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朱炳成:环境健康保障的生态环境法典表达

信息来源:《行政法学研究》2025年第2期 发布日期:2025-01-26

保障公众健康既是生态环境法治的原初目的之一也是编纂生态环境法典的重要目标这不仅要求生态环境法典在理念层面呼应“以人为本”的中国式现代化的宗旨也要求从立法目的、基本原则、基本制度等方面构建健全的环境健康法治体系我国环境健康法治保障在理念实现机制、规范体系和监管体制等方面难以适应以风险防范为核心的环境健康法治需求困顿于“见物不见人”之弊在此情况下应以生态环境法典编纂为契机发挥法典的体系化效益完善环境健康权益保障体系在可持续发展理念的指引下以环境健康法的秩序价值为导向构建以环境健康风险预防为中心、以公众健康优先保护为根本、以公众参与为基础的环境健康保障的法治原则在生态环境法典中宜采用“总则编专节+分则编特别规定”的篇章结构通过健全的环境健康保障体制、机制和制度实现环境健康保障与生态环境法律体系的融合与内洽

关键词环境健康环境健康风险生态环境法典法典化保障公众健康


一、引言


早在数千年前环境与健康之间的关系便引起了关注。古希腊医学之父希波克拉底曾在《气候水土论》一文中便阐释了自然环境对人体健康的影响。然而现代意义上的环境健康问题真正被各国所重视则是在工业革命后它与20世纪中叶以来愈发突出的环境问题相伴而生。环境健康问题是指由于环境污染或者生态破坏导致的人体健康危害或风险。随着我国经济的快速发展也产生了诸如“广西龙江镉污染事件”“湖南衡阳儿童血铅中毒案”等环境健康案件。在我们身处其中的风险社会中“环境健康风险”作为一种典型的社会化风险形态已无处不在。并且随着时代的发展环境健康问题所呈现出的时代差异性、复杂性和地域性特点使环境健康保障面临巨大挑战。为此国家也从政策和法律等层面相继制定和出台了一系列规范性文件以期实现对公众环境健康权益的保障。

2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》以下简称《环境保护法》在我国环境健康法治发展中具有里程碑式作用拉开了环境健康风险法律规制的序幕。修订后的《环境保护法》将原有的“保障人体健康”的立法目的改为“保障公众健康”一方面对国家环境保护义务提出了更高要求另一方面也体现出我国环境法治从对个体保护到整体性保护的过渡与转型。同时作为我国环境健康保护制度的原则性条款的《环境保护法》第39条关于环境健康风险评估制度的规定也体现了风险预防理念对环境健康保障的重要作用。这些进展为环境健康法治的进一步发展提供了法律规范依据。然而在《环境保护法》修订的十年之后我国环境健康法治体系并未能实现质的飞跃。被寄予厚望的第39条未能发挥其应有的作用环境与健康监测、调查和风险评估制度尚未健全多数环境法律制度仍然停留在“见物不见人”的状态环境健康保障未能与环境法律体系实现有机融合。

当前我国正在开展生态环境法典的编纂工作这为优化环境健康法治保障提供了有利契机。通过明确环境健康法治的价值理念、法治原则和制度体系为保障公众健康提供具体制度支持为保护公众环境健康权益提供规范依据是生态环境法典的重要使命。


二、环境健康保障入典的动因与需求


环境法治应以人与自然和谐共生的现代化为目标建立以人民为中心的环境法律体系。保障公众健康是中国式现代化的重要方面“健康中国”战略的重要组成部分也是我国环境法的立法宗旨。在此背景下编纂生态环境法典可基于其体系化效益为应对我国环境健康法治保障在理念实现机制、规范体系和管理体制等方面的挑战提供重要契机。

环境健康保障入典的时代背景

在中国式现代化背景下加强环境健康法治是实现美丽中国和健康中国的必然要求也是生态文明建设的重要方面。党的二十大报告提出“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”推进健康中国建设把保障人民健康放在优先发展的战略位置”。这就要求将保障公众环境健康置于重要的地位。保障环境健康作为健康中国战略的重要组成部分也体现在党和国家的其他重要纲领性文件之中。党的十九大报告提出“健康中国”战略要遵循健康优先原则将健康战略融入具体政策实现全民健康之根本目的;在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中又以专章的形式再次强调“全面推进健康中国建设”把保障人民健康放在优先发展的战略位置坚持预防为主的方针并对加强环境健康管理作出规定。这些为我国环境健康法治的健全完善奠定了政策基础。

由于环境健康问题具有间接性和复杂性等特点环境污染对人体健康可能产生的“不可见”或者难以证明的损害更加剧了环境健康风险的不确定性程度。为此我国自2007年开始先后发布了《国家环境与健康行动计划2007-2015》《“健康中国2030”规划纲要》以及诸多有关环境健康的政策性文件。在此基础上我国在环境法层面也就应对环境健康风险作出回应为健康优先的理念的落实提供法律支撑。环境健康保障手段从政策性规范上升为法律规范虽然为我国环境健康法律保障奠定了基础但是并未能构建起完整的环境健康法律体系这使得对环境健康风险难以实现有效的规制。为了更有效地实现环境健康保障目标完善环境健康法治体系迫在眉睫。

在此背景下环境法法典化为构建以风险预防为核心的环境健康法治体系提供了有利契机。全面回应公众环境健康权益保障的价值导向和制度诉求对我国环境法提出了新的课题。“价值尺度为了成为一种有效的尺度最终必须为强力所支持。”保障公众健康作为环境法的立法宗旨和核心目的亦要求从价值到制度规范全方位地融入环境健康保障的理念和内容。这就需要将环境健康风险预防理念、环境健康风险规制机制、环境健康管理与现有的环境法律制度和管理体制相融合并在法律责任和救济措施方面予以回应。将环境健康保障纳入生态环境法典是回应这些时代关切的必经之途。

环境健康法治保障的现状与挑战

法治理念、法律体系和监管体制是影响环境健康保障法治的三大主要因素。目前“优先保护”理念实现机制碎片化、政策和法律规范体系不完整、监管体制不适应环境健康保障不断发展的需要成为我国环境健康法治保障面临的主要挑战。

