摘要: 制定于计划经济时代的行政诉讼法必须发展和改革。当前行政诉讼法实施过程中存在权利救济不足、诉讼成本偏高、司法功能错位等问题。行政诉讼法应当从确保权利救济的有效性、降低行政诉讼成本、强化行政诉讼的解纷功能、促进诉讼效果最大化、防止行政审判权的怠用和滥用、提升行政诉讼法科学化等方面进行全方位的修改。
关键词: 行政诉讼 行政诉讼法修改
行政诉讼制度的建立和发展，是中国行政法治建设史上的不朽丰碑，是中国民主法治建设史上的华丽篇章，其重要意义无论如何强调也不过分。但不容忽视的是，制定于计划经济时代、实施至今已有二十余年的行政诉讼法已经不能充分满足人民群众日益增长的司法需求，不能充分回应行政法治建设的客观需要，亟需进一步修改完善。目前，行政诉讼法修改已经纳入本届人大立法规划，学术界和实务界已经对行政诉讼法修改的相关问题展开多方面、深层次的研究和探讨。本文拟结合诉讼理论和司法实务，就行政诉讼制度发展和改革问题作一初步研讨。
在当代中国，行政诉讼制度的建立是改革开放的重要成果，经历了一个从无到有、从不完善到逐步完善的过程。邓小平同志在党的十一届三中全会的预备会议上指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。”“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他必要的法律，例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等，经过一定的民主程序讨论通过，并且加强检察机关和司法机关，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”特别是在吸引外资方面，保障外商利益特别是保障外商提起行政诉讼的权利，不仅是完善相关经济法律制度的必然要求，也是与对外开放的必然要求。全国人大常委会于1980年9月10日通过的《中外合资经营企业所得税法》第15条规定：“合营企业同税务机关在纳税问题上发生争议时，必须先按照规定纳税，然后再向上级税务机关申请复议。如果不服复议后的决定，可以向当地人民法院提起诉讼。”[i]这是新中国成立以来，有关行政诉权的最早的、较为明确的规定。类似的法律规定还包括《外国企业所得税法》等。[ii]随后，统一的行政诉讼制度在民事诉讼法中正式确立。1982年3月8日第五届全国人大常委会第22次会议通过的《民事诉讼法（试行）》规定，法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法。此为新中国行政诉讼制度的肇始。随后，一些涉及治安管理、交通运输、环境保护等单行法律开始明确规定行政诉讼的相关内容，涉及的行政管理领域不断扩展，行政诉讼受案范围不断扩大，制定单行的行政诉讼法典势在必行。
1989年4月4日，第七届全国人大第2次会议通过了《行政诉讼法》。这一法律的制定、通过和颁布，标志着我国行政诉讼制度全面建立起来，成为新中国立法史上最辉煌的一页。[iii]我们著名的宪法和行政法学家龚祥瑞先生则认为，行政诉讼法的颁布，标志着当代人治时代的终结和法治时代的开始，意味着一场“静悄悄的革命”，具有划时代的里程碑意义[iv]。甚至有人认为，中国真正的、实质意义上的民主政治建设和政治体制改革，是从行政诉讼制度的建立开始的。笔者赞成这种说法。因为行政诉讼制度第一次明确肯认了行政相对人具有独立的法律主体地位。而在此之前，公民的行政救济权利停留在宪法条文层面，公民权利相对于国家公权力来说空洞而虚幻。只有在进入行政诉讼之后，公民权利才变为一种现实的、受到制度保障的权利。在政治体制改革层面，行政诉讼制度建立以后，真正意义上的党政关系才成为实际的议题。行政审判以合法性审查为原则，判断一个行为的合法性不是领导人的指示、批示、讲话，也不是政策文件，而是法律规范。因此，诉讼制度首先要正确处理党政关系，并且明确被告败诉的实际法律责任承担者是作为公法人的行政机关，而不是党委的领导同志个人。所以，从这个意义讲，行政诉讼法真正启动了党政关系的改革。同时，行政诉讼制度的建立，也是我国建构法治政府和依法治国的开端。依法行政和依法治国的根本问题，是行政权力的制约问题，是公权力的合法性和有效性的问题。一个国家，如果没有任何机制来评价公权力行为的合法性和效力，并对其效力作出相应处理，就谈不上法治国家，也谈不上依法行政。
