摘 要：住房城乡建设行政法律规范的职能基础逐渐明确、板块分区逐渐清晰、规范内容日渐充盈，行政法律规范的框架体系已经初步形成。但与此同时，该领域行政法律规范在整体性、系统性、协同性、时效性方面均不同程度地存在问题，有待进一步提升改进。为此，需要以一定的制度逻辑进一步织密规则之网。在此基础上，通过裂解、重组规制方案，有效回应时代变迁，及时填补制度规范体系中存在的时间差和空白区。
关键词：住房城乡建设；行政法律规范；规范体系
党的二十届三中全会总结和运用改革开放以来，特别是新时代全面深化改革的宝贵经验，提出“法治是中国式现代化的重要保障”这一重要论断，从而进一步深化了对中国式现代化建设规律的认识。法治是规则之治，拥有完备的法律规范体系是中国特色社会主义法治体系建设的基础和构成建设法治体系其他子系统的逻辑起点。党的二十大报告提出，“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律规范体系”，其中当然也包括对完善行政法律规范体系的部署安排。经过40年的行政法治建设，行政法总论部分的法律规范体系已经初步建立起来，行政组织法、重要的行政行为法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法基本完备。当下行政法律规范体系建设的一个重要任务就是完善部门行政法律规范体系，使之成为促进部门依法行政的根本。
住房城乡建设关系国民安全和民生改善，是依法行政和法治政府建设的重点领域。本报告围绕住房城乡建设领域行政法律规范体系的建设，通过梳理住房城乡建设领域法律规范立改废释纂的情况，分析住房城乡建设领域行政法律规范体系建设发展情况，并提出完善建议。
一、住房城乡建设领域行政法律规范的框架体系初步形成
（一）行政法律规范的职能基础逐渐明晰
“住房城乡建设”本身就是一个发展性、集合性的概念。这一概念的内涵变迁和逐渐发展直接影响该领域行政法律规范体系的内涵和外延。住房和城乡建设部的前身是1979年3月12日中共中央批准成立的“国家城市建设总局”，直属国务院，由国家基本建设委员会（以下简称“国家建委”）代管。1982年5月，五届全国人大常委会第二十三次会议决定，将国家建委、国家城建总局、建工总局、国家测绘局、国务院环境保护领导小组办公室合并，组建城乡建设环境保护部。1988年4月9日，第七届全国人民代表大会第一次会议通过《关于国务院机构改革方案的决定》，划转环境保护职能，成立专门国家机关，随之撤销城乡建设环境保护部，设立建设部，专司建设管理行政职能。2008年3月15日，按照大部制改革的基本方向，根据第十一届全国人民代表大会第一次会议通过的国务院机构改革方案，“建设部”改为“住房和城乡建设部”。2018年3月，根据党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》和第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革方案》，住房和城乡建设部城乡规划管理职责划入自然资源部，风景名胜区、自然遗产管理职责划入国家林业和草原局；同时，公安部指导建设工程消防设计审查职责划入住房和城乡建设部。
（二）行政法律规范的三大板块逐渐清晰定型
在经历多次机构改革和职能调整之后，住房城乡建设部职能高度多元化、复杂化。不同职能之间在存在关联性的同时，也体现出较大的区分度，这对该领域行政法律规范的体系化提出挑战。众所周知，法律规范的体系化是高度理性化的结果，需要通过漫长时间的积累，细腻整理和精巧解释来搭建逻辑严密的纯粹法律帝国。如果说就目前而言，整个国家法律规范体系化的工具仍主要依靠部门法，则一个行政管理领域的行政法律规范体系化主要依靠管理职能的切分，并由此体现出不同的逻辑内涵。
