摘要：“放管服”改革背景下，行政审批局逐步成为“相对集中行政许可权”改革的重要范式。行政审批局在提升效率的同时，“审管分离”格局也引发了一系列负面影响。面对审管衔接与机构协同等难题，行政审批局的地方试验中，地方政府不仅强调“联席会议”等非正式组织机制的协调功能，也愈发依赖信息平台去实现行政组织之间的数据流通，这两类机制能否构建本土化的科层协同框架，有待“内部行政法”视角的进一步观察。
关键词：行政审批局；审管分离；非正式组织；信息平台；内部行政法
一、引 言
当前“放管服”改革背景下，以行政审批服务中心、行政审批局为代表的“相对集中行政许可权”试验，体现了中央借助行政许可的组织法创新，旨在推动优化营商环境、提升行政监管效率以及激发市场活力的国家治理目标。“相对集中行政许可权”改革通过功能调整与机构整合，意图克服传统行业部门导向下行政审批流程的碎片化弊端，并降低“规制重叠”（Regulatory Overlap）导致的成本负担，可以说带有鲜明的“整体政府”改革特色。但是，“相对集中行政许可权”改革引发的机构协作与“审管分离”等组织议题，也给行政组织法以及政府规制理论带来了全新挑战。
通过实践观察不难发现，在地方政府各具特色的试验探索与央地互动过程中，行政审批局逐步成为“相对集中行政许可权”改革的重要范式版本。本文将围绕行政审批局的改革创新，着重关注以下核心议题，并依次展开叙事探讨，首先，从制度变迁角度，行政审批局如何逐步衍化成为“相对集中行政许可权”改革的重要范式，其制度优势体现在何处？其次，行政审批局的政策扩散过程中，地方政府的行为模式带来哪些影响？再次，行政审批局附带的“审管分离”格局引发了何种负面效应？最后，为了应对“审管分离”格局，尽可能实现审管衔接与机构协同，如何从组织法及规制视角去阐释地方层面的各类组织创新机制，尤其是非正式化组织与数据信息平台之间的协作关系？
二、“相对集中许可权”的改革模式变迁
从制度变迁视角观察，远在《行政许可法》颁布实施之前，20世纪80年代—90年代期间，地方政府基于地方经济发展与招商引资的现实需要，便启动了诸多自发性质的审批改革地方创新，在缺乏中央强力介入的背景下，地方政府之间展开频繁且丰富的政策学习与政策交流。 在这些审批改革创新之中，旨在提升行政效率、带有“集中审批”特征的行政服务中心、行政审批中心在各地渐次铺陈开来，多地纷纷设立针对外资的多部门集中办公审批模式，1995年深圳市成立的外商投资联合审批服务中心便是其中典型代表。这一段早期史可视为“相对集中行政许可权”的最初试验版本。 不难看出，这一阶段行政审批服务中心的改革试验探索，更多反映的是特定历史条件下，地方政府为了改革计划经济残留下的部门分散特征的审批模式，采取的“特事特办”性质的民营经济推动策略， 明显带有法定化不足的权益主义色彩。随着2003年《行政许可法》的出台，其中第二十六条明确规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理”。这一条款可视为对行政审批服务中心模式的立法确认，也为后续各地的普遍推广确立了法定基础，行政审批服务中心这一形式在全国范围内随即呈现“遍地开花”之势。但是，行政审批服务中心这一初级阶段的“相对集中许可权”改革模式，从性质上讲，仅仅是一种“形式集中”或者称之为“物理集中”，许可权仍然由行政主管机关行使，行政审批服务中心的联合办公只是承担了诸多行政许可部门的“收发室”或“传达室”功能，行政审批中心并没有改变各个行政许可机关的审管权力配置。
