摘 要：近年来，伴随着改革开放和社会转型，我国传统政府管理模式也在发生着变化，这一变化的指向就是服务型政府模式，全国各地政府也纷纷开展了一场旨在建立“服务型政府”的行政改革运动。但是，对服务型政府的理论研究还很不够。在综合分析了一些专家的成果后，论文对服务型政府的概念和内容进行了理论上的概括和总结。
关键词：服务型政府；服务行政；概念；内容
一、服务型政府的概念
近年来，我国学者基于现实国情明确提出“服务型政府”的概念，并开始了相关研究。其研究现状可以从中国期刊网上篇名、关键词或摘要中含有“服务型政府”的论文数量窥见一斑。例如2000年有关“服务型政府”的论文只有1篇，2001年6篇，2002年23篇，2003年108篇，2004年429篇，2005年633篇（截止到2005年11月15日），由此可见，关于“服务型政府”的论文增长迅速。
通过文献考察，我们发现是张康之教授率先提出了“服务型政府”的概念。张康之教授在《限制政府规模的理念》（发表于《行政论坛》2000年第4期）一文中明确提出“限制政府规模的问题必须在政府类型的根本变革中才能得到解决，那就是用服务理念取代传统的统治理念和近代以来的管理理念，建立起服务型的政府模式。”“服务型的政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务，服务是一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。”[①]
与此相映成趣的是，也正是张康之教授第一次明确提出了“服务行政模式”建构的问题。张康之教授认为：“社会主义的公共行政应当既不同于传统的统治行政模式，也不同于近代的管理行政模式，而是一个全新的服务行政模式。在这种模式中，为人民服务的宗旨不仅是一种行政观念，而且是通过立法的形式被确立下来的一种制度，公共权力的运行机制不是一种自上而下的制约，而是一种自下而上的监督。当然，服务行政必然会继承管理行政中的全部社会管理职能，但在实施这种管理时,公共权力与行政职位的结合，是从属于管理的需要的。这种管理与以往的管理不同，它是建立在为社会服务的原则基础上的，管理是手段，服务是目的”。[②]在政府角色转变问题上，张康之教授认为：“政府角色的自觉转变，不仅从统治的角色改变为管理的角色，而且要从管理的角色改变到服务的角色上来。”[③]张康之教授是将“服务行政模式”作为“统治行政—管理行政—服务行政”这一理论体系的一个重要组成部分来加以研究的。
鉴于“服务行政模式”是理论形态，而“服务型政府”是实践形态，作为一个学者，先进行理论建构，再完善理论的实践形态是顺理成章的。这也是张康之教授先后提出“服务行政模式”和“服务型政府”概念的重要原因。
当然，也有的学者还不太赞同服务型政府的提法，认为这个提法本身是矛盾的。他们认为政府是公共权力的行政者，而公共权力是具有强制性的，政府治理的手段应当是管理或管制，而不可能是服务。其实，服务型政府也不是只讲服务，不要管理，而是把服务作为管理的出发点和归宿，管理是为更好的服务，是为全社会和全体人民提供更高质量的服务，以服务为中心，将现代政府为全社会和全体人民服务的核心理念贯穿渗透到政府管理的完整系统之中，最终落实和体现在政府管理的各部门、各层次，各环节的具体实践与行动上。
何谓服务型政府？对此学界尚在讨论之中，并且认识分歧比较大。不同的学者有不同的说法，主要有以下几种：服务型政府，就是提供私人和社会无力或不愿提供的，又与其公共利益相关的非排他性服务的政府；服务型政府是指政府由原来的控制者，改变为兴利者和服务者，意味着施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期待来决定，政府以控制管理为要务转变为以传输服务为要务，管理目标由经济领域转移到公共服务领域；[④]服务型政府是指仅拥有有限管理社会的权力、对经济社会管理负有限责任，通过向市场主体提供公共服务等方式，实现政府对市场主体的互动式管理的政府模式；服务型政府是以全新的服务理念为支撑，充满生机和活力，不断追求发展和进步的政府，它突出以民为本，以提高政府服务技能和服务水平为中心，以“三个文明”协调发展为目标，构建以市场为导向、以公共服务为特征的政府管理体系。[⑤]刘熙瑞教授认为：“服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。它把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。”[⑥]
