事、烦心事、操心事。
（四）以检察建议为切口，以行政违法行为个案监督助推社会治理
检察建议是检察机关开展行政违法行为监督的主要方式。面对不断丰富的制度功能和不断拓展的监督范围，行政违法行为监督需要通过延伸开展专项监督或类案监督等方式，实现从办理向治理的转变。
第一，确保检察建议刚性。采取公开听证、公开送达、公开宣告等形式，主动邀请人大代表、政协委员、人民监督员等第三方参与，既有效督促整改落实，又同步释法说理。同时，积极争取地方党委、政府支持，将检察建议采纳情况及整改情况纳入依法治省（市）工作、法治政府建设工作考核，提升监督刚性。
第二，加强类案监督。类案监督是个案监督的补充和延伸，通过系统分析办案中发现的普遍性、倾向性、共同性的法律适用和社会治理问题，弥补个案办理在深度和广度上的不足，助力“抓前端、治未病”。
第三，常态化发布“检察白皮书”。行政检察工作白皮书是助推法治政府建设的抓手。最高检《人民检察院行政诉讼监督规则》规定，检察机关可以对行政诉讼监督情况进行年度或者专题分析，助力公正司法、依法行政。2024年3月，最高检首次发布《行政检察工作白皮书》，介绍全国行政检察具体做法和成效。四川省检察机关积极推动该项制度落地落实，省检察院连续4年发布白皮书，系统分析认识审判、行政执法中存在的普遍性问题和突出问题，有针对性地提出促进公正司法、依法行政的意见建议，得到积极回应。
（五）以数据赋能为支撑，提升行政违法行为监督质效
数字检察战略是法律监督手段的革命。最高检《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》和四川省检察院《关于开展行政违法行为监督的工作指引（试行）》均对信息共享机制作了强调。检察机关应充分发挥大数据在行政违法行为监督办案、纠正违法、促进国家治理中的作用，推动办案模式从“个案为主、数量驱动”向“类案为主、数据赋能”转变。一方面，积极推动信息互联互通。注重与行政机关的沟通、协调与协同，搭建执法司法信息共享平台，共享行政执法信息和检察监督信息资源，打破数据“烟囱”、打通信息“孤岛”。另一方面，探索构建监督模型。充分挖掘运用“两法衔接”和行政违法行为监督数据资源，注重办案模型的研发、应用与推广。如，四川省泸县检察院通过构建市场主体行政违法注销监督模型，从数十万条市场主体数据和行政处罚数据中，碰撞筛选出各类线索289条，提出撤销违法注销登记建议15件，提出行政违法行为监督检察建议87件。
三、行政违法行为检察监督的困境分析
目前，行政违法行为监督工作取得了一定的工作成效，但总体上来说仍处于探索阶段，距离中央要求和人民群众期待还存在差距。
（一）制度供给不够
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，为检察机关在履行职责中发现的行政违法行为进行监督提供了政策依据，但相应的法律支撑尚未跟进，一定程度上容易引发社会各界特别是被监督机关的质疑，制约行政违法行为监督工作的有效开展。
（二）边界范围把握不准
在恪守司法谦抑性、遵循有限监督原则下，如何把握好行政违法行为监督的边界仍是实践难题。《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》明确了检察机关在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督的范围、标准及重点。对于监督对象，有观点认为，行政违法行为监督应严格围绕行政执法违法展开，而不包括解决纠纷违法和制定规范违法;也有观点认为，在履职过程中可以附带审查规章以下的规范性文件，发现与上位法相冲突的，积极提请制定机关修改和纠正。
（三）监督方式不足
检察建议是行政违法行为监督的主要方式，但《人民检察院检察建议工作规定》没有对行政违法行为检察建议的种类和提出条件进行明确规定。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》规定的“检察建议等”是“等内等”还是“等外等”？若是“等外”，还包含哪些方式?诸多问题需要在理论上和实务中进行更多探索。
（四）信息互通不畅
调研显示，检察机关内部虽已全面建立线索移送机制，但实际运行效果还有待提升；检察机关与外部行政机关执法数据壁垒尚未完全打通。原来建立的“两法衔接”平台，由于政府法制部门并人司法行政部门，行政机关停止录入信息或录入信息过于简单、文书不全等问题，导致部分地区无法通过该平台发现监督线索，执法司法“数据孤岛”现象仍不同程度存在。
（五）支持程度不高
