摘要：目前在我国的环境行政公益诉讼实践中，法院的职权主义作用发挥不足，这主要体现在法院受理不宜进入诉讼阶段的案件、缺乏对抽象诉讼请求释明的积极性、缺少作出驳回诉讼请求判决的担当、较少纠正错误的组合式诉讼请求、对具体化判决的作出过于谨慎等。环境行政公益诉讼制度发展不够成熟，相关规定不完善，需要法院发挥职权主义作用使得这一制度运行更为顺畅。环境行政公益诉讼作为客观诉讼，以维护公共利益和客观法秩序为目的，本身就没有过多当事人主义色彩。检察机关的存在不影响审判权正常运行，职权主义的合理适用亦不会逾越司法权边界。法院应针对性地发挥职权主义作用，拒绝受理不宜进入诉讼阶段的案件、释明检察机关具体化其诉讼请求、依法驳回检察机关的不当诉讼请求、纠正错误的组合式诉讼请求、视案件情况作出具体化判决。法院不能于环境行政公益诉讼案件中无限度地发挥职权主义作用，环境行政公益诉讼中职权主义的适用应坚持合法性原则，恪守司法谦抑性并尊重司法规律。
关键词：环境司法；环境行政公益诉讼；职权主义；司法谦抑性
环境行政公益诉讼制度是促进生态环境与资源保护的重要制度，党的二十大报告明确指出要完善公益诉讼制度，环境行政公益诉讼制度的发展与完善既符合党和国家的战略部署，也具有优化生态环境、保护自然资源的实质功效。作为一项运行刚逾十年的制度，环境行政公益诉讼的确存在一些问题，如“不履行法定职责”的判定标准没有统一、检察机关的诉讼请求与人民法院的判决具体化程度不高、诉讼请求和法院判决的关系尚未完全理顺等。在这些问题中，有一部分问题乃是法院职权主义作用发挥不足所致。为落实党和国家的战略布局，促进国家治理体系和治理能力现代化，有必要从法院职权主义角度出发，完善环境行政公益诉讼制度。
职权主义一词，于诉讼法理论中使用较多。在传统诉讼法理论中，职权主义通常与当事人主义相对应。以民事诉讼法为例，当事人主义是指民事诉讼审理所需内容资料及技术程序由当事人主导；而职权主义则刚好相反，其内涵为民事诉讼审理所需资料及技术程序由法院收集提出、指挥领导。若进一步划分，证据资料之收集提出全由当事人主导为辩论主义，反之则为职权探知主义，诉讼程序之进行全由当事人主导为当事人进行主义，反之则为职权进行主义。也有学者认为职权主义还存在职权干预主义，即对于诉讼标的和诉讼请求由法院来决定和处分，与之相反的是当事人处分主义。一言以蔽之，职权主义在传统诉讼法理论中多指法院在诉讼中居于主导地位且有较为明确的领域：证据资料、诉讼进行、诉讼标的。有学者认为职权主义的内涵随着时代发展不断丰富，并在当代表现为“诉讼以社会利益优先为导向、国家权力为主导、实质真实为目标”，这实质上扩大了职权主义的概念与范围。有学者认为职权主义应在民事公益诉讼中发挥作用；还有学者明确表示，职权主义模式在环境行政诉讼中业已轻车熟路。
从现有研究来看，职权主义一词已不局限在传统理论中的法院主导的诉讼证据资料收集与提出、程序推进等内容。特别是在公益诉讼中，法院出于保护公共利益的考虑更多地在诉讼中占据主导角色，发挥出职权主义作用。从这个角度看，在当前理论研究背景下，尤其在公益诉讼领域中，职权主义强调法院有所作为，切实解决公共利益受到侵害的问题，实现公益诉讼目的。至于职权主义的内涵和外延是否发生了变化，发生了怎样的变化，职权主义在公益诉讼语境下具体应作何理解，则并不是本文所重点探讨之内容。环境行政公益诉讼历经十载，产生过不少弊病，经过理论界和实务界的不断努力，也解决了很多疑难杂症，但目前有一个问题的关注度仍有待加强，即环境行政公益诉讼中时有职权主义适用不足的情况发生。本文通过梳理大量裁判案例，列举了环境行政公益诉讼实践中存在职权主义发挥不足的一些表现，在经过理论分析后尝试给出解决方案。需要注意的是，职权主义在环境行政公益诉讼中不能过度适用，否则有悖司法权之定位，故应同时论述环境行政公益诉讼中职权主义的适用限度问题。
一、环境行政公益诉讼中职权主义适用不足的表现
环境行政公益诉讼制度在比较法中没有太多可供借鉴的经验，在《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)中确立也不过七八年光景，环境行政公益诉讼制度具有较强的政策驱动性和实践推动性。在研究环境行政公益诉讼时，很难脱离裁判实践空谈理论。本文梳理了839份环境行政公益诉讼判决书，归纳了实践中环境行政公益诉讼职权主义发挥不足的五种表现。正如有学者所言，目前环境司法领域存在规则适用偏离、裁判思维社科化和审判结果受外部因素牵制等问题，这其实与法院职权主义作用发挥不足有很大关系。
1. 法院受理不宜进入诉讼阶段的案件
行政公益诉讼案件不同于传统行政诉讼案件的一个明显特征是行政公益诉讼案件有诉前程序——检察建议程序。针对环境行政公益诉讼中行政机关怠于履职等情形，只有在检察机关发出检察建议后行政机关仍不履行法定职责的，检察机关才能够提起诉讼使案件进入法院。如果行政机关在收到检察建议后积极履行法定职责，则检察机关不能仅仅依照结果标准提起诉讼。但实践中很多环境行政公益诉讼案件，行政机关在收到检察建议后积极履行法定职责，检察机关却因为迟迟等不到生态环境恢复的结果便向法院提起了诉讼，法院没有裁定驳回，而是予以受理。例如，在“湖北省荆州市荆州区李埠镇人民政府不履行法定职责案”中，行政机关在收到检察建议后积极履行法定职责，并且在案件审理过程中，法院肯定了被告的积极履职行为，但最终法院却依照结果标准认定被告没有履行法定职责，判令被告继续履行法定职责。无独有偶，在“河南省固始县泉河铺镇人民政府不履行法定职责案”中，河铺镇人民政府在收到检察建议后积极采取行动，但法院也受理了该案件并作出继续履行法定职责判决。根据《行政诉讼法》的规定，只有行政机关经过检察建议阶段仍不履行法定职责的，检察机关才能提起诉讼，而行政机关是否履行了法定职责不能单依结果标准判断。对于行政机关在收到检察建议后积极履行法定职责但未在短时间内恢复环境公益的案件，检察机关不能向法院提起行政公益诉讼，即使提起，法院也不应受理。
2. 法院缺少作出驳回诉讼请求判决的担当
