摘要：行政诉讼制度是中国特色社会主义制度在司法领域的表现形式。自1989年行政诉讼法颁布以来，行政诉讼制度历经36年的发展和完善，制度优势日益彰显。在理论引导和实践生成两大原动力的推动下，行政诉讼制度发展呈现合法性审查原则内容将更加丰富、行政审判体制机制将更加深入、行政诉讼和行政复议衔接将更加清晰、行政诉讼法律适用依据将更加多元、行政诉讼类型的构建将更加科学、行政赔偿诉讼将更加完善、行政审判能力现代化功能将更加凸显、中国特色行政诉讼制度将更加成熟等八个方面的历史趋势。可以预见，未来行政诉讼制度将继续保持鲜明的中国特色、中国风格和中国气派，紧贴新时代对行政审判工作提出的新要求，推动更好发挥行政审判职能作用，保障公民合法权益，助力法治政府建设。
关键词：中国特色行政诉讼制度；实质性化解行政争议；行政审判体制机制改革；行政审判能力现代化；行政基本法典
1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议正式通过了行政诉讼法，并于1990年10月1日起施行。行政诉讼法的制定、通过和颁布，标志着我国行政诉讼制度的全面建立，成为新中国立法史上辉煌的一页。2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》。2014年修正的行政诉讼法创设了许多具有鲜明中国特色、中国风格和中国气派的新制度，受到了包括学界和实务界在内的社会各方面的高度评价。最高人民法院就此出台了一系列司法解释和重要司法指导性文件。
习近平法治思想是全面依法治国的根本指导思想。以习近平法治思想为指导的行政诉讼法律、司法解释、司法政策等构成了现行行政诉讼制度的基本内容，总体呈现出符合国情、内容全面、制度先进、保障有力、监督有效等特征。2025年是2014年修正的行政诉讼法施行10周年，值此重要时间节点，结合当前行政诉讼面临的新形势、新情况和新任务，总结中国行政诉讼制度发展的历史趋势，展望未来行政诉讼制度的发展，正当其时，意义重大。未来一段时间，中国行政诉讼制度将呈现以下八个方面的历史趋势。
一、突出监督特色，合法性审查原则内容将更加丰富
行政诉讼中存在公民（法人或者其他组织）、行政机关和人民法院三方角色，作为公权力机关的行政机关与人民法院都由人民代表大会产生，具有代表公共利益的属性，二者均在法律规定的职权范围内行使职权。监督是行政诉讼的生命线，突出我国行政诉讼制度的监督特色，重要的是要继续坚持和发展合法性审查原则。作为行政诉讼法最具特色的基本原则，合法性审查原则的关键在于强调人民法院对行政机关依法行使职权的法定监督职责。
（一）审查对象持续拓展
合法性审查原则的审查对象经历了从“具体行政行为”到“行政行为”的变迁。行政诉讼法颁布前，学界就有具体行政行为和抽象行政行为的分类。1989年行政诉讼法将合法性审查原则的审查对象设定为具体行政行为，而法律规定中并无抽象行政行为的内容。实际上，“具体”是对行政行为特点的描述，而非限制。2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号，已废止）第1条则采取更模糊、更概括的方式，将行政诉讼受案范围恢复为“行政行为”。修改后的行政诉讼法将司法解释的成果上升为法律，将“具体行政行为”修改为“行政行为”。2021年1月1日起施行的《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》（法发〔2020〕44号）在案由的确定规则部分，将行政案件案由分为三级，一级案由为“行政行为”，明确其概念是“行政机关与行政职权相关的所有作为和不作为”。由此，行政行为作为行政诉讼的核心和基础概念得以确立，并将成为一个内涵丰富、不断发展的大概念。