整合住房和城乡建设部的多项职责，目前住房城乡建设法律规范体系围绕三个核心板块展开，即工程建设和建筑业板块、住房和房地产板块以及城乡建设管理板块。三大板块之间在存在联系的同时，也具有一定的差异性。具体而言，工程建设和建筑业板块行政法律规范的目标主要在于通过立法监督管理建筑市场、规范市场各方主体行为。因此，整个板块主要围绕监管性立法而展开，属于比较典型的秩序行政范畴。由于房屋建设管理涉及严格的质量安全监管，因此，本板块立法总体上还是体现出中央立法的统领作用。住房和房地产板块围绕推进住房制度改革、规范房地产市场秩序、监督管理房地产市场等职责展开。这一板块虽然也包括一部分监管性的立法，但随着住房回归居住属性的改革导向不断明晰，建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居，成为本板块立法的主要法益。因此，这一板块立法逐渐呈现服务型行政的立法特征。由于房地产市场和住房保障涉及因城施策的问题，本板块地方立法数量呈现显著增加的态势。与前两个板块明显不同的是，城乡建设管理板块所涉行政职能本就是原建设部成立以后需要取消、弱化和转移的职能，涉及市政公用工程项目的审批，城乡规划、建设、管理的具体业务，以及工程建设的地方标准定额等。因此，有关立法呈现比较明显的纲领性特点，即由中央立法框定基本规制方向，具体立法则主要由地方展开。总的来看，三大板块在经历多年调适之后，规制领域、规制内容、规制方法基本定型，体系化方案基本确立。
（三）规范内容逐渐充盈
经过多年建设，住房城乡建设领域在中央层面已有较多的法律法规，形成了一定数量规模的规范内容，且执法实践中对其需求也较大。据统计，目前住房城乡建设领域涉及法律3部、行政法规20部、部门规章87部。按照前述三大板块分别进行梳理，工程建设和建筑业板块涉及法律1部，行政法规6部，覆盖工程质量、安全生产、勘察设计、注册建筑师、节能科技、抗震设防、工程施工管理、工程监理、工程标准、工程造价、消防设计审查和验收以及建筑类专业教育等12个具体方面。住房和房地产板块涉及法律1部，行政法规4部，覆盖房屋征收、房地产开发、房地产交易、中介服务、住房租赁、住房保障、住房公积金、物业管理、房屋管理等9个具体方面。城乡建设管理板块涉及法律1部，行政法规10部，覆盖供水排水、市容环卫、园林绿化、市政交通、地下空间管理、燃气管理、村庄规划建设、历史文化保护、城市设计、城乡规划、风景名胜、城管执法等众多细分方面（见图1、表1）。三大板块法律规范相互整合，共同构成本领域法律规范体系化建设的制度基础。
图1 住房城乡建设领域行政法律规范体系架构
表1 住房城乡建设领域行政法律规范体系
二、住房城乡建设领域行政法律规范体系建设存在的问题
（一）行政法律规范的整体性还不够强
法律规范体系的完整度还有欠缺，对相关法律规制对象还不能实现全覆盖。
一方面，“龙头大法”在一定程度上欠缺“龙头引领”能力。从形式上看，《建筑法》《城市房地产管理法》《城乡规划法》作为引领住房城乡建设领域三大板块的“住建三法”，毫无疑问均居于各板块的龙头地位。但具体分析会发现，受各种因素制约，“住建三法”均不同程度地面临龙头引领能力不足的窘境。
首先，《建筑法》作为监管型法律具有长期政策属性，虽然允许其立法发展节奏比其他板块相对缓慢一些，但1997年制定的《建筑法》诞生于住房制度改革的初期，有关制度相较于今天已明显缺位。彼时，住房制度改革刚刚起步，城市房屋建设呈现指数级增长发展特征。人们对房屋建设工程的监管要求是“有房”“能住”，因此立法的主要关注点在于完善房屋建设管理制度，明确建筑许可、基本建设流程管理，进而适度分配房屋建设各方主体权利义务和责任，确保房屋建设实现总体底线安全。特别是考虑到当时建房制度成本的现状，《建筑法》原则上排除了涉及面积广、人口多的农民自建低层住宅的建筑活动的管理，呈现出体现当时历史特点的城乡二元监管特色。然而，随着中国社会主要矛盾的变化，以及房地产供求关系的深刻变革，当下，人们对房子的要求不仅仅是能住，而且更加注重居住品质。很显然，《建筑法》已经难以回应建设城乡一体化、“绿色、低碳、智能、安全的好房子”的需求，也难以为存量房时代建筑物“全生命周期管理”提供制度支撑。
