摘要：变更决定是行政复议实质性化解行政争议的最主要形式。新《行政复议法》规定了“内容不适当纠错型”“未正确适用依据纠错型”“事实不清、证据不足纠错型”三种行政复议变更决定情形，并完善了禁止不利变更规定。新《行政复议法》强化了行政复议变更决定体系，细化了行政复议变更决定的情形，并将变更决定置于复议决定的第一种类型，以便于更好地实现行政复议实质性化解行政争议的主渠道功能。但是，新《行政复议法》对行政复议变更决定的规定仍然存在诸多问题，需要进一步完善，同时还需要建立、健全相关配套制度。

关键词：新《行政复议法》；变更决定；化解行政争议；主渠道

一、变更决定是行政复议实质性化解行政争议的最主要形式

2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》（中办发[2006]27号）从顶层设计的高度正式提出了“预防和化解行政争议”“健全行政争议解决机制”的制度性主张，并提出要“加强和改进行政复议工作，努力把行政争议化解在行政过程中”。2020年2月5日，习近平总书记主持召开的中央全面依法治国委员会第三次会议通过了《行政复议体制改革方案》。习近平总书记明确指出：“要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”中央全面依法治国委员会在随后发布的通知（中法委发[2020]5号）中指出，行政复议具有公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。2020年11月24日，司法部正式发布《行政复议法（修订）（征求意见稿）》（以下简称《修订征求意见稿》），标志着行政复议法的修改开始步入快车道。司法部在《关于〈行政复议法（修订）（征求意见稿）〉的说明》中强调：“行政复议是解决‘民告官’行政争议和行政机关自我纠错的重要法定机制。”

以高效、便民、快捷为特点的行政复议制度，具有将行政争议尽可能解决在行政程序中的天然优势。国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中明确提出：“充分发挥行政复议在解决矛盾纠纷中的作用，努力将行政争议化解在初发阶段和行政程序中。”如果说扩大受案范围并优化复议前置范围，是在形式意义上发挥行政复议解决行政争议分流阀的作用，那么复议决定则是在实质意义上发挥行政复议解决行政争议主渠道的作用。“实质意义上的主渠道的定位，意味着行政复议已经不仅仅是行政纠纷的‘分流阀’，而应在实质上发挥解决行政纠纷的作用，对绝大多数行政争议应具有终结功能。”行政复议决定书是行政复议为解决行政争议所提供的最为重要的法律服务产品。行政复议机制所具有的行政自我纠错功能，使得行政复议变更决定成为这个法律服务产品中的拳头产品。行政复议变更决定的作用是无可替代的，与其他间接纠错型的复议决定相比较，基于行政复议机关的特点，作为直接纠错型的复议变更决定，具有实质性化解行政争议的天然优势。正因为如此，有学者认为应当“构建以变更决定为核心的复议决定体系”。

二、行政复议变更决定方式的嬗变及新法变更决定存在的主要问题

1990年12月24日，国务院颁布了《行政复议条例》。该条例第42条第1款第4项的规定，将撤销和变更的情形合而为一，也即当行政行为出现规定中五种情形之一时，由行政复议机关裁量适用撤销决定或者变更决定。1994年修订的《行政复议条例》保留了该规定。1999年的《行政复议法》第28条第1款第3项的规定，将撤销、变更或者确认行政行为违法的情形合而为一，也即当行政行为出现规定中五种情形之一时，由行政复议机关裁量使用撤销、变更或者确认决定。2007年的《行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第1条突出了行政复议化解行政争议的功能。基于此，其第47条单独规定变更决定适用的两种情形，第51条还规定了禁止不利变更。总体而言，此次修法前的行政复议决定类型比较简单，主要是以维持决定和撤销决定为主。变更决定不仅适用范围较为狭窄，而且还是由行政复议机关在撤销、变更和确认违法这三种不同的决定类型中选择适用，在形式上与2014年修改后的《行政诉讼法》规定的判决类型的多样性存在太大落差，在实践中也很容易产生程序上的空转而导致不能实质性化解决行政纠纷。针对原《行政复议法》将撤销、变更或者确认行政行为违法的情形合而为一的制度规定，有学者指出，对于变更、撤销以及确认违法等决定来说，在“主要事实不清、证据不足”等情形下具有共同适用的部分，并且没有加以严格的区分，这明显违背了“同等情况同等对待，不同情况不同对待”的公平原则。