要理解服务型政府的内涵必须首先应搞清楚服务与政府的关系。人类社会随着社会生产力的发展，社会主体产生分化，并逐步形成组织。各个组织为了避免内部和外部之间因为利益冲突而造成无谓的消耗，以最小的成本换取最大的利益而相互订立契约，把自己的一部分权利让渡出来，形成公共权力。这个公共权力的表现形式就是政府。政府要根据让渡权利的成员的要求和限定来管理公共事务，并且根据管理公共事务的需要来行使公共权力。因此，从本质上来说，政府本身并不是一个天生的统治和控制机构，而是一个为社会公众提供服务的机构。公众赋予它管理的任务本身就是让它为广大的公众服好务。因此政府和服务是不矛盾的。而且，服务就是政府的本质所在，也是政府最基本的职能。
当然，在统治行政时期，政府的服务性质被强大的统治职能所掩盖，而在管理行政时期，政府又主要体现其管理性质。所以，在这两个时期，我们很难说政府的本质是服务，而当进入服务行政时期，在民主行政的主导下，服务行政模式必然得以体现，服务型政府的生成就是一个历史的必然了。
当前，服务行政、服务型政府、公共服务这些术语在使用中意义的差别非常大，可以说没有一个明确的定义，而且三者之间的关系也是较为模糊的。本书将服务行政模式定义为服务型政府的理论形态，相应地，服务型政府是服务行政模式的实践形态。服务型政府则以公共服务的提供为其基本职责。从实践上来看，公共服务是服务型政府的重要内容。如果从理念层次上来分析，服务型政府所强调的服务理念贯穿政府全过程，不仅公共服务职能的实现要贯穿服务精神，政治统治职能的实现同样也离不开服务精神。
笔者认为，服务型政府是以服务价值为理念，以公共服务为主要内容的政府。它是服务行政模式的实践形态。服务型政府的服务主体是各级政府和其他公共组织，服务对象是公民、社会组织和社会，服务的价值导向是公共利益，服务的内容是公共服务，服务的方式是公开透明的方式。
二、服务型政府的内容
探讨服务型政府的内容，就要首先回答这样一个问题，即政府该提供哪些服务？这一问题的答案是多样的。亚当•斯密认为政府主要在三个方面履行职责：“（1）保卫社会使其免受其他独立社会的侵犯；（2）维护社会成员的财产和人身安全不受他人侵犯；（3）建设和维护一些公共事业和公共设施。”[⑦]安德森认为政府应在七个方面提供服务：“（1）提供经济基础；（2）提供各种公共产品和服务；（3）协调与解决团体冲突；（4）维护竞争；（5）保护自然资源；（6）为个人提供获得商品和服务的最低条件；（7）保持经济稳定。”[⑧]布坎南则提出了“集体活动”的三个层次：“第一，实施现存法律的活动。这类活动包括霍布斯所说的统治者的合法活动，即包括在我称之为‘保护性国家’、诺齐克称之为‘最低限度国家’和19世纪哲学家称之为‘守夜人国家’的那些行动。第二，现存法律范围内的集体行动。这类活动属于‘保护性国家’的活动，包括提供资金，供给和提供‘公众所需的商品和服务’。第三，改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动。”[⑨]世界银行1997年发展报告指出政府应至少有五个方面的任务：“（1）建立法律基础；（2）保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务与基础设施；（4）保护承受力差的阶层；（5）保护环境。”[⑩]