基于以上认识，我认为，行政诉讼制度的建立确实是我国一场深刻而广泛的革命。但是，众说称颂、影响深远的优良制度，为什么还要发展，为什么还要改革？我认为，主要是基于以下几点考虑：
——行政诉讼法主要围绕行政处罚行为设计，缺乏对全部行政行为的科学全面把握。由于我国行政诉讼制度起步比较晚，经验还不够丰富，所以，当时起草行政诉讼法时，对行政行为的理解基本上仅限于司法实践中常见的、一定范围内的行政处罚行为。行政处罚行为虽然是重要的行政行为种类，但并不能涵括所有行政行为种类。可以说，我国行政诉讼制度在很大程度上是以行政处罚行政案件为模型而建立起来的，造成了案件种类非常单一、制度设计缺乏通盘考虑。所以，在制度建立的科学性和合理性方面，显然需要作出较大幅度的修改和完善。
——行政诉讼法采取逐步扩大受案范围的立法思路，已经与行政执法现状、行政法治水平不相适应。在制定行政诉讼法时，立法机关当时的主导思想是首先确立这一制度，不求一步到位。建立行政诉讼制度是党的十三大提出的重要政治任务。这个任务是作为我国政治体制改革、建设社会主义民主法治的一个重大步骤提出的。可以说，只要制度建立起来就是巨大的成果。至于诉讼程序如何完善，受案范围如何扩大，整个制度如何精雕细刻，都付诸于今后的推进和发展。行政诉讼法实施二十多年，行政管理领域快速扩展，行政行为的类型也不断丰富，行政诉讼法的规定已大大落后于社会现实。
——行政诉讼法是在计划经济时代制定的，已经不能完全适应和回应社会主义市场经济制度建立等社会现实。任何国家的行政诉讼制度都有一个不断发展的过程，不能指望制度建立以后永远一成不变。行政诉讼法实施后，我国的经济制度、政治制度、文化制度、社会制度都发生了巨大而深刻的变革。行政诉讼法是在是在计划经济向市场经济转轨的“前夜”公布的，带有很深的历史烙印。之后，社会主义市场经济逐步确立，社会主义民主制度逐步健全，行政相对人的法治需求日益增长，行政管理和服务的领域日益宽广。在这种情况下，行政诉讼法如果不改革不发展，就跟不上时代的发展，跟不上社会转型的需要，不能适应我们社会管理创新的要求，也不能适应构建社会主义和谐社会的要求。
完善制度或者修改法律，首先应当对法律规定和法律实施中存在的问题进行梳理，并针对存在问题进行周密设计和科学修改。历史上改革的经验告诉我们，如果改革纯粹按照脱离了现实土壤的“理想”，或者对它的病灶把握不准就强行、盲目推进的话，往往导致事倍功半，最终将有损于制度本身。改革制度本身是有成本的，不关注现实和缺乏论证的“纸面改革”可能打破原有的制度架构，更可能对原有的社会关系造成不当的冲击和扰动，带来很多负面效应甚至不可预测的风险。因此，制度革新必须坚持问题意识和“问诊”意识，坚持关注现实需要和对症下药。在行政诉讼法修改过程中，一些对于行政诉讼现状的重大共识逐步达成，主要是：
——权利救济不足。对行政相对人予以充分有效的救济，是行政诉讼的首要宗旨。行政诉讼法是救济相对人权益的法律，在行政诉讼法实施20多年里，人民法院审理了将近180万件一审行政案件，极大地保障公民、法人和其他组织的合法权益。多年来，被告的平均败诉率大约在20％左右。据了解，这个比例即便在世界上也是比较高的。但是，我们认为对统计数据进行简单比较是不科学的，容易忽略我国行政诉讼制度实际存在的权利救济不足的问题。这是因为：第一，在行政诉讼制度历史发展进程上，我们与西方国家不可比的因素较多。西方国家经过近200多年的发展，有着比较成熟、科学、规范的行政执法制度，行政行为的合法率和正确率较高，其行政行为的撤销、变更率等败诉率指标必然较低。而我国行政行为的合法率和正确率尚处在较低水平，被告稍高的败诉率也不能认为对相对人的救济已经充分有效。第二，从目前的行政案件申诉情况来看，行政申诉率仍处在高位状态。在人民法院审理的所有的案件中，行政案件数量的比例在1.5%左右，但是我们的申诉、上诉率通常是20%以上，甚至达到30%。行政案件上诉率、申诉率远远高于其他类案件的上诉率、申诉率。此外，在所有上诉、申诉案件中，被告一方提出上诉或者申诉的仅仅占1％强，也就是说98%以上的案件是由原告一方提出上诉或者申请再审。这也从侧面说明行政诉讼对原告一方的权利救济存在着严重问题，特别是对被告一方存在“官官相护”的问题。
