摘要：面对行政争议定分不止争的现状，行政审判应在多元化纠纷解决机制中，坚持司法中心原则，实现司法最终的角色定位。在充分认识法院解决行政争议的局限性，和现阶段多元解纷机制现状的基础上，理顺诉讼与非诉讼解纷机制，通过完善审判机制，为非诉讼纠纷解决机制提供规则等方法，充分发挥行政审判解决部分行政争议；提供规则指引；监督、确认和审查非诉讼纠纷解决渠道处理结果的功能。
关键词：行政审判 司法最终 非诉讼纠纷解决 多元化纠纷解决
引 言
相较于民事、刑事争议，行政纠纷的诉讼案件量、上诉率、申请再审率及复议、信访率均常年居高不下。一面是行政行为数量激增，一面是大量的行政争议案件审结后，矛盾并未得到实质性化解，行政纠纷定分不止争的情况较为严重。在党中央关于建立多元化纠纷解决机制的政策引导下，面对当前行政争议的解纷现状，行政审判应就自身在多元解纷机制中的功能与定位进行重新思考。
一、行政争议实质性解决之困
（一）解纷规则不健全
我国正处于社会转型期，大量新的社会关系得以建立，随之而来的是社会矛盾激增并不断凸显。与此同时，我国民众的公民意识逐渐觉醒，民众的维权意识高涨，原有厌诉、畏“官”思想得到了很大程度改观。加之，近年来人民法院对保障公民诉权的重视和各种具体措施不断出台，立案难问题得到切实解决，行政诉讼案件量逐渐成为各类诉讼之首。然而，由于相应的社会制度和治理体系尚未成熟，很多矛盾纠纷一时没有可遵照的解纷规范，致使矛盾难以解决。
（二）系统性、结构性违法居多
随着放管服改革地深入推进，我国原有的管制型政府正逐渐向服务型政府转变，在这一过渡期内，行政机关的行政权“触角”以多种方式逐渐延伸到了社会生活的方方面面。行政权行使的领域广、数量多，对公民、法人和非法人组织的权益必然会产生不同程度的影响，增加了产生行政争议的可能性。
此外，社会发展和国家治理的巨大压力，使得行政机关结构性违法时有发生，一些行政行为因追求效率而违法，尤其是政策性要求高、工期短的项目，在政绩和追责压力下，行政机关工作人员有时会忽视行政行为中的一些合法性问题。由于这些违法行为的目的在于追求政绩或地方发展，所以多不被深究，这就逐渐导致部分行政机关工作人员甚至试图通过低成本的违法行为，获得高收益的政绩回报。这种少数不良的示范效应，有可能进一步催生大量的违法行政行为。而在此类纠纷中，行政相对人的对抗情绪往往比较严重，行政争议解决难度相对较大。
（三）行政争议解纷渠道不畅
与民事争议不同，行政争议的解纷渠道相对单一，总体上均由公权力所垄断，而现有的解纷渠道很多没有发挥应有的功能，彼此之间还存在衔接不畅的问题，导致行政争议解决困难。具体而言，作为争议一方当事人，处于强势地位的行政机关，对其自身所导致的争议解纷动力不足，加之缺少行政声明异议等制度保障，政府与相对人之间的自主解纷能力较弱；行政申诉、复议作为行政机关的内部监督机制，独立性较弱，公正性易受到质疑，“维持会”的问题使得大量行政复议案件不断涌入法院；行政诉讼囿于行政权与司法权的划分，以及自身力量的薄弱，对行政行为的审查范围和程度有限，处置方式难以一步到位；定位为群众路线载体的信访，在解决行政纠纷方面功能性不足，如果一定要让其发挥实质解决法律纠纷的功能，又存在增加新的矛盾和争议的隐患，导致民众信访不信法，矛盾解决越来越困难。
综上，社会矛盾和行政违法较多、民众维权意识强、解纷规则和解纷渠道不健全，共同导致一些行政争议得不到有效化解。例如，因政策性行政措施导致的争议、因集体经济组织的“自治”行为引发的争议、因具有公益性的行政行为被确认违法保留效力引发的争议、因行政行为无明显不当但存在一定合理性问题引发的争议、因预防或避免将来可能出现的行政侵害引发的争议、因具有一定政治和社会敏感性的行政行为引发的争议等等。
尽管如此，我们仍然认为应当对目前行政争议的产生和解决持一种理性、积极的态度，行政争议的产生与激增是行政行为活跃，经济发展的一种侧面写照，民众维权意识的增强也有利于监督行政机关依法行政，这是我国社会快速发展过程中，所要经历的必然阶段。在相应的解纷规则和渠道跟进、完善之前，用替代性的纠纷解决机制使行政争议得到实质性解决，是当前社会治理的必然之路，它能为建立和完善适应社会发展的规则赢得时间，并在此期间为社会的平稳、有序、健康发展提供保障。
二、行政审判在多元化纠纷解决机制中的现状
在理论层面，行政诉讼天生具有解决行政争议的“基因”；在现实层面，我国的行政诉讼也一直都是解决争议的“排头兵”。但行政诉讼受限于自身固有的特点，不能将所有的行政争议都予以实质性解决。因此，司法万能主义的迷信逐渐被多元解纷和前端治理理念所取代。
（一）解决行政争议的“排头兵”