其次，《城市房地产管理法》同样产生于城乡二元化的住房制度改革的初期。制度建设的基础在于弥补当时物权法律制度的不足，立足于支撑住房市场化改革目标，为城市房屋交易管理提供基础规则。因此其名为行政性法律，实质上却承担了大量本应属于民事法律的立法任务。在《民法典》实施之后，有关房屋交易制度趋于完备，在此现状下，《城市房地产管理法》既不能回应城乡一体化建设的需要，也不能满足保障“住有所居”的政府职能转变要求，因此明显缺乏扛鼎能力。
最后，随着城乡规划建设管理职能的调整，《城乡规划法》涉及的一部分政府职能已经发生调整变化。特别是考虑到城市规划建设管理是一个系统工程，单纯的“城乡规划”并不能涵盖城乡建设管理的全部。尽管城市建设管理的具体职责主要由城市人民政府承担，但国家立法层面始终缺乏能够指导和规范城市管理的高位阶立法。
另一方面，下位立法又存在比较明显的“缝缝补补”迹象。在龙头法疲软，无法适应新情况、新问题的情况下，住房城乡建设领域大量通过下位法进行“补充规定”。这又具体体现为以下三种情况。
首先，一种比较正常的情况是通过下位立法细化完备上位立法的原则性规定。例如，在工程建设和建筑业板块，通过《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》《建设工程安全生产条例》细化了《建筑法》有关工程质量管理、安全生产管理和建筑工程监理的内容，一定程度上明确了建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位“五方主体”的权利义务，特别是细化了《建筑法》中抽象的罚则规定，使建设工程领域的法律实施得以落地。
其次，根据行业管理的新领域、新要求，补充制定有关制度，回应上位法的缺位。例如，在工程建设和建筑业板块，根据节能科技发展的需要，制定以《民用建筑节能条例》为牵引的“一条例两规章”，弥补制度规范的空缺。
最后，则是根据实践中存在的突出问题，制定一些专项制度规范。由于住房城乡建设要么涉及底线安全，要么涉及民生福祉，牵动行政管理的敏感神经，因此，一旦监管实践中暴露出一些具体问题，就往往需要立即开展“补救性”立法，完善制度网络。例如，针对工程质量检测领域的问题，制定并修改了《建设工程质量检测管理办法》，针对房地产市场中的中介违法违规行为，制定了《房地产经纪管理办法》等。
除了小部分行政法规以外，大部分制度性补漏都是通过低位阶的部门规章甚至行政规范性文件来实现的。而制度性补漏有的针对主体立法，有的针对事项立法，不一而足。事实上，“遇事立法”本身的确是一种“办事依法、遇事找法、解决问题靠法”的思路，但是立法的动议通常由有关业务部门结合工作实际发起，动因大多是执法、管理、服务、协调等工作遇到了问题，需要通过制度来保障和突破。然而，现实中有的业务部门在申报立法项目时，对法规立项的重要性、必要性分析较多，但对立法技术研究不够充分，甚至存在将政策管理直接转化为法律规范的情况，这就忽视了对哪些是立法问题、哪些是执法不到位问题的深层次研判。在这种情况下，如果有的业务部门在动议立法的“问题意识”上本身就叠加了强管制思路，偏重立法赋权，就容易加剧“繁法扰民”的问题，久而久之，会形成“上无爹娘、儿孙满堂”的规范局面，不利于真正在法治轨道上解决实际问题。
（二）行政法律规范体系的协同性还未充分体现
