[摘 要]:确认无效之诉有无起诉期限，我国行政诉讼实践观点分殊，既有“绝对无期限”和“相对无期限”的否定观点，也不乏“一般期限”和“适当期间”的肯定主张。实践分歧源自我国无效行政行为理论在制度设计上的偏差，但这并不意味着确认无效之诉不受起诉期限限制缺少制度根基。从行为效力演变过程看，无效行政行为可于法定起诉期限之外起诉，是确认无效之诉独立于撤销之诉的程序性标志。突破严格法定主义的壁垒，在诉讼阶段解释进路下不难发现，行政诉讼法司法解释第94条实际内含着一条“隐性规则”，即确认无效请求并不以在法定起诉期限内提起为前提。故该解释第162条限制确认无效请求范围的合法性应予反思。
[关键词]:无效行政行为；确认无效之诉；起诉期限；严格法定主义
引言
行政行为确认无效之诉，是指对于重大且明显违法的行政行为，法院经原告申请判决确认其不生法律效力之诉讼。从性质上看，确认无效之诉偏重客观诉讼，对于司法权监督行政权、维护客观法秩序具有重要的独立价值。在我国行政诉讼中，确认无效之诉经历了从无到有、从粗到细不断完善的过程。2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“2000年《执行解释》”）第57条首次概括规定了确认无效判决。该规定甫一问世，有学者便冷静地指出其在实定法制度上的缺陷，如无效概念、无效标准、单独的诉讼设置和制度都存在缺失；还有学者进一步提出在起诉期限、前置程序、举证责任等方面的完善建议。可以说，该规定的象征意义大于实用意义。
针对这些制度缺陷，2015年《行政诉讼法》第75条进一步规定了确认无效的诉讼请求、无效认定标准、判决方式和补救措施等。2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称“2018年《适用解释》”）在此基础上作了具体细化，其中第94条规定了确认无效的诉判关系和诉讼转换，第99条增加了无效的具体情形，第162条对无效请求范围作了限定。虽然相较2000年《执行解释》，确认无效之诉的立法取得较大进步，但不可否认这些完善仍然不够彻底，如有关起诉期限、前置程序、举证责任的特殊规则依然未予明确。最有疑问的是，没有关于确认无效之诉起诉期限的专门规定，是否属于“立法缺漏”？从实践来看，不同法院，甚至同一法院在不同时期，对该问题表现出截然不同的态度和立场。那么，我国确认无效之诉究竟有没有起诉期限？为此，本文拟从梳理司法实践观点出发，评述实践中的不同做法，进而剖析实践分歧产生的原因，再回归到确认无效之诉独立的诉讼地位，最后重新解释现行有关规范，以回答上述问题。
一、实践分歧：确认无效之诉起诉期限的两类司法观点
（一）两类观点：无起诉期限和有起诉期限
对确认无效之诉有没有起诉期限，行政诉讼实践中主要存在两类观点：无起诉期限说和有起诉期限说。不过，在两类观点内部，又各有分歧。
第一，无起诉期限说。该说主张提起确认无效请求，不受法定起诉期限限制。其依据主要是无效行政行为的基本原理——自始、当然、确定不发生法律效果。在该说内部，以是否存在一定限制为标准，又分为两种。一种是绝对无期限，即没有任何时间限制。例如在潘文琴案中，法院认为，“无效行政行为自始无效，其不受起诉期限限制。”另一种是相对无期限。该说虽然肯定了绝对无期限的观点，但同时认为被诉行为的范围受到一定限制，理由是：鉴于2015年《行政诉讼法》首次以法律形式规定了确认无效诉讼，并于同年5月1日起实施，那么根据“实体从旧、程序从新”的法律适用规则，对在此之前发生的行政行为，确认其无效缺乏实体规定，意味着只有对该时间点之后发生的行政行为请求确认无效才没有起诉期限限制。在理解何为实体问题上，该说内部存在着分歧，一种观点认为“当事人提出的诉讼请求是否应当予以受理，属于行政诉讼的实体问题”，如刘兴文案；另一种则认为“行政行为无效属于实体法规则”，如晏珍云案。