1.优先保护理念的实现机制碎片化

将保障人民健康置于优先位置是新时代中国特色社会主义建设的内在要求。然而就生态环境法治现状而言公众健康保护优先理念未能得到充分的践行。最为突出的问题是环境法律原则和一些重要的制度规范未能与“保障公众健康”这一环境法的根本目的实现有机衔接与融合。

在法律原则层面公众健康保护的相对优先顺位未能得到充分体现其主要原因体现为两个方面。一是由于环境法上的“保护优先”原则在理念内涵上的模糊性间接弱化了公众健康保护的相对优先顺位。保护优先原则侧重于对国家重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线实行严格保护从源头上加强生态环境保护和资源的合理利用。这一原则重点突出强调生态环境保护的优先性。在环境法二元目的论之下对生态环境的“保护优先原则”在某种程度上使得保护生态环境成为直接目的而保障公众健康则成为隐性目的。二是环境法的“预防为主原则”本身更多地体现出损害预防的属性不易有效识别和预防潜在多发的环境健康风险。作为环境健康问题最主要起因的环境污染对人体健康可能产生的危险或者威胁具有一定的复杂性其危险来源包括污染源和风险源两种途径具有高度不确定性。而“预防为主原则”对由于科学不确定性所产生的风险关注不足使其难以有效应对环境健康风险。

在制度层面优先保护公众健康的理念在现有法律体系中也未得到充分的贯彻。譬如环境基准作为生态环境标准的重要依据要求生态环境标准中所规定的污染物容许量或浓度应小于或者等于相应的基准值以对人群健康和生态系统不产生有害影响为基本要求。环境基准主要分环境质量基准和污染环境修复基准。然而我国环境基准相关的法律规范并未清晰界定这二者的具体内容和标准而是更多地将环境基准等同于环境质量基准忽视了污染环境修复基准对于保障人体健康和生态损害修复的作用。此外我国大量污染物排放标准更新滞后如《制订地方水污染物排放标准的技术原则与方法》自1984年制定以来便未再更新这显然与《生态环境标准管理办法》第20条规定的“根据生态环境质量标准和经济、技术条件制定污染物排放标准”相悖。我国频繁发生的污染者合法排污致害问题与此不无关联。这些情况都指向一个亟待解决的问题即污染物排放标准未能很好地回应环境健康风险防范的内在要求难以落实保障公众健康的立法目的和价值追求。

可见尽管我国环境法从立法目的到制度规范中都对公众环境健康权益保护作出了相关规定但多以碎片化的状态呈现未能将这一立法目的和价值追求进行有效转化。在此方面制定生态环境法典为清除理念转化障碍提供了一个重要的契机。

2.环境健康保障规范的体系性不足

我国环境健康保障规范体系建设始于21世纪初呈现出显著的政策先行的特征。2004年“首届东盟和东南亚国家环境健康高层会议”后我国提出《国家环境与健康行动计划》并于2007年发布了环境与健康领域的第一个纲领性文件《国家环境与健康行动计划2007-2015由此揭开了环境健康保障工作的序幕。自《中华人民共和国国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要》时期开始原环境保护部连续发布了三个环境与健康工作的五年规划并在《“十四五”环境健康工作规划》中进一步明确“健康优先”的指导理念。在这些政策规范的推动下环境健康保障在法律规范和技术标准规范层面逐步展开但均未形成健全的体系。

在法律规范层面1979年《环境保护法试行》颁布到2014年《环境保护法》全面修订历经三十几年不断完善和修订我国环境保护法律体系不断完善为保障人体健康提供了重要的法律基础。包括《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国噪声污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国放射性污染防治法》等重要的环境保护单行法在内的立法从预防、监管和救济三方面入手为预防和治理环境污染和生态破坏提供法律依据在一定程度上为保障环境健康提供了法制基础。特别是2014年修订的《环境保护法》第39条就环境健康保障作出了专门规定被称为环境保护综合性立法中的“环境健康条款”。在此基础上一些主管部门也就环境健康保障加强制度建设如原环境保护部2018年发布的《国家环境保护环境与健康工作办法试行以下简称《工作办法试行对环境与健康监测、调查、风险评估和风险防控作出了进一步规定。另一方面《中华人民共和国职业病防治法》《公共场所卫生管理条例》《医疗废物管理条例》《突发公共卫生事件应急条例》《学校卫生工作条例》等公共卫生安全保障立法也从公共卫生监管、劳动者保护、学校和医院等特殊场所卫生监管等可能对人体健康造成危险等角度就环境健康保障作出了规定。但总体而言在法律规范层面生态环境保护立法“见物不见人”、公共卫生立法对生态环境问题致害关注不足、制度内容分散且衔接不畅等问题依然困扰着环境健康法治。

在标准体系方面2017年我国正式将环境与健康标准纳入国家环境保护标准体系作为管理规范类标准并发布了《人体健康水质基准制定技术指南》《环境与健康现场调查技术规范横断面调查》《化学物质环境健康风险评估技术方法框架性指南试行》等规范。同时为了应对由于环境污染的累积效应而导致的环境健康问题的潜伏性等环境健康风险我国还对现有的生态环境标准进行完善如在《环境空气质量标准》中增加了臭氧、细颗粒物的控制标准严格可吸入颗粒物、二氧化氮等污染物的限值要求规定不同的平均浓度的时间间隔考核评价标准;在《电池工业污染物排放标准》中增加了关于企业周围环境质量监测的规定以通过加强环境监测降低和避免因重金属污染物长期累积而对周围人群和环境产生污染风险等。尽管环境健康保障已越来越多地成为生态环境标准的核心关切但目前的相关内容仍大多局限于单一环境要素、个别领域、个别环节难以为环境健康保障提供系统全面的基础规范支持。

概言之环境健康保障尤其是对环境健康风险的预防和管理目前已经成为我国生态环境法治的重要内容但无论在规范体系还是在制度内容方面仍然存在体系性不足、内容不完整等问题从而在实质上影响了环境健康法治的进程。特别是在规制手段层面目前主要依赖环境健康风险监测和评估机制与公共卫生安全保障领域的制度工具衔接不足如未能在环境影响评价中充分开展健康影响评价未能实现生态环境标准与环境健康标准的有效衔接等。此外在法律救济层面由于缺少对相关法律主体的权利义务规范使得司法实践中难以在环境健康方面提供有效的救济。生态环境法典作为国家生态环境法律体系化的最高形式为进一步健全环境健康保障规范体系提供了机会。

