摘要：2023 年《行政复议法》修改的重要内容即构建了以变更决定为核心的行政复议决定体系。这一修改更加贴切行政复议的功能定位，行政复议也能够进一步避免程序空转，真正发挥出解决行政纠纷的“主渠道”作用。但是，抽象而出的规则面对复杂具体的个案，仍会存在诸多理解和适用上的不确定性，有必要对新法中的变更决定条款作出解释，进一步细化其实践运用。具体而言，在事证明确类案件中，行政复议机关可以基于两种理由作出变更决定，一是适用依据正确，但是行政行为内容不适当，包括明显不当和一般意义上的 “不适当”，以是否具有规则性条款或者裁量基准，建立双重审查标准体系；二是未正确适用依据，包括违法和不当适用依据的情形。在事证瑕疵类案件中，行政机关原则上适用变更决定，但事实认定过程对专业性要求高以及案件事实疑难复杂的情形，可以适用撤销决定。

关键词：行政复议；变更决定；合法性审查；适当性审查

一、问题的提出

伴随立法层面正式确认行政复议“化解行政争议的主渠道作用”，2023年新修订的《行政复议法》旨在重点解决制约行政复议发挥“主渠道”作用的突出矛盾问题，加强行政复议吸纳和在个案中实质性化解行政争议的能力，将行政复议的制度优势转化为制度效能。为此，《行政复议法》修改的一个重要内容即“优化行政复议决定体系，重新调整行政复议决定的顺序，将变更决定、撤销决定和确认违法决定予以细化，并放在突出位置，同时强化变更决定的运用，增加变更决定的适用情形”从而构建了以变更决定为核心的行政复议决定体系。但是，抽象而出的规则面对复杂具体的个案，仍会存在诸多理解和适用上的不确定性，这是法律形式合理性与实质合理性之间存在张力的必然结果。因此，有必要对新法中的变更决定条款作出解释，进一步细化其实践运用。本文以行政复议变更决定的制度流变为出发点，通过对典型案例的分析，归纳其适用困境和理论争点，进而以《行政复议法》第63条为基础，分别对复议机关在事证明确、事证瑕疵类案件中适用变更决定的情形和审查展开深度分析，澄清其与撤销决定条款的关系，希冀为新条款的统一理解与适用提供实操指南。

二、制度流变

变更决定是行政复议机关对被申请的行政行为进行审查之后，直接改变被申请行政行为内容、依据等的决定。我国解决行政争议的两种法定救济途径中均存在变更这一审查结果类型。相较于行政诉讼中法院被赋予的有限变更权，行政复议则长于通过完全的变更权散发广泛的合理性审查，以更及时、快速且有力地发现错误、纠正错误。当前行政复议的定位为“层级监督”，强调行政机关自我纠错，根据《宪法》第108条的规定，复议机关作为上级领导机关，有权直接改变不适当的行政行为，且对行政行为的审查力度远比法院深。而行政诉讼是司法权对行政权的监督，即监督行政机关依法行使职权，在司法审查的深度上，法院有所顾及，不能打破分权，以司法裁判直接代替行政决定，宜由熟悉行政事务的行政主体决定行政行为是否适当。因此，“审得深”“变得多”，是行政复议和行政诉讼的重要区别。然而，遗憾的是，在以往历次行政复议的立法中，变更决定都未充分凸显其制度优势，或多或少影响了行政复议实质性化解行政争议作用的充分发挥。1990年公布的《行政复议条例》是1989年《行政诉讼法》配套的立法工程，《行政诉讼法》框架在《行政复议条例》中的痕迹十分明显，加之当时对行政复议制度理论研究尚为不足，行政复议制度的法律地位基本上处于“依附”于行政诉讼的状态。《行政复议条例》第42条将变更与撤销决定规定在一项中，在立法技术上与1989年《行政诉讼法》对行政诉讼判决体系采用的概括性立法模式基本一致。不同的是，行政诉讼法仅赋予了法院在行政处罚事项上有限的变更权，但行政复议法相当于赋予了复议机关在两种决定之间完全的裁量权。对此，当时即有学者指出，应当从形式上将变更决定与撤销彻底分离，各列一项，且在程序上规定变更决定的优先适用权，如此能够在维护当事人合法权益的同时避免复议程序空转，减少行政资源的浪费。