服务型政府的主要内容是公共服务，在这一点上大家取得了共识。但是服务型政府应当提供哪些公共服务则存在争议。概括起来看，服务型政府的职责主要包括以下几个方面：
第一，制度供给服务。政府是作为秩序化统治的机构而存在的。作为秩序化的代表的政府，必须为人们和社会提供社会秩序的制度供给，也就是要为社会制定一个权威的人人必须遵守的制度框架或者制度模式。人们需要政府首先就是希望政府能够给人们一个有序的社会环境，这个环境的确立完全依赖于政府提供良好的制度。因为只有在良好的制度条件下，人民才能按照规矩去创造财富和谋取个人的幸福。政府必须根据人类最基本、最具有普适性的价值如自由、平等、公正、安全、公平、繁荣等来向社会提供制度、执行制度和纠正已经过时的制度。政府还应该根据社会环境和自然环境的变化，不断地推进制度创新。政府必须为市场经济的运作提供基本必需的制度、规则以及框架，包括：界定和产权保护、契约的执行、公司法、金融制度、专利保护、著作版权、法律和秩序的维持。现代的经济社会也是一个政治的体系，没有游戏的规则和经济生活的框架，经济体系的运转是不可能的，实践证明：“市场经济的前提是受保护的财产权、得到维护的交易秩序和对纠纷的有效解决，而政府提供了安全、秩序和公正的、具有规模经济的制度安排。”[11]
第二，提供良好的公共政策服务。公共政策是政府为了解决和处理公共问题，达成公共利益或公共目标，经过政治过程，所发展出来的原则、方针、策略、措施和办法。服务型政府制定公共政策是从公共性的角度出发，为解决社会稳定发展和经济可持续发展问题时制定的政策。如环境保护、社会保障、义务教育政策、金融政策、财政政策等这些政策有的能够直接给人们带来利益，有的通过维护社会和经济的稳定、持续的发展间接地为每一个公民带来利益。政府在基本制度已经确立以后，其主要的服务就是提供良好的公共政策服务。公共政策服务的水平直接体现政府的能力和水平。[12]
第三，提供公共产品。公共产品是与私人产品相对而言的，它指的是可以被社会公众共同享用的产品。典型的公共产品包括：国防、基础研究、道路和桥梁、导航设施、灾害控制、交通管制系统以及其他基础设施。还有一种准公共产品，它是介于社会公共需要和个人需要之间的产品。如教育、社会保险等。从理论上讲，公共产品的非竞争性和非排他性特征决定了不能通过市场进行分配，而只能由政府来提供。因为如果由市场来提供的话，私人不会去提供，因为私人提供对提供者来说，成本高而效用小。如果社会公众都追求自身利益最大化，就会导致公共资源质量的下降，不利于社会的稳定发展。因此，为公众谋福利的政府必须为此担当重任，以社会管理者的身份组织和实现公共产品的供给，并监管其使用过程中的公平性与合理性。但是，政府干预并不意味着全部由政府直接提供，对一些公共产品或准公共产品，可以根据实际需要，尽可能在政府支持的情况下，让社会组织来提供，但是政府要做好组织工作。
第四，提供公共服务。保罗•萨缪尔森和威廉•诺德豪斯给“公共物品”下的定义是“指那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的物品。”[13]按照这一定义，公共服务属于公共物品。它可分为三类。公共服务I类，如国防服务、公共安全。这类服务是纯公共物品。它有两个特性，即强非排他性和强非竞争性。这类服务无法收费而完全由政府以财政方式提供。公共服务II类，如邮政、电信、民航、铁路服务、水电服务等。这类服务具有非竞争性强和非排他性弱的特性。通常属于垄断性服务。公共服务III类，包括公共环境、文体事业、公共医疗、公共交通和社会保障。这类服务具有非竞争性弱和非排他性强的特性。一般认为，公共服务是政府机关及其工作人员满足社会公共需要、提供公共产品时的劳务行为的总称。实际上，它是解决政府如何提供制度供给，如何采取和制定公共政策以及如何提供公共产品的问题。它主要涉及政府及其工作人员提供公共服务时的程序、态度、方式和方法等问题。服务型政府要求政府机关及其工作人员在服务行政理念的指导下，在服务程序、服务态度、服务效率等方面为当事人提供热情、快捷、简便和周到的服务，而不是冷漠的官僚主义者。