——诉讼成本偏高。目前，行政诉讼成本偏高，诉讼效率也很不理想。从诉讼效率来看，行政诉讼超审限率远远高于民事诉讼和刑事诉讼。虽然存在行政诉讼案件相对复杂、协调难度较大的客观因素，但是行政审判法官人均审理案件数量比民事刑事法官整体要低10倍左右，这也从侧面反映出行政诉讼效率低下的问题。此外，行政诉讼中超审限的问题，还源于行政案件大量的案外协调工作，协调不成就寻机再调，导致案件久调不决。对于相对人而言，由于案件本身存在的受理问题、人民法院司法职权配置问题、裁判方式选择问题等导致其诉讼的隐性成本也很高。
——司法功能错位。行政诉讼的功能错位表现在：第一，过分强调维护行政机关依法行使职权的宗旨。行政诉讼法在总则中将“维护和监督行政机关依法行使职权”作为行政诉讼法的立法宗旨之一。之所以明确这一宗旨，主要是考虑到当时一些行政机关对行政诉讼有一定的抵触情绪，甚至还有人坚决反对制定行政诉讼法。立法者为了赢得包括行政机关在内的更大层面的支持，将“维护”行政机关依法行使职权也作为行政诉讼的宗旨。但是，这一规定违背了行政诉讼法规定的“当事人法律地位平等”的原则，在实践中带来许多负面效应。第二，过分强调监督职能。行政诉讼法过分强调人民法院对行政行为的监督功能，忽视当事人处分权利。例如，原告申请人民法院撤诉，人民法院还要对其申请进行审查，认为不能撤诉的，裁定不准予撤诉。当事人对于自身权利处分权受到严格限制。监督功能固然重要，但是人民法院的超职权主义也应当有所改善。第三，忽视非诉执行的审查功能。行政诉讼法规定的非诉行政执行，是“维护”行政机关依法行使职权的重要方面。由于行政诉讼法没有明确对非诉行为的合法性审查，导致有的地方法院成为了行政机关的“执行庭”。第四，忽略纠纷解决功能。行政诉讼仅对行政行为合法性进行审查，对于原告诉讼请求没有充分重视，导致许多案件出现“案结事未了”的情况，背离了行政诉讼的基本职能。
——授权赋权不当。行政诉讼法对审判权应当授予的没有充分授予，导致影响行政诉讼的实际效能；行政诉讼法赋予相对人的权利还不太充分，以至于不能有效制约和监督审判权。行政诉讼法授权不足主要体现为：缺乏对规范性文件的合法性判断权、缺乏一定程度的合理性审查权等；相对人的权利授权不充分，主要体现在：受案范围仍然偏窄，诉讼权利尚不完整，不能有效监督和制约行政权。授权不足会带来司法监督和司法救济不力；赋权不当会带来审判权的滥用，产生司法腐败现象等问题。
——法律理性缺失。行政诉讼法从其工具理性、技术理性、立法技术等方面来看，还存在较多的不足和缺陷。例如，受案范围中肯定的范围不全面、排除的范围不完整；受案范围规定的标准不统一；维持判决、撤销判决和变更判决的条件之间在逻辑上存在不对应；缺乏科学的诉讼类型划分等等。
当然，行政诉讼法是在当时的历史背景下制定的，不能用现时的观念苛责当时的立法技术，而应当采取历史的和辩证的观点。此外，行政诉讼法许多问题在制定当时就已经出现，立法者为了均衡各方意见，采取了折衷方案。随着司法实践的丰富和发展，一些司法实践证明已经成熟的理念和做法应当上升到法律层面。笔者认为，行政诉讼法的完善应当从以下六个方面来展开：
一、确保权利救济的有效性