然而，《行政复议法》第28条依然将变更决定与其他决定类型规定在同一项中，从立法模式上看变化不大。究其原因，可从行政复议立法目的的变迁中窥见一二。从《行政复议条例》到1999年《行政复议法》，行政复议具有三重立法目的，即：防止和纠正违法或者不当的行政行为监督行政机关依法行使职权，以及保护公民、法人和其他组织的合法权益。从时任国务院法制办公室主任杨景宇在《关于〈中华人民共和国行政复议法(草案)〉》的说明中解读，行政复议基本定位于行政机关内部自我纠错的监督机制，故防止和纠正违法及不当的行政行为是其首要的立法目的。即便“保护权益”在立法目的条款中的次序得到提升，但依然处于次位，有学者认为应当将之看作是“监督”的反射效果。这意味着，保权作为劣位目的，决定了相较于撤销并责令重作而言更能够直接实现对公民权利救济的变更决定尚不足以在行政复议决定体系中处于优位。

2007年施行的《行政复议法实施条例》第47条将变更决定单列条文进行规定，这在历次复议立法中已然是一次不小的前进。这一修改或许与该条例第1条颠覆性地将“解决行政争议”首次纳入行政复议立法目的的调整有关。不过，第47条在表述上规定“行政复议机关可以决定变更”，原国务院法制办行政复议司在《行政复议法实施条例释解与应用》中解释，行政复议实践中不宜多用变更决定，一是，变更权的行使必然要求扎实的调查取证工作，但这不仅会影响行政复议的效率，也与行政复议书面审查原则相悖；二是，相比于复议机关而言，原行政行为机关通常更能够了解清楚案件的实际情况，故由其作出处理更为妥当。从变更决定的制度流变中分析，其在行政复议决定体系和复议实践中的基本定位是撤销并责令重作决定的例外，对其制度优势尚认识不足；行政复议在救济方式上呈现出与行政诉讼同态化的“能撤，先撤”理念，二者在审查与变更层面的显著区分并未在《行政复议条例》、1999年《行政复议法》以及《行政复议法实施条例》等历次行政复议立法中得到妥善处理。

三、以往的适用困境

（一）变更决定不是复议机关的最佳选择

一项制度的价值需要以其在实践中被真正贯彻落实而得以彰显。纵观《行政复议条例》实施，至如今新修订的《行政复议法》正式施行前夕，变更决定的适用率长期处于低位。至1999年《行政复议法》前的七年内，全国行政复议机关共受理约22万件复议案件，其中作出变更决定的仅有约10%左右。21世纪以来，以司法部每年公布的数据为基准行政复议在1999年至2022年间的平均变更率约为1.67%，除2014年、2020年和2022年三次极小幅度的回升外，基本上呈逐年下降趋势。以上客观数据表明，变更决定在我国行政复议实践中并不具备优先适用性，其避免程序空转、助力真正回应申请人诉求、实质性化解行政争议的制度优势未能得到践行。

图1 1999—2022年全国行政复议案件变更数量统计图

分析原因，除前文所述在立法层面缺乏有效、清晰的适用顺位指引外，法律和行政法规对变更决定适用具体情形的规定也存在争议，这主要集中于事实不清、证据不足类案件。法工委为指导当时的行政复议工作，对1999年《行政复议法》中变更决定的具体适用情形作了解释，指出其仅包括错误适用法规范或者规范性文件以及明显不当两种情形，被申请行政机关作出行政行为时缺乏主要事实或者认定事实的充分证据，将导致该行政行为失去合法存在的基础，应当适用撤销决定。这与原国务院法制办持相同观点。然而，《行政复议法实施条例》第47条第(2)项规定与此截然相反，其明确保留了在事实和证据类案件中适用变更决定的空间。尽管立法部门在释义中指出，出于行政效率原则的考虑，应当尽量少在此类案件中作出变更决定，但前后法规范条文与立法权威解释在内容上的不一致，一定程度上仍然影响了行政复议实践中变更决定的统一、优先适用。聚焦复议机关本身分析，其在“利益一风险”衡量基础上产生的被告概率权衡、应诉压力专业性顾虑以及败诉风险等考量，也是致使其难以偏好适用变更决定的重要因素。