第二，有起诉期限说。该说认为现行《行政诉讼法》及2018年《适用解释》并未对确认无效之诉的起诉期限单独作出规定，因此确认无效之诉并非毫无期限限制。该说内部也包括两种观点：一种观点是一般期限。即确认无效之诉适用起诉期限的一般规定。例如在陈鸿祥案中，最高人民法院认为，行政诉讼法及相关司法解释并无针对无效行政行为起诉期限的特殊规定，行政相对人起诉要求确认行政行为无效的，仍适用关于起诉期限的一般规定。另一种观点是适当期间。在郭家新案中，最高人民法院裁定指出，“根据一般诉讼原理，请求确认行政行为无效，仍须于适当期间内提起，如果时过境迁又重提旧事，则难以维持法律秩序的安定，并不无滥用诉权之嫌疑。”
（二）观点评说：依学理说理与依规范说理
两类实践观点在论证思路上，还存在着依学理说理和依规范说理之别。无起诉期限说中的“绝对无期限”和有起诉期限说中的“适当期间”，属于学理论证，只是前者依无效行政行为理论，而后者依一般诉讼原理。无起诉期限说中的“相对无期限”和有起诉期限说中的“一般期限”，则属于规范论证，前者依实体规则，后者依起诉期限规则。本文主张“绝对无期限”观点，以下主要对其他观点及其论证进行评说。
“相对无期限”认为，确认无效判决虽然可以在程序上适用新法，但在实体问题上却缺乏法律依据。该观点看似合理，但细究则会发现，不管是缺乏“无效”认定的实体规则，还是缺乏“无效请求”的实体规则，两种理由都存在疑问。首先，对于前者，由于2000年《执行解释》第57条已经规定了无效确认判决，故如何认定行政行为无效，属于司法适用过程中的“法律解释”问题，否则该条规定同样将因缺乏实体规则而形同虚设。其次，若依后者，那么2018年《适用解释》就存在内部矛盾。一方面，根据该解释第94条，确认无效采“诉判不一致”，明显表现为客观诉讼；另一方面，该解释第162条却又限制了“确认无效请求”的范围，而转向主观诉讼，不免前后矛盾。同时，在刘兴文案中，最高人民法院既然已经明确指出“重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼”，却又对2015年《行政诉讼法》实施前后的行为采取截然不同的做法。如果是出于防止“滥诉”目的，将那些真正属于无效的行政行为也排除在外，是否矫枉过正？
“一般期限”聚焦起诉期限规则，坚持“法无授权不可为”，遵循严格的法定主义，认为只要无特殊起诉期限规定，就应当适用一般规定。该说还认为适用一般起诉期限，并不会使当事人丧失补救机制，因为在后续行为诉讼中，法院可以否定先行行为的“构成要件效力”或作为证据的效力，进而作出有利于原告利益的裁判。然而，如后文所述，该说存在形式主义缺陷；而且如此处理，将使所涉无效行政行为的效力呈现如下对立状态：“规范意义上无效”但“客观意义上有效”，“司法层面上无效”却“执法层面上有效”。一者，丧失可诉性的无效行政行为虽然在规范意义上具有重大违法瑕疵而自始无效，但因未经法定程序确认而客观上永续“有效”；二者，在后续行为诉讼中，虽然无效的先行行为对后续行为的作用力被否认，但其本身未被确认无效，因而在执法层面上仍“有效”。此外，相对人对无效先行行为永久性地丧失了救济权益。总之，依“一般期限”观点，无效行政行为经过一定法定起诉期限后，最终会从“无效”变为“有效”。
“适当期间”似乎是一种缓和立场，意在调和“自始当然确定无效”的制度理想与“法律秩序安定性”的现实关怀之间的冲突，但因缺乏可操作性，其指导意义极为有限。况且，“适当期间”意味着法院对起诉期限的适用与否享有自由裁量权，而且只能基于个案的“必要性”，判断能否进入实体审理阶段。因此便存在两个弊端：一方面，该说主要是基于司法经济和司法维稳的考量，那么对相对人诉权的保护就会出现个案上的“区别对待”；另一方面，该说也会破坏无效行政行为理论和制度上的一致性，因为无效的核心在于“自始当然确定”不发生法律效力，“适当期间”实则破坏了“无效”的效力本质，反而使其成为“基于某些司法考量而自始无效”。