2020年的《修订征求意见稿》第75条将行政复议变更决定独立成型，第1款细化了行政复议变更决定的三种适用情形，第2款在《实施条例》第51条的基础上，补充了禁止不利变更之规定，增加了第三人提出相反请求时的除外内容。《修订征求意见稿》最大的亮点在于将变更决定方式单列一类，而不是与其他方式合并在一起并由复议机关裁量适用。另一个重大变化则是删除了行政行为明显不当的情形。在《修订征求意见稿》公布后，就有学者针对其规定指出，第75条罗列了“事实认定纠错型”“裁量不当纠错型”“法律适用纠错型”三种常见的行政复议变更决定类型，实现了行政复议变更决定的全覆盖，能够充分彰显行政复议的行政性、主动性优势，应当继续予以坚持。同时，建议在“行政复议机关”之后、“决定变更”之前增加“应当”一语进行限定，明确法律对行政复议机关的刚性约束，与《行政诉讼法》第77条的“可以”形成对照；调整《修订征求意见稿》中行政复议决定的条款排序，将变更决定作为首条以凸显其中心地位。新《行政复议法》第63条第1款在《修订征求意见稿》的基础上，对变更决定适用情形的顺序和表达方式作了一定的调整，第2款规定也进行了相应调整。

行政复议决定在行政复议体系中占据着极其重要的地位，对于完整的行政复议程序而言，行政复议决定的作出就意味着行政程序环节的终结。但是，行政复议决定的作出不只是代表着复议程序的结束，还体现着行政复议制度的公正和权威与否。行政复议程序的行政正义价值也主要体现于最终的行政复议决定之中。新《行政复议法》在行政复议决定类型的全面性方面作了重大完善。与《修订征求意见稿》相比，新《行政复议法》强化了行政复议变更决定体系，细化了行政复议变更决定的情形，并将变更决定置于复议决定的第一种类型，以便于更好地实现行政复议实质性化解行政争议的功能，也是“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”之立法目的的重要体现。从《行政复议条例》及其修订到《行政复议法》，再到《修订征求意见稿》，直至新《行政复议法》，其在变更决定方面的发展变化，从一个侧面反应了行政复议制度改革的“化解行政争议的主渠道”目标。新《行政复议法》中变更决定的规定，无疑是激活行政复议自身优势的重要举措，其积极效果值得肯定。但是，就现有文本规定来看，仍有几个问题值得探讨，其有效实施尚需要进一步完善。

（一）关于“内容不适当”