一方面，因外部机构改革、职能划转导致的领域界定不清现象还比较突出。其比较典型地体现在城乡建设管理板块。该板块大部分立法要么制定于城市规划建设管理职权下放之前，要么制定于城乡规划机构改革和职能划转之前，相关主责部门大量延续了“城乡建设部门”“住房城乡建设部门”等表述，在执法实践中容易产生争议。例如，在城乡规划机构改革和职能划转之后，对各类专项规划的职责界定就长期不清从而引发争议，导致一些立法长久搁置，疏于修订。
另一方面，相关行政法律规范所对应的部门内部行政职能亟待整合。例如，在秩序行政领域，建筑市场监管、基本建设流程和质量安全监管、房地产管理等行政监管维度之间因“房屋建筑工程”这个共同载体而不可避免地存在交叉，但法律规范的执行又被分解到不同业务司局，从而难免引发法律实施的碎片化问题。又如，在服务行政领域，在住房和房地产板块内部，也存在住房市场、住房保障、住房公积金管理三大业务领域。但内设机构的政策协同效应还有待进一步整合，这在一定程度上制约了高效率立法工作的开展。
（三）行政法律规范体系的系统性还存在欠缺
前述住房城乡建设领域存在的相对明显的“儿孙满堂”现象，加剧了立法内容不融贯的可能性，主要体现在以下三个方面。其一，不同行政立法对相同或类似的执法事项的规定不尽一致，既表现为部门规章扩大了执法事项的范围，也体现为部门规章限缩了执法事项的范围。例如，针对勘察单位未按照强制性标准进行勘察这一行为，《建设工程质量管理条例》第63条第1款第1项表述为“勘察单位未按照工程建设强制性标准进行勘察的”，但《建设工程勘察质量管理办法》第23条表述为“违反本办法规定，工程勘察企业未按照工程建设强制性标准进行勘察、弄虚作假、提供虚假成果资料的……”，在上位法规定事项范围外，又扩大增加了“弄虚作假、提供虚假成果资料”的情形。其二，有的住房城乡建设行政法律规范在行政处罚的设置方面也出现不融贯的现象。例如，《节约能源法》（2007）第80条规定：“房地产开发企业违反本法规定，在销售房屋时未向购买人明示所售房屋的节能措施、保温工程保修期等信息的，由建设主管部门责令限期改正，逾期不改正的，处三万元以上五万元以下罚款；对以上信息作虚假宣传的，由建设主管部门责令改正，处五万元以上二十万元以下罚款。”但2008年颁布的《民用建筑节能条例》第43条则规定：“违反本条例规定，房地产开发企业销售商品房，未向购买人明示所售商品房的能源消耗指标、节能措施和保护要求、保温工程保修期等信息，或者向购买人明示的所售商品房能源消耗指标与实际能源消耗不符的，依法承担民事责任；由县级以上地方人民政府建设主管部门责令限期改正；逾期未改正的，处交付使用的房屋销售总额2%以下的罚款；情节严重的，由颁发资质证书的部门降低资质等级或者吊销资质证书。”二者处罚种类类似，但处罚幅度并不一致。又如，《固体废物污染环境防治法》第111条规定“违反本法规定，有下列行为之一，由县级以上地方人民政府环境卫生主管部门责令改正，处以罚款，没收违法所得……（三）工程施工单位未编制建筑垃圾处理方案报备案，或者未及时清运施工过程中产生的固体废物的；（四）工程施工单位擅自倾倒、抛撒或者堆放工程施工过程中产生的建筑垃圾，或者未按照规定对施工过程中产生的固体废物进行利用或者处置的……。单位有前款第二项、第三项、第四项、第五项、第六项行为之一，处十万元以上一百万元以下的罚款”，但《城市建筑垃圾管理规定》第26条则规定：“任何单位和个人随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，并对单位处5000元以上5万元以下罚款，对个人处200元以下罚款。”当违法主体是单位时应如何适用法律，不免存在争议。