“行政行为”概念历经“从国外引入学说—影响立法—形成判例—使学说落地生根”的发展过程。有学者提出，我国并非仅仅从国外引进和使用这一概念，而是立足于我国行政发展实践，为契合公共行政改革与行政法变革的现实需要和未来方向，对其进行新的应用和发展，以至于使这一概念变得极富包容性与解释力。行政行为，从广义上理解，属于行政机关的活动；从狭义上理解，则与撤销诉讼等形成诉讼中的“行政法律行为”相对应。随着司法实践的发展，行政行为的概念逐步与“行政公权力行为”的含义接近。
（二）审查内容日渐丰富
当前，人民法院根据行政诉讼法的规定，主要从程序和实体两方面对行政行为的合法性进行审查。程序方面，重点审查行政机关是否具备法定职权、作出行政行为是否符合法定程序等；实体方面，主要审查行政行为依据的事实是否确凿、证据是否充分、适用法律法规是否正确等，审查内容呈现多元化的形态。行政复议法修订后，行政复议机关经适当性审查后作出的行政复议决定也成为人民法院合法性审查的内容。人民法院将间接对行政复议适当性的审查进行司法判断。从合法性审查的阶段来看，合法性审查不仅局限于审理过程，还延伸至立案和执行过程。在立案过程中，人民法院要审查原告提起诉讼是否具有原告主体资格、是否属于人民法院受案范围等条件；在非诉行政执行程序中，行政诉讼法及其司法解释规定了人民法院受理行政机关申请执行其行为的案件后，应当由行政审判庭组成合议庭对行政行为的合法性进行审查。合法性审查的内容将在审理阶段、审理范围等方面获得极大拓展。
（三）合法性审查标准转型
合法性审查对象持续拓展、审查内容日渐丰富，但合法性审查标准的形式合法性已经不能适应新时代行政法治的新要求。学界对合法性审查原则也存在不同观点：部分学者主张合法性审查原则应当限定在形成诉讼；部分学者则认为合法性审查原则应当适用于所有行政诉讼类型。人民法院对行政机关的监督既是权力，也是其不能放弃的法定职责和义务。合法性审查原则是行政审判必须毫不动摇坚持和发展的底线原则。传统的形式合法性即行政行为“合法律性”的局限性日益凸显，未来行政行为将向实质合法性转变。合法性审查的实质内容将包括部分合理性审查、合约性审查等。比如，修正后的行政诉讼法引入“明显不当”审查标准，对合法性审查带来重大影响。狭义上的“明显不当”即属于合理性审查。在“明显不当”审查标准中，合法性审查和合理性审查的区分界限将逐渐模糊。对于原告提出的合理性争议，人民法院要在合法性审查原则的基础上，针对诉讼请求作出判断。
此外，合法性审查和合约性审查之间也没有天然不可逾越的鸿沟。在行政机关违法缔约的情形中，行政机关不仅构成违法，还要承担缔约过失或者违约责任；行政协议中的部分约定事项，同时构成合法性审查的内容；行政机关在履行行政协议过程中违约，也可能涉及不履行相应法定职责的问题。对此，人民法院应当按照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号，以下简称《行政协议司法解释》）第27条的规定，优先适用行政诉讼法，参照适用民事诉讼法及民事法律规范关于民事合同的规定。合法性审查标准将不再仅仅指合法性判断，而会成为一个囊括部分合理性审查、合约性审查的重要概念。
二、保障公正审理，行政审判体制机制改革将更加深入
1989年行政诉讼法确立了以“四级法院内设行政审判庭裁判案件”为中心的行政审判体制。2013年，党的十八届三中全会提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。2014年，党的十八届四中全会明确提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。修正后的行政诉讼法为解决“立案难、审理难、执行难”问题，将“对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”提级至中级人民法院管辖，同时删除了“上级人民法院可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判”的内容。多年来的行政审判体制机制改革，已经在排除行政机关不当干预、保证法院依法公正审判方面取得了一定成绩。实践表明，我国行政审判制度具有强大生命力和显著优越性。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）中提出“深化行政案件级别管辖、集中管辖、异地管辖改革。”可以说，行政审判体制机制改革已是我国行政审判工作的“1号问题”。