新《行政复议法》在变更决定适用情形中未使用“行使裁量权不当”，而是使用了“内容不适当”的用语，且将“内容不适当”的情形提前至第一种。2014年修改的《行政诉讼法》在撤销判决的情形中增加了明显不当，尽管学界对此规定是属于合法性审查还是合理性审查存在分歧，但笔者认为从体系解释的角度讲，只能是合理性审查。不能认为行政复议是对行政行为进行全面审查，其对明显不当的规定就是合理性审查，而行政诉讼是对行政行为进行合法性审查，其对明显不当的规定就是合法性审查。也许是因为行政诉讼对行政行为的审查强度要弱于行政复议对行政行为的审查，此次《行政复议法》修改以“内容不适当”取代了原来的“明显不当”。从《行政复议条例》及其修订版，到1999年的《行政复议法》及其《实施条例》，都没有规定行政复议机关处理一般不适当行政行为的复议决定。直到《修订征求意见稿》才将“行使裁量权不当”作为变更决定的情形之一。虽然1999年的《行政复议法》第1条将“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为”作为行政复议首要的立法目的，并且在第3条第1款第3项中将“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当”作为行政复议机构的职责，但在具体规定行政复议决定方式的第28条中，只将行政行为“明显不当的”作为复议机关作出撤销、变更或者确认行政行为违法的情形之一。《实施条例》第47条虽然扩大了行政复议变更决定的适用范围，但也仅限于明显不当的行政行为，并没有扩大到一般不当的行政行为。新《行政复议法》的规定单从逻辑上来看似乎也顺理成章，甚至如有学者所讲的，这表明行政复议“可适用变更决定处理的不当行政行为不再限于‘明显不当’的情形，这便凸显了复议机关有权处理一般不当行政行为这一相对优势。毕竟，法院在行政诉讼中无权处理一般不当的行政行为。”但带来的问题是，新《行政复议法》实施后行政复议机关对行政行为内容不适当的审查在实践中如何操作。虽然行政行为明显不当的审查标准不像行政行为的合法性审查标准那样清楚明了，毕竟随着行政法学理论的不断发展，该问题已经日趋成熟。而一般不当行政行为如何审查确实考验着行政复议机关。如果说因司法要保持适度谦抑，故行政诉讼中法院只审查明显不当的行政行为，那么作为行政复议机关是否也应当适度尊重行政机关的首次判断权呢?此外，行政复议机关可以对一般不适当的行政行为作出变更，是否会产生大量同案不同判的情况?

在这方面日本的情况值得我们借鉴。日本于2014年6月全面修改《行政不服审查法》。在修法之前，日本的行政行为不当审查未能发挥应有的功效，其重要原因是行政行为不当概念的模糊不清，进而导致行政行为不当的具体判断标准缺失。“而在新法之下这个原因并没有消除，尽管从外观上看不当判断的裁决数量有所增加，但与违法概念对立的不当审查仍然是少数，标准不统一的不当审查形态反而加剧了不当概念的不确定性。”为了充分发挥行政复议的行政自我监督和国民权利救济等方面的功能，日本有学者提出了行政行为不当审查基准精细化的观点。该观点又有两种不同的主张：一种是从法规范论的角度主张行政行为不当要素的法定化；另一种是从法解释论的角度提出有利于强化裁量审查强度的不当审查基准。我国于2021年修订的《行政处罚法》第34条规定：“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。”国务院办公厅于2022年8月发布了《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发[2022]27号）。该意见指出，由于行政裁量权基准制定主体不明确、制定程序不规范、裁量幅度不合理等问题，导致行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象时有发生。制定行政裁量权基准的目的就是促使行政机关结合本地区本部门行政管理实际，按照裁量涉及的不同事实和情节，对法律法规规章中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容进行细化量化，规范行使行政裁量权，更好地保护市场主体和人民群众合法权益。这似乎与日本的行政行为不当审查基准论有相似之处。我们应当趁此次《行政复议法》的修改，进一步推动行政裁量基准工作的完善，以便行政复议机关对“内容不适当”行政行为进行审查。

（二）关于“未正确适用依据”

《实施条例》第47条第1款第1项将行政行为“适用依据错误”作为行政复议机关作出变更决定的情形之一。《修订征求意见稿》第75条第1款第3项将“未正确适用依据”作为行政复议机关作出变更决定的情形之一。在第76条第1款关于行政复议机关撤销或部分撤销决定适用的情形中，没有依据方面的问题，也即如果行政行为仅仅存在依据方面问题，就是适用变更决定。新《行政复议法》第63条第1款第2项保留了《修订征求意见稿》第75条第1款第3项的上述规定，但在第64条第1款第3项中又将行政行为“适用的依据不合法”作为行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为的情形之一。问题在于如何区分“未正确适用依据”与“适用的依据不合法”。如果没有明确的标准，那么就不能排除行政复议机关选择适用变更决定或撤销决定的可能，进而也就不能排除同案不同判的可能。笔者认为，在这个问题上，《修订征求意见稿》的规定要优于新《行政复议法》的规定，至少在“未正确适用依据”与“适用的依据不合法”的标准尚存在较大分歧的情况下是如此。