3.环境健康监管体制的不适应性

在监管体制方面环境健康保障涉及生态环境、卫生健康等主管部门各部门之间的有效衔接与协作对于实现环境健康保障目标尤为关键。2007年原卫生部和原国家环保总局联合制定《卫生部国家环保总局环境与健康工作协作机制》其中明确要求建立环境与健康领导小组以及环境与健康工作联合办公室并分别在卫生部卫生监督局和国家环保总局科技标准司下设联合办公室。然而在实践中这些要求在推动环境健康工作领域未能发挥应有的作用难以实质性地建立卫生健康主管部门与生态环境主管部门就环境健康工作的联合工作机制。从协作机制本身看双部门的牵头机制增加了协调成本和制度实施成本领导小组的非常设性也使得实践中对于制定环境健康长期规划与应对突发性环境健康事故难以实现有效的统筹协调。同时在实践中生态环境部门和卫生健康部门之间就涉及环境健康标准的制定和环境健康研究的相关数据并未实现有效共享这不利于环境健康工作的有效开展也会产生重复研究的问题。这一情形也暴露出“双牵头”的工作机制在环境健康数据和信息共享方面的不利影响。

在此背景下原环境保护部于2018年发布《工作办法试行规定设区的市级以上地方环境保护主管部门可根据工作需要提请本级人民政府建立环境与健康工作协调机制推动环境保护、卫生健康等相关部门协作应对危害公众健康的环境问题。然而由于对在何种情况下可以申请本级人民政府建立环境与健康工作协调机制以及机制如何运行等问题缺少细化规定这一要求的实施情况并不理想。此外关于相邻区域环境健康工作合作的规定也因部门规章的法律效力问题难以推动跨行政区的环境健康协作机制的建立。

环境健康保障需要国家和地方的有效衔接。在此方面生态环境部自2018年开始开展国家环境健康管理试点工作目前已开展三批试点对推动国家和地区环境健康衔接机制的完善起到了积极作用。但在规范层面地方环境健康保障更多是原则性规定。例如上述2018年《工作办法试行》规定地方政府和上级环境保护主管部门应指导设区的市级以上环境保护主管部门开展环境健康工作鼓励和要求地方环境保护主管部门推动环境与健康工作纳入地区国民经济和社会发展规划及环境保护规划。然而“要求”和“鼓励”是两种不同性质的法律规范“要求”意味着必须将环境健康规划纳入地方经济和社会发展规划和环境保护规划“鼓励”则不具有强制性这在事实上造成了制度内容上的冲突现有法律规范还授权省级生态环境主管部门按照国家环境健康风险监测相关技术规范开展本行政区域内环境健康风险监测工作同时要求各级生态环境主管部门将环境健康风险评估与日常环境管理业务相结合以解决危害公众健康的突出环境问题为导向依据环境与健康相关法律法规、政策和技术规定综合评估并筛选重点区域、流域和行业以及优先控制污染物落实各项风险防控措施但是由于我国尚未形成健全的环境健康风险规制体系和统一的监测平台风险评估制度有待完善并且缺乏充分的环境健康基准研究这使得地方政府难以有效推进此外地方生态环境主管部门在资金、技术水平和人员配备上也存在困难加之我国环境健康工作起步较晚地方缺少经验难以在短期内全面有效地实施国家环境健康政策和要求

环境健康保障法律规范入典的体系化效益

环境健康保障事关国家社会经济发展和民生福祉这就需要充分考虑环境健康风险规制的高度的不确定性确保环境健康规范体系和制度内容的科学性、有效性和可实施性同时随着环境健康风险类型的不断增加环境健康问题的复杂性愈发突出这也使环境健康法治具有了更加鲜明的风险防范特点在此情形下体系效益在实现法律的安定性、保障法律解释的正确性方面的价值对完善环境健康法治显得尤为重要环境健康法治的进一步健全需要在一个自洽自足的法律体系下展开为环境健康风险规制提供充分的法律支持支持环境健康保障在执法、司法和守法三个面向有效展开

我国目前正在推动生态环境法典编纂工作这是回应环境健康保障目标、实现环境健康法律规范体系化的最重要的机会将环境健康法律规范纳入生态环境法典中不仅是落实“保障公众健康”的环境法治根本目的的要求也可为环境健康风险规制提供执法依据为司法裁判的统一性提供保障概言之法律规范体系化可为公众环境健康权益保障建立规范秩序同时有助于提高公众遵守环境健康法治的信念与精神在法技术层面将环境健康保障法律规范纳入生态环境法典有助于进一步整合与优化环境健康法律制度和措施将诸如环境健康风险监测和评估、环境健康影响评价、环境健康风险沟通等内容与现有的生态环境和公共卫生健康法律规范相衔接将公众健康保障与生态环境保护的法治进程有机融合为优化环境健康监管体制和地方环境健康法治的有序发展提供更为充分的法治空间


三、环境健康保障入典的理念与目标


可持续发展作为国际社会在社会经济发展模式上的基本共识是我国生态环境法治目标可持续发展理念所包含的“以人为本”的思想为实现公众健康优先保护与我国现行环境法律体系的有机融合提供了指引有效的环境健康法治保障应以实现回应社会发展现实需求的秩序价值为动力以精细化保障体系为核心