1.合理建构行政审判体制。修改行政诉讼法首当其冲必须解决的是合理建构行政审判体制的问题。这个问题既具有鲜明的中国特色，也具有鲜明的行政诉讼特色。在所有的行政案件中，申诉上访的案件的绝大多数是相对人上诉或者申诉，说明现行司法体制下裁判整体偏向被告。偏向被告的主要原因固然有法官裁判不公或者腐败因素，但一些地方党委政府的非法干预，导致法院不敢判决被告机关败诉也是重要因素之一。从基层法院的调查发现，审理难度较大的案件集中在县政府甚至乡政府作被告的案件中。例如，县法院一旦判决乡政府败诉，直接后果是在人大评议法院时，失去一个代表团的票源。过去为了解决这一问题，最高人民法院司法解释规定了交叉管辖、提级管辖等措施，但这些都不是解决问题的根本途径。行政区划与审判体制高度一致、高度切合，必然导致行政案件受到干预太多。行政审判体制必须改变，已经成为学术界的共识。合理建构行政审判体制成为行政诉讼法修改的重中之重。有很多学者建议仿照设立海事法院的成例，设立独立的行政法院系统；也有学者从逐步完善的角度，主张根据行政区划和司法审判区相分离的原则，在中级法院以下实行基层法院行政诉讼集中管辖改革。笔者认为，无论采取何种体制完善方式，都应当以破除地方干预、维护司法公正为第一要义。
2.弱化人民法院维护行政机关职权的功能。现行行政诉讼法对于“维护”行政机关依法行使职权的功能过分强化。由于行政诉讼法中第1条“维护”的规定，在司法实践中，有些地方党政领导据此认为不论行政行为是否违法法院都要判决维持，负面效应极为明显。事实上，合法行政行为的效力并不基于法院的裁判，而有其固有效力，不需要法院通过司法程序予以维护。行政诉讼法当时规定维持判决主要是为了获得行政机关一方的可接受性，随着司法实践的发展和行政机关法治意识的提高，取消行政诉讼法关于“维持”行政机关行使职权的时机已经成熟。但是，行政诉讼法取消“维持”功能，并不意味着对合法的行政行为不予支持，对于符合维持条件的行政行为还是要予以维持或驳回原告的诉讼请求。
3.进一步扩大行政诉讼的受案范围。基于种种考虑，目前包括行政相对人、行政机关甚至党政领导人都主张扩大行政诉讼受案范围，主张将行政纠纷纳入到法治渠道。将行政纠纷纳入到行政诉讼的法律程序，而非单纯依靠信访途径，更有助于纠纷公平公正解决的观念，已经得到了司法实践的可靠验证和社会各界的广泛认同。扩大行政诉讼受案范围主要应当关注以下几个维度：第一，重新界定行政诉讼标的。行政诉讼法规定，人民法院对行政行为的合法性进行审查。行政行为是撤销诉讼的核心概念，也是行政诉讼最重要的审查对象。但是，行政行为难以涵括事实行为、行政合同行为、不作为行为等，实际上无法涵盖行政诉讼的所有审查对象。因此，有必要将行政行为修订为行政相对人与行政机关之间产生的“行政争议”。第二，权利保护范围。行政诉讼法由于当时历史条件所限，仅仅规定对人身权和财产权进行司法保护，对于其他权利没有作出规定。从目前的行政行为涉及的公民权利来看，劳动权、受教育权、知情权、了解权、表达权、监督权、公民住宅权、通信自由和通信秘密权、救济权等还没有纳入到行政诉讼受案范围。最高人民法院司法解释虽然采取了只要行政行为对“公民权利义务产生不利影响的”均属于行政诉讼受案范围的观点，但还需要上升为法律条文。[v]第三，适当放开可诉行政行为的范围。也就是说，要适当限制由行政机关终局裁决的行为。对于终局裁决行为应当仅局限于国家行为。对于可以通过合法性审查来判断的行为，原则上都应当纳入行政诉讼受案范围；对于行政机关针对其工作人员作出的处理行为，一般可以由行政机关处理，但涉及到公民基本权利的撤职、开除等行为，应当纳入行政诉讼受案范围。第四，适当引入规范审查。学术界对于抽象行政行为的司法审查问题，研究比较深入，将其纳入到行政诉讼受案范围已经成为共识。不同观点主要是纳入审查的规范性文件是否包括规章。多数观点认为，对于规章以上的规范性文件的审查，应当按照立法法以及相关法律法规的规定解决，人民法院对于规章以下的规范性文件的合法性应当进行审查。审查的方式可以借鉴行政复议法关于附带审查的规定。