诉讼明辨是非曲直的内在特性，决定了审判活动本身即为解纷而存在。2014年修改《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）时，在第1条中增加了“解决行政争议”的规定，并在整个《行政诉讼法》中相应设置了一系列化解行政争议的条款，明确了解决行政争议是行政诉讼的目的之一。此外，我国在政策层面和实务中始终坚持诉讼要解决行政争议，维护社会稳定的导向，这就在顶层设计层面，确定了行政诉讼“多面手”的角色。在现实中，相较于行政机关内部监督，作为中立第三方的法院，更容易获得行政相对人的信任；其他解纷渠道的缺陷，反向突显了法院在解决纠纷中的地位；法院自身在实质性解决行政争议方面所具有的内生动力，和近年来为此所做的努力，直接导致法院在“大信访、中诉讼、小复议”的案件量格局下，虽不是案件量最多的部门，却一直是解决行政争议的“主力军”和“排头兵”。
（二）行政审判在解决争议方面的局限性
行政审判在解决争议方面的局限性，究其根本是由司法自身的特性所决定的：
首先，与行政权相比，我国的司法权仍处于弱势，无法从根本上与强势的行政权分庭抗礼。且行政诉讼属于多中心主义的司法，在审理裁判的过程中，要实现法律效果与社会效果的统一，就必须要考虑国家利益、社会公共利益、经济发展、社会稳定等等因素，而这恰恰是很多时候行政机关“挟天子以令诸侯”的重要砝码。对此，各地违法拆迁后建设的高楼大厦，完成的重点工程就是最好的例证。
其次，普遍性审判规则的限制，决定了行政审判作为一种诉讼解决争议的方式，不可能满足每个当事人对案件处理结果的全部期待。审判是一种将第三方的判断强加给当事者的争议处理方式。为了使这种判断不过于随意，就需要事先给判断设定一定的限制，这既包括实体法上的规则，也包括程序法上的要求。当这种要求以依法审判的外在形式表达出来，并在程序上得到保障时，这种在普遍性事先限制下达到的纠纷解决，有时候会与人们在个案中的正义感相矛盾。
最后，也是最重要的一点是，现有行政诉讼的整体构造导致行政诉讼的解纷能力有限。我国现有行政诉讼的构造，整体上是行为之诉，以对行政行为的合法性审查为主，法院在审理案件时，采用职权主义进行“全面合法性审查”，往往只关注权利义务的有无，而难以深入到纠纷本来的背景、当事者之间的关系等等，从而导致审判与当事人的实质诉求时常存在错位。这种制度层面潜在的“诉判不对应”风险，意味着只有当事人的诉求直接针对被诉行政行为的合法性或部分合理性时，行政争议才有可能得到实质性解决，而一旦当事人的实质诉求与被诉行为之间出现异位，法院以被诉行政行为为诉讼标的，进行“就事论事”的审理，就会出现大量裁判结果合法，甚至行政行为也合法，但就是不能解决当事人实质诉求的案件。以行政诉讼案件中数量最多的征收拆迁类案件为例，当事人的实质诉求往往是提高安置补偿标准，为了给政府施压以实现这一目的，当事人会对公告、征收决定、信息公开、强制措施、安置住房等一系列行为提起诉讼。在这种情况下，法院即便知晓当事人的实质诉求，在相关案件中通常也只能就被诉行为进行审查，导致行政诉讼对行政行为的合法性评价不能从根本上解决行政争议。
（三）司法万能主义逐渐被多元解纷和前端治理理念所取代
行政纠纷定分不止争的现状，逐渐促使人们放弃司法万能主义的迷信，认识到依法行政是社会治理的重要内容，而社会治理不仅要坚持依法治理，还要坚持系统治理、综合治理、源头治理。在此背景下，人们对行政审判应当回归到司法最终的定位，发挥其解决部分行政争议；为社会、行政机关和其他解纷渠道提供规则；监督、确认和审查其他解纷渠道的处理结果，为其他解纷渠道尤其是行政争议非诉讼纠纷解决提供支持引导功能的认识逐渐清晰。
当然，这并不意味着司法解纷功能的弱化，事实上，审判本身也并不像人们想象的那样僵硬，而是具有一定的灵活性和多样性。审判可以吸取多元化解和繁简分流的要素，在迅速和实质解决争议上有相当大的余地，甚至可以据此倒逼以行政机关为主体的多元解纷机制的建立。最高人民法院近年来不断出台一系列的相关司法政策文件，就是旨在推动建立多元化纠纷解决机制，实现实质性化解行政争议的目的。2021年3月4日，最高人民法院已正式宣布人民法院一站式多元解纷和诉讼服务体系基本建成。
三、行政审判在多元解纷机制中的功能与定位
在多元解纷背景下，行政审判应当承担什么样的角色，发挥什么样的功能，是新时代行政审判应当思考的具有全局性、根本性、方向性的问题。
（一）坚持司法最终原则，保障当事人的权利底线
“司法最终性是建构多元化社会争端解决机制的核心基石，这一基石的动摇将意味着社会争端解决机制的全盘动摇。”诉讼、复议以外的多元解纷机制，实际上是以“合意”为中心的一系列纠纷解决方式的组合。要让这种合意真正反映当事人的意愿，并尽可能趋近合法性和合理性的要求，就必须保证审判被利用的可能性，进而确保纠纷解决的正当化。
首先，如果产生纠纷的各方当事人能够明确知道可以自由地利用审判来最终处理纠纷，则非诉讼纠纷处理机关违反当事人自愿，把合意强加于人就很困难，合意的纯粹性就更容易保持。其次，将纠纷最终诉诸法院利用审判规则处理的可能性，能够把法律规则和理念逐渐渗透到诉讼外的纠纷解决机制中去，从而使非诉讼纠纷解决机制对纠纷处理的结果，达到既能够尊重当事人的合意，又不会离法律规则和理念太远的效果。最后，在多元化纠纷解决机制中以司法为中心，意味着司法有权对其他纠纷解决机制的处理结果进行审查，对在外型上虽然存在合意，但合意形成过程具有某种瑕疵的解决结果，发挥司法作为权利救济最后一道防线的保障作用。