（一）通过级别管辖改革解决“倒金字塔”问题
行政诉讼管辖改革之后，中级人民法院的收案数量大幅增加。据不完全统计，2023年全国中级人民法院平均每家结案数约为基层人民法院的2倍，2024年上半年约为4倍。而中级人民法院一审案件数量的增加，会通过上诉、申请再审程序，传导至高级人民法院和最高人民法院。2014年修正的行政诉讼法施行后，最高人民法院受理行政案件数量增幅较大，2015年再审及审判监督行政案件数量约为2014年的4倍，此后更是持续增长，2020年的数量已是2014年的30倍之多。行政案件在四级法院分布出现明显的“倒金字塔”现象，主要原因是：第一，行政诉讼法修改后，中级人民法院管辖以县级以上地方人民政府为被告的一审行政案件增多。第二，由中级人民法院管辖的县级以上地方人民政府所作行政行为的主要类型为涉及人民群众切身利益的征收拆迁案件，这些案件易引发高上诉率、高再审申请率，行政案件经高级人民法院二审审结后即进入最高人民法院审判监督程序。第三，“民告官”诉讼中，人民群众心理上本能趋向于避免地方干预的可能，更愿意向高层级人民法院申请再审以寻求权利救济。
随着党的十八届三中全会关于“推动省以下地方法院人、财、物统一管理”的落实及员额制改革的推行，人民法院对当地政府的依赖性大幅降低，行政审判公正性日益凸显。坚持问题导向，优化四级法院的职能定位，充分发挥最高人民法院和高级人民法院监督指导、统一法律适用的职能，推动形成案件负担更加合理、职能定位更加科学的审级体系，行政管辖制度改革需继续深化落实。2024年11月5日，最高人民法院院长张军在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上所作的《最高人民法院关于人民法院行政审判工作情况的报告》中指出，建议“深化落实行政案件管辖制度改革，充分发挥中级法院审理重大、复杂案件职能，更好发挥部分基层法院集中管辖简单行政案件职能，完善向上提级管辖与向下移送管辖相结合的管辖格局”。
目前的做法是，适用《行政诉讼法》第23条第1款关于指定管辖的规定，由高级人民法院根据本区域内审判工作的实际情况以指定管辖的方式，指定基层人民法院集中管辖以当地县级人民政府为被告的案件，实现将矛盾吸附在当地、化解在基层的目标。在可预见的将来，以市、县人民政府为被告的一审行政案件，除案情复杂、受干预可能性较大的征收补偿及行政赔偿类案件不向下移送管辖外，有条件的地区，对于政府信息公开、行政不作为、程序性的行政复议决定等部分原由中级人民法院审理的事实和法律适用较为简单的案件，可交由基层人民法院管辖。由此夯实基层行政审判的基础，缓解或者解决“倒金字塔”问题，使高层级人民法院能够充分发挥其对下指导、统一法律适用的功能，进一步推动行政诉讼体系整体顺畅运作及裁判尺度统一。
（二）通过集中管辖和异地管辖改革解决诉讼“主客场”问题
当前全国法院行政案件总量不大，一审行政案件占人民法院全部案件的1.5％左右，实行集中管辖具备一定基础。《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法〔2013〕3号）明确通过上级人民法院统一指定的方式，将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，交由其他基层人民法院集中管辖。集中管辖方式可以改变已固化的诉讼格局，增强行政相对人对行政诉讼的信心，异地审理亦可以有效减少地方干预。通过集中管辖、异地管辖去除行政诉讼“主客场”的弊端，最大程度保证行政诉讼的“去地方化”，是新时代行政审判高质量发展、让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的必由之路。有研究表明，铁路运输法院和外地法院都比当地法院更可能判决原告胜诉。此外，集中管辖和异地管辖法院与行政机关在建立和保持常态化沟通联络机制方面难度大、非集中管辖法院行政审判职能的弱化、司法成本与当事人诉讼成本的增加、综合配套保障机制尚未建成等问题，需要引起重视并尽快加以解决。