上述实践分歧，在一定意义上还表明确认无效之诉的起诉期限并非单一问题，既涉及实体与程序之争，还勾连着起诉期限规则与法律适用规则、诉讼请求规则。这样一个在大陆法系国家和地区不存在疑问的问题，却在我国发生“搁浅”，尤其是在立法已经进行较大完善的情况下，依然出现司法适用上的分歧，特别是最高人民法院的裁判也是前后不一。对此，有必要梳理考察无效行政行为理论在我国究竟有着怎样的制度表达，进一步探寻导致上述司法实践分歧的根源。
二、制度成因：我国行政行为“无效”的理论与实践偏差
司法实践之所以在确认无效之诉的起诉期限问题上产生分歧，源自我国无效行政行为理论与相关的制度设计和运作之间的脱节。在德日及我国台湾地区，无效行政行为具有理论和制度上的一致性，司法上确认无效是以诉讼类型配合无效行政行为理论建构。遗憾的是，我国的“无效行政行为”更多地停留在理论层面，“实体法”中“无效”概念又与“无效行政行为”不完全一致，既没有在所谓的“行政程序法”中明确其效力，也没有在救济法中规定完整的复议或诉讼规则。
（一）无效行政行为理论中的“无效”
大陆法系国家或地区通常在“行政程序法”中对无效行政行为作出明确规定。学理上的概念是指，具有重大且明显违法而自始、当然、确定不生法律效力的行政行为。奥托·迈耶将其表述为，“缺乏合法性的行政行为是不能施行的，在法律上也是不发生作用的，这样的行为只有在行政行为具有非常明显的法律瑕疵时——即行政行为无效——才能表现出来。”
无效行政行为的存在，本质上仍然是法治行政的内在要求，只不过是实质法治对形式法治的价值纠偏。形式法治以法的安定性为优先，要求行政行为一经作出即推定合法有效。无效行政行为在外观上虽然具有行政行为的表象，但却存在重大且明显瑕疵，如果就此肯定其公定力和确定力，会严重侵害相对人利益，因此“不适用法的安定性原则，而应当适用实质正当性原则”。“无效”的内涵主要有三：首先，在实体要件上，表现为存在“重大且明显”之违法瑕疵。其次，在法律效果上，是指自始当然地在法律上不存在，“不仅没有公定力和不可争力，而且也不发生任何法律效果”，“任何人在任何时间都可以主张其无效”，同时该无效行政行为也“不因追认或时间经过而变为有效”。最后，“虽然无效性属于实体法范畴，但其根本意义首先在于程序法方面：公民没有必要在法定期限内提出撤销无效的行政行为，可以忽视；如果后来被执行，公民可以随时对执行措施诉诸法律手段。”可见，大陆法系国家和地区无效行政行为理论中，“无效”概念的内涵是极为狭义的，专指因“重大且明显违法”所致法律效力之自始不存在。
（二）我国行政法中的“无效”：理论与制度偏差
与大陆法系国家和地区立法例不同，我国并没有专门的“行政程序法”对“无效”作出实体规定，而是通过《行政诉讼法》予以规定，同时有关行政行为“无效”的规定散见于具体的法律之中。我国行政法规范文本对行政行为语境下“无效”概念的使用，既有广义的，也有狭义的。广义的无效是指行政行为因具备违法瑕疵而导致的法律效果上的无效；狭义的无效则专指因重大且明显违法而自始无效。首先，实体法中既有广义的无效又有狭义的无效。现行有效的行政类法律中，共8部明确规定有“无效”的行政行为，主要包括四类，即行政处罚（1部）、行政许可（5部）、行政征收（1部）、行政合同（1部）。“无效”的原因各不相同，如“违法”“非法”和“无权、超越职权、违反法律规定的程序”，等等。其中，行政处罚法有关“无效”规定，还经历了从“没有法定依据或者不遵守法定程序”——广义无效，限缩为“没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的”和“违反法定程序构成重大且明显违法”——狭义无效的立法变迁。
其次，救济法中“无效”则均指狭义上的无效，如现行《行政诉讼法》第75条，以及2018年《适用解释》第22、68、94、136、162条。虽然《行政复议法》并未规定“无效”，但2018年《适用解释》第22条却规定“复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为”。