（二）为非诉讼纠纷解决机制提供规则
前文已经提到，复议外的非诉讼纠纷解决机制本质上是以“合意”为中心的多元权利救济途径，与此相对，审判本质上是以“规则”为中心的权利救济模式。二者在外在形式和内在机制上大相径庭，但彼此却存在一定的张力：合意的形成，必须依赖于合意各方所依存的社会共同体以及该共同体中能够制约和支配人们生活和思维方式的共同遵守的社会规范。只有在这种共同规范的基础上，不同利益诉求的主体才有可能就纠纷的解决达成共识。一个有规则、人人按照规则行事的社会，能够最大限度地避免纠纷，纠纷发生后也能被快速地合理解决。就像道路行驶规则一样，规则规定所有人靠右行驶，就会避免大量的交通事故纠纷，即使产生了纠纷，逆行的一方当然的具有过错，解决纠纷也较为容易。而法院的裁判及其相关衍生产品，不仅决定了个案的处理结果，也对社会生活规范起到了指引作用。在这一点上，法院作为适法者，通过裁判向社会解释法律，比抽象的法律条文更具有规则指引性。“电梯劝烟案”和“昆山正当防卫案”，就充分彰显了一个裁判规范一类行为的指引功能，强力助推了同类纠纷的源头治理。
具体到行政审判，其提供规则的功能主要体现在两方面，一是通过审理案件，改变行政机关的行政行为方式，从根本上杜绝同类违法行为，实现源头治理；二是通过审理裁判，为其他纠纷解决渠道提供统一的、可预期的纠纷解决结果。以张先著诉芜湖市人事局取消公务员考试资格案为例，法院虽仅就个案作出判决，确认芜湖市人事局在国家公务员招录过程中取消张先著进入考核程序资格主要证据不足，行为违法。但这个案子却成为了撬动全国“乙肝歧视”这一不公平行为的阿基米德支点，唤起了社会对全国1.2亿乙肝病毒携带者正当权利的重视，达到了四两拨千斤的效果，“此案判决后，全国多个省份修改了招考公务员禁止录用乙肝病毒携带者的有关规定，国家人事主管部门进一步统一了国家公务员体检录用标准。后来，国家有关部门规定在公民入学、就业体检中不得要求进行乙肝项目检测，充分保护了公民的合法权益。”
四、完善审判机制实现行政审判应有功能
（一）提高行政审判的质和量
为其他解纷渠道提供可预期的纠纷解决规则，就要求行政审判达到“质”和“量”的双重要求。
1.行政审判的质。“质”的要求包括三方面，一是依法公正审判。17世纪英国哲学家培根曾说：“一次不公正裁判的罪恶甚于十次犯罪。因为犯罪污染的只是水流，而枉法裁判污染的却是水源。”如果法院作出错误裁判，其他解纷渠道也紧随裁判要旨进行纠纷解决，就会导致一步错步步错的严重后果；二是加强裁判对事实认定的说明与法律适用的说理。现实生活中的具体情况纷繁复杂，而事实认定又是法律适用的前提，事实不同裁判不同，实务中经常产生事实失之毫厘裁判差之千里的情况。其他纠纷解决渠道在参照司法裁判解决纠纷时，需要将纠纷事实与诉讼裁判事实进行对照，此时，如果裁判文书中对事实认定和法律适用的说明语焉不详，就有可能导致其他纠纷解决渠道的解纷人员出现理解偏差，进而作出错误的解纷结果；三是保证同案同判。行政审判为其他纠纷解决渠道所提供的规则应当具备可预期性，这是其他解纷渠道能够解决纠纷，和被当事人选择、信任的前提。如果法院就相同案件事实作出不同裁判，双方当事人就会分别以有利于自己的裁判作为支持其主张的依据，将纠纷解决者陷入进退两难的境地。在这种情况下，无论最终的结果如何，总有一方当事人未达到预期，势必不能信服解纷结果。可以说“同案不同判”在一定程度上使得大量行政争议难以解决，是次生争议的主要诱因之一。
2.行政审判的量。“量”的方面，不是单纯地追求案件数量，而是要求法院在审理案件时树立规则意识，瞄准对社会同类纠纷的解决具有示范意义的案件，需要统一裁判的案件，例如涉及产权保护、打造营商环境、耕地保护、绿色发展、法治政府和诚信政府建设等国家重点关注领域的案件，以及其他对于实质性解决争议或者树立裁判规则有价值的案件。只有在社会治理关键领域作出大量裁判，其他纠纷解决渠道才能有章可循，也才能发挥司法裁判熨平法律褶皱，弥补法律不足的优势。反之，案件事实清楚、适用法律规范和裁量基准比较明确、司法审判结果具有较强可预测性的案件，由于规则意义不强，则当简则简，真正实现快慢分道、繁简得当。
（二）处理好法院内部关系
为更好地解决行政争议，法院内部要处理好“一横一纵”的关系，横向是行政审判部门与立案部门、民事审判部门以及刑事审判部门之间的关系；纵向是上下级法院之间的关系。
1.各审判庭间的横向关系。2014年《行政诉讼法》修改时，原有的立案审查制被改为立案登记制，行政诉讼案件量随之大幅增长，饱受诟病的行政诉讼“立案难”问题得已破解。但由于起诉要件和诉讼要件的混同，实践中有法院出现了只要当事人提交相关材料“就全部登记立案的情形，从而使大量不符合起诉条件的案件进入到审判程序，极大地增加了审判庭的审理压力”。与此同时，行政案件裁定驳回起诉的比例在结案总量中的占比大幅增加。不符合起诉条件的行政案件被立案庭立案，在进入审判庭审查后，又以不符合法定起诉条件为由裁定驳回起诉，这种处理方式让当事人产生了强烈的心理落差，使得当事人对法院适用法律的标准产生质疑，从而不断上诉上访致使纠纷难以解决。