1.复议机关普遍不愿意做被告，因为招致行政诉讼的原决定不是出自复议机关，其也不愿因后来的介入而被诉至法庭，或者败诉，影响了其执法考评成绩。因此，在2014年《行政诉讼法》确立“复议维持双被告”规则之前，复议案件的维持率常年居高不下，陷入“维持会”的窘境，相比之下变更率几乎可以忽略不计。不过，从数据来看，行政诉讼“双被告”制度施行之后，行政复议案件的变更率仍然持续走低，基本上维持在0.3%的水平，距离“能变，尽变”的理想状态仍然相距甚远，更遑论实现变更决定在行政复议决定体系中适用顺位的优先性与适用范围的广泛性。2018年《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第22条第1款进一步规定，复议机关改变原行政行为仅指改变处理结果。据此，复议机关无论作出何种行政复议决定，都将成为行政诉讼的被告，区别仅在于单独应诉还是与原行政行为机关共同应诉。

2.变更决定在复议阶段要求调查取证、文书撰写等繁复工作，这对本就疲于应对2014年《行政诉讼法》实施后激增行政案件的复议机关而言无疑是雪上加霜，压力倍增。加之，共同被告下复议机关完全可以选择仅针对复议程序作举证、答辩，相比于变更决定下单独应诉所要承担的实体、程序等各方面的举证压力，根本无须费力不讨好。

3.自2008年原国务院法制办下发《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(国法〔2008〕71号)，要求在试点中积极探索相对集中行政复议审理权，全国各地多个单位己围绕复议权改革开展了集中收案、集中人力、集中办理行政复议案件的新办法。但是，从复议案件审理的专业性层面来看，其作为行政复议相对于行政诉讼在合理性审查方面具有的优势，过去存在部门性差异，但在相对集中管辖的方案下，主管部门审理本领域行政复议案件所具有的部门专业性难以为继。复议机关对此存在顾虑，可能认为其不如原行政行为机关有经验，也会担心进入行政诉讼之后无法解释变更理由；而实践中各级政府复议部门的专业性人才储备也确实存在滞后性问题，在基层复议机关中尤为明显，有学者在实证调研中发现:“在从事行政复议工作的人员中，具有专业素养的人员比例不高”,“不少复议工作人员没有受过正规的法学教育，不具备相应的专业知识和业务能力，直接影响复议案件的审理质量”。综合来看，专业性顾虑也是复议机关作出变更决定的一个隐忧。

4.败诉风险最低的复议决定是实体原因确认违法、撤销、责令履行。经过一番权衡，变更决定仍然不是复议机关的“最佳”选择。

（二）典型案例的观察

实践案例是观察一项法律制度真实运行状态的最好窗口。实践中复议机关对变更决定的探索如何评价?变更决定与撤销决定如何进一步界分?在撤销决定的适用情形中有无直接变更的可能与空间？这些问题都需要结合行政复议实践深入考察。

原国务院法制办和司法部行政复议司为了加强对全国行政复议办案工作的指导，探索行政复议办案规律，公布了238个行政复议典型案例。其中，复议机关对于变更决定的适用进行了一定程度的探索，积累了值得总结的经验教训。典型案例对于类案的办理起着统一裁判尺度、规范法律适用的作用，是最生动的法治“教科书”。就案件类型、覆盖区域、发布渠道以及实用性、学理性兼知识性等而言，这238个典型案例具有充分的分析价值。

本文系统梳理这些案例，以其中作出变更决定的9个案例和作出撤销决定的81个案例为观察对象，通过分析其中所展现出的变更决定适用要件认定与复议决定选择的内在逻辑，可以发现在过去二十余年的行政复议审理实践中，变更决定制度存在以下三方面的适用困境。

1. 适用少。在 238个典型案例中，仅有9例以作出变更决定结案，占比 3.78%，在各类型复议决定中适用率最低，这与从司法部公布的全国行政复议案件统计数据中观察到的结论一致。

