我国行政复议立法目的条款

之检视与重塑

周佑勇

中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授

摘要:在我国，行政复议法的立法目的条款经历了一个不断调整的变迁过程。从法政策学的视角看，这有着政府推动和政治决断等因素的极大影响，从而加剧了行政复议立法目的的复杂性。在内容上，“监督行政”“维护权益”“解决行政争议”等立法目的之间有着较大的差异，且与具体的规范条款之间也存在很大的不协调性。对此，不仅需要重塑一套体系化的行政复议立法目的条款，也需要将其凝结于具体的规范条款之中，以统领提升整个行政复议法的制度体系，并加强其对行政复议个案的价值引领，确保其在具体的制度实施中得以进一步贯彻落实，避免行政复议制度的失衡。

关键词：行政复议法；立法目的；目的条款；体系化

我国行政复议制度自1990年《行政复议条例》的初步确立，到1999年《行政复议法》的成熟独立，再到2007年《行政复议法实施条例》的进一步功能强化，经历了三次重要立法，其内容亦经历了较大程度的调整。其中，立法目的条款的变迁，尤其引人注目，它折射出国家对行政复议制度的认识和定位的不断变化。本文拟跳开纯粹规范内的分析，更多从立法学的视角，对行政复议立法目的的变迁展开问题检视和分析，力图为正确理解和处理行政复议立法目的提供一种法政策学和法规范学的双重观察视角，对立法目的条款尝试建立一套相对自洽的解释逻辑,并加以体系化重塑。

一、行政复议立法目的条款之调整及其法政策学考量

（一）从《行政复议条例》到《行政复议法》之立法目的条款的调整

在我国，行政复议最初是作为行政诉讼的“配套”制度而建立起来的。在这种制度依附性的思想指导下，1990年《行政复议条例》与1989年《行政诉讼法》在立法上基本上保持了一致。然而，《行政复议条例》作为一部由国务院制定的行政法规，从立法目的表述来看，它其实并不“甘心”处于行政诉讼法的依附地位。

根据1989年《行政诉讼法》第1条的规定，行政诉讼的立法目的主要是“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”。而在《行政复议条例》中，则确立的是“维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的体系。在这一安排之中，相较于《行政诉讼法》而言，《行政复议条例》增加了“防止和纠正”之内容，并将行政诉讼立法目的次序做了重新排序。其中“维护和监督行政机关依法行使职权”列于首位，被作为立法目的重点加以优先考量，而“保护公民、法人和其他组织的合法权益”则被摆在了其后的位置。

为提高行政复议制度立法的层级性，1999年全国人大常委会颁布实施了《行政复议法》.从条文的规定来看，《行政复议法》将其立法目的表述为“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”。显然，相较于《行政复议条例》而言，《行政复议法》对立法目的条款上作了次序上的调整，将“保障与监督”放在了最后一位，提升了“保护”的排名。

（二）《行政复议法实施条例》对立法目的条款之调整

2007年《行政复议法实施条例》在立法目的上的变动更具颠覆性的意义。在《行政复议法》的基础上，该条例对立法目的条款做出了重大调整，即确立了“进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用”的立法目的。其中，“解决行政争议”被首次纳入到了立法目的之中，并被置于首位。

本质上来说，“行政复议与行政诉讼都是解决行政争议的制度”，因此“解决行政争议”原本就是行政复议制度所应有的属性。但将其纳入到行政复议法的立法目的条款之中，其背后却有着很强的政策意味，是政治决断在行政复议制度中的直接体现。在我国，中国共产党是执政党，“党的领导是中国特色社会主义法治之魂”，必须坚持党对立法工作的领导这一重大的政治原则。党对立法的影响，最直接的体现就是将党的政策、主张通过法定程序上升为国家意志。在中央作出预防和化解行政争议的政治决策下，《行政复议法实施条例》在《行政复议法》的基础上，将“解决行政争议”直接纳入立法目的之中，体现的正是执政党对立法过程的影响。

二、行政复议立法目的条款之协调性问题检视

（一）行政复议立法目的之内部体系的不协调性问题

立法目的之间的不协调性，在“监督行政”与“维护权益”之间体现得最为明显。在行政诉讼法上，“监督行政”有着导引行政诉讼向客观诉讼方向的力量，强调的是行政诉讼制度对行政机关行政行为的监督，侧重的是客观法秩序的维护。而“维护权益”则蕴含着主观诉讼的色彩，它意味着行政诉讼制度的运行以行政相对人以及其他利害关系人的权益维护为核心，所有的审查手段，都在于“维护权益”，即原告的主观公权利。因此，两者的着重点存在很大的差异，行政诉讼法将二者统一规定为其立法目的，使得行政诉讼法产生了很大的“撕裂性”。