因此，要处理好行政审判部门和立案部门之间的分工：一方面，要明确立案登记制旨在取消不合法、不合理的限制性条件，而不是一味的“有案必立”，立案部门应当充分发挥立案过程中案件符合《行政诉讼法》第49条规定的主观证明责任的功能，对案件是否受理的问题应尽可能在立案环节解决，确保进入审理程序的案件都形成了“实质纠纷”。另一方面，应当将审判力量适度前移，强化诉讼服务中心实体解纷功能，构建“谁审案、谁接谈、谁分流”的繁简分流机制，实现化解与分流同步，立案与询问同步，在明确立案规则的同时，将审判人员的经验、判断作为立案及案件分流的重要依据，实现立案工作有序，分流工作高效，审理工作跟进。
在与民事、刑事审判部门的关系方面，行政争议与民事、刑事争议交织，一直是导致纠纷难以解决的一个重要原因。纠纷一旦由不同性质的争议交织而成，解决起来就比较棘手。因此，当行政、民事、刑事案件分别由不同庭室审理，而案件彼此之间存在关联关系，一案以另一案的处理结果为事实认定依据时，各审判部门之间应当建立内部流程，加强沟通，避免作出相互矛盾的判决，致使当事人或行政机关无所适从，纠纷难以解决。
民行交叉案件，多由民事权属关系不清与行政登记、征收行为交织而成。此类案件不胜枚举，著名的“马拉松诉讼焦作房产纠纷案”就是比较明显的一个例证，该案由一个争议引起民事、行政两种诉讼，历经三级法院十年审理，最终作出了十八份判决。该案充分说明，要想实质性解决民行交叉争议，尤其需要处理好行政、民事审判部门之间的关系，各审判庭之间不能各自为政，自顾自地作出相关裁判，最终导致解决争议的裁判反而成了纠纷难以解决的症结所在。在这方面，可以考虑的方案有两种，一是完善现有的行政附带民事审理机制，补足人民法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议基础，而当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议问题的路径缺陷；二是参考《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第8条，关于公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政案件为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理的规定，明确所有涉民事案件的统一审理制度。
刑行交叉案件在数量上相对较少，主要是有一些典型的理解偏差有待纠正。一是刑事判决认定的事实在行政诉讼中的可采性问题。一般而言，在判决中作为判决基础的事实认定部分，本质上是一种传闻证据。但是，由于这种证据的形成具备了质证、到庭、保证等一系列程序要件，因此，可以作为证据使用。这里需要注意两点：第一，未生效判决的事实认定是否可以作为证据使用。由于此类证据的可靠性并不来源于判决的羁束效力，而是来源于证据产生的过程，因此，即使是处于上诉中的未生效判决，也并不影响其可采性；第二，生效判决认定的事实对其他判决是否具有羁束力。对于民事和行政判决，该问题取决于判决的对象是否相同。如果判决对象不同，则不同判决之间彼此不具有羁束力，不能因为侧重点不同的判决中，某一审判组织对事实的审查在先就剥夺在另一审判中，不同审判组织围绕该案重点对事实的认定。事实上，由于审判对象的不同，不同审判中对于特定事实的审查和认定强度可能有很大差异，因此，在审判对象不同的情况下，生效判决的事实认定只能是作为其他判决的证据使用，而并不具有当然的证明力。但对于刑事判决，由于刑事诉讼的证明标准较高，证明程序相对严谨，即使审判对象不同，对于同一事实，一般而言，在无足够相反证据的情况下，均可以作为定案证据使用。二是刑事判决对行政程序中相关证据的认定。“许多人认为刑事诉讼当然优先行政诉讼。事实上，不能一概而论。有的刑事诉讼需要等待行政诉讼确认，特别是违法犯罪需以违反行政法律规范为构成要件的，必须进行行政诉讼再进行刑事诉讼。……一些法官在刑事诉讼中非常不尊重行政机关的行政决定，喜欢用自己的判断取代行政机关的决定，特别是在审理经济犯罪案件中，常常以自己的判断否定行政机关的判断”。刑事审判庭在审理以违反行政法律规范为构成要件的罪行时，应当以行政庭的最终裁判结果为准，否则，行政决定被行政判决撤销，当事人不构成违反行政法律规范的行为，此时刑庭判决当事人构成犯罪就会导致矛盾判决，刑事判决有被改判撤销的风险。