其三，部门法与领域法之间的不融贯现象也有所凸显。领域法，是以问题为导向，以特定经济社会领域全部与法律有关的现象为立法规制对象，集经济学、政治学和社会学等多种研究范式于一体的交叉性、开放性、应用性和整合性的新型法律规范体系。领域法融合部门法的立法方法、工具和手段等全要素，但又在方法论上突出体现以问题意识为中心的鲜明特征，是新兴交叉领域“诸法合一”研究的有机结合，与部门法学同构而又互补。针对社会发展变迁带来的具体问题，当前国家层面立法越发重视领域立法思路，从而弥补传统部门立法的不足。例如，与住房城乡建设领域有关的《资产评估法》《安全生产法》《消防法》《固体废物污染环境防治法》等都是比较明显的跨行业领域立法。以《安全生产法》为例，住房城乡建设领域历来是“高危”的安全监管领域，对此并无争议。但由于《建设工程安全生产管理条例》年久失修，滞后于《安全生产法》的修订，就会产生新的上位的一般法与旧的下位的特别法之间的争议，给行政法律规范的体系化带来难题。
（四）行政法律规范的时效性还有待加强
第一，本领域有关行政法律规范对整个国家法律体系调适的适应性不够。其一，本领域还存在因上位法修改后未及时立改废释纂而导致的上下位法不一致的现象。例如，《房屋建筑工程抗震设防管理规定》第26条规定：“违反本规定，擅自变动或者破坏房屋建筑抗震构件、隔震装置、减震部件或者地震反应观测系统等抗震设施的，由县级以上地方人民政府建设主管部门责令限期改正，并对个人处以1000元以下罚款，对单位处以1万元以上3万元以下罚款。”《市政公用设施抗灾设防管理规定》第32条规定：“违反本规定，擅自变动或者破坏市政公用设施的防灾设施、抗震抗风构件、隔震或者振动控制装置、安全监测系统、健康监测系统、应急自动处置系统以及地震反应观测系统等设施的，由县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门责令限期改正，并对个人处以1000元以下罚款，对单位处以1万元以上3万元以下罚款。”这两个规定都形成于《建设工程抗震管理条例》实施之前。但《建设工程抗震管理条例》实施以后，有关行为的罚则已经被提升为“对个人处5万元以上10万元以下的罚款，对单位处10万元以上30万元以下的罚款”，相关部门规章并未及时调适。特别是《建设工程抗震管理条例》实施以后，已经对《房屋建筑工程抗震设防管理规定》《市政公用设施抗灾设防管理规定》《超限高层建筑工程抗震设防管理规定》三个规章的内容进行了吸收，相关内容同质性极高。条例实施以后，三个规章却没有及时启动修订，一定程度上制约了条例的良好落地实施。其二，本领域一些立法对法律体系调整后一些新的制度安排响应不足。例如，《行政处罚法》大修之后，明确界定了违法所得的计算标准，即“违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定”。住房城乡建设领域违法标的数额巨大，在很多情况下，如果不扣除成本，行政处罚很难得到有效执行。然而，在《行政处罚法》修订实施之前，尚可通过复函的方式明确有关违法所得扣除成本，《行政处罚法》修订实施以后，由于各方面原因，有关规章制定工作还未启动，对新法要求的回应有所滞后。又如，在住房城乡建设领域的行政立法中，有很多富于行业特色的行政措施，例如，《房地产经纪管理办法》第37条规定：“违反本办法第二十五条第（三）项、第（四）项、第（五）项、第（六）项、第（七）项、第（八）项、第（九）项、第（十）项的，由县级以上地方人民政府建设（房地产）主管部门责令限期改正，记入信用档案；对房地产经纪人员处以1万元罚款；对房地产经纪机构，取消网上签约资格，处以3万元罚款。”《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第23条规定：“审查机构列入名录后不再符合规定条件的，省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当责令其限期改正；逾期不改的，不再将其列入审查机构名录。”以上“取消网上签约资格”“不列入审查机构名录”在新的《行政处罚法》的框架之下性质为何，是否属于特殊类型的行政处罚，均有待立法的进一步回应。