目前，较为可行的思路是：第一，对党中央确定的跨行政区划法院有益经验进行进一步总结和完善。北京市第四中级人民法院、上海市第三中级人民法院等要积极探索总结优秀经验，继续发挥改革先行者、试验田的作用。第二，对最高人民法院批准的集中管辖要进行评估和复核。各高级人民法院报请最高人民法院批准开展的集中管辖，要定期自行评估并报最高人民法院复核。第三，各地未经报批自行开展的各类集中管辖，由各高级人民法院尽快开展评估，并将评估结果及是否保留的意见上报最高人民法院。第四，部分领域不实行异地管辖。凡涉及人民群众切身利益的土地房屋征收补偿案件及“大棚房”、违建别墅等专项整治清理引发的需要当地政府主管部门出面解决的行政案件，不实行异地管辖，而重在发挥当地党委、政府化解矛盾、维护稳定的主导作用，充分动员社会力量，实质性化解行政争议。
（三）探索建立审理行政案件的专门审判机构
跨行政区划法院是在不改变现行司法体制基础上出台的过渡性方案，是对我国现行法院管辖机制的补充，亦取得一定积极成效。但跨行政区划法院管辖不能从根本上解决行政诉讼中行政权不当干预、总体审判质效不达预期等问题。在集中管辖取得积极成效的基础上，未来可以适时探索建立审理行政案件的专门审判机构，并致力于“打磨”一套成熟的理论体系、组织体系、保障体系与之相配，从而构筑稳定的行政诉讼管辖机制，助力行政审判现代化服务保障推进中国式现代化。
三、完善救济途径，行政诉讼和行政复议衔接将更加清晰
2023年，根据习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署，行政复议法围绕充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用进行了修订。2024年《最高人民法院 司法部关于加强行政复议和行政诉讼衔接配合 推动化解行政争议的指导意见（试行）》就加强行政复议与行政诉讼衔接作了规定，明确了一些基本规则。最高人民法院今后还将在立案条件、审查的强度、纠纷解决的优势等方面探索有关制度安排。
（一）正确认识制度定位
行政诉讼和行政复议制度都是行政救济制度的重要组成部分。正确认识制度定位，应当把握：第一，行政诉讼属于司法权对行政权的外部监督，需要恪守司法权与行政权的界限，不能过度干预甚至代替行政权。行政复议是行政机关系统内部化解行政争议的层级监督机制，对下监督力度、强度、深度及效果可能远大于行政诉讼。第二，行政复议侧重充分利用成本低廉的方式进行高效化解，而行政诉讼侧重最终救济，坚守防线的最后性、保障性定位。必须坚持合法性审查原则不动摇，为行政行为定规矩、划界限。第三，正确理解“监督就是支持，支持就是监督”。监督而非维护是两个行政救济制度的生命线，行政诉讼的监督功能自不待言，行政复议是“行政机关内部自我纠正错误”的一种监督制度，也是人民法院尊重行政复议的前提。
（二）准确把握修订内容
行政复议法的此次修订，在受理范围、审理机制、证据规则、决定形式上借鉴了行政诉讼法的一些规则，同时根据党中央改革决策部署，结合行政复议改革成果和实践探索，作出了一系列制度创新。重要的创新有：改革复议管辖体制，落实《行政复议体制改革方案》的要求，取消地方政府工作部门行政复议职责，将复议管辖集中于政府，赋予行政复议机构一定程度的中立性；适度扩大行政复议范围，以列举形式将行政强制执行、行政赔偿、工伤认定、侵犯公平竞争权、行政协议、政府信息公开等明确列入行政复议范围，并首次制定行政复议范围“负面清单”；明确“以当事人选择为原则，以复议前置为例外”，进一步扩大行政复议的前置范围等。此外，增加行政机关的告知义务规定，明确行政机关在作出行政行为时，应告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。行政复议法相关修订内容是行政诉讼制度因应的重要前提。