2.上下级法院间的纵向关系。从纵向关系来看，法院的层级不同，职能定位不同，与群众、案件事实的距离就不同。在我国四级法院中，中基层法院主要承担矛盾化解功能，法院层级越高解纷的功能越弱，统一法律适用的功能越强。这主要是因为，基层法院更接近当事人，更了解当地的风土人情、经济发展状况，与相关方面的协调更加便利，更有利于了解案件事实，最终解决纠纷，因此，基层是社会治理最坚实的支撑。如果争议不能在基层得到及时解决，就会加大案件处理难度，还可能引发次生矛盾，当利益之争转变为价值之争，矛盾就更难解决。为了确保党中央“将矛盾化解在基层”这一前端治理思维的实现，要通过立法尽可能发挥中基层法院在案件审理和协调联动方面的作用，坚持关口前移，将涉众型征地拆迁、信息公开等类型案件的审级下调至基层人民法院，由中级人民法院二审。同时，高级以及最高人民法院再审程序中发现的问题，尤其是涉及案件事实和需要当地实质化解的问题，除已经原审法院审委会讨论的案件外，原则上也应交由中基层法院审判监督部门处理。
（三）调整裁判方式
我国行政诉讼最初是以具体行政行为为核心构建起的撤销诉讼体系，随着行政诉讼的诉讼标的由“具体行政行为”改为“行政行为”，以及诉讼类型的多样化，撤销诉讼已经不能适应当下多样的行政诉讼类型。然而部分法官的思维却没有紧跟时代的变化而变化，撤销诉讼思维依然具有深厚的基础，实践中存在撤销诉讼泛化的情况，使得本不应该判决撤销的给付之诉、确认之诉、行政协议诉讼等被“一撤了之”，成为“循环诉讼，程序空转”的成因之一。比如当事人请求行政机关履责，行政机关作出不予受理通知，当事人起诉至法院，法院审理后作出撤销不予受理通知判决。于是循环诉讼就出现了：当事人请求行政机关履责——行政机关作出不予受理通知——法院判决撤销不予受理通知——当事人再次请求行政机关履责……。这个问题的本质是法院有意无意将履责之诉等诉讼混同为撤销之诉。此外，撤销诉讼滥用中蕴含的判决不到位思维，也存在于给付之诉和确认之诉当中。例如，给付诉讼只判决履行职权，却没有实际内容；确认诉讼确认行政行为违法后，不明确行政机关需要采取的具体补救措施等等。
要解决行政诉讼程序空转的问题，就要求法院在审理裁判时了解行政相对人的真实诉求，摆脱撤销诉讼的单一思维方式，树立“判到位”的裁判理念，根据不同的诉讼请求和行政行为作出具体、附期限、有执行内容的，有利于实质性化解行政争议的裁判。具体而言，在撤销判决中，不仅要对被诉行为的合法性作出判断，还要对原告主张的权利是否合法作出回应。在被诉行政行为被撤销后需要行政机关重新作出时，法院在判决撤销被诉行政行为时，应当给出重作行政行为的裁量基准，并可以限定被告重新作出行政行为的限期；在课予义务判决中，在判决行政机关限期履行法定职责和判决行政机关限期作出某项具体、明确的职责义务之间，法院应当充分考虑行政机关的裁量余地，努力向后一种判决方式靠拢。同时，对于原告不合理的请求作出说明，避免当事人产生行政行为被法院判决违法，自己有权要求行政机关履责的错误理解；在一般给付判决中应当作出含有实际内容或具体数额的判决。避免对于赔偿数额可以明确的案件，仅判决撤销行政机关的行政赔偿决定，引发循环诉讼。
（四）治理滥诉以及无价值诉讼
在行政诉讼中部分原告存在一种不合理的诉讼动机，即希望通过诉讼给行政机关施压以获得法外利益，于是便不断提起行政复议、政府信息公开诉讼，将被诉行政机关频繁卷入诉讼漩涡中。个别当事人甚至在四级法院系统提起过数百件行政诉讼，极大地浪费了行政、司法资源。滥诉导致行政诉讼在相对人一方出现功能异化。此外，无意义的诉讼也是导致行政案件程序空转的主要诱因。以往，我们对当事人诉权的有无给予了更多关注，以治理滥诉为抓手，试图通过消灭诉权的方式来遏制不断上涨的行政案件数。于是便忽略了在“有诉权”和“无诉权”之间，还存在一个“有诉权但无实质争议”或“有诉权但无有价值争议”的中间地带。面对司法资源日趋紧张的压力，对上述问题关注的缺失，很容易导致保护诉权与治理滥诉之间形成巨大张力：在目前的制度框架下，理论上，只要原告的诉求属于受案范围，符合《行政诉讼法》第49条规定的起诉要件，当事人的诉权就应当受到保护。但这样一来，其中很多没有形成实质争议或是虽有争议但价值不大的案件就必须被法院受理并走完全部诉讼程序。对此，很多法院要么是笼统的以滥诉为由将之拒之门外，否定诉权；要么是疲于应对，无意义地投入大量的司法资源，最终也没能实质解决争议。上述问题出现的深层次原因，在于立法技术上没有充分发挥主观证明责任对案件受理的控制功能，即现行的《行政诉讼法》只要求原被告在起诉和应诉时提供证据，而没有对所提证据作出任何实质性的要求。也没有针对未形成实质或有价值争议的案件，提供诸如妨诉抗辩、指示判决以及一般性的可适用于各个审级的简易审理程序等相应措施。导致在实践当中，哪怕从当事人提交的证据材料看，案件没有形成实质争议，或是案件本身对解决实质争议没有价值，法院也必须有始有终、有板有眼地将案件审理进行下去，导致司法资源的巨大浪费和司法效率的极大拖沓。较为典型的表现形式包括:1.当事人在诉讼主张明显欠缺法律或事实根据的情况下，坚持诉讼。例如诉讼中法院查明，本案的诉讼标的已经被另案生效裁判所羁束，但原告仍坚持诉讼，并走完各个审级；2.当事人在诉请已经得到实质性满足的情况下，基于十分轻率的目的坚持诉讼。例如在一个诉行政机关不作为的案件中，法院已经判决行政机关作为，但原告仍要求法院必须判决确认行政机关违法，从而坚持诉讼；3.当事人为从法院获得具有指示性的法律意见，或者为了达到某种不当的目的而坚持诉讼。例如在一个诉复议决定的案件中，复议机关已经将原告不服的行政处罚决定撤销，但原告仍坚持诉讼，理由是认为复议决定在阐述理由时，将原告与第三人之间的争议定性不当等等。