为了解决“物理集中”的不足，2004年间，四川省眉山市与江苏省镇江市率先开启“两集中、两到位”改革，这可视为行政审批服务中心的进阶版本，按照“两集中、两到位”改革的程序设计，同一行政主管部门内部分散化的许可权限，将集中到一个内部机构统一办理，首先实现许可权在行政主管部门的内部集中，随后将许可权内部集中之后的主管机构成建制地入驻行政审批服务中心，这一进阶版本通过组织内部架构与内部行政过程的改造，有效缓解了行政审批服务中心最初仅仅作为“收发室”、“传达室”的尴尬定位，在“物理集中”的基础上，初步产生了一定的化学反应，“两集中、两到位”模式随即也被各地的改革所效仿借鉴。
但是，行政审批服务中心的进阶版本依然没有触动审管权力关系，也逐渐无法满足经济发展需求，伴随行政审批改革的逐步深入，地方层面开始探索更为彻底的行政许可权集中模式。《行政许可法》第二十五条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。这一条款为“相对集中行政许可权”改革的进一步试验突破，提供了合法性授权依据。2008年成都市武侯区在全国范围内首创了行政审批局模式，武侯区的改革明确将区政府辖内二十多个行政机关的许可权限，统一划转至新成立的行政审批局名下，由行政审批局统一行使许可权，原行政机关不再享有许可权限，仅仅继续行使后续的监管权。就此，相比以往的行政审批中心模式，行政审批局成为一个统一行使许可权的实体部门，实现了行政许可权的实质性转移。2014年间，天津滨海新区、宁夏银川市等地也纷纷效仿，陆续展开行政审批局改革的地方试验。 行政审批局的地方试验逐步获得中央的关注与认可，中央也开始在全国范围内部署更为系统的“相对集中行政许可权”改革试点。2015年3月，中央编办和国务院法制办联合发布《关于印发<相对集中行政许可权试点工作方案>的通知》（中央编办发【2015】16号），正式授权河北、山西、天津、广东、四川等八个省市专门开展相对集中行政许可权改革的试点工作，试点方案的核心内容便是依照《行政许可法》第二十五条的规定，授权相关省市开展行政审批局范式的精细化试验。
伴随中央的认可与推广，行政审批局在部分省份渐次取代了传统的行政审批服务中心模式，“一枚印章管审批”的审批流程下，行政审批局在实践中体现出效率高效与权责明确的比较优势，也更为符合“整体政府”的制度设计，已然成为“相对集中许可权”改革的重要范式。但需要指出的是，亦有部分省市地区依然延续了行政审批服务中心的传统模式，或者仅仅将行政审批服务中心的名称置换为行政审批局，但并未真正进行分散许可权的转移集中，这种单纯的名称置换并不符合行政审批局改革的定义范畴。除此之外，更为值得关注的是，浙江、江苏与上海等地区则是另辟蹊径，提出的“最多跑一次”、“不见面审批”改革模式，与行政审批局的改革模式不同，更多借助审批服务中心+互联网技术，在不改变传统审管格局的前提下优化许可效率。 可以说，“相对集中许可权”改革在当下日趋多元化，并衍生出了诸多版本模式，这些改革范式在地方政策试验过程也形成制度竞争关系，在这其中，行政审批局模式的辐射广度与重要性毋庸置疑。
三、行政审批局的政策扩散与“审管分离”格局
（一）审批局模式的政策扩散及其负面效应
如上文所述，近年来在中央的试点助力尤其是营商环境建设的激励因素下，行政审批局的组织形态经历了从地方试点—全国推广的政策扩散过程， 从最初仅仅是四川、天津等地的地方试点模式，不断地扩散推广与借鉴模仿， 渐次成为全国各地“相对集中行政许可权”改革的重要范式之一。但是通过对各地行政审批局政策文件的梳理，也不难发现，各地对于行政审批局的机构设置、功能定位、集中事项以及程序流程均高度趋同，地方政府日益缺乏原创性、差异化创新试验的源泉动力，这与相对集中许可权改革的试验定位不相吻合，也将削弱行政审批局改革的地方试验价值，对于这种制度风险的反思，已然体现在地方审批改革文件的条款之中，譬如《山西省相对集中行政许可权办法》第二十三条专门规定：“鼓励和支持设区的市、县级人民政府及其有关部门结合实际，在法治框架内积极探索原创性、差异化的相对集中行政许可权具体措施；对探索中出现失误或者偏差，符合规定条件的，可以予以免责或者减轻责任”。未来需要通过更为法定明确且实践可行的激励手段与容错机制，降低地方政府在行政审批局的试验设计中，进行差异化改革探索的政治顾虑。