2. 适用范围窄。对 9件变更决定典型案例进行考察，6件系因行政行为明显不当而变更，1件因适用依据错误而变更，2件因复议机关审理查明事实清楚、证据确凿而变更。典型案例中对明显不当行政行为的变更全部集中于行政处罚领域。统观复议机关作出变更决定的理由，基本上均以过罚相当、归责标准一致作为行政处罚的基本原则，考虑行政执法处罚和教育结合、法律效果与社会效果相统一的理念。例如某县房地产开发有限公司不服某县质量技术监督局行政处罚决定案，行政复议机关认为，被申请人认定的事实清楚，处罚对象  正确，但由于申请人主观上并无故意，违法行为实际上不存在社会危害性，且其事后积极配合执法单位的工作，故违法行为情节较轻，应当根据过罚相当、教育为主处罚为辅原则依法减轻处罚。因此，行政复议机关将处罚决定中对申请人作出的10万元罚款变更为4万元。上述案例是复议实践中复议机关适用变更决定的典型样态，在案件类型上还带有明显的行政诉讼法配套制度的烙印。行政诉讼变更判决的适用范围主要依据《行政诉讼法》第 77条第 1款的规定，由于行政处罚存在“实施机关多、种类多、数量多”的“三多”现象，对相对人的权益影响较大，故赋予法院有限变更的权力，主要为解决行政处罚明显不当的问题。但是，与法院不同，行政复议机关对原行政行为的变更，是基于上下级领导关系所作的调整，不涉及外部权力的监督问题；根据行政效率和及时救济原则，复议机关也理应通过变更决定纠正违法或者不当的行政行为。据此，变更决定在复议实践中的适用领域应当更广，而非仅集中在行政处罚案件中。

3. 适用标准模糊不清。分析典型案例，能够发现复议机关在作出变更决定时，都严格遵守了禁止不利变更的原则。但是，在是否适用变更决定上，实践中却存在标准模糊、随意混乱的困境，无法做到“ 同案同判”、“类案同判”。例如，同样是属于行政处罚幅度明显不当、处罚决定畸重的情形，在李某不服某市公安局行政处罚决定案中，复议机关作出了撤销决定；但在李某不服某质量技术监督局行政处罚决定案中，复议机关却决定变更。再如，在肖某不服某市人力资源和社会保障局不予认定工伤案、蔡某不服某市人力资源和社会保障局工伤认定案，以及某设计院不服某省人力资源社会保障厅不予认定视同工伤案三个工伤认定纠纷中，争议焦点均为当事人死亡或者受到伤害的事实是否与工作原因相关联，经复议机关审查，三案均属认定事实不清，证据不足，但最终却分别以撤销并责令重作、变更和制发行政复议意见书的方式结案。对于前两案，在复议机关已香明当事人所受伤害属于工伤的背景下，如撤销人力资源和社会保障局不予认定工伤的决定并限期重作，无疑将本就简单的问题复杂化，不仅浪费了行政资源，降低了效率，也增加了当事人的负累，显然不妥。

四、理论与立法回应

2023年新修订的《行政复议法》明确将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”写入立法目的条款，将自2006年以来在政策层面对行政复议的定位正式上升为法律层面。要实现这一目标，就需要将已经发生的绝大多数行政纠纷在复议阶段定分止争，提升行政复议实质性化解行政争议的能力。综观行政复议“主渠道”定位的提出、确立与强化过程，与我国经济社会实践快速发展带来的行政争议特点变迁、新形势下行政复议在化解行政争议方面所具有的社会治理优势密切相关。有学者指出，“行政复议作为化解行政争议的主渠道”是源自实践的命题。面对我国行政争议化解实践中长期存在的“大信访、中诉讼、小复议”格局，以及面广量大、成因复杂、处理难度大、政治性强的矛盾特点，建立依法解决行政争议的长效机制是稳定社会秩序、实现有效治理的应有之义。

对“主渠道”要求的解读，应当结合十余年来中央对行政复议在行政争议解决机制体系中的功能定位综合展开。对此，学界已有相当数量的讨论，基本上可以从中提炼出一个普遍性的认识，即立足于行政复议实质化解争议的制度属性与核心要求，个案的解纷效果与社会的治理成效密切相关，应当实现“案结事了”与“定分止争”的融合。