根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《两高公益诉讼解释》)第二十五条之规定，人民法院审理行政公益诉讼案件，可以作出确认违法或无效判决、撤销或者部分撤销判决、责令履行判决、变更判决和驳回诉讼请求判决，这与《行政诉讼法》中对传统行政诉讼案件的判决规定基本一致。就《两高公益诉讼解释》第二十五条之规定来看，环境行政公益诉讼案件各种判决都会占有一定的比例，但实际情况是，在本文收集的839件环境行政公益诉讼的案件中，仅有14件案件法院作出了驳回检察机关诉讼请求的判决。从环境行政公益诉讼的实践来看，生态环境恢复通常需要一定的时间，但检察机关往往会在发出检察建议后因为无法及时看到生态环境恢复的效果而选择在经过法定期限后直接起诉，不考虑行政机关的履职态度及措施。在案件进入诉讼阶段后，法院往往沿袭检察机关的分析路径，以结果标准审视行政机关行为，此类案件数量较多。例如，在“锡林浩特市人民检察院诉锡林浩特市自然资源局未履行监管职责案”中，法院就被告是否构成不履行法定职责作出如下论述：尽管被告在收到检察建议书后，开展动态巡查，治理部分采坑，推动采坑项目立项并争取资金，同时联合相关部门打击盗采等违法行为，但因危害后果仍然存在，并不能否定其怠于履行法定职责的违法事实。因此，法院未采纳被告主张其履职尽责的辩解，并确认其怠于履行法定职责的行为违法，这种以单纯结果标准定案而不考虑行政机关履职情况的判决，会打击行政机关的履职积极性，在此情形之下，行政机关是否积极履职已经没有意义，只要受损生态环境没有恢复，就会被法院判定不履行法定职责。
对于上述“锡林浩特市人民检察院诉锡林浩特市自然资源局未履行监管职责案”，法院若充分考虑行政机关的履职态度与行为以及案件的客观情况，则大概率会得出行政机关履行法定职责的结论，那么对于检察机关提出要求确认行政机关违法或者责令行政机关履职的诉讼请求应被判决驳回。前文业已提到，驳回判决在行政公益诉讼案件中的适用率不足2%，但环境行政公益诉讼的实际运行情况是检察机关将许多行政机关已在积极履行法定职责的案件诉至法院，依照诉讼法理和法律规定，这些案件大多数情况下被告行政机关会被认定为已履行法定职责，那么此时法院应作出驳回诉讼请求判决。环境行政公益诉讼案件驳回率低表明可能存在不少法院没有作出本应驳回检察机关诉讼请求判决的案件。
3. 法院较少纠正错误的组合式诉讼请求
在环境行政公益诉讼乃至整个行政公益诉讼实践中，“确认+履职”组合式判决占据主流地位，这里的“确认+履职”组合式判决是指法院作出的判决中在确认行政机关行为违法的同时也责令行政机关履行法定职责。在本文收集的839件环境行政公益诉讼案件中，有437件案件法院作出了“确认+履职”式的组合判决，这个比重已经超过了半数。法院之所以作出如此之多的“确认+履职”组合式判决，主要因为是检察机关提出的诉讼请求多为“确认+履职”组合式诉讼请求。法院通常会根据诉判一致原则，将“确认+履职”组合式诉讼请求转化为“确认+履职”组合式判决。在上述437件案件中，仅有5件案件检察机关提出的诉讼请求是单项诉讼请求，即检察机关只请求法院责令被告行政机关履行法定职责，其余案件均为“确认+履职”组合式诉讼请求。这说明在环境行政公益诉讼案件中，法院“确认+履职”的组合式判决与检察机关提出的“确认+履职”组合式的诉讼请求几乎是一脉相承的，法院通常会被动地接受检察机关提起的组合式诉讼请求从而作出组合判决。无论是组合式的诉讼请求还是判决，其存在是不合理的，组合式判决也遭到一些学者的批评。既然组合式判决的作出是不合理的，那么法院在面对检察机关提出组合式的诉讼请求时，有必要发挥职权主义作用，将错误的“确认+履职”诉讼请求予以纠正，根据案情作出确认行政机关的行为违法判决，或者是责令行政机关履行法定职责判决，而不是将错就错，继续作出组合式判决。
4. 法院缺乏对抽象诉讼请求释明的积极性
在行政公益诉讼中，不论是检察机关提出的诉讼请求还是法院作出的判决，都以确认行政机关的行为违法和责令行政机关履行法定职责为主。以法院判决为例，有学者统计，在1488件行政公益诉讼案件中，法院作出确认判决的比例为22%，作出履行判决的比例为26%，作出“确认+履职”判决的比例为49%，而作出驳回判决的比例仅为2%。在环境行政公益诉讼中亦是如此，在本文收集的环境行政公益诉讼案件中，检察机关提出概括式确认违法诉讼请求的案件数量为102件，提出概括式责令履行法定职责诉讼请求的案件数量为176件，提出抽象式确认违法诉讼请求的案件数量为477件，提出抽象式责令履行法定职责诉讼请求的案件数量为591件，提出具体式确认违法诉讼请求的案件数量为48件，提出具体式责令履行法定职责诉讼请求的案件数量为17件。从检察机关提起的诉讼请求来看，大多数诉讼请求较为抽象，具体程度不够，这不利于明确案件的争议焦点，若法院在抽象诉讼请求的基础上作出具体化的判决，也容易给司法权过度干预行政权留下空间。对此，法院本可以通过释明检察机关进一步明确诉讼请求或者更正错误的诉讼请求，但在本文收集的839件环境行政公益诉讼案件中，只有10件案件法院进行了释明。面对大量抽象甚至存在瑕疵或错误的诉讼请求，法院在审理过程中主动释明的比例相对较低。若法院未能通过释明促使检察机关进一步明确其诉讼请求，将可能导致案件审理的难度增加，使得法院在对被诉行政行为的合法性与合理性审查方面陷入被动。通过释明促使检察机关明确诉讼请求，更能发挥法院职权主义的积极作用，提升行政公益诉讼的实效性。就裁判结果而言，若检察机关未能明确具体的诉讼请求，法院可能遵循诉判一致原则作出较为概括性的判决，这不利于行政公益诉讼维护公共利益及客观法秩序的功能发挥。即便法院基于保护公共利益的考量作出较为具体的判决，亦可能导致司法资源的大量消耗，并引发司法权对行政权的过度干预之风险。
5. 法院对具体化判决的作出过于谨慎
基于本文收集的839件环境行政公益诉讼案件可以发现，检察机关提出概括式的诉讼请求案件数量为278件，提出抽象式诉讼请求的案件数量为1068件，提出具体式诉讼请求的案件数量为65件。法院作出的概括式判决案件数量为141件，作出抽象式判决的案件数量为815件，作出具体式判决的案件数量为320件。在此有必要对概括式、抽象式和具体式诉讼请求和判决进行阐释，这种分类是对环境行政公益诉讼案件诉讼请求和判决的类型化，分类标准是检察机关诉讼请求以及法院判决内容的具体化程度，这种分类标准同样适用于环境行政公益诉讼案件中检察机关的诉讼请求和法院的判决，因此，可以以法院判决为例对此加以解释。概括式判决是指在环境行政公益诉讼案件中，法院仅仅判决行政机关的行为违法或责令行政机关继续履行法定职责，不再包含其他内容；抽象式确认违法判决会指出行政机关的违法事项，但无法通过判决内容确定行政机关的具体违法行为；具体确认违法判决会在抽象式确认判决的基础上更进一步，可以确定行政机关的具体违法行为，具体责令履行判决也会在时间、方式、效果等方面给予行政机关履行法定职责限制。