另外需要关注的则是，在中央主导的“放管服”改革的压力传导与晋升激励下，传统的地方竞争模式也在发生变化，地方政府逐步将行政审批改革作为吸引投资、激励地方经济的一项优先选择， 在这其中，行政审批局的组织模式也日趋成为官僚政绩与地方竞争的增长点之一。但是，行政审批局的政策扩散与地方竞争中出现的不良态势便是，地方政府官员将许可集中事项划转的数量乃至内容作为一项重要的政绩工程，倾向于尽可能地将原有许可机关的审批职能，整体划转到新成立的行政审批局名下， 地方政府对于行政审批局的无限制扩张与“绝对集中”倾向，一定程度上违背了“相对集中行政许可权”的改革试点初衷， 尤其是社会性监管领域中的许可集中，也带来了巨大的风险隐患。依据相关学者对于许可事项的分类标准，行政许可事项可大致分为市场进入类、危险控制类、资源配置类等诸多类型， 按照当下“放管服”改革的放松规制导向，市场进入类的许可事项借助行政审批局的集中模式，的确更加有助于提升行政效率并激发市场活力，并且“告知承诺”、“并联审批”等许可程序的改革，使得市场进入类的许可事项更倾向于形式审查方式，实质审查的专业性含量很低，行政审批局的集中模式是相对可行的。但是，危险控制类许可事项由于属于社会性监管领域， 追求的是公共安全等非经济价值，不能完全依循效率逻辑，并且，危险控制类许可事项具有较高的技术专业性特征，尤其在环境监管、食品药品监管等部门行政领域，行政主管机关具有高度专业的信息资源与技术判断能力， 行政审批局将这些许可权限集中也将面临专业性极度匮乏的紧迫议题。
地方政府追求审批事项“绝对集中”所带来的弊端已然出现，近期地方层面也开始出现改革反复现象，多地行政审批局将部分审批权又转回原行政主管机关，这些审批权多数均属于环境许可、安全生产许可等危险控制类许可事项。譬如《苏州市政府关于调整市审批局部分行政权力事项的通知》（苏府【2021】36号）中规定，“为明确部门职责边界，强化事中事后监管，将苏州市行政审批局承担的建设项目环境影响评价文件审批和建设项目环境影响评价审批事项划转至苏州市生态环境局，汽车租赁经营许可事项划转至苏州市交通局”。 《菏泽市人民政府关于调整划转部分行政权力事项的通知》（菏政发【2021】7号）中指出，“为持续深化放管服改革，决定将市行政审批服务局行使的17项行政权力事项调整划转至原行政审批部门，其中建设项目环境影响评价审批、排污许可、污染物排放总量确认、危险废物经营许可等审批事项，转移回菏泽市生态环境局；农业植物产地检疫与农业植物调运检疫许可转移回菏泽市农业农村局；危险化学品生产企业安全生产许可、危险化学品经营许可、危险化学品安全使用许可等审批事项重新划拨回菏泽市应急局”。 透过这一现象不难发现，行政审批局的“绝对集中”模式，在日常行政实践中遭遇了困境，并不符合行政规制改革的精细化要求，行政审批组织改革的反复性与恣意无常，也会带来潜在风险，毕竟“过度频繁的规制政策波动（Regulatory Vacillation）可能产生不确定性的负面效果，并削弱市场主体对于政府规制的信任度”。 下一步改革需要充分考虑许可事项的性质类型、集中许可事项之间的关联度以及行政审批局的专业能力等诸多因素，分类开展行政审批局的“相对集中”试验， 并且需要通过中央的科层介入或法定的评估监督装置，增强行政审批组织改革的稳定性，防止地方政府迫于竞争压力与绩效追求，无节制地扩散推广“绝对集中”模式。