（一）理论见解

在既有的学术研究中，实质性化解行政争议，从而发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，对于复议审查提出的能动性要求，大都提及赋予复议机关更大的复议变更权，以纠错实效最佳的变更决定作为行政复议决定体系的核心。在具体实现方式上有以下几种：第一，重构变更决定的立法模式。对此，主要有三种不同观点：(1)单独规定，区分变更决定与撤销决定；(2)概括性条款与明确性条款相结合，将撤销决定与变更决定在同一条款中作统一规定，同时另外单独明确复议机关“应当”作出变更决定的适用范围；(3)单项规定变更决定与撤销决定，再赋予二者之间一定的程序联系，要求“能变，尽变”，而后再考虑撤销。第二，扩大变更决定的适用情形，(1)行政行为仅存在明显不当的情形时；(2)行政行为仅存在适用依据错误的情形时；(3)行政行为认定事实不清、证据不足，但是经复议机关审理查明事实清楚、证据确凿时。但是，关于复议机关是否可以通过复议程序补正原行政行为的程序瑕疵，以及超越法定职权的违法行为中是否存在适用变更决定的可能性，尚存在分歧。还有学者提出，对于作为类案件，“不论是羁束行为还是裁量行为，复议机关查清事实后，均可作出变更决定。”在这一方面，也有少数学者提出异议，认为应当取消复议机关对事实认定的变更权，回归变更决定的传统边界，以法律适用变更与复议结果变更作为法定适用情形。第三，补充规定“禁止不利变更”原则的例外情形，使变更决定拥有更大的适用空间。第四，赋予复议机关更大的调查取证权。

不过，关于变更决定的审查层次、适用情形更进一步的详细讨论，暂未见更多。总体来看现有文献大多将这一议题置于行政复议实质化解争议的主渠道定位下零星研究，在修法之前对于变更决定的专门研究还不多，系统性、完整性不足。但是，从本次修法后的规定来看，变更决定的革新与前述大多学者的构想基本上一致:调整行政复议决定的类型次序，在立法模式上将其与撤销决定相分离，适用范围以决定结果、法律适用和事实认定三维度为主，进而将原法以行政行为合法性作为审理构造调整为以重构行政法律关系为基点，建立起以变更决定为核心的复议决定体系，体现出“能动复议”的立法思路与立法导向。

（二）立法回应

1.“审得深”。新行政复议法有意拉开与行政诉讼的审查层次，将原法第28条规定的“明显不当”改为“内容不适当”。1999年《行政复议法》第1条规定了行政复议的目的是“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为”，然而，第28条却将“不当”进一步缩小为“明显不当”。同一部法律之内对审查深度却使用两个不同术语，已有不妥，但与1989年《行政诉讼法》第54条第(4)项规定的“显失公正”至少在用语上有区别。从文义解释上，“显失公正”似乎比“不当”、“明显不当”要求高。“显失公正”是指实质违法，属于重大且明显的不公正。“不当”、“明显不当”外延应该更广，还包括一般意义上的显然不合理、不尽合理，尚未质变为违法。倘若如此，上述行文遣字姑且还算是体现了行政复议与行政诉讼之间的差异。其实不然。当时行政复议立法参与者也是从实质违法意义上去阐述“明显不当”，比如，没有平等对待与行政诉讼上的“显失公正”无实质不同。2014年《行政诉讼法》修改之后，其中第70条第(6)项、第77条第1款又将先前的“显失公正”改为“明显不当”。至此，行政复议法和行政诉讼法在用词上的差别也不复存在。《行政复议法》注意到了上述无差别实为不妥，不再援用“明显不当”，回归了“内容适当”与第1条“不当”保持一致。第63条第1款第(1)项规定，对于内容不适当的，可以变更。也就是说，不仅明显不当，就是一般不适当，复议机关都有权审查并做出变更决定。这突破了以往在制度设计上仅将行政复议作为行政诉讼的配套制度，也打破了“能够复议的，就能诉讼；反之亦然”之通常认识。现在，可以申请行政复议，不见得可以提起行政诉讼。《行政复议法》第10条的规定才变得十分必要，有的放矢，对复议决定不服，要“依照《行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼”。言下之意，只有对“明显不当”的行政行为，当事人才可以提起行政诉讼对于一般意义上的“不适当”，复议决定就是终局决定了。

2.“变得多”。从《行政复议法》第63条第1款规定看，对于事实清楚、证据确凿的，或者经过复议能够查清事实的，仅是未正确适用依据、内容不适当、理由不全面、不准确，允许复议机关直接作出变更决定。这显然比1989年《行政诉讼法》第54条第(4)项、《行政诉讼法》第77条第1款规定的变更判决适用范围广得多。法院只能对明显不当的行政处罚决定，或者涉及对款额的确定、认定确有错误的行政决定判决变更。