然而，以无效行政行为理论，来检视我国相关的制度设置，不难发现其中的错位与偏差。首先，实体法规范与救济法规范不统一。虽然《行政诉讼法》将“无效”限定为狭义无效，专指“重大且明显违法”情形，但实体法规范采广义无效。而且，救济法中只有《行政诉讼法》对确认无效之诉作出规定，《行政复议法》并未对确认无效的复议决定作出规定。其次，我国确认无效之诉缺乏完整的诉讼规范。一方面，大陆法系以明示的方式，在诉讼法文本中规定了确认无效这一诉讼类型，而我国《行政诉讼法》却采取“回避”态度；另一方面，我国虽规定了确认无效请求和判决，但举证责任方面没有明确原告应对“无效”的外观事实承担举证责任。立法对法定诉讼类型的暧昧态度，进一步导致司法实践对确认无效有无起诉期限表现得犹疑不定。
概言之，我国的确认无效诉讼制度有其独特性：其一，尽管相对人可以提出确认无效的诉讼请求，但请求范围又受限（2018年《适用解释》第162条），而且并未形成较为完整的且相对独立的诉讼程序规则；其二，虽然吸收“重大且明显违法”的无效认定标准，但是对与“自始当然确定无效”之效力内核相对应的特殊起诉期限规则，似乎又没有明确立场。在此情形下，我国的确认无效之诉究竟有没有，以及应不应当有起诉期限？要回答该问题，还需进一步检视确认无效之诉的诉讼地位。
三、独立性归位：从效力确认过程看确认无效的程序标志
关于确认无效之诉的诉讼地位，我国台湾学者主张无效确认诉讼属于“补充性原则之例外”情形，因为与撤销之诉相比，“两者各有其独特之救济功能领域，相互排斥，本无交错重叠之竞合关系”，所以无效确认诉讼没有备位性之余地。但从诉讼技巧而言，两种诉讼又处于事实上的竞合关系，因此我国大陆有学者称之为“事实上的备位性”。确认无效诉讼独立性的最明显之处，一是在实体层面上，诉讼标的的违法程度最高；二是在程序层面上，不受起诉期限限制。行政诉讼的审查标准是被诉行政行为的合法性，但被诉行为最终的法律效果要归结于效力状态。因此，可以通过对比不同违法类型行政行为的效力“变化”过程，观察我国行政诉讼体系中无效之诉在程序上的独立性。根据违法程度和违法面向（实体与程序），大致可将行政行为划分为“轻微——一般——重大且明显”三种违法类型，再以“无效”和“可撤销”为二元效力结构，据此，行政行为的效力在整个行政诉讼判决体系中的演变情况如下表1：
确认无效之诉与撤销之诉，在实体上的明显区别自不待言。如上表所示，如果不考虑起诉期限，两者在诉讼程序层面事实上并无实质性区别。首先，从初始效力状态看，无效行政行为虽自始不生效力，但在经过确认机制之前仍存在“法效外观”——效力表象，也会对相对人造成事实上的不利负担，其实际影响效果与推定有效的可撤销行政行为无差。其次，在诉讼启动阶段，对无效行政行为并非只能提起确认无效之诉。尽管两种诉讼类型有着各自的诉讼请求，但由于无效行政行为“在诉讼争议之初，纵属法曹学者之辈亦往往不易立予区辨”，导致相对人诉讼请求可能与诉讼标的不一致。根据2018年《适用解释》第94条，即便对实属无效者提起撤销之诉，法院也可依职权将其转为确认无效之诉，从而作出确认无效判决。总之，“行政行为是违法还是无效不影响起诉的适法性”，诉讼请求形式也并非两种诉讼相互区分的标志。再次，在效力确认方式上，两种诉讼的判决形式虽有不同，但也只是与实体上违法程度之别相对应，并没有实质意义。最后，在效力最终状态上，两种诉讼的判决效果并无二致。被诉行政行为的终局法律后果都是“自成立时不发生法律效力”，区别只在于一个是基于确认无效判决的宣告功能，一个则是基于撤销判决的形成功能。
可见，如果两种诉讼均适用相同的起诉期限规则，那么二者在诉讼程序上便无本质区别，2015年《行政诉讼法》对确认无效诉讼制度的完善也就没有实际意义。从诉讼功能上看，确认无效诉讼既是为监督无效瑕疵之行政行为而设，也是为相对人提供无期限限制的权益诉求保障，得对自始当然确定无效的行政行为提起诉讼。因此，确认无效之诉的特别救济意义，就在于其属于一种“超过一般的起诉期限的”诉讼，否则与撤销诉讼的功能无异。只有在诉讼程序上将其设置为不受起诉期限限制，才能与前述功能相适应。简言之，不受起诉期限限制，是保证我国行政诉讼体系中确认无效之诉独立地位的程序性标志。