4.适当放宽行政诉讼原告资格。从某种意义上讲，权利救济不足在很大程度上是又与原告资格的设置不太科学造成的。行政诉讼法第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。“认为”标准是一个主观性非常强的标准，在实践中也带来不好把握的问题。最高人民法院又通过司法解释将原告资格限定在“法律上的利害关系”，但是这一标准又显得过于严格，不利于保障公民、法人和其他组织的合法权益，需要重新进行科学界定。[vi]此外，不同诉讼类型对于原告资格的限制亦不相同，因此应当注意区别情况。例如，公益诉讼的原告资格必须由单行法律明确规定才能提起。
5.科学设定行政诉讼起诉期限。行政诉讼法第39条规定了两种起诉期限：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出；法律另有规定的除外。目前，单行法律对于起诉期限的规定长短不一，有的期限太短，导致当事人很容易超过起诉期限；有的期限太长，导致行政行为效力长期处于不确定状态。因此，应当合理设定行政诉讼起诉期限。在设定起诉期限时应当注意三个问题：一是，尽可能设定统一的起诉期限。即将3个月的起诉期限修订为1个月的普通起诉期限。二是，设定特殊起诉期限制度。对于起诉事由在短时间内很难发现的、行政机关作出决定的先行行为发生改变、依据的规范性文件发生改变、涉及不动产等重大财产权益的情形，应当另行设定较长的特殊起诉期限。三是，设定最长起诉期限制度。对于利害关系人不知道行政行为的，应当规定从知道之日或者应当知道之日起一个月内提起诉讼。四是，设定起诉期限的延长制度、除斥期间制度。通过设立相应制度，解决由于特定事由不计入起诉期限的问题。
6.调整经过复议的案件的适格被告制度。现行行政诉讼法规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。当时作这样的规定，主要是考虑尽可能降低被告的级别，同时复议机关维持原行政行为，原行政行为的效力仍然存续，所以应当以原行政行为的作出机关为被告。但在实践中，有的复议机关担心改变行政行为之后作被告，采取尽量维持甚至一概维持原行政行为的做法，特别是涉及到信访缠诉的案件，复议机关更倾向于将矛盾解决在基层或者下级机关，更倾向于作出维持决定，以至复议虚化。复议机关亦被讥讽为“维持会”。据此，不少学者建议，强化复议机关的监督职能，在复议机关维持原行政行为的情形下，也应当将复议机关列为被告；有的学者建议复议机关可以作共同被告；还有的学者认为可以统一由复议机关作为代理人出庭应诉、复议机关委托原行政行为作出机关出庭应诉等等。我们认为，无论采取何种方式，都应当强化复议机关依法履行行政复议法规定的监督职责为目标。
7.合理调整管辖制度。现行行政诉讼法关于管辖的规定比较简单，应当根据行政审判实践中存在的问题，对管辖制度进行适当调整。主要是：其一，中级法院以下实行适度的集中管辖。为了解决基层法院存在的“立案难”、“审理难”和“执行难”的问题，最佳方案是设立跨区域的行政法院体制。如果行政法院方案难于实现，也可以考虑在中级法院以下打破行政区划，由特定基层法院对行政案件实行集中管辖和交叉管辖。其二，在法律规定的范围内，更多地赋予相对人以选择权，强化对当事人权利的保护。对于公民、法人和其他组织以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的人民法院不宜行使管辖权的，可以申请由上级人民法院指定管辖。其三，吸收现有司法解释的规定，强化上级法院提审或者指定管辖的权力，以尽可能排除地方非法干预。对于上级人民法院认为下级人民法院管辖的案件自己审理或者指定管辖更为适宜的，可以决定自己审理或者指定辖区内其他法院管辖。
8.建立逾期不受理起诉的起诉人可以向上级法院另行起诉的制度。当前行政案件“立案难”的问题仍然比较突出，原因是多方面的。有的是由于地方党政领导的非法干预，有的是由于个别地方以出台规范性文件等方式限制法院受理等等。这些违法干预极大地损害了当事人的诉权，使当事人的请求救济权不能得到有效实现。所以，应当建立逾期不受理即可“飞越”起诉的制度。对于受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；受理后可以移交或者指定下级人民法院审理，也可以自行审理。