因此，在救济方式上，行政复议与行政诉讼迥然不同。行政复议是建立在行政机关上下级关系之上，复议机关应当优先考虑变更决定，撤销并责令重作是例外。“能变，尽变。” 与之相反，法院应当优先考虑判决撤销重作，判决变更只是例外。“能撤，先撤。”这体现了司法权对行政权的尊让，法院应当尊重行政机关的第一次判断，尽量不直接替代行政机关作出决定。《行政复议法》第 63条规定的三种变更决定的适用情形基本上吸收了《行政复议法实施条例》第 47条的规 定。不过，法律条文的表述不可避免地带有概括性、抽象性，法律的滞后性、局限性也使其可能 无法完全应对实践中所有的复杂情况。换言之，法律的修订并不意味着个案中变更决定适用条件 的明确，需要进一步细化其适用情形，包括与撤销决定等其他复议决定类型之间的适用区分，限缩复议机关作出复议决定的裁量权，增加变更决定适用的统一性，保证变更决定在新法实施后的优先适用权。

五、适用要件的类型化

立法已经回应了变更决定的优先适用权，接下来需要回答的问题是：如何结合行政复议 “主渠道”定位，区分变更决定和撤销决定的适用条件，厘定“应变尽变 ”的界限范围？这就需要逐一对复议机关在各类案件中行使变更权的审查范围和强度展开类型化讨论。

（一）事证明确类

“事证明确 ”类变更决定的条件包括事实清楚、证据确凿、程序合法。在此前提下，复议机关可以基于两种理由作出变更决定。

1. 适用依据正确，但是行政行为内容不适当。“行政法上的合理性原则是对行政自由裁量的规范”，基于“主渠道”定位下能动复议的要求，复议机关应当在个案中坚持穿透式监督，形成对行政行为合理性的全覆盖审查。但是，当前理论界与实务界对明显不当的行政行为并未形成统一标准，执法部门也负有根据具体情境作出裁量的义务。结合前文讨论，修法前行政机关对变更决定适用更多采审慎、保守的态度，典型案例所体现出的同质性也就不难理解。不过，某会计师事务所有限公司不服某市工商局某分局行政处罚决定案，在对行政行为审查程度的问题上作出了有益尝试。复议机关认为，该案原行政处罚决定事证明确，但在此基础上，如果要使行政复议真正化解争议，做到定分止争、案结事了，就应当在合法性审查的基础上，加强合理性的审查，充分发挥行政复议“审得深”的制度优势。基于这种思路，复议机关最终决定变更处罚内容为不予行政处罚。相比其他基于“明显不当”而变更的案例，该案中复议机关对于行政行为裁量权行使的审查已扩及一般意义上的不尽合理，与实质违法意义上的“明显不当”之间拉开了层次。《行政复议法》第 63 条第（1）项中表述的“内容不适当”，正是在此种层面上作出的规定。

按照瑕疵程度，不当行政行为可以分为明显不当行政行为和一般不当行政行为。 自《行政诉 讼法》将旧法中“显失公正”改为“明显不当”后，后者在法律上被确认为违法行为。一般不当行为则属于合法但不适当的行为。《行政复议法》第 63条第 1款第（1）项规定的“内容不适当”，与第1条“防止和纠正不当的行政行为”保持一致。行政行为是否“不当”， 应当依据法定考虑因素、行政法原则、执法指南等相对客观的标准作出判断。不过，当前学界对不当行政行为的内涵、法律性质和表现形态尚未形成统一认识，但仅内容不适当方面并无实质分歧，即该行政行为的内容本身是合法的，但行政机关在作出该行为时不考虑相关情况或者考虑了不相关因素，未与待处理的相对人行为或事实相适应，致使行为的结果不公正或者明显不当。典型如“举报发票违规仅获15元奖励”案。而裁量不当是否“明显”，应当以一个通情达理、了解情况的人为标准来判断。