（三）关于“行政复议机关查清事实和证据”

关于行政复议机关在复议程序中对于证据问题的能动程度一直存在不同的观点。有的认为行政复议机关是居中解决行政争议的准司法机关，因此只能被动审查作出原行政行为提交的据以作出行政行为时的证据，而不能积极调查取证，特别是不能调取证据用以证明原行政行为的合法性。有的则认为行政复议机关毕竟不是法院，行政机关的性质决定了其基于行政效率的考量，可以调取证据用以证明原行政行为的合法性。2000年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第31条第2款规定：“复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。”针对该规定，有学者认为，复议机关在复议期间可以调查取证，用以核实被申请人做出的原行政行为的依据，也可以收集补充证据作为维持、变更或者撤销原行政行为的依据。复议机关补充收集的这些证据，经过质证，可以作为法院审查复议决定合法性的依据，但不能作为人民法院维持原行政行为的依据。其原因在于，行政机关执法的基本程序规则是“先取证、后裁决。”被申请复议的行政行为应在被申请复议之前就有足够的证据支持，复议机关在复议期间收集和补充的证据，出现在被申请复议的行政行为之后。如果允许法院将其作为维持原行政行为的依据，则违背了“先取证、后裁决”的原则。复议机关在复议过程中为了弥补原行政行为的不足而收集和补充的证据，恰恰证明原行政行为证据的不充分性。‍‍

但在2018年最高人民法院颁布的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中却并没有保留2000年司法解释第31条第2款的规定，其用意不得而知。《实施条例》第47条则将原行政行为“认定事实不清，证据不足，但是经行政复议机关审理查明事实清楚，证据确凿的”作为复议机关可以作出变更决定的情形之一。《修订征求意见稿》基本保持了《实施条例》的上述规定，其第75条第1款第1项将“事实不清、证据不足，但是经行政复议机关审理查明事实清楚、证据确凿的”作为复议机关作出变更决定的第一种情形。新《行政复议法》第63条第1款第3项规定的是“事实不清、证据不足，经行政复议机关查清事实和证据”，行政复议机关可以变更原行政行为。需要注意的是，与《实施条例》和《修订征求意见稿》相比，新《行政复议法》的用语是“经行政复议机关查清事实和证据”，而不是“审理查明”。比较而言，《修订征求意见稿》中“经行政复议机关审理查明事实清楚、证据确凿的”用语更为规范。

该规定还有一个问题是，新《行政复议法》第64条第1款第1项规定了撤销决定适用的情形即“主要事实不清、证据不足”，如何区分该规定与第63条第1款第3项规定的“事实不清、证据不足”呢?如果不能明确区分，就不能排除行政复议机关选择适用变更决定或撤销决定，进而导致同案不同判的情况。

（四）关于“禁止不利变更”

禁止不利变更是行政复议制度应当遵循的基本规则。从《行政复议条例》到1999年的《行政复议法》都没有对此做出明确规定。《实施条例》第51条首创了禁止不利变更的规则，《修订征求意见稿》第75条第2款在《实施条例》第51条的基础上又增加了例外情形，即“但第三人提出相反请求的除外”，从而使之更加完善。新《行政复议法》第63条保留了《修订征求意见稿》第75条第2款的规定。但问题在于，新《行政复议法》第3条第2款在《修订征求意见稿》第3条的基础上进一步明确规定“坚持有错必纠”的原则。该原则单独来看当然很重要，但与“禁止不利变更”的规定之间有时不免会存在矛盾，因此有学者建议删除“坚持有错必纠”的表述。笔者认为，与其删除该规定，不如在以后修法时将新《行政复议法》第63条第2款改为：“除第三人提出相反请求等情形外，行政复议机关不得作出对申请人更为不利的变更决定。”行政复议毕竟不同于行政诉讼，行政复议中坚持有错必纠原则，不仅是一般法律监督的要求，而且有着更为坚实的专业性和技术性基础。这样的修改可以保持行政复议有错必纠与禁止不利变更两个原则之间的调适。