（二）“审管分离”格局的消极影响
行政审批局的组织改革模式将行政审批权统一集中之后，行政监管权仍由原行政机关各自分散行使，这种许可组织变化带来的“审管分离”格局，被部分学者称之为相对集中许可权改革的核心本质特征，并认为从积极层面来看，“行政审批局模式抽掉了行政机关的审批职能，理论上也将倒逼政府管理方式的改革和创新，如此方能清除建设新型监管体制的障碍”。
但是从消极层面观察，这种“审管分离”格局可能引发审批部门与主管部门之间的权责不清与消极博弈现象。当前以许可承诺制为代表的行政审批改革方向是尽可能放宽进入门槛，而将规制重心置于后续的事中事后监管， 许可机关的审查义务与责任无限缩水，而主管部门却要承担极为复杂且繁重的事中事后监管任务，“谁审批、谁负责”的许可原则几乎搁置，权责不对等现象愈发明显。另外，行政审批局尽管集中了审批审查权，但对于专业性较强、科技含量较高的许可事项，却缺少实质审查的行政能力， 诸多地区就此规定要求原许可机关协助参与到行政审批局的许可审查过程之中，譬如天津市滨海新区的模式是行政审批局负责实质审查，但原行政部门要以观察员的身份，同步参与至行政审批局的审查过程之中，类似的是江苏南通模式下的联络员制度，亦即行政审批局商请相关行政监管部门派出联络员，共同参与到实质审查工作。广西省南宁市等地则是通过联合勘验模式，要求行政审批局作为牵头部门，原行政许可部门也需要联合参与至勘验程序等实质审查过程。 但这种协助或联合模式更类似于一种临时之策或权宜之计，难免会带来权责不清与法律责任的混乱。与此同时，有学者也指出了审管分离之后，主管部门与审批部门出现的消极博弈现象——“行政审批权的集中在一定程度上削弱了主管部门的权力与寻租机会，一些主管部门也可能通过实施严管找回权力，保住自己既有的奶酪”。
除了这些消极现象之外，“审管分离”格局引发了行政许可与事中事后监管如何衔接的新问题， 这些机构衔接议题也更具组织法上的讨论价值。“审管分离”之前，审批权与监管权通常一体化，科层官僚系统内部能够更为顺畅地实现行政任务的流转，监管信息的流动更多表现为行政组织内部的“体内循环”，但是行政审批局导致“审管分离”之后，审批权与监管权就此分属不同的行政部门，信息数据难以实现有效流动，从而表现出“信息孤岛”与数据部门化的特点， 组织协调与信息流动的难度较之以往显著提升。总而言之，行政审批局模式在显著提升外部效率的同时，却也降低了内部效率，并增加了行政部门间的协调成本， 监管职能的分散性和审批职能的集中性之间的组织矛盾，随着行政审批局改革的进程深入越发凸显，面对这些组织协调与审管衔接困境，地方层面的行政审批局改革不断开展针对性的创新试验探索。
四、“审管衔接”的组织创新机制
正如上一章所述，置于当前“放管服”改革背景下，行政审批局的地方试验迫切需要通过组织协调、信息共享等行政组织创新机制，防止当下规制改革议程中的碎片化治理格局，破解“审管分离”格局下的“内部行政法”难题。 对此议程有大量西方规制理论资源可供汲取，譬如“机构间行政”（Interagency Administration）理论，借鉴组织社会学视角描述了现代监管型国家背景下，行政机构之间日趋复杂网络所构筑的治理系统及其互惠机制（Reciprocity among Agencies）。“共享规制空间”（Shared Regulatory Space）理论，则描述了现代行政国家中无法避免的“共享规制空间”现象，监管机构围绕重合监管目标，在“共享规制空间”内的机构协调议题（Interagency Coordination）将愈发普遍且无可避免，并认为现代行政国家尽快摈弃立足于单一机构的传统行政法思路，应将重心放置于行政机构间的动态博弈。 与之类似，“监管权汇聚”（Pooling Power）理论则解析了现代行政国家中不同机构之间如何通过监管资源汇聚集中以增强规制能力（Regulatory Capacity）的行政组织法议题。 这些西方规制理论对于进一步反思我国行政审批与规制改革议程，尤其是行政审批局模式带来的组织协调难题，具有较高的启发借鉴意义。
