大家好，很荣幸参加本年度行政法学会，今年的主题主要是讨论学习贯彻法治政府建设2021-2025年纲要，上午我也在认真的聆听各位专家精彩的演讲，这里我主要谈几点体会。

一是关于纲要定位、功能以及效力问题。纲要体现了统筹谋划作用，明确了法治政府建设的阶段目标和任务，这有助于我们理论界与实务界把握法治政府建设的路线图和时间表。

既然叫纲要，就有纲目和要点两个意思，纲要作为规划，一般会设立预期性指标和约束性指标，预期性指标例如“到2025年政府行为全面纳入到法治轨道”，相对笼统；约束性指标则较为具体，例如“2022年上半年编制完成国务院部门权责清单”，这就是必须要完成的任务。因此《纲要》中的所有的目标并不一定要完全完成，对于预期性指标需要抓铁有痕、久久为功，对于预期性指标，而约束性指标则需要拉出清单、逐项消号，不折不扣地贯彻落实。

关于《纲要》效力，我们需要和老《纲要》有所区别，2004年《纲要》提出了依法行政的六大原则，具有准法律的效力，在基层行政复议、行政诉讼或中都会援引，例如程序正当原则作为2004《纲要》确立的依法行政基本原则，是行政复议或者是行政审判重要的依据。所以实践中也会将2004年《纲要》称为“法规性文件”，因为是国务院制定的决定、命令，具有法规地位，也具有一定的法律效力。但2015年《纲要》与2021年《纲要》从内容上看，则更多是以工作任务部署的角度出发，明确阶段性的工作目标任务，其与2004年纲要性质不一样，这个我们应该有所区别。

第二个是关于“人民满意”的问题。这一次《纲要》将“人民满意”确立为法治政府建设目标。我个人认为，人民满意度不仅仅是指导思想，更多也是方法论，是法治政府建设以及依法行政工作的重要工作方法。既然明确了法治政府要建成人民满意的法治政府，那么就要按“社会认可，人民满意”要求来评价法治政府。相应，法治政府示范创建和督察就不仅仅是传统行政化的考核。举个例子，早先基层在依法行政考核时，对于规范性文件管理方面会设有规范性“三率”，即规范性文件报备率、及时率、规范率都要达到100%，这对于老百姓来说没有任何意义，社会也对它无感。因此法治政府评价来讲，人民满意就是一个重要的指挥棒，也需要我们对此做出相应的调整。近年来，我们在法治政府评价方面普遍引入第三方评价机制。中央依法治国办开展的法治政府示范创建和法治督察的方式也是委托第三方评机构，也采用民意调查的方式，这是我们对法治政府评价方式方法上非常好的探索，值得我们进一步深化和研究。

人民满意也是当前法治政府建设补短板、强弱项的重要切入点。《纲要》里面有很多表述都是围绕着人民满意展开的，比如针对重大行政决策包括立法参与度不够的现状，从人民满意角度来说要扩大公众参与，增强公众参与度；在行政执法方面，针对重复执法，趋利执法，执法推诿扯皮等问题，从执法体制方面加强综合执法改革，加强严格规范文明执法，这些都是从人民满意的角度做相应的调整。特别要强调的是，《纲要》特别强调，要让每一项执法决定都能感受到公平正义，着力提高人民群众的满意度。

三是关于“党的领导”在行政法治体系中地位问题。习近平总书记指出：“必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面。”党的领导是中国特色社会主义最本质特征，是中国特色社会主义法治最根本保证，也是中国特色社会主义行政法治体系的核心要素。例如《重大行政决策暂行条例》立法里面明确重大行政决策的目录以及决策出台前都要经同级党委同意，这就是体现了党委领导和行政法制度的结合。这一次我们的纲要里面也进一步明确重大行政决策制度，将遵守决策程序依法决策情况，作为党组党委巡视巡查，行政负责人考核重要内容，这个就体现了党的领导和行政程序以及我们行政监督等相应制度的结合，党的领导已经贯穿到我们整个行政法的理论和实践。

四是关于“放、管、服”的问题。此次《纲要》提出要加强行政权力清单的标准建设，这非常有必要。前些年我们一直在推进行政权力清单制度，包括行政审批制度的改革，特别是行政审批事项清理工作，城际之间存在着竞争，有一些城市提出来目标，看谁清理的多保留的少，导致了同样的行政层级，适用的法律法规依据也差不多，有的地方权力事项畸少的情况，我们通过对比发现，很多情况是合并同类项，把很多审批事项合并取一个名字进行归纳，能不少才怪，对于权力清单事项我们也要进一步统一口径，统一标准。

还有告知承诺制度，这也是当前行政法实务中当前正在开展的重点工作。行政审批告知承诺制和证明事项告知承诺制，名称类似，但实践当中是不一样的制度，行政审批告知承诺探讨的是行政审批要不要的问题，证明事项告知承诺更多强调办事事项的证明材料要不要的问题，实务中很多地方把这两项制度混为一谈，造成了主管部门不清与推进工作存在着诸多矛盾和争议，这需要我们在理论界对这个制度进一步关注，它们之间有交叉、重叠，但绝对不是整体和部分的关系。

双随机督察是从基层探索上升到顶层设计的制度。双随机过程在基层也造成了一些新的问题，例如某条线从系统里双随机抽取执法人员和执法对象，这就势必存在异地执法问题，老百姓疑问，“你作为外地执法人员怎么到我们这边执法？”对于管辖权问题，我们目前的做法是通过一揽子委托执法，但委托执法也涉及到要有法律依据的问题，这也是需要我们去破解现实中的难题，目前我们采用的是程序委托，不是以行政处罚权委托，最终处罚决定书仍是属地作出。另外与此类似的是城际合作问题，苏州的中国-新加坡工业园区，涉及到长远的发展，需要拓展发展空间，在我们其他两个区它有相应的合作区，合作区如果涉及到处罚，所属地无权执法，而由另外一个区进行执法，这就存在着执法主体的问题，这也是基层中遇到的问题，现在我们探索的办法，由共同上级做出行政处罚决定。

最后一个是关于行政程序立法问题，行政程序立法是是迫切需要的，这是程序正当的要求。目前地方执法如果没有地方程序立法或者单行法依据，就只能尴尬地援引2004年《纲要》。这次《纲要》第7点立法里面，提到完善行政程序法的制度，在15点执法里面，则强调按照行政执法类型制定完善行政执法程序规范。目前行政程序立法文本一般就是重大行政决策程序与行政执法程序，目前重大行政决策程序暂行条例已经出台了，当前我们行政程序立法应当重点关注行政执法程序的统一立法，按照纲要表述仍然按照之前按照行政行为分类立法的模式，这个是否意味行政执法程序统一立法模式并不是在未来五年我们考虑的范围，这个是我的疑问。

以上的内容就是我听了今天上午各位专家的发言谈的几点体会，如果有讲的不正确的地方，还请各位批评指正，我们作为基层代表，也将认真听取专家教授的高见，积极借鉴兄弟城市的做法，扎实推进法治政府建设，为全面建设社会主义现代化国家新征程中贡献力量，谢谢大家。

（陈峰，苏州市司法局副局长）