从本文收集的839件环境行政公益诉讼案件来看，法院通过审理判决的确将一部分概括式和抽象式诉讼请求进一步具体化为抽象式、具体式判决，这一点从收集的案件中概括式的判决案件数量是概括式诉讼请求案件数量的50%左右，而具体化判决案件数量是具体式诉讼请求案件数量的5倍左右可以看出。这说明法院在审理环境行政公益诉讼案件中发挥了一定的职权主义作用，但法院判决中仍存在着一定数量的概括式判决(141件)和相当多数量的抽象式判决(815件)，概括式判决的存在容易使得环境行政公益诉讼沦为程序空转，只有将概括式判决转化为抽象式判决或具体式判决才能更好地发挥环境行政公益诉讼的制度效应。对于抽象式判决同样如此，只有将适宜具体化的抽象式判决改为具体式判决，才能更好地保护环境公益，这说明法院在作出具体化判决方面仍有发挥职权主义作用的空间。
通过对环境行政公益诉讼实践运行的检视可以发现，法院的职权主义发挥不足导致一些问题出现：法院在立案审查环节缺乏积极性容易使得本不应进入诉讼阶段的环境行政公益诉讼案件流入法院；法院在审理案件过程中不发挥职权主义作用，抽象的诉讼请求便不会得到修正，从而影响具体化判决的作出；法院在判决的作出阶段过于谨慎，则容易作出与法理甚至与法规范相悖的判决。由此可见，法院发挥职权主义作用对于解决目前环境行政公益诉讼实践中存在的问题至关重要，这是法院发挥职权主义作用的现实要求，环境行政公益诉讼中法院职权主义的适用，还需要在理论上加以证成。
二、环境行政公益诉讼中职权主义的适用理据
有学者论述过职权主义生态环境诉讼模式的合理性体现在其符合建设美丽中国的国家目标和司法机关的宪法职责，深受中华传统法律文化和诉讼理念影响，且契合综合运用各种诉讼功能解决生态环境纠纷的本质特征。也有学者对职权主义可以在民事公益诉讼中得以适用之原因加以论证。而鲜有学者关注职权主义在环境行政公益诉讼中的运用，对于环境行政公益诉讼中法院职权主义作用的适用理据尚未进行充分探讨。在探讨以法院职权主义作用的发挥来解决环境行政公益诉讼实践中存在的相关问题之前，应论述职权主义为什么能够在环境行政公益诉讼中适用。
1. 制度发展不够成熟需要职权主义的适用
2015年7月，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，我国开始了为期两年的行政公益诉讼试点工作。2015年12月，最高人民检察院出台了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《试点实施办法》)作为配套政策文件为试点期间各级检察院提供具体可操作依据。《试点实施办法》并没有规定在行政公益诉讼中检察机关需要先发出检察建议而行政机关不履行法定职责的才提起诉讼。故在试点期间，环境行政公益诉讼案件大多以诉讼的形式呈现。之后《行政诉讼法》在2017年进行修正，行政公益诉讼制度得以在法律层面正式确认。《行政诉讼法》第二十五条明确了行政公益诉讼呈现双阶构造，检察机关在受案范围内发现行政机关违法行使职权或者不作为，可以先向行政机关发出检察建议，行政机关仍不履行法定职责的，检察机关可以向人民法院提起诉讼。此时行政公益诉讼制度得到了确立并在全国范围内实行，但支撑行政公益诉讼制度运行的法律规范却寥寥无几。《行政诉讼法》中仅有第二十五条规定了行政公益诉讼制度，《两高公益诉讼解释》仅用了五个条文规定了行政公益诉讼的制度框架、起诉材料、立案和判决，《两高公益诉讼解释》在附则中说明了本解释中没有规定的事项可以参照《行政诉讼法》，但行政公益诉讼与传统的行政诉讼毕竟有所不同。传统“民告官”行政诉讼的构造究竟属于主观诉讼还是客观诉讼在学界尚未形成通说，但行政公益诉讼属于客观诉讼的构造并没有太大争议。传统行政诉讼大体上以主观诉讼构造为主，主观诉讼与客观诉讼的最大区别在于主观诉讼是自益型诉讼而客观诉讼属于他益型诉讼。传统行政诉讼的原告是基于自身利益受到行政行为的侵犯而提起诉讼以维护自身的权益，检察机关提起环境行政公益诉讼则是为了维护环境公共利益。这种差异表明行政诉讼法建立的制度或许无法完全解决环境行政公益诉讼遇到的问题。立法机关也注意到了这个问题，并将检察公益诉讼立法纳入立法规划，但这也进一步印证了环境行政公益诉讼的制度构建不够成熟。
基于环境行政公益诉讼制度发展不够成熟的现状，法院在审理环境行政公益诉讼案件过程中发挥职权主义作用就显得十分必要，这种必要可以在两个方面加以体现：一方面，由于目前环境行政公益诉讼制度的法律和司法解释规定不成熟，法官要在《行政诉讼法》及其司法解释中甚至在《中华人民共和国民事诉讼法》及其司法解释中找寻相关依据，以推进案件的顺利判决；另一方面，如果相关的法律和司法解释对案件审理中遇到的问题均无明确规定，则法院可以本着实质性解决环境问题的目的，在法律的框架下发挥职权主义的作用，弥补环境行政公益诉讼的制度缺位。
2. 客观诉讼的本质不排斥职权主义的适用
主观诉讼和客观诉讼的划分对于职权主义的适用而言至关重要，主观诉讼侧重案件当事人的权利实现，而客观诉讼则关注公共利益的保护和法秩序的稳定。主观诉讼和客观诉讼的这种特征差异也影响了法院在诉讼中的角色定位：在主观诉讼中，由于诉讼目的通常是实现私权利，故在案件的证据收集和出示以及诉讼进程等方面更多地是由当事人推动；而在客观诉讼中，出于对公共利益保护和客观法秩序维护之考虑，职权主义应得以彰显，法院在案件推进方面发挥更大作用甚至是主导作用。正如有学者所言，“客观诉讼不以当事人本身法律权利的存在为限，不同于以当事人之间权利义务为内容的普通法律争议，所以客观诉讼要求对行政诉讼的许多程序作出不同于主观诉讼的相应变化和特别的制度安排”。
对环境行政公益诉讼性质的理解绕不开对行政诉讼构造的探讨。对于我国行政诉讼体例的界定，学界意见不一，主要围绕其性质究竟是属于主观诉讼还是属于客观诉讼展开讨论。有学者主张，我国行政诉讼具有主观诉讼属性，主要依据是行政诉讼旨在保护行政相对人的自身权益；亦有学者认为，我国行政诉讼在结构上服务于客观法秩序的维护；此外还有学者认为，我国行政诉讼既不同于传统意义上的主观诉讼，也未完全符合客观诉讼的特征，而是体现一种“内错裂”的状态。依据《行政诉讼法》第一条之规定，行政诉讼的目的在于“解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”。关于“保护合法权益”与“监督依法行政”之间的关系，不同侧重点可能导致对行政诉讼性质的不同判断：若强调“保护合法权益”，则行政诉讼更具主观诉讼特征；若突出“监督依法行政”，则行政诉讼倾向于客观诉讼属性。而从原告资格、诉讼标的、审理裁判规则等具体制度入手分析，可发现行政诉讼部分制度偏向主观诉讼，部分制度则具有客观诉讼特征，由此或可认定我国行政诉讼兼具主观诉讼与客观诉讼的特征，并非纯粹意义上的主观诉讼或者客观诉讼。