行政审批局的组织改革将高度分散化的许可权限进行了相对集中，符合“监管权汇聚”的组织定性，但是行政审批局改革造成的“审管分离”模式下，行政审批局更加需要关注“规制空间”内各类组织机构与规制主体间的复杂博弈， 需要通过本土化的互惠协作机制，来整合碎片化的规制资源，并处理行政审批局与诸多行政主管机关之间的“机构间行政”（Interagency Administration）难题。通过对当前行政审批局改革的地方实践梳理，可以将组织模式的地方创新总结归纳为两个维度，一是，地方改革实践沿用并深化了我国行政组织实践中的“非正式机制”，通过小组模式、工作会商、联席会议、议事协调等非正式化的组织装置，有效提升行政审批局对其他行政主管机关的资源整合能力。二是，地方政府借助信息技术与数字政府的发展，探索审批部门和其他监管部门的在线推送机制，借助政务信息平台保障审批部门和监管部门之间的信息互动与数据共享。
（一）“联席会议”等非正式化组织机制
议事协调小组、联席会议等组织装置是中国国家治理过程中普遍存在的一种非正式化组织机制，这类组织机构模式是地方政府调配资源、实现注意力分配的重要方式，是对正式行政组织与官僚科层体系的一种有效补充。正如前文所述，行政审批局的组织创新模式尽管具有《行政许可法》第二十五条的法定条款支撑，但就职权法定意义上依然面临相当程度上的合法性质疑，尤其与其他行政主管部门之间的分工配置存在诸多模糊争议。在行政审批局的地方改革进程中，为了应对“审管分离”格局带来的组织协调难题，地方政府纷纷建立审管联动联席会议、定期会商乃至组织协议等非正式组织机制，助力审管联动事项的顺利推行，替代性发挥了行政机关之间横向沟通的组织功能。 譬如《山西省一枚印章管审批条例》第四条规定：“县级以上人民政府应当加强一枚印章管审批工作的组织领导，建立健全联席会议制度，定期召开联席会议，协调、解决工作中的重大问题”。联席会议这一非正式化组织模式在各地行政审批局改革中，几乎成为应对“审管分离”格局的标配创新机制，除了联席会议制度之外，《山西省一枚印章管审批条例》第七条规定：“集中审批部门应当与监督管理部门签订行政审批监管衔接备忘录，确定集中审批部门和监督管理部门的职责边界。职责边界划分未明确的，由监督管理部门继续实施”。该项条款创设了监管衔接备忘录这一内部协议机制，旨在针对行政审批局与其他行政监管部门之间的职责模糊地带，通过机构间的协议方式约定各自的职责范畴。除此之外，会商制度也出现在各地出台的审管联动办法之中。譬如《南宁市相对集中行政许可和事中事后监督管理暂行办法》（南府规〔2020〕7号）第十七条规定：“建立相对集中行政许可工作会商制度，会商可以函告或工作会议的形式开展。工作会议由集中许可部门召集和主持，行政主管部门根据监管需要可以会商集中许可部门组织召开，必要时由市政府主持召开，参加会议的部门根据会议内容确定。集中许可部门原则上应当在会议召开前3个工作日将会议的议题及相关材料转发参会单位，参会单位应当及时认真研究”。