四、规范再辨：如何解读2018年《适用解释》第94条？
从确认无效之诉的功能初衷和体系地位看，确认无效的诉讼请求不应受起诉期限约束。然而，现行法律规定是否有容纳前述论断的解释空间？虽然目前没有明确的确认无效之诉起诉期限的规定，不过已经有个别司法裁判，根据2018年《适用解释》第94条，推理得出“不受限制”这一结论。该条是否隐含此结论？
（一）两种解释：诉讼阶段进路与判决规则进路
2018年《适用解释》第94条第1款规定，“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。”第2款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”该条将确认无效的诉判不一情形分为两类：一是“请求撤销——系属无效——直接判决确认无效”；二是“请求确认无效——系可撤销——释明转换撤销”。不同之处在于，该条对第二类情形规定了“超法定起诉期限者裁定驳回”的处理方式。为何第2款作此规定？对此，可能存在两种解释：
第一，诉讼阶段进路解释。诉讼阶段进路下，该条实际内含了确认无效请求并无起诉期限这一“隐性规则”。该解释进路的基本逻辑是，起诉要件判断先于实体问题判断，一旦超过起诉期限，便无法进入实体审判阶段。因此既然第2款规定“无效转撤销”时须另行审查起诉期限问题，意味着在判断是无效瑕疵还是可撤销瑕疵前，并未先行审查起诉期限，因此“原告原来的确认无效之诉可能在法定起诉期限外提起”。该解释逻辑在实践中亦有体现。此外，对比第1款和第2款规定，也能得出此结论。如果立法预设第1款和第2款两类请求均是在法定起诉期限之内提出，那么第2款则无需另行规定“超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉”。同样，如果立法已经假定两种请求不一定是在法定起诉期限内提出，那么在“撤销转无效”的情形下，也应当规定超过法定起诉期限时的处理方式。质言之，“撤销转无效”的立法预设是诉讼请求在法定起诉期限内提出，而“无效转撤销”则不一定，说明确认无效请求并无起诉期限限制，其进入诉讼的“门槛”要低于撤销请求。
第二，判决规则进路解释。此种解释进路将该条仅作为诉讼转换时的判决规则，并不涉及起诉期限问题。有观点认为，“根据2018年《适用解释》第94条第2款和第162条规定，也不能得出起诉行政行为无效不受起诉期限限制的结论”。基于这一判断，第2款意在强调：一是对于不属于无效而应撤销之被诉行政行为，在原告申请变更为撤销请求时，法院不能直接作出撤销判决，而应当考虑起诉期限的问题。二是起诉期限这一程序事项的审理，并不必然先于被诉行为合法性之实体审理。换言之，该条规定可以理解为“注意规定”，并没有“当然创设”出确认无效请求不适用法定起诉期限的“隐性规则”。
（二）澄清误读：形式主义祛魅与“绝对无期限”的确立
上述判决规则进路对2018年《适用解释》第94条的解读，与司法实践中的“一般起诉期限”观点一样，都是坚持起诉期限适用的严格法定主义，但该原则存在较大的形式主义缺陷。
第一，从大陆法系国家和地区立法经验看，确认无效没有起诉期限不需要明文规定。例如，日本《行政裁判法》第22条规定了行政诉讼的一般起诉期限，而日本《行政案件诉讼法》第14条中对撤销诉讼的起诉期限作出了特别规定，但是对“无效等确认之诉”的起诉期限并未作出规定。如果根据严格的法定主义，无效等确认之诉只能适用日本《行政裁判法》第22条，那么无效行政行为的起诉期限短于可撤销行为，显然不合理。日本学界主流观点也认为，《行政案件诉讼法》将确认无效诉讼作为抗告诉来定位，援用了许多撤销诉讼的规定，但“起诉期间当然不适合于援用”。再如，我国台湾地区“行政诉讼法”也没有单独规定确认无效之诉的“起诉期限”或“提起期间”。