传统行政诉讼的核心在于保护行政相对人的合法权益，若行政相对人的合法权益无法得到保障，行政争议的解决亦无从谈起。行政诉讼通过司法救济机制维护公民、法人和其他组织的合法权益，同时对行政机关形成依法履职的约束。事实上，行政诉讼程序和规则的设立亦围绕行政相对人的权益保护展开。因此，我国传统“民告官”行政诉讼在较大程度上体现出主观诉讼特征。行政公益诉讼制度纳入《行政诉讼法》并未改变我国行政诉讼整体上以主观诉讼为基础的架构，同时也不能否认其本身具有客观诉讼的特性。作为典型的他益型诉讼，行政公益诉讼旨在维护国家利益、社会公共利益及客观法秩序，而非起诉主体自身权益，从诉讼目的来看，其至少符合《行政诉讼法》“监督行政机关依法行使职权”的立法目标。针对行政公益诉讼的归属问题，部分学者主张将其从行政诉讼体系中剥离，理由是其在诉讼目的、起诉主体、程序设计等方面与传统行政诉讼存在较大差异，这更加体现了行政公益诉讼的特殊性，作为客观诉讼，其不同于以主观诉讼为构造的传统行政诉讼。
正如前文所言，在主观诉讼与客观诉讼中职权主义所发挥的作用有所不同：主观诉讼中当事人主义彰显，职权主义势弱；客观诉讼中为了保护公共利益及维护客观法秩序，法院职权主义作用的发挥可以更好地实现诉讼目的。在分析了传统的行政诉讼和行政公益诉讼的关系后，可以确定行政公益诉讼作为客观诉讼的定位比较妥当，而环境行政公益诉讼不过是行政公益诉讼的一个受案类型，如同在民事诉讼中，确认之诉、给付之诉和形成之诉属于民事诉讼的三大分类，自然要遵循民事诉讼的法理与规则。环境行政公益诉讼作为行政公益诉讼的一种类型，其性质也应与行政公益诉讼保持一致，即客观诉讼。在作为客观诉讼的环境行政公益诉讼中适用职权主义并无不妥。
3. 检察机关存在并不影响职权主义的适用
在传统“民告官”行政诉讼中，作为原告的行政相对人通常胜诉率并不高，造成这种局面的原因是法院可能出于对被告为行政机关的顾忌，又或受到地方保护主义的影响，针对这种情况我国也开展了行政案件集中管辖制度改革。但在行政公益诉讼中，原告胜诉率低的局面发生了很大变化。根据法律规定，行政公益诉讼的起诉主体是检察机关，诉讼目的是维护公共利益。在行政公益诉讼中，作为被告的行政机关的胜诉率很低，而作为行政公益诉讼起诉人的检察机关则很少败诉。有学者统计，2018—2020年发生的行政公益诉讼案件，检察机关败诉案件仅为25件。前文列举了环境行政公益诉讼中法院职权主义发挥不足的五种体现，如果说法院对具体化判决的作出过于谨慎可能是出于对司法权过度干涉行政权的忧虑，那么其余四种，即受理不宜进入诉讼阶段的案件、缺乏对抽象诉讼请求释明的积极性、较少纠正错误的组合式诉讼请求、缺少作出驳回诉讼请求判决的担当，则可能是检察机关作为起诉主体带来的变化：一方面，相较于传统行政诉讼中的行政相对人，检察机关的专业性和法律素养处于较高水平；另一方面，“检察机关是代表国家维护公益的法律监督机关，具有法律监督和公益代表的双重属性、双重角色和双重责任”，这种特殊身份容易使得法院对检察机关过于信任，在本该发挥作用的地方任由检察机关推动诉讼进行，导致法院职权主义作用发挥不足。
但事实上，检察机关在环境行政公益诉讼中作为法律监督者的定位并不影响法院职权主义作用的发挥，原因有两个方面：一方面，检察机关在环境行政公益诉讼中处于法律监督者地位，其监督对象主要是行政机关，其监督目的是督促行政机关履行环境保护的法定职责。检察机关并不会直接对违法行为人采取措施或进行惩戒，而是监督行政机关对可能存在的违法行为人履行行政处罚或行政强制等职责。在环境行政公益诉讼中，检察机关是以诉的方式对行政机关的履行法定职责行为进行监督。检察机关在环境行政公益诉讼中是以监督者的身份来实现公共利益保护之目标，而不是与环境行政部门合作补强行政监管。“行政诉讼法之所以允许检察机关提起公益诉讼，是赋予了检察机关以诉的形式实行法律监督的职能内涵，意在构建检察机关与行政机关之间的法律监督机制”。检察机关在环境行政公益诉讼中履行监督职责，与法院的审判行为关系不大。法院是否发挥职权主义作用以及发挥多大的职权主义作用，并不影响检察机关履行法律监督职责。
另一方面，虽然从检察机关的宪法定位来看，监督法院依法审判也是其作为法律监督者的应尽职责，但在环境行政公益诉讼中，检察机关作为公益诉讼起诉人其核心目的不是监督法院的审判活动。检察机关之所以可以提起环境行政公益诉讼并非源自其法律监督机关的宪法定位，而是法律特别授权，检察机关在宪法上的法律监督机关的身份，并不意味着其必然可以提起行政公益诉讼。就这个角度而言，检察机关不过是涉诉主体的一方，法院在整个诉讼过程中仍居于主导地位，其发挥职权主义作用乃题中应有之义。
4. 职权主义的合理适用不逾越司法权边界
前文业已述及，环境行政公益诉讼中职权主义适用不足的表现主要为：法院受理不宜进入诉讼阶段的案件、缺乏对抽象诉讼请求释明的积极性、缺少作出驳回诉讼请求判决的担当、较少纠正错误的组合式诉讼请求、对具体化判决的作出过于谨慎。如果对这五种职权主义发挥不足之体现进一步类型化，则可以大概归纳为两种：一是根据现行法律以及法理，法院在本应有所作为的地方却有所保留，这主要体现在法院受理不宜进入诉讼阶段的案件、缺少作出驳回诉讼请求判决的担当、较少纠正错误的组合式诉讼请求；二是从保护公共利益的角度出发，法院在不逾越司法权边界的前提下发挥职权主义作用，本可以更好地实现环境公共利益保护的制度目的，这主要体现在法院缺乏对抽象诉讼请求释明的积极性、对具体化判决的作出过于谨慎。
具体而言，根据《行政诉讼法》第二十五条之规定，对于行政公益诉讼案件，只有“行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。换言之，进入环境行政公益诉讼阶段的案件，都应符合行政机关不依法履行职责的条件，虽然根据《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件不包含行政机关是否依法履行职责的问题，但该条规定更多的是针对“民告官”的传统行政案件。环境行政公益诉讼案件作为客观诉讼，虽从法理角度而言大多可以遵循行政诉讼法规范，但也具有自身特殊性：根据《行政诉讼法》第二十五条之规定，法院不应受理行政机关已在积极履行职责的案件。法院拒绝受理不宜进入诉讼阶段的环境行政公益诉讼案件并不会超出司法权的运行边界，仅只是将案件退至检察建议阶段而已，并没有干涉行政机关对行政事务的处理权。