对此，我们认为，对于滥诉尤其是恶意诉讼的治理，应当在立法层面加以规制，提高行政案件收费标准，确立恶意诉讼的惩戒规则。对于无价值的诉讼，在目前立法层面尚未以主观证明责任为核心构建妨诉抗辩等制度的情况下，应当将审判重心适度前移，在立案审查阶段充分发挥专业法官对案件是否形成实质争议或有价值争议的判断功能，并在此基础上构筑诉前化解与繁简分流机制，从而达到压缩行政案件“水分”，破解行政案件程序空转难题，提高行政审判效率的目的。
五、当前多元化纠纷解决机制中亟待解决的问题
多元化纠纷解决机制意在强调解纷方式的多样与协调，但该机制目前尚存较多体制机制难题亟待解决，尤其是当事人对非诉讼解纷方式的认可度低，影响了该解纷方式作用的发挥，而解纷作用不彰反过来又削弱了争议方对非诉讼解纷途径的认可度。
（一）非诉讼纠纷解决方式认可度低的观念因素
在我国由礼俗社会向法治社会转变的过程中，“法”一直都是被重点宣传引导的对象，法院的重要性日益凸显，原先行政裁决、调解的解纷方式逐渐被司法所取代，打官司越来越成为解决纠纷的主要渠道，非诉讼解纷的作用慢慢被人们所忽视。前述思想观念的转变对我国的法治建设起到了极其重要的作用，但也忽略了很多现实的情况。
首先，任何一个国家的司法资源相对于民众的解纷需求来说都是不足的，而我国的情况则更为特殊。2020年11月16日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负”。目前我国的行政案件体量较大，法官人数与案件量的人案比过低，很多并非适合法院解决的争议对本应由法院裁判的争议产生了资源挤占，最终导致各类争议均较难解决，司法的作用难彰。
其次，法治的建设是一个不断推进的过程，需要立法、司法、执法、守法联动，仅通过争议解决方式的司法化，并不能实现预期目标。在法治的建设过程中，总会有一些尚不健全的地带引发争议，这些争议可能很难通过诉讼的方式得到实质性解决。此时如果一味强调打官司而排斥其他合法的解纷方式，不仅无益于矛盾的解决，还会导致部分受到权利侵害的个人，为整个社会的法治发展承担不应有的成本。这即违背了人们朴素的价值观，也与法治公平公正的初衷相左。
最后，司法不是万能的，我们想要建立的司法中心主义，是以司法为轴带动指引其他解纷方式产生合力，而非单纯依靠诉讼解决问题，“司法中心”主义不能变成机械的“诉讼唯一”主义。法院并不能解决所有纠纷，打官司也不一定是最佳的解纷方式，如果我们仍要坚持“诉讼唯一”，无异于削足适履，为满足司法万能的美好愿望而剪裁现实。
（二）非诉纠纷解决方式认可度低的现实因素
尽管单纯依靠诉讼方式解决行政争议不能的现状迫使我们放弃司法万能主义的迷信，多元解纷和前端治理的理念也逐渐被认同，但多元解纷机制目前仍然面临着多重现实困难。
1.顶层设计的国家立法欠缺。近年来，我国在政策层面一直持续不断地推进多元化纠纷解决机制，中共中央办公厅、国务院办公厅和最高人民法院，曾多次就多元化纠纷解决机制和实质性化解行政争议印发政策性文件，各地方也纷纷建立起各式各类的解纷平台，确实取得了一定的解纷效果。但是，多元化纠纷解决机制在国家层面尚无立法规定，各地的法规规范与解纷实践存在很大差别，导致不同地区间的多元解纷在对接协调方面产生了障碍，亟待通过法律规定予以明确统一。
2.多元解纷机制中的解纷平台遇到的现实问题。第一，多元解纷平台在组织机构上的地位不明确，行政机关解纷的主动性不足。各地成立的解纷平台有些设立在法院内部，有些设立在司法行政部门中，还有由法院和行政机关共同组建的解纷平台，或较为独立的行政争议调解中心。各式各类的解纷平台充分说明，解纷平台的组织隶属关系、领导管理关系在国家层面并不明确，地方实践也不统一。加之，客观上多元化解纷工作在很多地方都未纳入政府年度工作考核；主观上，行政机关仍习惯性地认为法院才是解纷的法定主体，解纷的主动性积极性不足。而法院又因为以收、结案数量为衡量工作量的单一标准，在解纷方面具有内生动力，于是实践中，法院仍然是多元解纷的主要推动力量。党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的局面尚未全面形成。
第二，经费、人员不能得到很好保障。多元解纷平台在组织机构上的地位不明确，导致很多解纷平台的经费不能得到切实保障。解纷平台的工作人员在稳定性和专业性方面也不足，目前很多解纷平台的调解员多非专职，主要由法院、行政机关指派的人员担任，稳定性不足。而且调解不同于司法裁判，除具有行政法专业知识外，还需要具备心理学知识，懂得沟通技巧，能够进行社会风险评估等等。可以说，调解人员为当事人提供的其实是一种高质量的法律服务，但我国目前尚未建立系统的调解员教育考评体系，专业调解人员欠缺，素质层次不齐。