(一)以可持续发展为要旨的理念指引

1972年联合国人类环境会议联合国人类环境会议宣言首次提出可持续发展原则到1992年里约环境与发展宣言正式确认将可持续发展原则作为国际环境法的基本原则该原则所包含的代际公平、代内公平、资源环境的可持续利用和环境资源一体化等内容逐渐成为世界上越来越多国家在生态环境保护相关的事业中所遵循的最重要的理念我国作为可持续发展理念和原则的最坚定的支持者和践行者早在1994年中国21世纪议程—中国21世纪人口、环境与发展白皮书就提出了“以人为本”的理念在气候法治进程中特别是在环境保护法治发展过程中我国逐渐将可持续发展原则内化为生态环境保护的基本精神2014年修订的环境保护法2条将保障公众健康、推进生态文明建设与促进经济社会可持续发展相并列由此以立法形式确认了环境健康保障与生态文明建设和可持续发展之间的密切关联2018年将生态文明纳入宪法也体现了我国生态环境治理方略和理念对可持续发展的回应生态环境法典将可持续发展作为法典编纂的逻辑主线不仅与建设人与自然和谐共生的现代化的要求相呼应而且能够解决生态环境保护法治领域在一些方面“目的迷失”“见物不见人”等问题

如前所述社会经济高速发展过程中因科技发展等原因导致的负外部性效果引致的生态环境风险不仅对公众健康产生了巨大的威胁而且实质性地影响着社会经济发展的可持续性脱离保障公众健康的发展模式必定是不合目的、因而也是非正义的而且更不是可持续发展目标所追求的结果将可持续发展中所蕴含的“以人为本”的价值理念系统地贯彻于生态环境法典之中就需要从价值理念、法治原则和制度体系等层面入手通过法典构建一般保护与特殊保护相结合的保护模式在风险防控、污染防治、生态保护等方面实现对公众环境健康权益的保护而这也是可持续发展的核心要义

以实现秩序价值为动因的价值导向

法律调整社会关系在社会关系中对秩序价值的追求都是其存在和健康有序发展的基础唯有遵从符合社会发展需要的秩序价值以可持续发展为基本理念方可获得贯彻实施的社会条件秩序价值实现是追求公平平等和自由的先决性条件在法价值层面“法律秩序是由法所确立和维护的以一定社会主体的权利和义务为基本内容的表现出确定性、一致性、连续性的具有特殊强制力的一种社会状态法的秩序价值所蕴含的安全性、稳定性和可预见性使其具有更为突出的基础价值属性是其他价值实现的前提

环境健康问题影响了以保障环境健康为内容的法秩序从价值层面看这一秩序的建立和维护需要通过法律明确相关主体的权利和义务构建具有确定性、一致性和连续性的环境健康法律体系从而实现对公众健康安全以及规制对象的可预见性的追求、确认和保障环境健康法秩序价值的实现既需要遵循法的秩序价值的一般原理也需要聚焦环境健康法治领域具有独特性的问题即对公众健康的保障这就需要着眼于环境健康保障语境下秩序价值在安全性、可预见性和连贯性三个面向的内在规定性环境健康保障入典为实现这些方面的要求提供了重要条件

首先环境健康法秩序价值的核心在于对安全性的追求在环境法视域下环境健康法的秩序价值的安全侧面主要关注如何保护公众免受环境污染或者生态破坏产生的健康损害或风险作为秩序价值内容的“安全性”不仅包括生命健康安全还包括生态环境安全和公共卫生安全即通过保护生态环境安全来降低环境健康损害或风险和公共卫生风险在生态环境法典中环境健康保障的安全性诉求可以“预防—控制—救济”为理路通过将环境健康风险预防原则融入环境健康保障法律机制之中对公众环境健康损害及风险提供有效救济从而实现对公众环境健康安全的有效保障

其次环境健康法秩序价值对可预见性的追求是实现作为目的的安全性的途径“一项所谓的法律义务不外乎就是一项可预见性规则法律权利亦是如此”环境健康法律规范通过明确环境健康法律主体权利义务实现环境健康法制框架及其实施结果的可预测性从而保障公众环境健康安全、生态环境安全和公共卫生安全事实上在环境健康法治领域为了安全性和连贯性诉求的实现特别需要对行为主体的行为及其法律后果进行规范生态环境法典作为具有规范上的权威性和形式上的稳定性的立法形式对于回应环境健康法的可预见性预期具有重要意义特别是可为实现环境健康法的可预见性追求提供基础条件

最后环境健康法秩序价值对连贯性的追求是实现安全性和可预见性的具体路径通过将保障公众健康的要求融入生态环境制度体系和环境管理体系之中消除环境健康标准与生态环境标准、环境健康风险评估机制与环境风险评估机制、环境健康监管体制与环境监管体制之间的分割状态构建具有连贯性的以保障公众健康为目的的规范体系是生态文明语境下环境健康法治的最直接的内在要求

以精细化保障体系为核心的法治进路

环境健康法治的最终目的是通过精细化的保障体系实现对公众健康的全面保护最大限度地保障与生态环境相关的社会公众的健康福利精细化的环境健康保障体系至少应关注保护对象、保障手段和监管机制三个方面生态环境法典可着重从这三个方面入手推动环境健康保障体系的精细化

保护对象的精细化源起于环境健康问题的复杂性体现为主体、影响因素和地域三方面环境健康问题涉及的主体是不特定的多数人其中不仅包括一般主体还包括孕妇、儿童、老年人、特殊疾病患者等特殊主体在影响因素方面环境健康问题的产生除了源于环境因素之外还涉及诸如遗传、科技水平等非环境因素这些复杂的因素也使得环境健康法治呈现愈发复杂的趋势在地域方面由于经济发展程度、社会生产特点、生活习惯以及其他方面的复杂差异城市与农村环境健康问题也呈现出较大差异性由此环境健康法治保障需要兼顾一般人群与特殊人群以及不同地域各具特点的具体情形实行因对象而异、因影响因素而异、因地域而异的基于科学判断的差异化保护

保障手段的精细化要求环境健康保障的法治手段既要突出预防和治理又要强化保障与救济并需要基于环境健康权兼具健康权和环境权内容的复合性权利的特点发挥公私法协同保障功能为此应通过生态环境法典进一步完善环境健康保障机制使环境健康风险评估、风险沟通和风险管理等内容与现行法律规范有机协调以实现科学理性与价值判断的平衡

监管机制精细化的最主要的原因在于环境健康保障在机制层面既涉及生态环境管理又涉及公共卫生保障因此环境健康监管机制层面不应仅定位为生态环境监管而且还应形成具有较高可操作性的生态环境保护、公共卫生保障以及包含其他监管主体在内的协作监管机制明确各监管主体在环境健康基础研究、环境健康标准制定、环境健康风险评估与监测、环境健康信息共享等方面的职责在此基础上形成有效的协同机制以解决目前模糊的双部门牵头的管理体制