第二，无效行政行为自始当然不生效力，是“法释义学上根深蒂固的一项法律原则”，行政救济法中之所以无需对无效行政行为的起诉期限作出明文规定，正是源自上述实体效果。易言之，在突破法安定性的实质法治面前，是“无效”的实体法律效果决定了其起诉期限规则，而不是反过来。如果先行要求被诉行政行为必须在一般起诉期限内提起，那么无效行政行为便丧失独立的制度定位，沦为可撤销行政行为的一部分，也只不过是一般的违法行政行为中违法程度更重或最重的情形。尽管我国并没有“行政程序法”，也没有借助《行政诉讼法》规定“无效”的实体效果，但确认无效判决本身已经包含对“无效行政行为”概念的借鉴与吸收。若既肯定自始当然无效的实体效果，同时又限定起诉期限，明显存在逻辑矛盾，“自始当然”的意义何在？
第三，根据严格法定主义，也可以反过来认为，确认无效之诉受法定起诉期限限制同样缺乏明确规定。正如最高人民法院在《答复》中表述的，“对行政行为提起确认无效之诉是否要受到起诉期限的限制，在行政诉讼法修订后的法律规定及司法解释中均没有明确规定。”在没有明文规定受限还是不受限的情况下，最高人民法院选择后者，说明以法定主义要求确认无效请求适用一般法定起诉期限规则，缺乏足够说服力。
第四，如果将该条理解为“注意规定”，在起诉条件规则上还将出现重复立法现象。既然起诉期限规则统一适用，2018年《适用解释》第94条第2款便没有必要重申“原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉”。因为该解释第69条已经规定，对于超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，应当裁定驳回起诉。据此，第94条第2款可以直接表述为“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应的裁定或判决。”
第五，如果遵循严格的法定主义，行政复议中确认无效决定也会出现吊诡现象。因为《行政复议法》中只规定了确认违法的复议决定，并未规定确认无效的决定形式。然而，2018年《适用解释》第22条却规定“复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为”。是否意味着行政复议机关作出确认无效决定缺乏法律依据？如果认为《行政诉讼法》第75条和2018年《适用解释》第99条规定的“无效”标准和情形，可以作为确认无效复议决定的实体规则，就会出现行政复议机关依据《行政诉讼法》及有关司法解释作出复议决定的“怪象”，这在法定主义视角下是难以自洽的。不仅如此，该复议决定的程序规则何在？
总之，2018年《适用解释》第94条已经内含了确认无效之诉没有起诉期限的“隐性规则”，并非“有起诉期限说”主张的完全没有明确规定。规定有无的判断，不仅包含“文字规定”，还应当在法律的“内在体系”中，理解法条与法条之间“事理上的一致性”，探究“法律的意义脉络”。通过结合行政诉讼阶段审查规则、不同类型诉讼转换规则等内容，进行体系性考察，可以得知，我国的确认无效之诉实无起诉期限。
五、合法性质疑：对2018年《适用解释》第162条的反思
尽管2018年《适用解释》第94条隐含了“确认无效不受法定起诉期限限制”，但该解释第162条却作出了反向性规定，“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”从立案条件上看，该条是限制诉讼请求方式的规定；但从行政行为角度看，其又是对违法行政行为责任追究的溯及力的限定，即对行政行为的无效审查只能溯及至2015年1月1日，其中的合法性值得反思。
第一，该条看似是对2015年《行政诉讼法》的新法效力的重申，实则只是处理确认无效类案件的一种“司法举措”。主张“实体从旧、程序从新”原则的“相对无期限说”，并不是最高人民法院自2015年《行政诉讼法》开始实施起就坚持的立场。因为2016年郭家新案中，该院提出“适当期间”；2017年陈鸿翔案中，该院又主张适用“一般期限”；2018年《适用解释》出台后，2018年刘兴文案和《答复》则又根据“实体从旧、程序从新”的法律适用原则，主张“相对无期限”；然而，晚于《答复》而生效的张风芝案的司法裁判，又再次采用“一般期限”的观点，前后裁判立场明显不一致。