第三，解纷平台的工作程序、考评体系等不完善不统一。目前各地的解纷平台还处在探索阶段，在纠纷的导入、调解员的选任、具体的调解程序和时限、调解结果的确认、调解协议的履行等程序方面的规定都不完善，地方性立法也较为原则，可操作性不强。且调解工作的工作量较难衡量，很多争议需要调解员花费大量时间精力从中协调，却不一定能调解成功，单纯从调解的结果和调解数量上来衡量工作量并不科学，难免会影响调解员的工作积极性。
第四，解纷平台在争议双方当事人间的认可度低。尽管各类解纷平台多样，但非诉讼解纷方式在争议双方之间的认可度仍比较低。除了前述对司法的思想偏向外，还有很多现实因素。首先，目前各类解纷平台尚出于初创阶段，在民众中的知晓率较低，甚至很多纠纷还是通过诉讼渠道导入的。例如，有当事人在明知胜诉无望的情况下，依然坚持诉讼并在诉状中明确请求法官居中调解，此类争议在实践中很有可能会被法院引入到解纷平台调解解决。这种由法院向解纷平台进行争议引流的方式，说明现阶段解纷平台未能真正发挥为司法减压，从源头分流争议的作用。此外，进入调解程序的行政争议多为具有特殊性的个案，有些调解协议还不宜公开，使得真正调解成功的案件在示范效应上较弱。其次，就行政机关一方而言，政府执行法院作出的裁判，属于履行法定义务，机关以及工作人员个人不存在被追责的问题。但调解则不同，调解协议的内容需要行政机关内部层层审批，后期还有审计、监督压力，不仅费时费力，具体进行调解工作的人员还担心因签订没有法律依据的调解协议而担责。因此，行政机关一方在调解争议方面存在畏难心理。由于行政机关在调解、履约时并不积极主动，更加影响了行政调解在行政相对人一方的认可度。同时，行政相对人一方也常常认为，由政府一方设立的解纷平台，资金人员都依赖于行政机关，在调解过程中可能偏向政府一方，从而在心理上产生抵触情绪，不愿选择解纷平台进行解纷。
（三）滥用非诉纠纷解决方式对司法审判产生的侵蚀
多元纠纷解决机制与实质性化解行政争议相通，多元解纷是实质解纷的手段之一，而衡量是否实质性解决行政争议的一个重要的标准就是，现实中的行政争议是越解决越多还是越解决越少。在解决行政争议时要避免只见树木不见森林式的个案思维，如果仅仅就案论案，放弃建立规则，只会让争议越调解越多。作为公权力与私权利交织而生的纠纷，行政争议本身就较为复杂，加之社会各界要求争议的解决应达到政治效果、法律效果和社会效果的统一，于是在各种考量间寻找微妙平衡的法官，会倾向于对那些不好审、难下判的案件展开协调工作，或者将争议引流到解纷平台进行调解，通过行政机关改变原行政行为，当事人撤诉的方式，达到案结事了实质性解决行政争议的效果。这样的处理方式看似皆大欢喜，实则需要具体分析，对于裁判难以解决的非典型个案，因无树立规则的可能，采用这种方式可以实现对违法行政行为的矫正，对当事人权益的保护，以及对司法权威的维护。但是，如果案件不好审、难下判的症结点在于需要法官树立新的规则，而这种规则的树立对于法官的学识、经验、精力产生了挑战，法官为简便行事居中调解，尽管最终个案实现了案结事了，但从普遍意义上来说司法错失了一次树立规则的机会，法院放弃了审理一案、规范一片的司法功能。因此，在这个意义上来说，行政调解工作可能为法官打开了一扇便宜之门，却对规则的树立关上了一扇希望之窗，对司法工作无疑会产生一定的侵蚀。
六、理顺诉讼与非诉讼解纷机制的关系实现行政审判的定位
如前所述，行政审判自身固有的缺陷，导致大量行政争议难以通过诉讼的方式得到解决，但是法院可以延申其审判职能，为其他解纷方式解纷提供支持，充分发挥非诉讼解纷机制的功能。
（一）在行政复议、行政诉讼与行政行为之间建立缓冲性的行政声明异议制度
行政声明异议制度是指行政相对人在不服行政主体所作行政行为的情况下，向作出行政行为的机关即原机关提出不同意见并申请复查、复核的一种行政救济制度。其将行政程序中的行为结果与行政救济制度中的行为发端有机地结合在一起，使行政相对人和行政主体以非对抗形式就具体的行政行为进行直接交流和磋商，有助于和谐行政关系、降低救济成本、彰显民主价值。
（二）扩大复议前置范围
习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调，要发挥行政复议公正高效、便民利民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。“主渠道”意味着要通过行政复议，把大量的行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中，实现定纷止争，案结事了。行政复议前置，是利用“国家之手”干预行政救济渠道的选择，充分发挥其对于行政争议及时化解、实质化解功能的有效途径，对于构建行政复议冲在解决争议第一线，司法坚守解决争议最后防线的整体制度具有重要意义。