基于行政审批局改革自身的试验主义色彩，行政审批局对于行政许可权的集中形式以及与其他监管机关之间的职权边界带有高度不确定性，各地的“审管衔接”模式也存在差异化的改革设计，这导致行政审批局的运行需要更为弹性化的组织协调机制，对日常行政中面临的“审管衔接”矛盾事项采取“一事一议”的应变处理，尤其是官僚体系高层介入的联席会议与会商模式，能够最高效率地整合监管资源、激励推动行政任务的迅速解决。因此，尽管行政审批局地方改革中创设的联席会议等组织装置的名称殊异且法定色彩不足，但这些带有适应性治理、权宜主义色彩的非正式化组织机制，通过弹性灵活的组织调适，的确契合了“放管服”改革地方试验的组织需求。
（二）数字政府下的信息平台与互动机制
除了联席会议等非正式组织机制之外，行政审批局的地方改革也日益依赖信息技术平台的发展，去推动行政主管机关与行政审批局之间的监管信息互动，实现传统行政组织边界的重塑再造。《行政许可法》第61条第3款规定：“行政机关应当创造条件，实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联，核查被许可人从事行政许可事项活动情况”。《行政许可法》这一条款鲜明反映了立法者在特定历史条件下的技术想象局限，伴随信息技术与数字政府模式的突飞猛进，现代行政国家的制度设计与运行模式发生技术性的变革， 各级政府的信息获取与甄别能力获得极大提升，政府监管与国家治理的平台化、数字化图景逐渐清晰， 平台型政府可以充分运用信息技术提高政府监管的信息能力，并实现更高层次的跨组织边界协调。
信息技术带来的这种治理模式变化，也反映在了行政审批局的组织改革之中，地方政府纷纷通过建立信息平台与互动反馈机制，藉此消除“审管分离”格局造成的组织弊端。譬如《石家庄市行政审批局与监管部门沟通衔接管理办法（试行）》第三条规定：“市审批局与监管部门通过‘互联网＋政务服务’平台，实现行政审批与监管信息的沟通衔接。涉及重大疑难事项的沟通衔接，通过‘互联网＋政务服务’系统平台无法完成的，应通过书面公函、案卷移送、协调会议等方式进行”。《山东省人民政府办公厅关于深化相对集中行政许可权改革规范市县级行政审批服务工作的意见》（鲁政办字〔2020〕85号）中指出：“优化审管信息双向反馈机制，建立完善审管信息互动平台，明确推送对象、内容、时限等。有关行业主管部门要向行政审批服务局开放自建系统端口和共享数据，提供用户账号、密钥、审批权限等；涉及国家建设系统的，省有关行业主管部门要积极与国家部委对接，确保事项办理和数据查询需求”。《南通市相对集中行政许可权事项审批与监管信息交流制度（试行）中则规定，“在南通市行政审批服务平台中建设行政审批与部门监管联动系统，通过单点登录、电子政务网络等技术，将该联动系统与监管部门联通，监管部门通过现有的电子政务网络电脑终端即可登录并使用监管联动系统，确保各监管部门即时登录联动监管系统，掌握审批办理情况，查阅审批办件档案。联动监管系统应具备分类统计、快速查询、处理提醒等功能”。
可以说，地方层面设立的各类审管信息平台与互动反馈机制，这一改革创新通过信息平台的数字技术嵌入至传统科层制内部，推动了传统行政组织边界的结构再造，适应了信息社会背景下行政审批局的组织改革需求。当然，行政审批局改革模式下的审管信息平台同样面临机构协同与信息共享等诸多难题，毕竟“政府对信息技术的应用并非是对以往部门关系的简单数字化复制，部门间边界得到重构，数据资源流动加剧，协同议题也日益复杂”。 改革实践中，各地设立了专门的审管信息互动平台，但这些互动平台与诸多监管机关自身平台之间能否实现数据标准兼容与信息即时流动，行业监管机关是否有意愿主动向行政审批局开放自身数据端口，均需要后续改革的持续观察。可以说，信息共享的普适难题同样存在于行政审批局改革进程之中，尤其需要通过协作互惠与数据共享的激励机制，改善行政机关对于审管信息共享的消极心态。