第二，本领域有关行政法律规范对规制对象及其内涵的时代变迁回应不足。例如，《建筑法》以相对平面化的方式规制建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位等“五方主体”，但考虑到《建筑法》制定时建设单位的实际情况，有关责任的分配对建设单位强调不够。时至今日，不仅建设单位与其他相关单位之间因为经济关系而产生不对等的影响力，而且“五方主体”的既有监管思路实际上也无从适应建筑物全生命周期管理的多元治理需求，使得《建筑法》规定的各方主体权责极不平衡，影响了规制效能。事实上，在法治框架下，这种不平衡是无法简单通过行政规范性文件的要求予以调适的。又如，在基本公共服务与非基本公共服务并行，保障性租赁住房等新类型房屋逐步入市的新形势下，住房公积金与住房保障、住房市场的关系如何进一步理顺？再如，现有法律规范体系和城乡规划、建设工程强制性标准、住房公积金、房屋大修基金等制度安排将如何回应城市更新的实际需求？如何在法治轨道上系统推进“房屋体检制度、养老金制度和保险制度”等存量房时代“住房三项制度”重大改革落地？对于这些问题，现有行政法律规范体系的回应均不足。
第三，本领域有关行政法律规范对规制工具改革的制度化提炼仍不足，导致改革成果尚无法很好地与既有行政法律制度自洽。例如，对于工程建设项目审批制度中有关“分阶段办理工程建设施工许可证”“清单制+告知承诺制”等新的规制工具的改革均要求本领域行政法律规范层面的重新提炼。但整体来看，至少就目前而言，有关制度提炼还未进行，法律规范与政策变革之间还存在不小的距离，不论是立法质量还是立法效率，与改革需要还有一定的差距。
三、推动住房城乡建设领域行政法律规范体系建设进一步完备
高质量立法在建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。住房城乡建设领域行政管理事项繁多、流程复杂、对象多元，底线安全监管责任重，公共服务质量要求高，需要把完备的行政法律规范体系作为本领域依法行政的基础，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性，以高质量立法保障高质量发展。
（一）制度完备与逻辑自洽
住房城乡建设领域行政法律规范框架体系的初步形成意味着本领域行政法律规制基本实现了有法可依。但基本并不意味着完备。对本领域行政法律规范体系“完备”的理解意味着本领域涵盖行政管理关系各个方面的法律规范已经齐全，各行政管理板块中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和部门规章已经比较完备，行政法律规范体系内部总体做到科学统一，并且能够为地方进一步立法提供空间。
首先，尽快制定和修订在本领域法律体系中起支架作用的法律。按照工程建设和建筑业、住房和房地产、城乡建设管理三个板块的区分，现有支架性法律均不同程度地存在“部分领域法律规范不够用，一些法律规范不好用，少数法律规范不能用”的现象。为此，需要尽快启动对几部支架性法律规范的立法工作。
一是要尽快修订《建筑法》。考虑到过去单纯的“主体—行为—责任”的立法框架已经无法回应建好和管好“中国好房子”的现实需求，建议对立法的逻辑与构造进行系统性变革，使《建筑法》整体实现现代化转型。具体而言，由于城市化率、住房供求关系、房地产发展阶段等结构性改变，对建筑使用安全和宜居的管理，无法涵摄于在建建筑的流程监管之内，因此必须强化建筑全生命周期管理。但建筑的全生命周期管理涉及建筑在建过程中的甲方、勘察、设计、图审、施工、监理等多个参与主体，涉及建筑交付管理后的产权人、管理人，涉及建筑保养维护、更新改造中的政府、市场和社会，因此，建筑相关法律关系围绕建筑物这一客体表现为权利—义务和权力—责任，由此呈现民事和行政双重色彩。特别是考虑到在建建筑中甲方与建筑参与各方实际经济地位并不对等，建筑物区分所有权细分主体与物业服务经营主体的复杂关系，以及建筑保养维护、更新改造中复杂的相邻关系等多重现实因素，建筑法的修订不仅需要基于建筑管理行政法律关系的内部结构，还需要把各类民事权利也作为建筑法律关系构造的维度之一，进而立体化设计规制思路。