第二，“实体从旧”规则适用本身值得商榷。首先，从实体标准看，尽管2015年《行政诉讼法》实施前并无明确的关于无效标准的法律规定，但重大且明显的违法本身，已经意味着是对行政行为据以作出的实体法律规定的严重违反，可撤销和无效也只是违法程度上的区分。这与法律对私人违法的溯及明显不同，后者是指当新法规定某种行为系违法行为而旧法未规定时，新法之适用不可溯及至实施前的行为。其次，从规范文本看，2000年《执行解释》已经规定了确认无效判决，尽管其并非完全对应学理上狭义的无效，但也包含后者。因此无效认定实属法律适用中的解释问题，而且实践中也存在关于“确认无效”及其起诉期限的裁判说理。2015年《行政诉讼法》和2018年《适用解释》，只是对2000年《执行解释》中关于“确认无效判决”的完善和细化，而不应当就此直接否定前后规定之间的承接性。然而，最高人民法院在《答复》中根据2018年《适用解释》第162条，区分了实体与程序问题，认为2015年《行政诉讼法》修法实施之前并没有无效的实体规定。如此“自我否定”，难以令人信服。
第三，该条混淆了确认无效请求的起诉期限和无效行政行为的起诉期限。不可否认，对于2015年5月1日以前作出的已过起诉期限的可撤销行为，原告确实可能会提起确认无效请求，但该条规定还一并排除了确属无效的行政行为的情形。为了防止可能的“滥诉”而采取“一刀切”，无异于承认司法、诉讼经济价值高于权力监督和权利保障之价值，其正当性不无疑问。何况，原告错误地提起确认无效请求之诉，是否构成“滥诉”也难下定论，毕竟“无效”与“可撤销”界限本就模糊，“无效”虽然“重大且明显违法”，但其认定属专业判断，对法院而言也非易事。即便如此，法院仍可根据2018年《适用解释》第94条，通过释明将确认无效之诉转换为撤销之诉，以控制原告“滥用”起诉权。
第四，以特定时间点为界，对无效行政行为可诉性进行区分对待，存在立法逻辑上的矛盾。一方面，根据2018年《适用解释》第94条，请求确认无效不受起诉期限限制，而且最高人民法院的《答复》也明确表明此立场；另一方面，根据该解释第162条却规定，2015年5月1日之前的行政行为无法进入诉讼，而之后作出的行政行为不仅可以接受无效性审查，而且不受起诉期限限制，前后明显存在立法逻辑上的矛盾。
第五，从对违法行政行为的溯及力度看，该条过于排斥无效行政行为的可诉性。通常，溯及力规则是指涉诉行为自发生之日起超过一定时限，方能免于法律责任追究。但是该条却以特定时间点为界，有失公平，忽略了无效行政行为可能导致的利益受损状态。例如2000年作出的无效行政行为与2015年4月30日作出的无效行政行为，统一不可诉；2015年4月30日作出的和2015年5月1日作出的无效行政行为的可诉性，“一秒之遥，却天差地别”。无效行政行为可诉性，从另一角度看也是对诉权的限制，尽管可以基于诉讼经济之目的限制诉讼权之实施，但也不应当违反比例原则，不得过度限制。
第六，“裁剪”无效行政行为的起诉期限，无异于限制其进入诉讼，如此制度设计，有违依法行政原则和司法监督制度初衷。依法行政是行政法的“帝王”原则，对行政行为的合法性进行审查，也是司法权监督行政权的基本要求。虽然在形式法治之下，须于一定期间内对违法行政行为提起诉讼，但对于重大且明显瑕疵的行政行为而言，该要求显然已经超出了“司法权尊让行政权”的限度。