原《行政复议法》在行政复议决定的类型中存在较多问题，如不同类别的行政复议决定在具体适用要件上混同运用，特别是撤销决定、变更决定与确认违法决定在具体运用方面的要求存在着混同。新《行政复议法》将行政复议中的变更决定单列，在很大程度上使这一情况得到改善。但就其自身制度规定方面而言，上述四个问题仍然需要进一步完善。

三、健全行政复议变更决定有效实施的配套制度

新法中变更决定的有效实施除了上述所探讨的其自身规定上的问题外，还需要相应配套制度的跟进。

（一）加快建立专业化、职业化的行政复议人员队伍

变更决定在实质性解决行政争议中起着无可替代的作用，是行政复议优于行政诉讼的显著特征，其正确运用特别倚重于复议人员的专业水准和法律素养。《实施条例》第2条强调行政复议机关应当配实专职行政复议人员，第4条要求专职行政复议人员应当取得相应资格，具备相应的品行、专业知识和业务能力。《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》也要求强化行政复议工作队伍专业化、职业化建设。新《行政复议法》第6条再次强调建设专业化、职业化行政复议人员队伍。鉴于行政复议人员的“准司法人员”性质，新《行政复议法》还对其任职资格作出严格规定，要求行政复议机构中初次从事复议工作的人员，应当取得法律职业资格，参加职前培训，同时还对行政复议人员提出严格的法律责任要求。长期以来，行政复议办案人员数量不足且大多数由行政复议机关内部法制部门的工作人员兼任，使得行政复议人员的专业化和职业化严重不足。由于原行政复议管辖是条块结合，按照新《行政复议法》的规定，除垂直管理机关等例外情形，行政复议实行集中管辖，在新体制下这种情况将更加突出。这就需要各级行政复议机关根据新《行政复议法》的要求，采取切实举措，提升行政复议人员的专业水准和法律素养，强化行政复议人员的考核与管理，加快实现行政复议人员的专业化和职业化。

（二）完善行政复议决定公开制度

《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》明确要求“全面落实行政复议决定书网上公开制度。”新《行政复议法》第79条也对行政复议决定书的公开作了规定。鉴于新《行政复议法》关于复议变更决定地位的提升和适用情形的扩大，尤其是在变更决定中行政行为“内容不适当”的审查标准还较为欠缺，“未正确适用依据”和“事实不清、证据不足”情形与撤销决定中的“适用的依据不合法”和“主要事实不清、证据不足”情形如何区分尚存在分歧的情况下，行政复议变更决定的公开对促进行政复议公正公开原则的有效落实具有重要意义。鉴于行政复议行为的行政行为性质，行政复议决定的公开可以参照《政府信息公开条例》执行。

（三）构建高效专业的行政复议服务体系

与一般行政行为相比，行政复议制度具有权利救济、争议化解、监督行政的全方位目标。与行政诉讼相比，行政复议又具有高效便民的服务特质和“专业性、技术性、管理性、组织性的集聚优势和规模效应，其影响力能够延伸到法治政府建设的各个环节，起到“诉求”的源头治理之效”。通过现代科技赋能行政复议，将行政复议的申请、受理、审理、决定、执行等重要程序全面纳入智慧复议体系。建立高效专业的行政复议服务体系，可以有效延伸行政复议职能，积极推动诉源治理。

《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》在要求发挥行政复议化解行政争议主渠道作用时提出了多项举措，其中明确提出要“建立行政复议决定书以及行政复议意见书、建议书执行监督机制，实现个案监督纠错与倒逼依法行政的有机结合”的建设任务。就作出变更决定的个案来讲，行政复议机关应当利用自身的优势及时向申请人做好释明工作，提升申请人对行政复议决定的可接受性，大大减少争议进入行政诉讼程序。“就类案预防而言，行政复议机关应当利用个案全方位审理和复议信息大数据优势，通过行政复议意见书和行政复议建议书制作、通报、反馈机制的灵活运用，推动行政争议源头治理。”‍‍