根据《行政诉讼法》第六十九条之规定，检察机关申请行政机关履行法定职责的理由不成立的，法院应判决驳回检察机关的诉讼请求，该条规定在环境行政公益诉讼案件中体现为：如果法院经过审理认为，被告行政机关在收到检察建议后积极履行了法定职责，环境公益没有恢复的原因不是因为行政机关履行法定职责不积极，那么此时法院就应作出驳回判决，驳回检察机关的诉讼请求。但根据前文分析可知，法院通常并不是这种做法，其可能会根据结果标准直接认定行政机关没有履行法定职责，或者作出确认违法判决。造成这种情况出现的可能原因是法院认为环境行政公益诉讼案件并非普通的行政诉讼案件，其涉及公共利益，且起诉主体是检察机关，所以对驳回判决的作出过于谨慎。
而对于法院较少纠正错误的组合式诉讼请求，其主要原因是受诉判一致原则的约束以及可能出于对起诉主体的顾虑。根据《行政诉讼法》第七十二条和第七十四条之规定，履行判决和确认违法判决的作出均有明确的适用条件，从法理角度来看，履行判决本身的作出就包含了对行政机关此前行政行为的否定性评价，因此，法院在面对检察机关提出的“确认+违法”组合式诉讼请求时应在判决中予以纠正，这既不会干涉检察机关履行其法律监督职责，也不会影响行政机关履行其行政职责。
上述三种情形是根据法律规定和法律原理，法院在本该发挥职权主义作用的时候却被动克制，而法院缺乏对抽象诉讼请求释明的积极性以及对具体化判决的作出过于谨慎则属于法律并没有明确规定，但为了更好地实现环境公共利益保护的目的而需要法院发挥职权主义作用。《行政诉讼法》第四十九条在规定起诉条件时仅要求有具体的诉讼请求却并没有规定起诉内容的具体程度，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉解释》)第六十八条指明“有具体的诉讼请求”之内容，如请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务。问题在于对“特定”如何理解，如果检察机关起诉请求判令某行政机关履行水资源管理法定职责，似乎也可以视为符合“特定”要求，但给案件的推进和法院的判决带来不便。为了顺利推进环境行政公益诉讼案件的进度，避免法院在判决的时候难以把握尺度，逾越司法权的界限，释明检察机关具体化其诉讼请求就显得十分必要。而对于法院是否应作出具体化判决的问题也是同理，法律并没有要求法院作出何种具体化的判决，尤其是履行判决，但是具体化的判决无疑利于公共利益的恢复，然而具体化的判决的确会有干预行政权的风险，因此要将其把握在合理的范围内，对此，下文会展开具体分析。
综上所述，之所以要在环境行政公益诉讼中发挥法院职权主义作用，并非仅仅是因为司法实践的现实需要，而是具备一定的理论基础。职权主义的发挥可以在一定程度上弥补环境行政公益诉讼的制度漏洞。相较于偏向主观诉讼的传统行政诉讼，作为客观诉讼的环境行政公益诉讼留给法院发挥职权主义作用的空间更大。在环境行政公益诉讼中检察机关的监督对象是行政机关，对于法院而言，检察机关不过是诉之一方，检察机关的存在并不影响法院发挥职权主义作用。此外，职权主义的合理运用并不会干涉行政权。在解决了职权主义能否在环境行政公益诉讼适用的理论前提后，便需结合目前环境行政公益诉讼实践中存在的问题，探寻环境行政公益诉讼中法院职权主义的适用路径。
三、环境行政公益诉讼中职权主义的适用路径
针对环境行政公益诉讼中法院职权主义适用不足而导致的种种问题，在环境行政公益诉讼中法院应强化职权主义作用，促进环境行政公益诉讼的高效运行。法院应加强立案审查，拒绝受理行政机关已经处于积极履行的案件；对于符合驳回诉讼请求法定条件的案件，法院应依法作出驳回检察机关诉讼请求的判决；对于“确认+履行”的组合式诉讼请求，如果法院遵循诉判一致原则作出“确认+履行”的组合式判决，则有悖法理与法律规范，法院应根据案情作出单独的确认违法判决或责令履职判决；如果检察机关提出的诉讼请求过于抽象，不利于案件的顺利进行以及具体化判决的作出，法院则应释明检察机关将诉讼请求具体化；具体化的判决有利于生态环境的恢复，能够更好地实现环境行政公益诉讼的制度目的，法院应在不过度干涉行政权的前提下作出具体化判决。
1. 法院应拒绝受理不宜进入诉讼阶段的案件
从行政公益诉讼的制度设计来看，行政公益诉讼案件完全可以在检察建议阶段结案，避免案件进入诉讼阶段从而耗费司法资源，司法资源本身也是一种公共利益，对司法资源的过度损耗实质上也是对公共利益的侵害。但并不是所有的案件都不适宜进入诉讼阶段，对于案情复杂、行政机关履职积极性差的案件，环境行政公益诉讼案件以诉讼的方式进行更有利于对公共利益的保护。目前，在行政公益诉讼实践中，绝大多数案件可以终结在检察建议阶段。根据最高人民检察院发布的《公益诉讼检察工作白皮书(2023)》统计的数据，在99.1%的行政公益诉讼案件中，行政机关在收到人民检察院的检察建议后进行整改，最终实现公益保护的目的。虽然仅有将近1%的行政公益诉讼案件进入诉讼程序，但是2023年人民检察院办理的行政公益诉讼案件为167776件，还是有1600多件行政公益诉讼案件进入诉讼程序。行政公益诉讼中生态环境和资源保护领域案件占比44.2%，环境行政公益诉讼案件进入诉讼阶段的有700多件，这个数字仍然可观。
为了避免本可以在检察建议阶段解决的环境行政公益诉讼案件进入诉讼程序，法院有必要在立案环节发挥职权主义作用，对检察机关提起的环境行政公益诉讼进行初步审查，对于还需要给予行政机关履职时间的或者其他不适合进入诉讼程序的案件裁定不予受理。环境行政公益诉讼不同于传统的“民告官”行政诉讼，传统行政诉讼中存在立案难的现象，而且有不少学者主张保护行政相对人的权利，主张法院在传统行政诉讼案件中贯彻立案登记制度，即不对案件进行任何实质性审理，以此来保护行政相对人的权利。环境行政公益诉讼由于起诉主体的特殊性，立案难似乎已不是问题，更加需要注意的是立案是否泛滥。《两高公益诉讼解释》第二十三条规定了人民法院针对行政公益诉讼的立案条件，只要检察机关提起的行政公益诉讼案件有明确的被告、具体的诉讼请求与事由且受诉法院有管辖权的，人民法院就应当立案。从这个角度来看，法院在面对检察机关提起的环境行政公益诉讼案件，似乎也没有过多的诉前审查空间。但为了避免不必要的诉讼造成司法资源浪费，最高人民法院和最高人民检察院可以考虑在出台新的公益诉讼司法解释时，对环境行政公益诉讼的立案增加审查环节。受诉法院对检察机关诉至法院的环境行政公益诉讼案件进行初步审查，如果检察机关仅根据结果标准认为行政机关不履行法定职责，而没有从行为标准对行政机关的履职合法性进行判断的，可以裁定不予受理。
2. 法院应依法驳回检察机关的不当诉讼请求