四、环境健康保障在法典中的规范实现


在明确环境健康保障的入典理念和目标的基础上为了从立法目的、基本原则和基本制度等方面实现环境健康保障之主旨就需要立足于环境健康问题的特点在生态环境法典中明确环境健康保障的法治原则健全环境健康保障的体制与机制完善重要法律制度合理安排环境健康保障条款的篇章布局

环境健康保障的法治原则

“只有遵循原则才能维续自由”构建以风险预防为中心、以公众健康优先保护为根本、以公众参与为基础的法治原则是基于生态环境法典实现环境健康保障规范优化的理念前提

1.风险预防原则

正如乌尔里希·贝克所言我们每个人都可能由于冲突的转变而生活在风险社会之中工业革命带来了技术进步使人类社会从农业文明迈向工业文明在此过程中生物技术、新材料技术等新兴领域迅速发展成为经济发展的重要因素在一定程度上起到了抑制遗传性疾病、塑料污染等传统风险的目的但与此同时这也产生了一系列新型环境风险环境健康风险也由此更加复杂且突出20世纪发生的八大公害事件对生态环境和公众健康所产生的损害和影响使世界各国认识到保护生态环境的重要性严重的环境污染对人体健康和生态环境造成的损害往往难以恢复并且具有损害持续时间长、潜伏期长等特点也使各国认识到环境风险预防的重要性在此背景下风险预防的理念早在19世纪中叶便被应用于一些国家环境健康治理之中目前欧洲一些国家、美国和韩国等国家和地区都将风险预防原则贯穿于环境健康治理之中德国作为风险预防原则的发源地在其环境健康行动计划中明确适用风险预防原则美国也将风险预防原则的理念贯穿于环境健康风险分析流程之中风险评估、风险管理和风险沟通的实施都体现了风险预防原则2008年韩国环境健康法也将风险预防原则作为基本原则之一需要说明的是这些国家在适用风险预防原则时并不是一味地在承认科学不确定的情况下采取预防措施不考虑其他因素而是将风险预防理念融入到风险评估、风险管理和风险沟通之中并通过成本效益分析分析预防措施的成本和收益以及该措施可能对社会和经济等因素所产生的影响从而科学制定风险预防措施这事实上适用的是弱风险预防原则

目前我国环境法在一些领域中正逐渐由损害预防转向风险预防环境监管手段也从传统的事后救济转向事前预防在环境健康保障领域环境与健康监测、调查和风险评估制度都体现了风险预防原则需要注意的是考虑到我国目前的社会经济发展阶段和环境健康保障的实际需求若实施强风险预防原则即只要某种物质或者行为存在不确定但严重的危害的风险时就彻底禁止该物质的使用或者行为的实施除非实施者可以证明该物质的使用剂量或者行为实施时足够安全可能会因其严苛的标准而实质性地影响社会经济的发展这显然不符合可持续发展原则的要求—可持续发展的目标不是阻碍发展而是调整发展模式为“可持续”的方式事实上这样严苛的、严格禁止的行为在其他国家也未普遍适用目前普遍适用的弱风险预防原则更符合我国从预防原则逐步过渡到风险预防原则的现实需求

风险预防原则的价值判断属性使其区别于风险评估这一技术性手段在环境健康法治中适用风险预防原则应根据风险评估和环境健康调查结果综合考量风险管理和风险沟通中所获得的环境健康信息在此基础上根据环境健康研究提供的科学证据和结果进行风险效益分析在合理范围内制定风险规制措施而非为了实现“零风险”而不计成本地对潜在风险进行规制因为风险预防原则特别是弱风险预防原则的目的并不是消除风险以实现“零风险”而是降低风险的程度到可接受的范围实现风险规制措施的科学化和合理化

2.优先保护原则

环境健康风险预防是保障环境健康安全的中心在此基础上社会公众充分、平等地享受环境健康权益则是环境健康保障的根本所在优先保护原则由此应运而生环境健康优先保护原则是指在合理范围内根据污染物的健康风险程度对环境健康敏感人群和重点区域实行优先保护由于环境健康问题本身的特殊性和复杂性简单地将作为环境保护基本原则的“保护优先原则”等同于环境健康保障领域的“优先保护原则”是不适当的两者之间既有关联又有区别关联之处在于两者的重要目的都是为了保护人体健康同时又通过不同的机制、制度和措施保护生态系统区别之处在于由于环境健康问题不仅涉及经济发展与生态环境保护的关系而且还涉及环境污染与人体健康之间的关系以及环境健康问题对一般公众与特殊人群之间的关系故而环境健康保障中的优先保护原则更需要对环境健康问题所涉及的保护对象和保护手段给予特别关注

在环境健康保障领域实行优先保护原则的必要性主要表现为环境风险的自身特点、风险认知的特性及行政效率原则的内在要求三个方面一是环境健康风险的不确定性由于污染物质对人体健康的影响存在不确定性风险程度也不相同因此在现有科学技术水平下难以证明某种污染物质对人体健康影响程度之时应首先对暴露于该类污染物质或者有毒物质之中最可能产生健康损害或者危害程度较为严重的群体提供保护二是风险认知的差异性受经济社会发展水平、个体教育背景、收入水平以及其他相关因素的影响公众对环境风险的认知有时存在显著的差异进而表现为对风险的可接受度不同这将直接影响不同公众的环境健康保障例如对于生活在偏远地区收入较低的群体而言由于普遍受教育程度较低风险认识不足较之于城市居民对风险的规避和应对能力更低并且缺少足够的经济条件降低环境污染对其自身健康产生的损害或者威胁因此有必要优先保护这类在事实上处于弱势地位的人群的环境健康三是行政效率原则的内在要求环境健康问题的高度复杂性、地域性、潜伏性、后果的严重性甚至不可逆性使得其后果一旦发生治理难度大、成本高加之环境健康问题往往涉及复杂的技术问题使得行政成本往往非常高为此对于环境健康问题特别是对特殊群体和重点区域的环境健康实行优先保护就成为必然之选