（三）建立健全通过行政裁决化解矛盾纠纷的制度
作为国家公权力对私权利进行规范和制约的行政管理活动，常常以公民、法人和非法人之间的民事法律关系为基础，由此产生的纠纷其实质和根源也往往是民事主体之间的私权利争议。因此，在自然资源权属争议、知识产权侵权纠纷、征地拆迁安置补偿争议、政府采购活动争议等方面加大行政裁决工作力度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷的功能，有助于实质化解行政争议，有利于促成矛盾纠纷的快速解决，发挥化解行政纠纷的“分流阀”作用。
（四）整合解纷力量，发挥多元解纷优势
造成行政争议实质性解决之困的原因，除了前述各纠纷解决机制没有发挥各自特有的解纷功能，且彼此之间衔接不畅以外，还有一个重要的原因，就是我们长期忽视行政机关在化解行政争议方面的能力，没有建立起政府主导的行政争议案外调解制度，可以说我们之前的争议解决机制是不完整的。在行政争议多发，但却不能得到实质性解决的现实需求下，在党中央要“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”和“建立党委领导、政府主导、法院助力、多元化解纷机制”的政策引领下，加快推进诉前纠纷多元解决机制和“一站式”纠纷解决服务平台建设，建立由党委领导、政府负责、法院推动、政府法制、信访工作部门和行政主管部门参与的集诉讼服务、立案登记、诉调对接、涉诉信访等多项功能为一体的综合平台，是人民法院目前整合多元解纷力量的重要抓手。
这项机制可以在以下领域充分弥补审判制度的不足：1.当事人的诉讼请求难以得到支持，但又确实存在亟待解决的实际困难，或者诉讼请求具有一定合理性，需要解决案件背后实质性争议的；2.行政行为被确认违法效力被予以保留，需要采取补救措施的；3.当事人之间的纠纷因不属于人民法院受案范围、超过起诉期限、与行政行为没有利害关系等事由无法通过诉讼途径解决，经释明当事人不放弃起诉、上诉或再审申请的；4.纠纷解决所依据的规范本身不明确，或者关于规范的理解在法律上存在明显不统一的；5.通过诉讼方式解决纠纷可能增加当事人之间不必要的情绪或感情对立，影响长期共存关系中纠纷实质化解的；6.纠纷的解决不仅涉及对已经发生的侵害进行救济，还涉及预防或避免将来可能出现的侵害的；7.案件重大、复杂，涉案人员较多或者具有一定敏感性，可能影响社会稳定，仅靠司法裁判难以有效实质化解争议的；8.纠纷的处理因需要高度专业的技术知识等因素，导致以审判方式解决，费用、成本较高的。
行政争议案外调解制度作为一项新兴的行政争议解纷方式，法院应当对其发挥“助力”作用，对交由行政争议案外调解处理的案件应当及时跟踪督办，指导其发挥下列功能：1.结合社会常识、法律规范、纠纷本身的性质等对纠纷的解决方式作出初步判断，推动当事人就纠纷的解决形成合意；2.引导当事人形成明确、规范的主张，并将该主张转达给有关行政机关；3.引导当事人确定法律意义上的侵权主体，并在侵权主体怠于解决纠纷的情况下，要求其作出回应；4.帮助或者促使当事人在合法、合理的限度内，就纠纷的解决进行协商；5.分析纠纷形成的深层次原因，通过个别纠纷发现普遍性问题，推动纠纷的实质性解决，预防类似纠纷的发生；6.其他有助于实质化解纠纷，且不违反法律禁止性规定的功能。
此外，在行政争议案外调解机制与诉讼对接的过程中，还需要注意以下三个方面的问题：一是要注意并不是所有类型的案件都适合通过调解处理，这包括：1.当事人没有实质解决纠纷意愿的；2.经纠纷处理以及法院释明后，当事人仍坚持起诉、上诉或者申请再审的；3.纠纷本身因行政争议案外调解引起，或者当事人因其他原因对行政争议案外调解的能力、资格以及公正性产生合理怀疑的；4.通过行政争议案外调解处理，较长时间未能取得实质进展的。通过行政争议案外调解机制解决争议的时间不宜过长，一旦调解难以进行应当及时引导当事人申请复议或提起诉讼，如果当事人确因行政机关在调解过程中的允诺等行为的合理期待导致超过复议期限和起诉期限的，调解过程属于符合法律规定的不属于当事人原因超过法定期限，应予受理。二是要注意调解过程中形成的证据与诉讼证据的对接问题。在调解过程中，当事人双方无争议的事实应当记录在案，在双方均同意并签字的情况下，在庭审中发生免证的效力。但是，一方为达成妥协、采取补救措施、防止损失扩大而采取的行动或者言论，不能成为对其不利的证据。三是在当事人申请的前提下，人民法院应当对和解协议进行审查与确认，确保合意的形成基于当事人真实意思表示，同时符合法律规定，没有损害国家、社会或第三人的合法利益。在调解过程中，当事人自愿达成和解或者签订调解协议，当事人就原行政行为申请复议、提起诉讼的，原则上可以不予受理复议申请或裁定驳回起诉。但有证据表明协议的签订违反当事人真实意思表示，或者损害国家利益、社会公共利益以及他人合法权益的除外。反之，行政协议合法，但行政机关违约的，当事人可以请求人民法院判决行政机关履行该协议。