在本文收集的839件环境行政公益诉讼一审案件中，仅有1件案件是法院经过审理认为行政机关履行了法定职责，从而完全驳回检察机关的诉讼请求。在“延吉市人民检察院诉延吉市环境保护局不履行法定职责案”中，延吉市人民检察院认为延吉市环境保护局在移除小营镇东光村九组集体所有林地内粉煤灰一事上履行法定职责不力，向敦化市人民法院提起诉讼要求确认延吉市环境保护局违法并责令其履行法定职责。法院经过审理认为，延吉市环境保护局在收到检察建议后不论是在主观方面还是在客观方面均积极履行法定职责，人民检察院在本案行政诉讼前便已经丧失了诉的利益，其诉讼请求是业已实现的诉讼请求。在庭审中，延吉市人民检察院撤回了责令被告行政机关履行法定职责的诉讼请求，敦化市人民法院予以准许，同时法院驳回了人民检察院要求确认延吉市环境保护局行政行为违法的诉讼请求。“延吉市人民检察院诉延吉市环境保护局不履行法定职责案”是近千个裁判案例中唯一一个法院从主客观方面分析被诉行政机关行为合法性并完全驳回检察机关诉讼请求的案件。
正如“延吉市人民检察院诉延吉市环境保护局不履行法定职责案”判决书所言，“公益诉讼制度的目的和意义并非一定要通过进入诉讼程序方能实现，公益诉讼的价值更不能以司法裁判的数量和检察机关胜诉的比例来衡量”。环境行政公益诉讼制度的确立和发展存在政策驱动因素，在理论深度和规范完善度方面有所欠缺，这意味着不论是对作为公益诉讼起诉人的检察机关还是对居中审判的法院而言，机遇和挑战同时存在：挑战来自环境行政公益诉讼制度的不够成熟，机遇蕴含在挑战之中，无论是检察机关还是法院均可以在尚不完全成熟的制度下发挥自身的能动性，努力实现环境行政公益诉讼的制度效果，充分保护环境公共利益。面对进入诉讼程序的环境行政公益诉讼案件，法院经过审理查明行政机关不存在不履行法定职责的问题，即使此时受损害的环境公益没有得到完全恢复，也不能认定行政机关属于“不履行法定职责”之情形，而应根据客观事实作出驳回检察机关诉讼请求的判决，不能因为案件已经进入诉讼阶段便作出确认违法判决或者责令履职判决，以体现检察机关的起诉并无不当。法院应发挥职权主义作用，从主客观方面审查被告行政机关的履职情况：对于行政机关的确存在怠于履职的环境行政公益诉讼案件，法院应结合检察机关的诉讼请求作出确认违法判决或责令履行判决；对于经过审理认定行政机关勤勉履职的环境行政公益诉讼案件，法院不能因为检察机关的诉讼请求而确认行政机关违法或责令其履职，而要根据客观事实作出驳回判决。
3. 法院应纠正错误的组合式诉讼请求
在环境行政公益诉讼的法院判决中，存在相当数量的“确认+履职”组合判决，这种判决在确认行政机关的行为违法的同时责令行政机关履行法定职责。之所以出现如此多的“确认+履职”组合式判决，有很大一部分原因是检察机关提出了“确认+履职”的组合式诉讼请求。但法院作出的判决不能既确认行政机关的行为违法也责令行政机关履行法定职责，二者没有同时适用的逻辑空间与规范空间。
第一，从逻辑角度而言，法院作出履行判决必然伴随着对行政机关行政行为的否定性评价。《行政诉讼法》和《两高公益诉讼解释》规定法院作出履行判决须以行政机关不履行法定职责为前提，如果法院通过审理认为行政机关已经履行了职责，那么法院此时再作出履行判决无疑会与法律规定发生冲突，即法院作出行政履行判决意味其已经对行政机关不履行法定职责的行为加以确认，只不过这个确认没有在判决主文中呈现，而是在裁判理由中业已论证。虽然我国法院判决的既判力从规范和实践的角度来说还仅限于裁判主文，法院的裁判理由暂且没有既判力。但既然法院已经在裁判理由中经过论证，于判决主文中加以确认就无必要。履行判决、确认判决都是独立的判决，它们不需要依附其他的判决的存在而存在。
第二，从规范来看，法院作出确认违法判决有着严格的适用场域：一是应当撤销行政行为但是基于国家利益和社会公益考虑给予确认违法判决；二是只是程序上轻微违法，不会给行政相对人造成实质性损害；三是行政机关的行政行为虽然违法但是并不具有可撤销内容；四是行政机关改变原行政行为后，原告仍不满足要确认行政机关违法；五是作出履行判决已经没有意义。在这五种情形中，前三种情形在行政公益诉讼案件中出现得并不多，第五种情形本身就有着确认判决和履行判决不能同时出现的内涵，第四种情形出现较多，通常表现为检察机关提出责令履职诉讼请求或者“确认+履职”组合式诉讼请求，而被告行政机关在诉讼进行过程中履行了法定职责，此时责令行政机关履职已经没有了意义，但如果检察机关仍要求确认行政机关之前的行政行为违法，则审理该案的法院通常会作出确认违法判决。
既然组合式判决无论是从逻辑还是从规范角度看均不合理，法院在面对检察机关提出的组合式诉讼请求时要勇于纠正。前文已述，检察机关的存在并不影响法院行使审判权，法院在环境行政公益诉讼中依法审判，在法律的框架下发挥职权主义作用即可。对于在环境行政公益诉讼中检察机关提出“确认+履职”诉讼请求的案件，法院应在裁判理由中说明二者不能同时适用的原因，并根据案件情况作出单独的确认违法判决或责令履职判决。
4. 法院应释明检察机关具体化其诉讼请求
目前，环境行政公益诉讼中检察机关的诉讼请求多呈现概括化和抽象化的特点，这不利于审判的进行和诉讼目的的实现。在民事诉讼中，原告在起诉时若缺乏诉讼标的或诉讼标的不明，则法院无从审判，故原告起诉时必须向法院表明特定诉讼标的。在传统的行政诉讼中同样如此，当行政相对人提出的诉讼请求不够具体时，法院作出的判决很难与行政相对人的本意相符合，即只有具体的诉讼请求才对法院具有约束力。检察机关提出具体的诉讼请求对于案件的进行至关重要，根据《行诉解释》第六十八条第三款之规定，当原告无法正确表达其诉讼请求时，法院应要求其明确诉讼请求。而根据《行政诉讼法》的相关规定，行政诉讼案件的起诉应满足诉讼请求具体之要件，若检察机关提出的诉讼请求不明确、不具体，则可以成为法院裁定驳回的理由，即使法院有意受理该案件，也需要经过释明，这无疑增添了案件的程序负担。原告提出的诉讼请求若内容具体，则法院可以快速梳理出案件的法律关系和争议焦点，根据法官自身的法律素养与经验积累对案件的发展作出一定的判断。对于行政机关而言，当其收到起诉状副本时如果面对的诉讼请求较为具体，也可以进行充分的准备，从而节约时间，提高效率。
在环境行政公益诉讼案件中，法院在面对检察机关提出的抽象化诉讼请求时并没有很好地发挥出释明的作用，这体现在现有的裁判案例中法院极少对抽象化的诉讼请求进行释明。在环境行政公益诉讼案件中，当检察机关提出的诉讼请求偏抽象化，那么法院对应作出的判决大概率也是不够具体的。如果在立案阶段或者在审理过程中，法院释明检察机关将抽象的诉讼请求具体化，则大概率会作出具体化判决。法院发挥职权主义作用释明检察机关将抽象的诉讼请求具体化，不但可以促进案件审理的顺利进行，还可以促成具体化判决的作出。