我国现行的法治实践和一些典型国家的经验为我国在环境健康法治方面实行优先保护原则提供了基础和借鉴例如前述2018年发布的工作办法试行)》规定环境健康风险评估对象包括重点区域、流域和行业、建设项目以及污染地块等对用途拟变更为居住用地和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施用地的污染地块设区的市级环境保护主管部门应当书面通知土地使用权人按照污染地块管理有关要求开展风险评估重点关注公众健康风险这其中关于对重点区域、重点流域和重点行业首先实施环境健康风险评估的要求显著地体现了优先保护原则也为这一原则的适用提供了法律基础其他国家的立法也有类似规定欧盟和韩国在环境健康保障领域都将儿童环境健康保障作为重点采取了一系列儿童环境健康风险规制措施同时还将低收入群体和生活在污染较为严重区域的居民作为优先保障的主要对象例如,《韩国环境健康法规定对于儿童等暴露于环境有害物质的敏感人群以及生活在环境污染严重地区的人群应予以优先保护和照顾并且该法还对儿童健康保护问题作出专章规定这些规定对我国在立法及其实施过程中实行优先保护原则具有借鉴意义

环境健康优先保护原则应主要适用于特殊群体、重点流域和区域、农村地区居民等对象首先是儿童等特殊群体儿童、孕妇、哺乳期妇女、老年人等更易遭受环境污染威胁属于环境健康保障中的特殊群体这类群体在与一般人群暴露在同剂量的污染物质之中可能产生更为严重的健康损害特别是儿童属于这类群体中更为特殊的一类从胎儿阶段开始便可能因母体暴露于污染物质之中而对胎儿发育产生影响从婴儿阶段到青少年阶段可能会在不同的生长阶段遭受不同来源产生的环境健康问题因此应成为重点优先保护的对象其次是重点流域和区域重点流域往往具备多种功能通常包含航运、灌溉、饮用、渔业和旅游等功能其水体环境与人体健康密切相关一旦该类水体遭受污染超过正常标准可能造成水产品污染、饮用水污染、农田污染等问题由此导致通过不同传输途径对人体健康产生损害或者危害因此有必要实行优先保护最后是农村地区居民农村地区可能因农药和其他环境暴露而加剧居民的健康风险根据生态环境部“十二五”期间组织开展的人群环境暴露行为模式研究在大气污染物浓度相同的情形下城市居民暴露于大气污染的健康风险是农村居民的70%目前我国仍有2.5亿居民面临饮用水安全问题并且农村地区居民环境健康风险普遍高于城市居民加之农村地区居民的环境意识较为薄弱缺少避免环境健康风险的意识和能力因此也有必要实行优先保护

3.公众参与原则

公众参与原则作为我国环境法的基本原则之一对保障公民知情权、参与权和监督权具有重要意义在环境健康法治领域突出强调公众参与原则主要出于三个方面的考虑一是为风险沟通奠定基础风险沟通是风险规制的重要环节也是公众参与原则发挥作用的重要方式公众参与原则的核心是确保公民可以参与到环境决策的全过程明确公众参与原则在环境健康法治中的地位推动与公众就环境健康事项展开有效沟通使得政府的环境健康管理更积极地回应公众的需求和建议从而完善环境健康风险沟通制度二是增强公众环境风险意识公众参与原则对于提高社会公众参与环境健康管理的深度、广度和积极性具有重要作用譬如通过依法发布环境健康信息公众可以在获得更全面的信息基础上根据自身情况增强防范意识有效降低因环境污染对自身环境健康产生的损害或威胁公众环境健康保护意识的增强有助于提高其参与环境健康管理的积极性从而有助于进一步提高环境健康保障的实效三是提高环境健康调查的准确度为了对公众环境健康状况的认知更为准确我国目前正在积极开展环境健康调查工作加强公众参与原则的适用有助于公众积极参与环境健康调查支持主管部门获取更多、更准确的环境健康信息提高环境健康管理的成效

在环境健康保障法治中适用公众参与原则可着重于三个方面:一是健全环境健康信息公开制度主管部门和有关法律主体及时发布与环境健康相关的信息使公众便于及时充分地获得信息从而合理地采取措施降低自身环境健康风险二是完善风险沟通制度推动各利益相关方的良性互动引导公众从理性角度对待风险提高获取公众环境健康反馈的能力从而为决策制定者提供充分的环境健康信息三是提高公众健康管理能力建设提高管理人员的业务素质使公众参与原则得以更加顺畅地贯彻于环境健康保障的各个环节和各个方面

环境健康保障的体制与机制

1.完善环境健康监管体制

目前我国尚未形成健全的环境健康管理体制环境健康保障所涉及的生态环境、卫生健康等部门的职责划分并不明确缺少有效的协作机制生态环境和卫生健康两部门分别开展的环境健康标准制定、环境健康相关试点工作在内容上存在重合影响环境健康管理的系统性和协同性为此在生态环境法典中可就政府和主管部门的环境健康监管职责作出规定

一方面明确政府的环境健康监管责任可明确地方各级政府的负责人是其管辖区域内环境健康工作的总负责人对本辖区内环境健康事务负责同时可规定国家和地方各级政府加强环境健康保障的义务要求根据本区域的具体情况制定并实施必要措施从而保护人体免受环境健康问题的影响国家和地方政府应加强对环境健康的宣传教育提高公众的环境与健康意识

另一方面明确生态环境部门作为环境健康监管的统筹监管主体从而解决目前双部门监管模式的弊端应从环境健康问题的实质出发发挥生态环境部门在污染防治方面的优势同时发挥卫生健康部门在人体健康损害评估和监测等方面的优势具体而言生态环境部门统筹建立环境健康保障体系形成以环境健康风险评估为核心的环境健康监管体制同时与卫生健康部门协调配合后者实施环境因素导致健康影响的监测生态环境部门根据卫生部门的监测结果开展环境因素监测在环境健康标准制定方面生态环境与卫生健康部门可建立数据共享机制使卫生健康部门的环境健康相关数据与生态环境部门的相关数据能形成合力以免因重复监测、重复研究所导致的财政、行政和科研资源浪费

