完善国家机构组织法是法治政府建设的重要实施步骤

《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》中多次提到法治政府建设需要职能科学与职能明确以及完善权力清单，这些问题的实质指向其实是我国国家机构组织法建构。习近平总书记在党的十九大报告当中强调：“深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。”法治政府建设的第一要素应当是职能法定、科学配置以及职权法定，这在最新的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》中也得到了体现。《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》只在第三部分规定：“修改国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法。”我国现阶段“一个半”状态的组织法很难适应当下法治政府建设的基本需求。职权法定是法治政府建设的基本前提，同时也是我国建成法治政府的基本考评指标，故而完善国家机构组织法是法治政府建设的最重要的实施步骤。

一、《国务院组织法》和《地方组织法》亟待修改

本次《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》对于组织法修订的规定不应当是停留在顶层设计，更应当切实落实。首先，应当将党的领导体制与组织原则加以规定。其次，现行的1982年《国务院组织法》至今为止已经快39年还未有过修订，该法共11条法律条文，其中前面８条基本上与宪法条款规定一致，后三条与宪法文本不尽相同。该法律是与1982年《宪法》同时颁布的宪法性法律，但从目前的实施效果来看，该法还有很大的进步空间。最后，《国务院组织法》现有规定的内容远远不能适应历次的实施纲要的要求和历次机构改革的现状，所以应当将历次全面推进法治政府建设的实施纲要和历次机构改革特别是2018年党和国家机构改革的决议精神和内容加以规定，将2018年宪法修正案的关于机构改革的有关规定加以落实。并且，现实中存在很多机构设置的体制形态在《国务院组织法》中完全没有规定，故而完善国家机构组织法是亟需完成的任务，也是建设法治政府的必然要求。

二、《国务院组织法》应当展开修改

《国务院组织法》应当展开修改，而绝不能成为在形式上比《法院组织法》和《检察院组织法》还要简短、在内容上又与《宪法》高度相似的组织法，否则不能反映改变了的机构改革和修订了的宪法的现状。因此，建议《国务院组织法》展开修改，重点关注其依据、调整范围、机构设置的各种形态。首先，应当处理好党的领导体制与总理负责制及各部门行政首长负责制与的关系。其次，应当对国务院的组织和活动方式（国务院常务会议、全体会议）作出规定。最后，将国务院办公厅、委员会、部（署、行）、总局（总署）、部位归口管理的国家局、议事协调机构、国务院特设事业单位以及议事协调机构等国务院各类政府组织作出规定。

三、地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法宜分别修订

首先，现阶段“半个”形态的地方各级政府组织法是指《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中的一个专章规定，这两套机构的组织法合在一起不符合组织逻辑和法治逻辑。这两部组织法不仅应当修改，而且还应当分别修订，其中地方各级人民代表大会组织法在许多方面更是需要做系统的修订。建议将地方组织法分成两部分，即地方人民代表大会组织法以及地方各级人民政府组织法，成为法治政府建设尤其是地方法治政府建设的重要依据。现在的两法合一在其规定的对象与法关系的角度来看存在一定不合理的地方。并且，在中央层面人民代表大会组织法和国务院组织法是分开制定的，而地方将其合二为一的做法确实存在一定问题。其次，对于地方各级人民政府不能一揽子做规定，不能将各级人民政府从省市县乡的省长、副省长、自治区主席、自治区副主席、市长、副市长等放在一起规定，因为实质上他们在内部性质上存在差异，而且现阶段还存在一些新的组织形态，如开发区、自贸区等新的组织管理体制在各个地方的各级政府的派出机构都没有作出规定。因此建议地方各级政府不宜一揽子规定，应当将省、直辖市、自治区等省级政府组织，省会城市及设区的市、自治州、省直属特区等地级政府组织，县、自治县、县级市、开发区管委会等县级政府组织以及县级以下的政府组织等各级各类政府组织分别作出规定。最后，应当反映地方执法的组织体制与机制，现阶段关于地方的执法组织体制与机制中，对县级以上的部分进行了较为明确的规定，但在行政处罚权下沉的背景下，却缺少关于乡镇一级的组织体制规定，这样造成乡镇政府在实际上拥有一定的执法权力，但在组织法上完全处在一个空白的状态。这些问题都是需要我们认真研究的课题。