5. 法院应视案件情况作出具体化判决
由前文可知，进入环境行政公益诉讼阶段的案件仅占整个环境行政公益诉讼案件的1%左右，绝大多数环境行政公益诉讼案件可以通过检察机关制发检察建议，督促行政机关履行法定职责，从而实现环境行政公益诉讼维护环境公共利益的目的。进入诉讼程序的环境行政公益诉讼案件通常较为复杂，行政机关没有履行或者没有勤勉履行法定职责，对法院审理环境行政公益诉讼案件提出了较高要求，法院在依法作出裁判的同时要考虑到受损害环境公共利益的恢复问题。绝大多数行政机关在收到检察建议后会重视相关问题积极履职，但也存在部分行政机关因主客观因素迟迟未能履职或者未能有效履职的情形。倘若在环境行政公益诉讼案件中，检察机关提出的诉讼请求十分抽象，仅要求受诉法院判决被告行政机关履行其法定职责，而没有对其履职时间、履职方式等进行限制，而法院经审理认为行政机关的确存在不履行法定职责的情况，此时若完全根据检察机关的诉讼请求作出判决，则会形成“责令某某行政机关继续履行法定职责”的概括式判决。法院、检察机关和行政机关在诉讼过程中，进行了证据收集、庭审、质证、辩论等多个环节，花费了大量时间和精力，最终却得出这样一个模糊性判决，这不符合法的效率价值，该模糊性判决更多的是对案件中行政机关的违法行为或者不作为的确认，这种抽象性判决几乎不具备可监督性和可执行性，“使得行政公益诉讼程序的存在流于形式，难以发挥其应有作用”。因此，面对检察机关提出的抽象式诉讼请求，法院有必要发挥职权主义作用在抽象诉讼请求基础上作出具体化判决，方便检察机关后续监督行政机关的履行法定职责情况。
四、环境行政公益诉讼中职权主义的适用限度
环境行政公益诉讼制度发展的不完善和环境行政公益诉讼案件的特殊性往往会影响法院职权主义作用的发挥，这种影响体现在两个方面：一方面，诉讼是法院的本职领域，如拒绝受理不宜进入诉讼阶段的案件、依法驳回检察机关不当的诉讼请求、纠正错误的组合式诉讼请求，这些工作是法院依据宪法和法律规定的分内之事；另一方面，释明检察机关将抽象的诉讼请求具体化、视案件情况作出具体化判决，在一定程度上越过了法院的被动地位，因为释明检察机关将抽象的诉讼请求具体化有司法权干预行政权之风险。在行政诉讼中，法院通常应遵循诉判一致原则。如果法院将抽象的诉讼请求具体化，在一定程度上违背了诉判一致原则，但由于行政公益诉讼的特殊性，尤其是在作为客观诉讼的环境行政公益诉讼中，应允许诉判不一致的情况出现，这符合行政诉讼法理。环境行政公益诉讼中职权主义的适用并不是没有限度的，任由法院发挥职权主义作用可能会动摇司法的被动地位，越过司法权的边界干涉行政权。
1. 职权主义的适用应坚持合法性原则
环境行政公益诉讼中法院职权主义的适用首先应坚持合法性原则，这是因为司法裁判首先是一种依法裁判。环境行政公益诉讼制度的直接法律依据是《行政诉讼法》第二十五条之规定，同时最高人民法院和最高人民检察院也出台了多部司法解释规范环境行政公益诉讼制度，总体来看，我国环境行政公益诉讼制度的法律体系尚未臻于完善，目前检察公益诉讼立法尚在进行中，但这不能成为法院随意发挥职权主义作用的理由。环境行政公益诉讼虽为公益诉讼和客观诉讼，但其同时也是行政诉讼，案件被告为行政机关，案件同样符合行政诉讼的特征，可以适用行政诉讼法及其司法解释。法院在环境行政公益诉讼中发挥职权主义作用需坚持合法性原则，原因可以体现为三个方面：首先，立法活动比司法活动更能够代表民意，其正当性基础更为牢固。立法者代表民意，法律经过投票获得通过也意味着立法获得了大多数人的支持。而职权主义作用的发挥，无论是从最高人民法院层面通过制定统一司法解释、发布公报案例和指导性案例，还是法官在个案中发挥主观能动性实质性解决具体案件，都没有广泛收集民意的环节。其次，法院职权主义作用的发挥并不能像立法那样，给人们一种可预期性。制定法可以使得人们通过对法律的了解而对社会生活以及个人行为有一定的预期，对社会秩序有一定的了解，知道什么行为合法，哪些行为违法以及违法的后果如何。由于法官的能力有高低、经历有不同，法官发挥职权主义作用解决问题的手段和方法会有所区别，这种区别会使得人们无法从个案中的职权主义作用发挥获得一定的预期性，因为即使相同的案件，法官发挥职权主义作用的方式也可能会不同。最后，从效率的角度而言，职权主义的效率比不上立法。虽然职权主义可以更好地化解案件纠纷，在环境行政公益诉讼案件中保护公共利益，但立法所确定的规则可以解决大多数案件，法官根据法条内容进行经典三段论的演绎推理，便可以获得结论，这种效率是职权主义所不能实现的。
在环境行政公益诉讼中，法院发挥职权主义作用审理案件同样是在法律的框架下进行，但这并不意味着法院发挥职权主义作用的空间就会被压缩。从前文提到的环境行政公益诉讼中存在的几个典型问题来看，法官若发挥主观能动性均不违背法律。目前在环境行政公益诉讼中法院会受理一些本不应进入诉讼程序的案件，后续法院不应再受理这些案件，而应由检察机关继续在检察建议阶段解决问题，此举更多的是依照法律进行的一种纠错。对于法院需要加强释明的积极性，责令检察机关具体化其诉讼请求，法律虽然没有明确规定法院有此项职权，但释明检察机关具体化其诉讼请求其实也是满足了《行政诉讼法》中诉讼请求要明确之规定。针对法院缺乏作出驳回诉讼请求判决的担当问题，法院是对本应作出驳回判决的案件进行修正，不存在合法性的问题，纠正错误的组合式诉讼请求同样如此。虽然法律没有规定法院必须作出具体化的判决，但是法院作出具体化的判决并没有违背合法性原则。
2. 职权主义的适用要恪守司法谦抑性
环境行政公益诉讼中法院职权主义的适用要恪守司法谦抑性的核心是处理好司法权和行政权的关系。环境行政公益诉讼的判决以确认判决和履行判决为主，这与环境行政公益诉讼的案件特点有关。根据《行政诉讼法》第二十五条之规定，对于行政机关在收到检察建议后仍不履行法定职责的，检察机关向法院提起行政公益诉讼。被诉至法院的环境行政公益诉讼案件，法院难免需对行政机关的履职情况进行审查。如果行政机关的确存在不履行法定职责的情况，则确认判决和履行判决刚好与之对应。法院对行政机关是否履行法定职责的认定和裁判会对行政机关产生很大影响，尤其在履行判决中，如果法院作出的具体判决限制了行政机关履职的时间、方式，无论检察机关是否在诉讼请求中对此有所体现，均是司法权干涉行政权的表现。