（四）优化行政复议与行政诉讼之间的关系

行政复议和行政诉讼作为解决行政争议的两个重要途径，不必也不可能同质化，但如何调适两者之间的关系则影响到两者功能的发挥。就新《行政复议法》关于变更决定适用情形的规定而言，需要行政复议和行政诉讼制度作出进一步优化。2000年最高人民法院司法解释第7条将复议机关改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的以及所适用的规范依据且对定性产生影响的；撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的三种情形，均视为复议机关改变原行政行为。2018年最高人民法院司法解释第22条第1款则规定复议机关改变原行政行为仅指复议机关改变原行政行为的处理结果，而复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据以及所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，均视为复议机关维持原行政行为。2018年司法解释将复议机关改变原行政行为限缩为仅对原行政行为结果的改变，其目的是鼓励行政复议机关发挥内部监督职责，尽可能纠正那些结果虽正确，但在主要事实和证据或者规范依据上有误的原行政行为。在这种仅纠正原行政行为的主要事实和证据或者规范依据，而不改变原行政行为处理结果情况下即使引发行政诉讼，根据行政诉讼双被告制度，行政复议机关也不会成为单独被告。‍‍

《修订征求意见稿》第10条规定公民、法人或者其他组织不服行政复议决定，应当就原行政行为向法院起诉，也即行政复议机关在任何情况下都不会成为被告。但新《行政复议法》第10条又回到了原先的规定，即公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照《行政诉讼法》的规定向法院提起行政诉讼，但法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。根据《行政诉讼法》第26条双被告制度的规定，复议机关作出维持决定的，复议机关和原机关是共同被告。由于新《行政复议法》第63条对变更决定作出全新的规定，新法实施后如果行政复议申请人对复议变更决定不服而提起行政诉讼，在被告问题上必然会产生矛盾。

在行政诉讼被告问题上，有学者认为，“根据多元‘纠纷解决’机制的法理意旨，司法权不宜作诉讼标的，司法机关不宜作被告。既然行政复议机关行使的是一项准司法权，是以中立的第三方角色解决行政机关与相对人之间的纠纷，那么行政复议机关作被告制度理应废止，一律改由原行政行为作诉讼程序标的，原行政机关作被告，借此打消行政复议机关的后顾之忧，增强其履行行政复议职责的积极性。”“行政复议决定的内容则属于一种专业判断，应予以适当尊重，行政复议机关无须担责。”“如果裁判者最终由于这一‘中立角色’和‘公益行为’在后续程序中当了被告，从‘理性经济人’的一般假设来看，其内心很大程度是不情愿的。反映到行为上，就是裁判者可能会通过各式各样、明示或潜在的手段排斥乃至抵触纠纷解决职责。”综合现行制度安排等方面的因素，目前要做到行政复议机关在任何情况下都不成为行政诉讼被告，可能短时期内尚难实现。“从本质上说，变更是行政复议机关按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定行使的行政权，用以改变下级的不当行为。它与撤销的基本区别在于，它是行政复议机关直接对原行政行为进行调整，从而直接参与了对于行政相对人的行政管理活动。”建议行政诉讼司法解释根据新《行政复议法》的规定尽快作出适当修改，以调适新《行政复议法》实施后行政复议与行政诉讼之间的关系。

在行政复议决定体系中，变更决定作为行政复议实体处分力度最大的一种类型，由于其“能够直接调整已经形成的行政法律关系”，因此，“对于在行政复议中实现个案中实质化解行政争议意义重大。”一项法律制度的效果只有通过实践的检验，并在实践检验中不断完善。“行政复议程序中，行政复议官员行使的是内部层级监督权力，拥有化解行政纠纷的完整手段。这是行政诉讼所不具备的。因此，一个有效的行政复议制度，必然是老百姓愿意选择行政复议，行政复议官员愿意作出公正裁决的制度。”此次《行政复议法》的修改幅度较大，包括行政复议决定在内的各项制度都需要在实践中接受申请人、被申请人、行政复议机关以及社会各界的评判，借此推动行政复议制度的不断完善。