实践中，基于比例原则这一理性工具基础上的裁量基准对于判断是否属于不当行政行为具有直接性作用。有学者指出，如果行政机关制定了针对裁量性行政行为的裁量基准制度，那么该裁量基准就应当构成判断行政行为是否合理的直接标准。复议机关需要审慎考量原行政行为机关在论证方面是否具有相关性和充足性、一致性和融贯性、反思性和权衡性等在结果方面是否能够为一般理性人所接受。不过，由于涉案行政行为要考量和权重的因素未必都写在指南、手册或者裁量基准之中，依据后者贴切的操作，对当事人未必公允。故有学者也提出了“裁量基准是法的具体化”的命题，认为裁量基准原则上不应当被严格适用，行政机关可以就个案的不同情形不予援引裁量基准，或者因裁量，”。因此，原行政行为是否具有规则性条款基准“不敷执法之用而加以‘续造’，或者裁量基准，对于复议机关的审查强度而言是有区别的。总体而言，前者应当严于后者。由此，复议机关对行政裁量权的审变更应当具有层次划分，建立双重审查标准体系。当个案中裁量基准处于缺位状态而行政裁量结果所依据的法律条款具有高度抽象性时，复议机关对行政行为合理性的审查应当适用宽松标准，即以一个通情达理、了解情况的人为标准来判断，并不存在明显不当的情形时，便可作出合理性推定。当存在指导被诉行政行为的裁量基准或规则性条款时，复议机关应当基于其“拟制的作出机关”身份进行实体判断，适用严格审查标准。鉴于裁量基准无法排除价值判断的介入，被申请人应当提供充分的证据证明其作出被诉行政行为的合理性；对于离开指南、手册和裁量基准而作出的行政行为，被申请人应当证明其已在合理限度内尽到审慎考量义务，复议机关需要审查该理由说明是否正当、充分。

2.未正确适用依据。《行政复议法》第37条规定，“行政复议机关依照法律、法规、规章审理行政复议案件。行政复议机关审理民族自治地方的行政复议案件，同时依照该民族自治地方的自治条例和单行条例。”据此，此处“依据”指法律、法规和规章。被申请人未正确适用依据包括两种。第一种，违法适用依据，具体包括违反上位法优于下位法、特别法优于一般法、后法优于前法等法律适用规则，以及应当适用未予适用等。第二种，不当适用依据，包括适用依据正确但援引法条错误等。

（二）事证瑕疵类

“事证瑕疵”类变更决定即适用于原行政行为事实不清、证据不足的情形，复议机关经审理查明事实，证据确凿的，可以根据查明的事实和证据，直接处理申请人与被申请人之间的行政争议，对原行政行为予以变更。有学者认为，此种类型下复议机关的变更权应当限定于“主要”事实不清、证据不足的范围内。不过，这实际上与复议机关拥有多大的专业性与调查取证权密切相关。

为有效应对先前行政复议管辖体制存在的复议资源过于分散、案件审理标准不统一以及管辖权复杂多头等问题，《行政复议法》第24条、第25条、第27条就行政复议案件的管辖问题采取了相对集中管辖方案，取消地方人民政府工作部门的行政复议职责，由县级以上地方人民政府统一行使，同时保留海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关并由上一级主管部门管辖，省、自治区、直辖市人民政府以及国务院部门自我管辖。复议管辖规定从过去的“条条为主，块块为辅”到如今的“块块为主，条条为辅”，行政复议的部门专业性保障严重弱化，对行业专业性案件的审理已然成为无法回避的一个现实问题。对此己有不少学者作过专门讨论，《行政复议法》第52条也在吸收前期行政复议委员会试点经验的基础上，从法律上确立了咨询型行政复议委员会制度。

行政复议机关调查取证权的大小，本质上事关其在多大程度上对原行政行为的介人。传统理念中，复议机关的审查权区分于司法审查权而被界定为“行政审香权”。在《行政复议法实施条例》施行前，复议机关一般采取书面审查的方式，非经申请人申请或者查明案情所必需，法律并不要求复议机关主动、广泛行使调查权。在典型案例田某不服国务院某部门政府信息公开答复案和蔡某不服某市人力资源和社会保障局工伤认定案中，复议机关基本上并未实施过多的调查取证，相比原行政行为机关而言并不具有专业性、资源能力或政策利益等方面的特别需求，且行政法律关系仍有重新处理的必要，若对其撤销，无法使违法行为得到实质处理，而责令被申请人重作可能不符合行政效率要求。此时，复议机关可以依据《行政复议法》有关调查取证、查阅文件和资料等权力的规定，基于其与被申请人的行政隶属关系，代替被申请人行使行政职权，“治愈”原行政行为。