行政检察重在对事的监督，且限于“督促其纠正”。即对行政违法行为本身的纠正不会超越权限代替行政机关作出决定，也不会代替纪检监察机关开展对人的监督，更多是通过督促履职或制发检察建议纠正行政违法行为，共同助力法治政府建设推进基层社会治理。实践中，仍有部分行政机关特别是基层执法部门对此理解不够透彻，担心给单位造成影响或者对个人追责，对检察机关调查核实调卷、制发检察建议有抵触情绪，不愿配合检察机关开展行政违法行为监督工作，一定程度上制约了监督工作的开展。
四、行政违法行为检察监督的进路
针对上述存在的问题，行政违法行为监督需要着力推动法治化、制度化、案件化，以实现行政检察工作高质量发展。
（一）明确行政违法行为检察监督在国家监督体系中的定位
我国对行政权力的监督属于体系化监督，对行政行为的监督已有人大监督、纪检监察监督、内部监督及行政复议、行政诉讼等制度性监督，也有群众监督、與论监督等非制度性监督，厘清检察机关行政违法行为监督与其他监督的边界是首先需要考虑的问题。
第一，与人大监督形成合力。宪法是人大监督的直接法源，也是检察监督的直接法源，在明确了行政违法行为检察监督的合法性基础之上，二者应当属于配合协作的关系，人大监督虽在政治地位上居于首要，但在监督专业性与直接性?上并不及检察监督。要发挥二者优势，整体思路是对于严重行政违法行为抑或社会影响较大的案件，可通过人大监督与检察监督联动，形成监督合力，增强监督效乃至推动规范性文件的出台、修订;对于普通行政违法行为，则可以“人大监督支持，检察监督具体开展”为日常主线，推动行政违法行为检察监督在既定轨道上有序展开。
第二，明确与纪检监察监督的关系。检察监督侧重对行政机关违法行使职权或者不行使职权进行监督，主要是对行政机关所做的“事”的监督。根据监察法第 11条、第15条规定，监察机关有权对行政机关中履行公职的人员以及单位本身的违法行为进行监督。《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出：“健全公正执法司法体制机制。健全监察机关、公安机关、检察机关审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行。”由此可见，在行政违法行为监督中纪检监察监督与检察监督重点在“相互配合制约”纪检监察机关已经对行政违法行为进行监督的，仍可以从“保障法律正确实施”的角度开展检察监督形成“对行政行为全过程的有效监督”。
第三，完善与行政机关内部监督的协调。狭义的行政监督可以分为内部层级监督和监察、审计等专门监督，行政复议也是行政内部监督的一种。内部监督存在既当“运动员”又当“裁判员”的嫌疑，即使有上下级机关和部门之间的权责划分，其公正性也易遭受公众的质疑。检察机关独立于政府机关检察监督更容易为当事人所信服，因而检察监督相较于内部监督，处于互补且不可或缺的地位。
（二）把握好行政违法行为检察监督的界限
第一，处理好行政违法行为检察监督与行政机关首次判断权、自由裁量权的关系。行政违法行为监督属于司法权对行政权的监督，行政权的自主性和司法权的谦抑性要求检察权要克制住权力行使的冲动，不能过度介人行政权的自主行使。一方面，要尊重行政机关首次判断权的行使。行政机关首次判断权理论起源于日本，是指法院在司法审查中，应尊重行政机关对行政事务优先判断及处理的权力。析言之，从司法权的属性来看，对行政机关首次判断权的干涉本质上属于权力僭越，不符合当代法治国家的精神。同时，当代行政事务专业性强，部分还牵扯复杂的社会问题，尤其是涉及税务海关、环保等领域，检察官对于行政事务的判断往往不如相关行政人员专业。另一方面，要保障行政机关的自由裁量权。从经验上看，行政机关在实践中面临的情况往往复杂且具体，行政行为的作出也是多方因素共同作用的结果，因此，各国均允许行政机关具有高度的自由裁量权;从法理上看，行政违法行为检察监督是针对行政行为合法性展开的监督，合理与否不宜审查，行政自由裁量权属于合理性的范畴，检察机关原则上不应介入，但若行政行为达到“明显不合理”的程度，实则是突破了简单的合理性判断，属于行政诉讼法第70条所述的“明显不当的”情形，为合法性判断，诸如人民群众反映强烈的“小过重罚”“过罚不当”“逐利执法”等问题或行政执法中一个时期的突出问题、一个领域的共性问题，可以作为行政违法行为监督关注的重点。