生态环境问题是现代社会的棘手问题，它通常具有复杂性、多样性、滞后性等特点。生态环境问题的处理通常需要多部门协作。而行政权恰恰具有主动、灵活、高效的特点，因此，解决现代生态环境问题的最佳选择是行政权，而非立法权或司法权。法院在环境行政公益诉讼案件中发挥职权主义作用的边界是不能过度干涉行政权，不能违背行政权优先原则。法院如果在审理环境行政公益诉讼案件中过于积极主动，则很可能代替行政机关对某些事实问题作出判断，也可能使得行政机关对尚有裁量余地的事项不再有选择权，这是法院超越司法权的表现，显然是不妥当的。
以法院作出具体化判决为例，法院恪守司法谦抑性体现在法院应尽可能地作出具体化判决并不意味着每一个案件的判决都应具体化，也不是作出的判决越具体越好，而是要遵循职权主义在环境行政公益诉讼中的限度，遵循司法的基本规律和司法权运行的边界。具体判决的作出需要裁判时机的成熟，裁判时机的成熟意味着对于某一项诉讼请求的法院决定而言，所有的事实和法律上的前提皆已具备。具体判决的作出还需要注意不能过度干预行政权，当某一个问题尤其是事实问题仍需要行政机关进行判断，法院就不宜代行政机关作出决定，此时应作出抽象性判决，给予行政机关裁量空间。但法院在环境行政公益诉讼判决的作出方面有一个最低限度，即无论法院在环境行政公益诉讼案件中作出何种判决，一定要指明相关事项：在确认判决中，要指明行政机关的哪个行为违法；在履行判决中，若不宜对行政机关的履职行为加以限制，也应指明行政机关就哪个事项履行法定职责。
前文已述，环境行政公益诉讼中法院职权主义的适用路径包含了法院应拒绝受理不宜进入诉讼阶段的案件、依法驳回检察机关不当的诉讼请求、纠正错误的组合式诉讼请求、释明检察机关具体化其诉讼请求以及视案件情况作出具体化判决。但并不是每一种情况都需要法院在发挥职权主义时恪守司法谦抑性，具体分析如下：法院拒绝受理不宜进入诉讼阶段的案件本质上是要求法院在立案阶段应依法作为，不能因为环境行政公益诉讼案件的特殊性而让所有的环境行政公益诉讼案件流入诉讼阶段，这是法院的本职所在，不存在适用职权主义需要恪守司法谦抑性的问题，依法驳回检察机关的不当诉讼请求亦为同理。纠正错误的组合式诉讼请求，虽然法律没有明确规定确认判决和履行判决不能同时适用，但从司法规律和法律逻辑的角度来看，二者不能同时存在，因此，纠正错误的组合式诉讼请求也不存在法院在适用职权主义时恪守司法谦抑性的问题，但释明检察机关具体化其诉讼请求以及视案件情况作出具体化判决则有较大的违背司法谦抑性之风险。《行政诉讼法》及其司法解释以及行政公益诉讼的有关司法解释并没有明确规定当检察机关的诉讼请求不够具体时法院需要通过释明，从而使得检察机关的诉讼请求更为具体。若检察机关在法院的主动释明下将诉讼请求具体化，诉讼请求之内容将来实现，会有司法权干预行政权的风险。而法院视案件情况作出具体化判决本身就可能过度干预行政权。法院释明检察机关具体化其诉讼请求以及视案件情况作出具体化判决时应尤其注意恪守司法谦抑性。
3. 职权主义的适用需尊重司法规律
对于司法规律的概念，学者们的表述不尽相同：有学者认为，“司法规律是司法权运作和司法组织设置中起决定性作用的基本准则，它是对司法活动、司法权的内在联系的抽象总结”；也有学者从不同角度对司法规律进行了定义，认为“司法规律旨在揭示和说明司法活动或者司法过程中客观存在并重复出现的决定司法活动运行轨迹和司法质量应当严格遵守的规则，并非要阐述司法职权的配置规律和司法制度的发展演变规律”；还有学者以特点总结的方式概括司法规律，认为“司法基本规律或基本原理与民事诉讼程序的基本属性或基本原理是相通的，在制度层面表现为基本原则，主要有消极性、独立性、中立性、公开性、参与性、平等性、比例性和安定性等”。学者们对司法规律的概念总结均有一定合理性，之所以呈现不同的理解源于其研究立场和侧重点相异。
对环境行政公益诉讼中职权主义的适用所要尊重的司法规律与司法权的配置及司法演变规律无关，这种规律并非与立法权和行政权对比之下所形成的带有司法权属性的规律，而是法院在审理案件过程中形成的规律。例如，在民事诉讼中，当裁判时机成熟时法院应作出裁判便是此处所称司法规律的体现。“裁判的时机成熟时，法院必须尽早地作出终局裁判以结束该审级的诉讼。对裁判具有重要性的事实如果已被充分地解明，并且当事人已穷尽其主张、举证或进一步提出诉讼资料不被允许，则该诉讼已达到裁判的时机”。法院在裁判时机成熟时应及时作出裁判属于司法规律范畴，其揭示了司法活动中法院应作出判决之条件规律，应为法院所严格遵循。对于司法规律和法律规范的关系而言，应该是裁判时机成熟的司法规律在前而法律规范在后，如果相关法律规定不符合此司法规律，则应对法律规范作出调整。
在环境行政公益诉讼中，职权主义的适用应尊重司法规律这一限度并非对坚持合法性原则和恪守司法谦抑性的重复。合法性原则强调职权主义的适用在法律的框架下进行，而司法规律有时候未必已被法律规范所明确规定，也会出现现行法律的规定并不符合或者并不完全符合司法规律的情形。司法谦抑性强调法院在审判中应保持消极被动的中立地位，司法谦抑性并不是司法规律，而是定位方面的问题，司法谦抑性是法院被动地位的延伸。
五、结语
对环境行政公益诉讼中职权主义适用问题的关注，根本目的是保障环境行政公益诉讼制度运行更加顺畅，直接目的是对当前环境行政公益诉讼中因职权主义作用发挥不足而产生的问题提出改进建议。结合实践案例来看，目前环境行政公益诉讼职权主义应适用的情形主要体现在两个层面：第一个层面是由于环境行政公益诉讼具有特殊性，法院可能因环境行政公益诉讼起诉主体为检察机关，而在法定本该发挥职权主义作用的地方保持克制，具体表现为法院受理不宜进入诉讼阶段的案件、缺少作出驳回诉讼请求判决的担当、较少纠正错误的组合式诉讼请求。对应的化解方法为法院应拒绝受理不宜进入诉讼阶段的案件、依法驳回检察机关的不当诉讼请求、纠正错误的组合式诉讼请求。第二个层面是通常在法律没有明确规定也没有明确禁止时，法院本可以通过适度发挥职权主义作用实现保护环境公益的诉讼目的但作为不足。这体现在法院缺乏对抽象诉讼请求释明的积极性、对具体化判决的作出过于谨慎。对应地，法院应释明检察机关将抽象的诉讼请求具体化、视案件情况作出具体化判决。但职权主义的适用不是无限度的，应坚持合法性原则，恪守司法谦抑性以及尊重司法规律。在第二个层面尤其应注意职权主义适用限度问题，因为此时法律的规定不明确，职权主义作用的发挥很可能产生很多不确定因素，为避免出现违法问题或司法权干预行政权情况，应审慎对待。实践中，法院在职权主义发挥不足的体现肯定还有其他样态，但大体上应处在前文总结的两个层面之中。完善环境行政公益诉讼制度并非法院一家之事，作为法律监督机关的检察机关和专业高效的行政机关在环境行政公益诉讼中也应履行法定职责，积极配合。如此，环境行政公益诉讼的制度目的便可以更加顺利地实现。