类似的不协调性在行政复议中体现得更为显著。不同于行政诉讼对行政的外部监督性，行政复议着重的是监督的内部性。这一内部监督属性，使得行政复议审查的内容远远超过了合法性审查的范围，而有着合理性审查的纵深性，监督内容更为全面和彻底。由此，它与“维护权益”之间的不协调性会更为强烈，甚至会给人造成“维护权益”成为“监督行政”附属存在的印象。

（二）行政复议立法目的之外部体系的不协调性问题

立法目的统摄了一部法律从制定到实施的全过程，整部法律具体条款的制定、实施，都应当围绕立法目的加以展开。就“维护权益”这一立法目的来看，相较于《行政复议条例》而言，《行政复议法》将其序位进行了提前，这体现出立法者意图强化行政复议制度的“维护权益”的功能。然而，从《行政复议法》具体的条文来看，“维护权益”立法目的的内容似乎并没有得到很大的提升。而且，相比于《行政复议条例》而言，《行政复议法》所体现出的内部监督机制的色彩更为浓厚，最为明显的便是直接取消了原《行政复议条例》中复议机构独立办案的规定。可以说，“监督行政”的立法目的几乎全面贯彻在行政复议法的具体条款之中。

从“解决行政争议”来看，虽然《行政复议法实施条例》将其纳入到立法目的之中，意在突出行政复议纠纷解决机制的性质，但其在具体条款的设置上依然没有明显体现出“解决行政争议”的色彩。

三、行政复议立法目的条款之体系化重塑

我们有必要进一步从法规范分析的视角，对“监督行政”“维护权益”“解决行政争议”三者之间的关系形成一套合理的解释逻辑并作出体系化重塑。

（一）立法目的条款之内部体系化重塑

在“监督行政”“维护权益”“解决行政争议”三者之间，无论以何者为主导或优先的行政复议立法目的，抑或提出一套整合的目的位阶方案，其主要的立足层面，事实上是一种抽象性的观察，即意图针对“监督行政”“维护权益”“解决行政争议”三者之间的关系，形成一套标准的、普遍的、统一的定位。作为价值范畴的行政复议立法目的，表达着立法者的价值诉求和目标追求，对整个立法活动而言，有着统摄性的作用。

在行政复议立法目的内部体系化上，笔者认为应当以“维护权益”为核心，将其作为根本目的。行政复议法虽然也有着“监督行政”“解决行政争议”的立法目的，但其无法上升到价值的层面，它们最多也只能作为制度实施所追求的目标，而不能当作价值的评价标准。当然，这样一种抽象的体系化认识，最终需要具体化为立法目的条款。我们可以认为，“维护权益”属于行政复议立法的直接目的，“监督行政”属于其间接目的，二者也属于具体的立法目的，而“解决行政争议”本身便是行政复议制度的所具有的特性，可以将其归为抽象的立法目的。因此，我们建议，修改《行政复议法》，可以将其立法目的条款表述为，“为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，解决行政争议，根据宪法，制定本法”。

（二）立法目的条款之外部体系化及其进一步贯彻

行政复议立法目的通过对具体规范条款的统摄性，最终也必须付诸于实践。为此，还必须强调立法目的条款与具体制度设计及其规范条款设置之间的外部体系化问题，以此统领提升整个行政复议法的制度体系。

其一，以立法目的条款统领提升整部行政复议法的制度体系。不仅一部法律所有的具体制度设计及其规范条款的设置，都应当围绕立法目的加以展开，而且立法目的也必须借助具体的制度设计及其规范条款才能加以实现。必须以立法目的为统领，对整部行政复议法的具体条款加以体系化的重新表述，使其形成内部逻辑严密、协调统一的制度体系。在突出“维护权益”这一根本目的的前提之下，还应当对“解决行政争议”的立法目的之外部体系化重塑加以足够的重视。

其二，以立法目的条款加强对行政复议个案的价值指引。一方面，具体的规范条款本身也体现出了立法目的的内容，具体条款的适用，也间接地是对立法目的条款的适用，另一方面，立法目的条款对具体规范条款在个案中的适用有着价值指引和矫正的作用。借助行政复议立法目的关系的抽象性处理，即确立一套体系化的立法目的条款，以防止某一个立法目的成为唯一办案的衡量标准。

结 语

修改的《行政复议法》，要充分发挥立法目的条款对整个法律文本之条文设计的统摄作用，而在具体的行政复议案件中，则更多需要复议机关的衡量，从而形成立法目的条款对行政复议制度从立法到适用整个过程的控制。

本文原载于：《行政法学研究》2019年第6期“行政复议”专栏