第五，保护共有资源和自然资源。共有资源是指那些有竞争性而无排他性的物品，如清洁的空气和水、不可再生的自然资源等，这些共有资源与我们的生活与生命息息相关。共有资源有竞争性而无排他性的特点使其容易遭受掠夺性获取，即导致所谓“公用地灾难”。“许多人共有的东西总是被关心最少的，因为所有人对自己的东西的关心都大于其他人共同拥有的东西”[14]，加之企业和居民生产和消费行为的负外部效应，自然资源和生态环境极易遭受人们的破坏和污染。面对这个市场失灵领域，政府要通过管制措施保护共有资源和环境，或者实行收费，以减轻过度使用问题。
第六，维护宏观经济稳定。市场调节实现的均衡，是一种事后调节并通过分散决策而完成的均衡，它往往具有相当程度的自发性和盲目性，由此产生宏观经济周期性的波动和经济总量的失衡。理论研究和经济发展史均已证明，此时若没有政府出面干预，就会导致通货膨胀，冲击社会稳定；或因需求不足而导致生产过剩，导致失业面扩大，造成社会动荡。目前，我国转轨时期市场体系正处于发育和走向成熟阶段，价格机制的误导和自由竞争引起的非法垄断会不可避免地经常发生，这必然导致市场经济系统运行的混乱无序。因此，政府必须运用经济手段和法律手段进行国家宏观调控，保持宏观经济稳定。
第七，保护并维护市场竞争。从某种程度上来讲，市场机制的有效性来源于市场存在着有效的竞争。但由于垄断的存在，市场机制的有效性往往难以发挥，造成社会效率损失，因此，必须对垄断加以防止和管制。而市场本身不仅不具有防止和管制垄断的功能，而且还存在着某些导致垄断的机制，所以防止和管制垄断的职能就只能由政府承担。
第八，维护社会公平。效率和公平是任何政府都追求的社会目标，但市场竞争能产生效率，却不能兼顾公平。若完全任由市场机制调节分配，就必然造成在贫富间、发达与落后地区间的收入差距越来越悬殊，促使社会发生两极分化，构成对政治经济发展和社会稳定的极大威胁。因而政府必须通过制定分配政策和建立社会保障制度来调节收入分配、防止贫富过度分化。[15]
注释：
[①] 张康之：《限制政府规模的理念》，载《行政论坛》，2000（4）。
[②] 张康之：《行政道德的制度保障》，载《浙江社会科学》，1998（4）。
[③] 张康之：《寻找公共行政的伦理视角》，15页，北京，中国人民大学出版社，2002。
[④] 候玉兰：《建设服务型政府：内涵及意义》，载《前沿论坛》，2003（23）。
[⑤] 转引自胡芳：《当代中国服务型政府建设问题探讨》，6页，华中师范大学硕士学位论文，2004。
[⑥] 刘熙瑞：《服务型政府：经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，载《中国行政管理》，2002（7）。
[⑦] 亚当•斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，下册，252~253页，北京，商务印书馆，1974。
[⑧] 转引自毛寿龙、李文钊：《政府职能与管理方式研究》，http：///wpapers/wpaper200309.html.
[⑨] ［美］詹姆斯·M·布坎南：《自由、市场和国家——80年代的政治经济学》，244页，上海，上海三联书店，1989。
[⑩] 世界银行：《世界发展报告：变革世界中的政府》，4页，北京，中国财政经济出版社，1997。
[11] 张成福、党秀云：《公共管理学》，59~61页，北京，中国人民大学出版社，2001。
[12] 胡芳：《当代中国服务型政府建设问题探讨》，11~12页，华中师范大学硕士学位论文，2004。
[13] 保罗•萨缪尔森、威廉•诺德豪斯：《经济学》，第16版，268页，北京，华夏出版社，1999。
[14] 周殿昆：《政府经济职能错位及纠正》，载《经济学家》，2002（2）。
[15] 李文良等：《中国政府职能转变问题报告》，371~373页，北京，中国发展出版社，2003。
本文原载于《学习与探求》2007年第1期