第二，处理好行政违法行为检察监督与行政相对人救济途径选择权的关系。行政相对人认为行政行为违法侵害其合法权益而申请行政复议或提起行政诉讼，既是实现权利救济的法定途径，也是一种监督方式，与检察机关对行政违法行为的监督显然存在交集，对此需要厘清界限。从私权保护的初衷来看，“不保护躺在权利上睡觉的人”是各国权利保护制度体系的共识，因此对于行政相对人具备私权救济途径却未积极行使诉权的，原则上建议引导其通过行政复议、行政诉讼实现权利救济。但对于行政违法行为检察监督而言，保护私权只是其附带效果，纠正行政机关违法行为，保障公权力在既定轨道平稳运作，才是检察机关作为法律监督机关的本职所在。因此，对于当事人已经穷尽救济途径、丧失救济途径、自始不具备救济途径的情况，符合检察监督范围的，应当启动行政违法行为监督程序。
第三，处理好行政违法行为检察监督与法院终局裁决权之间的关系。行政诉讼中，检察机关认为法院对行政行为的合法性判定有误的，应当通过提出抗诉或者再审检察建议启动对行政诉讼的监督。《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》也明确规定“人民检察院对行政裁判结果监督案件决定提出抗诉或者再审检察建议，要求人民法院对被诉行政行为确认违法、确认无效、撤销、变更、要求履行法定职责或给付义务的，不再针对被诉行政行为违法情形启动行政违法行为监督程序”。由此可见，对行政裁判结果提出抗诉或者再审检察建议（基于被诉行政行为违法）的，不再另行单独启动行政违法行为监督程序。从法理上看，在行政诉讼中，检察机关提出抗诉或者再审检察建议（基于被诉行政行为违法），通过穿透法院生效判决实现对行政违法行为的监督，与行政违法行为监督程序具有功能上的重合，而前者监督刚性更强，纠错力度更大，基于司法成本与监督实效的考量，不必另行启动行政违法行为监督程序。
（三）依法界定行政违法行为的判断标准
从审查依据来看，行政诉讼法第70条及《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》第5条可以作为“判断行政行为是否违法”的核心条款。从审查方式来看，检察机关进行合法性审查，包括事实审查（主要证据不足）、适用法律审查（适用法律法规错误）、法定程序审查（违反法定程序）、权限审查（超越职权）、合目的性审查（滥用职权或者明显不当）。需要注意，此处的明显不当并非简单的合理性判断，而是属于违背比例原则作出的“明显不合理”行政行为，实践中，检察机关应当严格依法从以上几个层次判断行政行为是否违法。
（四）灵活适用行政违法行为检察监督的方式
《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确规定，“可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。从省级检察院的层面看，多把行政违法行为监督检察建议归入纠正违法和社会治理检察建议两种类型。现阶段，在法律政策并未加以限制的情形下，面对复杂、广泛的行政行为，不应当固化监督的方式，对于个别性、单一性的行政行为，通过纠正违法检察建议进行监督;对于普遍性、反复性、涉及社会治理的行政行为，通过社会治理检察建议进行监督;对于涉及公共利益具备可诉性的情形，通过检察公益诉讼进行监督。即充分发挥主观能动性，采取最适宜、最有助于实现行政争议实质性化解的监督方式。此时，还应关注两个方面的问题：第一，厘清行政公益诉讼与行政违法行为检察监督的关系。行政公益诉讼相比行政违法行为监督，更加注重“可诉性”，行政公益诉讼的检察建议若未被采纳，检察机关有权提起公益诉讼，而行政违法行为检察建议却不然，二者并行发展，分别由公益诉讼检察部门和行政检察部门履行职责。"对于虽涉及行政公益诉讼领域，但未涉及“公益”或者不具备可诉性的情形，可以开展行政违法行为监督。第二，运用好“府检联动”促进行政违法行为检察监督工作提质增效。“府检联动”虽不直接属于行政违法行为检察监督，但通过“府检联动”发现行政违法行为线索后，及时与行政机关协商，使其发现问题、主动纠偏，进而高质效化解行政争议。
（五）健全完善行政机关与检察机关信息共享机制
为打破信息互通不畅的桎梏，在机制层面需要把握以下两点：一方面，深挖自有数据资源，深入推进办案数据研判分析工作，深化数据态势分析，为构建高质量大数据法律监督模型提供基础数据资源。同时，加强法律监督模型的研发、建设、完善与运用，推动大数据办案经验的复制推广。另一方面，在主动争取数据共享，确保数据安全的情况下强化政法系统跨部门办案协同，加快推进司法行政机关、公安机关执法办案与纠纷化解、风险防控数据融合，数据共享。加强与大数据主管部门、相关行政机关、行业协会等沟通协作，建立健全数据共享共用长效机制，积极稳妥拓宽数据来源、完善数据标准，实现数据互联互通。