二是要尽快启动“住房法”的立法工作。在住房和房地产板块中，现有立法虽然分散，但基本都是围绕管制的阶段、环节和具体对象而展开的。就管制的阶段和环节而言，在房地产开发阶段，侧重于开发企业的资质管控；在交易阶段，侧重于为预售、销售、权属档案管理、经纪、租赁等确立管制红线；在交付以后，则侧重于装修、物业管理等基础性活动。就管制的具体对象而言，涉及保障性住房、住房公积金等住建专有的对象，看似什么都管，但在底层逻辑上欠缺清晰的主线。住房权关涉公民个人生活与个人隐私，是生存权的重要体现。事实上，住房权是公民最为重要的社会权利之一，通过公民住房公法权利和由此对应的国家住房权保障义务，以及公私法合作的住房权实现方式，各个国家得以建立起符合自身国情的住房法律制度。因此，在很多西方国家，住房立法板块是社会法典的重要组成部分，而不单纯是一个行政监管的法域。在我国，“住有所居”是庄严的政治承诺，也是法律规制的目标。有关住房的法律制度是宪法基本人权条款在社会领域落地的重要制度载体。为此，“住房法”的制定关乎宪法统领下中国特色社会主义法律体系的完善，关乎社会公众住房基本权利的法定和实现，同时也框定了相关行政机关在本领域的基础职责和运行方式。如果不能从基本权利的角度出发，房、地、人、钱等住房相关要素还不能在法律体系中有效整合，监管部门职能分立的局面就不能有效破解；有为政府和有效市场两种住房提供和保障途径也无法在法律体系中完整对接，诸如保障性租赁住房等新生政策用语就无法在政府权力与责任、市场主体权利与义务的法律意义层面获得清晰界定。
三是加紧研究涉及职权调整和与其他部门衔接的重要立法。一方面，坚持城市规划、建设、管理三者一体协调，研究《城乡规划法》的修订和城市管理基本立法的补齐和完善，重点关注存量房时代城市更新立法的研究工作。另一方面，根据职能调整，推进历史文化遗产管理的立法工作，通过历史文化遗产的法治化保障，立足职能服务于文化强国建设。
其次，填补现有板块中的立法真空，为重点领域行政监管提供法治保障。在工程建设和建筑业板块，例如，现行法之下的建设工程流程和质量安全管理均不包括农村村民自建住房。当前，农村村民自建住房不论面积、楼层都较《建筑法》立法时有了很大改变，因此，农村房屋建筑潜在的风险隐患急剧增加。特别是基于乡村振兴、农民增收等需要，很多农村村民自建住房在实际中转经营使用，因此相关立法必须进一步关注农村村民自建住房所涉及的公共安全问题。由于农村村民自建住房在流程管理、资质管理方面均有必要和城市有所区别，为此，制定专门的行政法律规范既有必要也十分迫切。又如，近年来，房屋建筑工程交付以后，因装饰装修等原因导致破坏承重结构、影响楼体安全的事件层出不穷，但现有立法对房屋使用安全管理存在空白，使得有关违法行为不能得到及时纠正，以至于酿成重大公共安全事件，为此也有必要推进房屋建筑工程使用安全立法工作。再如，在房屋建筑工程全生命周期管理、住房供求关系发生根本性改变的时代背景之下，城市更新工作将走上历史的前台，为此，城市更新高位阶立法也需要启动预研，并将其与住房养老金、住房保险、住房体检等相关行政规范的制定紧密结合。在住房和房地产板块，例如，《住房租赁条例》长期搁浅，无法与住房销售、经纪等法规制度形成体系，无法从制度上对接适配“租售并举”的长效机制，亟须补齐法律漏洞。又如，《住房公积金管理条例》本已年久失修，近年来各类社会争议时有发生，加之这部条例长期以来不论在住房公积金缴存、使用、贷款等各个环节，还是在能够参与住房公积金制度的人群等多个维度，还没有一部规章予以细化落地，与在法治轨道上高质量提供非基本公共服务的定位不相匹配。在城乡建设管理板块，城乡建设管理已经不是单纯的“硬”的物的管理，而渗透着文化传承等众多“软”因素，为此，以相关建筑为载体的城市历史街区和古老建筑、农村传统村落保护立法均需提速。