2.构建完整的环境健康风险规制机制

环境健康风险规制是环境健康法治的核心为此在生态环境法典中进一步完善环境健康风险评估机制是目前推动环境健康风险防控的关键也是环境健康风险预防原则的具体化环境健康风险评估结果以何种形式和程度体现于法律规范之中以及如何进一步地适用于环境健康行政监管和司法裁判之中需要基于比例原则综合考虑科学技术可行性、经济发展程度等多重要素而这也正是风险预防原则的体现

目前我国仅在环境保护法39条以原则性方式对环境健康风险评估制度作出规定但风险沟通、风险管理以及相关主体的法律责任等重要方面并没有明确的法律规范环境健康风险评估属于技术性手段为环境健康风险规制提供科学依据和数据支撑环境健康风险沟通贯穿于环境健康风险规制全过程关联着环境健康保护相关各类法律主体环境健康风险管理根据风险评估结果考量环境风险沟通中所获得的信息并综合考量社会、经济和技术等因素从而为决策者和执法者提供依据实现预防和降低环境健康风险之目的。对于环境健康风险规制而言这三个方面缺一不可。为此生态环境法典有必要就环境健康风险评估、风险沟通和风险管理作出明确的规定。

环境健康保障的重要制度

目前对环境健康保障影响较为明显的法律制度主要包括环境健康技术标准、环境健康影响评价和化学物质环境健康风险管控这些方面在环境健康风险源管理和风险防控中发挥重要作用。

1.环境健康技术标准

生态环境标准的有效适用是保障公众健康的基础和前提这其中既包括标准制定的科学性又包括标准的可实施性。我国目前尚未形成健全的环境标准体系特别是尚未形成基于环境健康风险预防的标准制定规范这不利于将健康风险防控全面融入环境治理过程。为此可推动建立专门的环境健康标准体系更新现有相关标准加强标准之间的协同和衔接。

首先推动建立以保障人体健康为主要目标的环境健康标准体系。具体而言环境健康标准体系可由生态环境标准、环境卫生标准和相关标准共同构成。同时通过对环境标准制定依据的完善健全人体健康基准研究发挥环境健康风险评估在生态环境标准制定中的作用避免目前以环境要素基准研究为主产生的问题从而确立以保障人体健康为主要目的的标准体系。环境卫生标准的主要作用即在于保障人体健康因此将其纳入环境健康标准具有合理性。

其次更新现有生态环境标准和环境卫生标准。综观我国生态环境标准和环境卫生标准这两类标准在涉及诸如卫生防护距离标准、个别物质标准限定等方面存在冲突之处不利于在实践中标准的具体适用。为此应基于环境健康风险评估结果及时修订生态环境标准和卫生环境标准尤其是对超过10年未修订的标准进行详细筛查从而为环境健康保障提供更为科学的技术标准依据。

最后完善标准之间的协同和衔接。我国目前发布的一些与环境健康保障相关的技术标准衔接不足。例如生态环境部2020年发布的《生态环境健康风险评估技术指南总纲》HJ1111—2020)(下文简称《总纲》与卫健委2021年发布的《化学物质环境健康风险评估技术指南》WS/T777—2021都是涉及环境健康风险评估的技术性文件。从内容看《总纲》涵盖卫健委发布的针对化学物质领域的环境健康风险评估的内容但是卫健委在制定该技术指南时似未参考《总纲》同时《总纲》也未成为后续发布的《化学物质环境与健康暴露评估技术导则试行》《化学物质环境与健康风险表征技术导则试行》《化学物质环境与健康危害评估技术导则试行》这三份技术导则的规范性引用文件这反映了环境健康标准在制定过程中缺少部门间应有的协同和衔接。为此应厘清有关部门在环境健康标准方面的职责建立有效的信息共享和协同衔接机制同时部门内部也应特别关注标准间的衔接以确保技术标准的统一性和连贯性以及以此为基础的环境健康法治的统一性

2.环境健康影响评价

环境影响评价是重要的预防性法律制度在生态环境风险和环境健康风险的防范方面发挥着重要作用作为环境影响评价对象的规划和建设项目不仅涉及一般意义上的公众健康的面向也涉及特定项目影响的特定居民的环境健康然而环境影响评价的主要目的并非环境健康保障而是生态环境保护

我国目前尚未建立健康影响评价机制缺少系统的健康影响评价导则在法律层面,《中华人民共和国环境影响评价法关于建设项目环境影响报告书的内容的规定中未将建设项目对周围公众健康可能造成影响的分析、预测和评估纳入其中在导则、标准层面原环境保护部自2008年发布环境影响评价技术导则人体健康征求意见稿)》至今没有实质进展该征求意见稿规定人体健康影响评价的目的是分析和预测建设项目以及在建设项目的建设和运行期间可能发生的突发性事件或事故将人体健康影响评价的重点限定于大型石化联合项目、排放持久性污染物和重点控制的有机毒物的建设项目及焚烧炉等对健康危害较大的项目并不适用于规划和其他类型的建设项目。《建设项目环境影响评价技术导则总则也仅对存在较大潜在健康风险的建设项目要求开展影响人群健康的潜在的环境风险因素识别尽管工业企业设计卫生标准》(GBZ1-2010规定对于国家目前尚未规定卫生防护距离要求的宜进行健康影响评价并根据实际结果作出判断但是由于缺乏健康评价导则和统一的评估规范这亦使得这一要求在实践中难以落实

在此背景下建立和完善健康影响评价规范体系具有重要意义健康影响评价Health Impact AssessmentHIA是对一项政策或者干预措施可能对人体健康产生潜在影响的评价和判断方法的集合世界卫生组织将其定义为“不同经济部门运用定性、定量或者其他技术评估政策、规划和建设项目对人体健康潜在影响的方法”我国可着重从三个方面完善健康影响评价机制:一是明确健康影响评价的主要步骤即筛选、界定、范围评估、建议、报告、效果评估和监控等步骤的具体适用规则二是确定健康影响评价适用范围在此方面可以突破环境影响评价技术导则人体健康征求意见稿)》中仅适用于对健康危害较大的项目的限制根据项目类型以及对人体健康影响程度的不同对健康影响评价的内容进行相应调整三是制定健康影响评价规范性文件为开展环境健康影响评价提供规范指引。