正如本章所述，议事协调机制下的非正式组织是中国政府科层制运行中用以克服碎片化问题的重要载体与途径，尤其对于“放管服”改革的中心工作，联席会议、工作会商等非正式机制，能够推动地方政府辖下分散化的行政组织“协同起来”，但这种非正式化的组织机制也存在临时性，且法定化、标准化程度较低等缺陷。然而借助信息平台的引入，通过数据信息的动态流动进一步重塑审管联动机制，则有望与组织法上的各类非正式机制相配合，从而开创一种新型的本土科层制协同框架。 总体来看，行政审批局的组织创新在改革实践中的确呈现出“双轨制”特征，这种双轨并行模式也体现在各地的改革文件之中， 既有联席会议、工作会商等非正式组织的适应性治理机制，同时又借力“平台型政府”的数字技术与信息流动，通过信息平台打破传统组织边界与协同困境。从“内部行政法”视角切入，这种“双轨制”特征的组织模式带有鲜明的本土治理特色，又彰显了全球信息技术的最新进展，通过内部行政组织体系的调适衔接解决“机构间行政”（Interagency Administration）议题，在行政实践中实现效率与合法性的精妙平衡。
五、进一步的展望
跨越数十年的历史维度，经过央地互动与地方试点的反复检验，并在中央“放管服”政策的“高位推动”下， 行政审批局渐次成为“相对集中行政许可权”改革的重要范式。尽管行政审批局模式自始至终都遭受职权法定主义等组织合法性的质疑，但是不妨转换观察角度，从行政任务视角切入，兼顾法律化与合理化的职能配置需求， 去考察行政审批局的组织法模式是否“为政府规制和国家治理提供了组织体系上的支持保障，促进行政机关合理、有效率地执行行政任务，进而满足不断增长的行政多样性、动态性的要求”。 因此，将行政审批局的组织变革置于“放管服”改革的国家治理背景下，去考察行政审批局的行政组织形态作为政府规制改革的一环，是否满足了提振行政效率与优化营商环境的现实需要，能否体现“合法性”与“最佳性”的价值平衡， 正是本文的核心意旨所在。
其次，行政审批局的地方试验引发的“审管衔接”等一系列组织议题，需要从“内部行政法”乃至社科法学视角予以解读。正如本文所描述的那般，行政审批局模式的核心特征与改革正当性在于“整体政府”的效率优势，但“审管分离”的组织格局却形成了一定的悖论与紧张关系。对此实践难题，地方政府为摆脱“审管分离”困境展开的组织创新改革，不仅诉诸本土传统治理手段，借助各类非正式组织机制促进机构协同，更凭借数字政府的新近发展，希冀信息平台去实现监管数据的跨组织流动。这种“双轨制”的组织创新模式能否形成中国独有的科层协同框架，进而有效消解“审管分离”带来的制度风险，有待今后针对地方改革实践的持续观察。另外，也需要正视行政审批局模式下“审管衔接”各类组织创新的能力限度，尤其数字政府建设的地方差异极为悬殊，这给“双轨制”的创新模式带来高度不确定性。因此，行政审批局需要摒弃“绝对集中”的地方改革追求，并通过许可评价等程序装置，对行政审批局的“相对集中”事项逐一予以客观评估，尤其对专业技术能力过强的社会性监管事项需要高度慎重，藉此通过更为精细化的改革，对“审管分离”风险在源头上予以规避。
最后，需要正视“相对集中行政许可权”改革谱系下行政审批局与其他模式之间的制度竞争，譬如浙江等省份“最多跑一次”改革并未采取行政审批局的组织架构，依然获得了较好的改革效果，亦有部分省份依然沿用传统的行政审批服务中心模式，各地差异化的政策试验无疑为“相对集中行政许可权”改革提供了可供比较衡量的制度样本。今后不妨通过第三方评估对各类试验改革模式进行量化评价， 客观衡量行政审批局是否体现出预期的治理效能与优势，厘清行政审批局与地方组织结构、财政资源、信息技术基础等诸多影响因素之间的因果关系，以此为“相对集中行政许可权”改革谱系下诸多范式的地方试验与政策扩散奠定科学实证基础。