最后，适时推进相关领域的法典化工作。住房城乡建设领域行政法律规范的包罗万象既形成了广泛的制度积累，也不可避免地带来碎片化的问题。本领域社会结构的深刻变革、行政管理活动的高度复杂，使本领域的行政法律规范不仅要支持公共行政多重任务的完成和多元目标的实现，也要通过其内在的体系化建设建构完整有序的客观法秩序。从某种意义上讲，本领域行政法律制度在规范与管制能力上的不足，都需要通过体系化方式来予以回应。体系化具有消除法律冲突、填补法律漏洞、精简法律规范、整合多元价值、提高法治效率、传播法治理念等重要功能，有助于实定法体系与现实法秩序的安定。因而，本领域行政法律规范的体系化不仅是这些法律规范自身基于法治目标而对秩序和理性的内在要求，也是本领域国家治理体系和治理能力现代化的实践需求。“法典化”是法律制度体系化最为高级的结果。《民法典》实施以后，诸如教育、环境、卫生等领域的法典化工作也明显提速。就住房城乡建设领域而言，考虑到城乡建设与管理很大部分是城市事权，中央立法的颗粒度有限，住房和房地产板块更倾向于隶属于社会法典的范畴，因此相对而言，工程建设和建筑业板块更具有法典化的可能性，有必要在完善相关立法时予以统筹研究。
（二）制度之定与改革之变
预期是法律之治最大的优势。改革，则充满了变的活力。改革与法治如鸟之两翼、车之两轮，并不意味着立法单纯地背书改革，而是要通过整个立法进程，深度回应改革中的新主体、新业态、新关系，并以法律的确定之力，确证和引领新的社会关系，使改革的成果得到保障。
一方面，“新瓶要装新酒”。住房城乡建设领域的立法同样需要回应新业态、新需求。例如，发展绿色建筑、节能建筑以及推广减震隔震等新技术都是“中国好房子”的题中应有之义，但新技术本身的运用又会带来更多不确定性的风险。统筹安全与发展，既需要住房城乡建设行政部门适应技术发展需要，推广相关绿色节能技术，又需要切实有效地防范安全风险。这样一来，过去倚重工程建设强制性标准的思路就可能受到冲击。因此，与各类新技术如影随形的可能是无标准或者弱标准。此时，相关行政法律规范就既需要规定规制框架和蓝图，又需要赋予行政机关自主塑造和选择政策的权力，将政策、政治和法律都作为自己的考察变量，从而作出更加全面的规范和评价。又比如，互联网、人工智能在建筑活动、房地产租赁和交易中的应用同样会衍生出诸多新业态，形成各类新型社会关系。有关新技术推广的立法就不能停留于简单的倡导、促进层面，政策文件语言法制化，“好看不好用”，而需要在促进的基础上穿透性研究规制新业态、新技术的新型行政规制工具。就此而言，诸如风险评估、信息披露、第三方认证、成本效益分析等多元化的规制工具将在新业态、新主体、新关系的规制实践中发挥重要作用，必将极大拓展行政活动的形式，同样需要法律规范的引领。
另一方面，“旧瓶也可以装新酒”。对于一些传统的监管事项，尽管监管的总体要求可能并未发生变化，但同样需要穿透研究法律所规制的社会关系的内生转变，在既有法律框架下作出前瞻性调适。如前所述，随着住房改革的发展，建筑业各方主体的相互关系已经超越传统平面关系的维度，而基于市场关系、主体地位，事实上形成了一种立体化的经济关系格局。很显然，对“五方主体”的平面化监管就需要适配这种社会关系立体化的变革，在现有的行政监管模块基础上，形成、裂解或重组规制方案，以最优路径形成效能型监管，从而在制度引擎方面支撑本领域治理体系和治理能力现代化。