（三）推动“主渠道”建设
发挥行政复议化解行政争议的“主渠道”作用，要保“量”增“质”。一方面有“量”的要求，要保证“宽口径”，让相当数量的行政争议顺利进入行政复议渠道获得救济。原则上，属于行政诉讼受案范围的案件，也属于行政复议范围；人民法院也不宜轻易以行政诉讼的受案范围来限制行政复议范围，应交由行政机关自行探索确定。另一方面有“质”的要求，要保证进入行政复议程序的案件得到实质性化解。行政复议应当加大审查强度，进行合法性审查和适当性审查；行政复议不仅可以撤销原行政行为，还可以改变原行政行为。同时应当坚持系统观念，优先调解，统筹行政资源，形成化解合力提升工作质效。人民法院要注意尊重并充分运用调解结果，做好行政争议的进一步化解工作。
四、坚持依法监督，行政诉讼法律适用依据将更加多元
行政诉讼法律适用主要解决人民法院对被诉行政行为进行合法性审查的判断标准问题，即人民法院以何种标准、依据何种法律规范来审查被诉行政行为是否合法，进而作出裁判。修订后的行政复议法将规章作为行政复议的依据，而行政诉讼法确立的是以法律、法规为依据，以规章为参照的法律规范适用规则。一言以蔽之，行政复议法和行政诉讼法对规章的定位存在“审理依据”和“审理参照”的差异，该差异实质反映了二者审查强度和审查标准的不同。此外，规章以下规范性文件除作为行政复议、行政诉讼的附带性审查对象外，是否还有其他的法律适用地位，亦值得进一步研究。
（一）行政诉讼法律适用依据将多元呈现
依据《行政诉讼法》第63条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第100条规定，人民法院审理行政案件，适用司法解释的，应当在裁判文书中援引；可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法〔2004〕96号）作为规范行政诉讼法律适用问题的重要文件，明确了法律适用的基本规则。一般而言，合法性审查中的“法”指“依据法律、法规”“参照规章”“引用规范性文件”。实际上，对于不同的诉讼类型，“合法”的含义亦有不同，其法律适用地位也并不相同。对于撤销诉讼等形成诉讼，强调依法行政，法律、法规、规章具有重要的依据或者参照作用。对于给付诉讼，强调服务行政、给付行政，除法律、法规、规章外，规章以下规范性文件设定的行政义务也是重要的适用依据。此外，法院通过个案裁判逐步将合法性审查中的“法”扩展到指导性案例、法律基本原则，并且将政策作为补充，情理作为补强。
（二）“参照”规章审查行政执法行为
按照行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件只能“参照”规章。“参照”在法律适用层面如何判断，学界一般将其理解为法院对于规章有选择适用权，即在审查基础上有条件地依照规章。具体而言，对符合法律、行政法规规定的规章，人民法院审理行政案件时应当承认其效力，不符合或不完全符合的，不应承认其效力。有学者主张，法院应当对规章的合法性、有效性进行判断，对于无效、失效或者不符合法律、法规规定精神的规章，应当不予适用；对于有效且符合法律、法规规定精神的规章，则需要区分两种情况：针对特定事项法律法规已作出相关规定的，可以予以适用，针对特定事项法律法规尚未作出相关规定的，应当予以适用。亦有学者提出“不予适用”模式，认为“参照规章”隐含了“审查和不予适用规章的权力”，法院有对于规章的“不予适用”权，“当下位法抵触上位法时，法院不是选不选择的问题，而是应当、必须适用上位法”。