第七，即便为了防止相对人以请求确认无效规避起诉期限，也应当采取设置行政确认前置程序的方式。“一个无效的行政处分，由行政机关自己作确认，终究是一个比较经济、有效的解决模式。”限制提起确认无效请求，实际上构成了对诉权的实质性限制。首先，行政行为无效与否属于审判权主动审查和裁判范畴，并不以确认无效请求为前提，但根据2018年《适用解释》第94条，确认无效之诉与撤销之诉的根本区别在于，在前者中法院先行审查无效与否的实体问题，而在后者中法院先行审查作为起诉条件的起诉期限问题。因此第162条表面上限制了诉讼请求方式，实则限制了相对人的诉权。再者，第94条已经设置了“滥诉”的处置机制——诉求转换，经法院释明，如果相对人同意转撤销，则重新依诉讼阶段审查起诉期限，对于逾期者，驳回即可。最后，以特定时间点区分，并不必然会遏制对2015年5月1日以后发生的行政行为进行“滥诉”的情形。总之，为防止确认无效之诉的“泛化”，应通过立法增设“作出机关先行确认无效”的前置要件，而不是限制确认无效的诉讼标的范围。
主张确认无效之诉应当受到一定期限的限制，除了所谓溯及力规则约束和对“滥诉”的担忧外，学界“有起诉期限说”的支持者还认为，“一味主张无效之诉的起诉期限不受限制，令其‘一辈子’都处在可以被攻击的状态，与法安定性的要求和社会秩序的稳定似不相容”。然而，无效行政行为理论自提出之时，就与法安定性之间存在对抗性矛盾。因为“国家意志的力量从一开始就不存在于这个行政行为之中，这个行为不发生作用”。法安定性原则是形式法治的基本要求，尽管其可以适用于一般违法行政行为的情形，但无法适用于重大且明显违法情形，因为“在任何情况下，一个自始无效的行政行为都不可以通过期限被耽误，而获得一种‘确定力’”。相反，如果限制无效行政行为的起诉期限，恰恰为重大且明显违法的行政行为提供了逃避责任追究的“温床”，反而是对法安定性的“盲目庇护”。
从另一角度看，上述“法安定性和秩序稳定性”的现实顾虑，与绝对无期限观点之间的对立，也反映出我国确认无效诉讼制度在价值层面和事实层面进行取舍的两难困境。从价值层面看，确认无效诉讼的建立，本身意味着对实质正义的选择，而无起诉期限恰恰是诉权保护的程序性标志；从事实层面看，我国确认无效行政诉讼尚处于起步阶段，如果不加“限制”地允许无效行政行为被司法确认，其可能破坏“后无效行为秩序”的现实顾虑也是客观存在的。不过，前述顾虑虽然关注了诉权与秩序关系，却忽视了审判权的作用和功能。申言之，起诉期限针对的是“诉权有无”，“后无效行为秩序”对应的则是“救济实现”，但中间还存在“能否实现”的问题，即（未被依法定程序确认的）无效行政行为虽然进入审理阶段，但能否被最终认定无效，取决于无效认定的实体审判权和证据采纳的程序审判权。因此，即便基于维持“社会秩序稳定”的现实考量，法院在操作层面上，仍然可以从司法政策角度加以控制，而不应当采取限制诉权的方式。再者，即使行政行为被确认无效，是否必然导致后续行为无效或被撤销，也是“偶然的”。首先，确认无效判决的效力并不当然及于后续行为，未经撤销之诉程序，后续行为的效力（公定力）便不能被否定。其次，出于保护后续行为所确立的利益之目的，可通过信赖保护原则，对可能被撤销的后续行为的范围加以限制。
结语
法律解释的终极目标是，“探求法律在今日法秩序的标准意义（其今日的规范性意义）”。依法行政是行政权必须予以遵守的基本的现代行政法治原则，不受地域差别影响，也不应以所谓的“实际需要”为由而弃之。不同于个人违法，政府违法损害的不只是个人利益，还有损于公民对作为公共利益代表的政府的信任。尤其在强调责任政府、法治政府建设的新时代背景下，法治改革更应有“壮士断腕”的勇气和担当，敢于纠正重大且明显违法的无效行政行为。我国现行《行政诉讼法》中,确认无效判决制度虽然有其特色，但在制度自洽方面并不完美，例如在诉讼类型和判决类型的定位上尚不明确，在诉讼规则设计上仍未健全，在具体问题上态度“谨慎”。在理论创新滞后的前提下，“选择性”地进行制度设计，不可避免会造成实践操作上的分歧。确认无效诉讼（判决）的核心是形式法治与实质法治的调和，是维持行政行为存续力的“法安定性”与保障相对人权利的“合目的性”间的价值取舍，直接体现为司法权与行政权的博弈。司法确认行政行为无效是法治行政的必然趋势和要求，确认无效诉讼（判决）制度的完善不应贯彻2018年《适用解释》第162条表现出的“立法精神”——以诉讼经济、司法效益为考量，更不应是以“防民”思维限制相对人救济途径。