而后，《行政复议法实施条例》将听证、实地调查、现场勘验、鉴定纳人规定，从行政法规层面赋予了复议机关更多形式的调查权。典型案例中某村民委员会不服某市人民政府颁发集体土地证案即复议机关调查权强化的典型样态。该案中，申请人和被申请人双方均认可越界颁证的事实，但均没有相应证据证明，且案件的审查结果将对第三人造成直接影响，复议机关若不借助专业手段无法认定是否存在越界颁证的事实。根据案件的具体需要，复议机关请具有丰富土地资料、专业人员及技术手段的省国土环境资源厅协助调查，对本案涉及的土地与行政界线图进行叠加分析，并进行了实地勘测，最终确认了被申请人越界颁证的事实。这一案例可以为思考不同类型行政争议下调查权的程度范围提供具象化视野。

不过，《行政复议法实施条例》中对前述权力的表述基本都为“可以”而非“应当”，呈现出一种职权扩张的谦抑性态度。而现行《行政复议法》的有关条款均未明确写入实地调查、现场勘验和鉴定，或许也在一定程度上暗示复议机关调查取证权的扩张具有限度。总结来说，对于不同类型下的事实不清、证据不足类案件，在调查取证方面一般具有不同程度的专业性要求，复议机关也会随之承担相应程度的专业性压力。相对于公安、土地和房屋征补(拆迁)、自然资源等专业性要求高、实地调查、现场勘验需求大的特定领域，食品药品、人力资源和社会保障等类型案件中调查取证的压力较小，复议资源的有限与公众对其高效率救济的需求之间存在张力，须根据具体个案的实际情况作因应性调整，合理分配行政资源。

（三）与撤销决定的关系

《行政复议法》第64条规定了撤销决定，理由与《行政诉讼法》第70条规定的撤销判决差不多，包括主要事实不清、证据不足；违反法定程序；适用的依据不合法；超越职权或者滥用职权。但是，放到体系解释上，结合第63条规定的变更决定适用范围，应当是在以下例外情形下复议机关可以撤销并责令重作。

1.复议机关查明事实不清，且行政机关更有条件进一步查清事实。复议机关可以决定撤销，并责令行政机关重作。这一类多指在事实认定层面的准确性、效率、难度以及资源手段等方面具有显著优势的领域，以及事实疑难复杂的情形，例如民行交叉或原始事实年代久远的案件。

2.复议机关查明程序违法，需要行政机关重新履行程序义务，复议机关可以决定撤销，责令行政机关重作。

3.必须由行政机关处理的事项，复议机关无法或不宜越俎代庖、亲力亲为，应当决定撤销责令重作。比如，复议机关发现行政行为适用的依据不合法(如与上位法抵触)、超越职权或者滥用职权，但是，还是需要行政机关实质性处理有关问题，复议机关无法直接变更的，可以决定撤销并责令重作。

六、结 论

2023年《行政复议法》修改的重要内容即构建了以变更决定为核心的行政复议决定体系。这一修改更加贴切行政复议的功能定位，行政复议也能够进一步避免程序空转，真正回应申请人诉求，实质化解行政争议，发挥出解决行政纠纷的“主渠道”作用。为助力新条款在复议实践中的统一理解与适用，需对条文作进一步明确与细化。首先，须明确对被申请人进行纠错的主要决定形式即变更决定，撤销决定、确认决定作为其补充，以解决复议机关选择适用、随意适用的问题。其次，具体在适用要件方面，在事证明确类案件中，行政复议机关可以基于两种理由作出变更决定，一是适用依据正确，但是行政行为内容不适当，包括明显不当和一般意义上的“不适当”，以是否具有规则性条款或者裁量基准，建立双重审查标准体系；二是未正确适用依据，包括违法和不当适用依据的情形。在事证瑕疵类案件中，行政机关原则上适用变更决定，但事实认定过程对专业性要求高以及案件事实疑难复杂的情形，可以适用撤销决定不过，《行政复议法》实施后，变更决定的立法精细化究竟能够发挥多大成效，能否真正促使行政复议化解行政争议“主渠道”作用的实现，尚有待实践的观察与检验。但可以期待，以变更决定为核心的行政复议决定体系，以及整个复议环境及相关制度的完善，将不断促使变更决定发挥出其应有的制度功能，助力彰显行政复议的实效性。