3.化学物质环境健康风险管控

化学品的不当使用以及与化学品相关的突发事件危害已成为危害公众环境健康的重要原因。20世纪的八大公害事件和我国近些年来发生的“儿童血铅中毒事件”“棕色地块污染事件”“流域污染事件”等均与危险化学品污染密切相关。此外近年来随着因有毒有害化学物质的生产和使用等原因产生的新污染物种类不断增加化学物质风险管控难度不断增加由此进一步增加了环境健康风险。在此背景下我国化学品管控相关立法也逐渐从安全管理向环境风险管控转型并相继出台了一系列化学品环境健康风险标准。在环境健康保障领域对公众健康影响较大的主要涉及危险化学品、重金属、新污染物等。

以危险化学品管控为例其目的主要是降低危险化学品在生产、运输、存储和使用和废弃等环节发生的爆炸、泄漏和废弃化学品违规堆放等可能对人体健康产生直接或者间接危害或者危险的事故。其中对人的生命和健康产生的直接危险主要是由于化学品泄漏、爆炸和交通事故中产生的伤亡;间接影响则体现为因危险化学品泄漏、爆炸和违规堆放等事故引发污染大气、土壤和水等环境要素后导致诸如土壤重金属超标、农药污染饮用水、固体废物污染等问题进而通过食物链威胁和危害人体健康。在立法层面2013年修订的《危险化学品安全管理条例》是关于危险化学品管控的综合性立法此外还有《危险化学品登记管理办法》《废弃危险化学品污染环境防治办法》《化学品首次进口及有毒化学品进出口环境管理规定》《化学品首次进口及有毒化学品进出口环境管理登记实施细则》《新化学物质环境管理登记办法》等立法对具体管理环节和具体管理事项作出专门规定并以此为基础形成了目录管理、登记、鉴别分类、应急等制度。但总体而言我国目前涉及环境健康的危险化学品管控方面的立法位阶较低内容多为原则性规定在具体实施中缺少充足的配套措施加之目前尚未建立完整的危险化学品风险评价体系有毒有害化学物质管控方面还存在名录更新滞后甚至缺位等问题这些都对加强环境健康保障不利。

为此可以编纂生态环境法典为契机基于保障公众健康之目的进一步完善化学物质的环境风险管控机制。在此方面应特别突出关于化学物质基本信息调查、风险评估和清单管理、新污染物管理等方面的要求特别是其中与环境健康保障相关的内容。由于这方面现有的规范基础不充分可以参照相关政策性文件的要求根据需要将相关内容上升为法律规范。

环境健康保障条款的篇章设置

在篇章结构上生态环境法典可以“总则编专节+分编特别规定”的方式就环境健康保障进行篇章结构安排相应地法典中的环境健康保障规范不应局限于环境保护法39条的规定可在相关的篇章中分别体现环境健康保障的要求这其中既包括融入保障公众健康的理念和基本要求也包括落实这些理念和基本要求的具体规定

具体而言为了突出“以人为本”的发展理念和落实保障公众健康的立法目的可以在总则编设立“环境健康保障”专节其中明确环境健康保障的法律原则、部门统筹监管和协同配合职责、国家和地方环境健康职责划分、环境健康规划制度、环境与健康监测、调查和风险评估制度、环境健康信息共享制度等环境健康领域的一般条款同时在生态环境基本制度篇章中可以增加环境健康相关内容例如在环境影响评价文件的内容中增加有关人体健康风险评估的规定在生态环境规划相关规定中增加对人体健康影响的考量在突发环境应急制度的相关规定中对环境健康应急的相关内容作出规定在与保障人体健康最为密切的污染防治编中可从以下四个方面完善环境健康的规定:一是在“一般性规定”部分的法律原则条款中增加“风险预防原则”从而与总则编“环境健康保障”专节的法律原则相呼应也可通过弱风险预防原则的适用实现与预防为主原则的有效衔接提高环境健康风险防范力度并进一步呼应“健康中国”战略遵循的健康优先原则二是增加关于“生态环境风险管控标准制度”的规定生态环境风险管控标准是我国生态环境标准管理办法规定的一类生态环境标准在预防环境风险方面发挥着重要作用是开展生态环境风险管理的技术依据在污染防治编中增加该制度不仅可以发挥降低环境健康风险的作用而且也与风险预防原则相呼应三是在污染防治环境基准条款中增加健康基准的相关规定弥补现行生态环境标准制度中对人体健康关注不足的问题四是在有毒有害化学物质和新污染物的相关规定中充分考虑对公众健康的影响对于法典的其他篇章可在生态保护编中与在生物安全相关的条款中融入保障公众健康的内容在绿色低碳发展编的应对气候变化相关条款中加入对公众健康保障的要求相应地在法律责任编中可明确有关主管部门、环境健康风险评估机构等的法律责任


五、结论


在推动以人为本的中国式现代化语境下基于法典这一法律体系化的最高表达形式实现对公众环境健康权益的有效保护是生态文明背景下生态环境法治的核心要义生态环境法典中关于环境健康保障的规范及其有效实施对于破除生态环境法治长期以来“见物不见人”的“魔咒”至关重要这不仅是对环境保护法所明示的保障公众健康的立法目的和相应的环境健康保护条款的重述与回应更是推动实现人与自然和谐共生的现代化的内在要求

不仅如此环境健康保障规范以适当的方式纳入生态环境法典对于推动生态文明法治也具有重大意义这不仅体现为在微观层面解决以规范碎片化为典型的立法技术问题而且体现为在中观层面对环境健康保障法律制度和机制的健全与完善更体现为在宏观层面回应生态环境法治转型与优化的需求基于环境健康保障规范在生态环境法典中的适当安排以可持续发展理念为指引、以秩序价值为导向、以精细化体系为核心的环境健康保障体系的规范效能得以最大化使生态文明法治体系的内涵更为完整、外延更为周全同时使生态环境法典更具新时代生态文明立法的合目的性更好地回应时代关切与需求