修订后的《行政复议法》第37条第1款规定，“行政复议机关依照法律、法规、规章审理行政复议案件”，已经将规章作为审理行政复议案件的依据。人民法院对行政复议机关的行为进行合法性审查，必然涉及行政复议适用规章的问题。规章能否成为人民法院合法性审查的依据以及如何参照适用规章规定，将成为下一步行政复议和行政诉讼衔接中的重要问题。也就是说，行政复议机关依据规章作出行政复议决定，人民法院也将针对行政复议机关上述的法律适用进行司法审查。行政复议机关是否依据规章作出行政复议决定，成为人民法院审查行政复议决定合法性的内容。
（三）适用民事法律规范审理行政协议类案件
行政协议纳入行政诉讼的受案范围，曾经引发学界对行政诉讼目的、功能、价值和理念的重新思考。在优先适用行政法律规范的基础上，行政协议类案件的审理离不开对民事法律规范的适用。《行政协议司法解释》第27条对人民法院审理行政协议案件可以参照适用民事法律规范作出了规定。但上述规定并无清晰的指引，行政协议类案件的法律适用依然是突出问题，行政协议具有的公私法相融性决定其必须建立起公法与私法的互动机制。在公私法规则适用方面，应把握以下几点：第一，行政协议的效力判断应当按照行政诉讼法关于行政行为效力的规定优先适用。行政法律规范没有规定的，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定，如民法典合同编。因为行政协议是行政机关主动进入市场领域，通过平等协商达成的关于权利义务的合意，这点与民事合同并无二致。第二，纯行政性的问题适用行政诉讼法等行政法律规范。如当事人主体适格问题，行政机关为了公共利益行使行政优益权单方变更、撤销、解除或废止行政协议的决定问题等。第三，期限与时效、合同履行、责任承担等分别适用行政法律规范与民事法律规范。行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。
（四）激活适用一并审理民事争议制度
在民事审判程序中一并解决行政争议较为困难，司法实务中民事法官较少主动适用行政法律规范，但在行政诉讼中可以一并解决相关民事争议。《行政诉讼法》第61条第1款规定了行政争议与民事争议交叉时的处理方式，即“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”。例如，行政机关以公共利益为目的作出单方解除行政协议的决定，在民事诉讼中，当事人须先通过行政诉讼撤销行政机关的单方解除决定，才能提起诉讼要求行政机关履行协议；但在行政诉讼中，当事人则可以同时提起上述两个诉讼,请求一并解决。人民法院要善于发现并准确确定行政争议背后的根源性民事争议，未来可不局限于行政许可、行政登记、行政征收、行政征用和行政裁决领域。对于构成行政争议审判前提的民事争议，人民法院应当一并审理，但也要减少一并审理民事争议的裁量权限，无须主动告知当事人申请一并审理民事争议。同时要探索一并审理民事争议的立案、审理、撤诉等统一规范制度。
五、推动全面保护，行政诉讼类型的构建将更加科学
行政诉讼类型是针对多元化诉讼请求的分类，是回应型司法的需要，也是科学确定行政诉讼规则的需要。行政诉讼类型是指原告可以就其所受侵害，请求法院提供救济，且法院仅在法定的裁判方法范围内裁判的诉讼形态。不同诉讼请求对应不同诉讼类型，不同诉讼类型中，原被告主体资格、期限和时效运用、证据规则、审理对象、裁判方式不尽相同。行政诉讼类型的持续完善将成为行政诉讼制度发展的重要方向。
（一）中国特色行政诉讼类型内容将更加丰富
行政诉讼类型影响行政诉讼程序运行的基本规则，其设置的科学合理性直接影响到原告权利的保护以及司法审查功能的实现。在具体判决方式类型上，我国《行政诉讼法》第69—77条规定了驳回原告诉讼请求判决、撤销或撤销重作判决、履行判决、给付判决、确认违法判决、确认无效判决和变更判决七大类型。行政诉讼类型总体上被分为形成诉讼、给付诉讼、确认诉讼，这种分类与民事诉讼类型的“三分法”基本一致。形成诉讼，是以撤销诉讼等形成新的法律关系为目的的诉讼类型；给付诉讼，是原告因行政机关不履行作为义务而提起的诉讼类型；确认诉讼，是原告要求法院确认行政行为的合法性（或者说违法性以及无效性）、行政法律关系是否成立而提起的诉讼类型。根据行政诉讼法的规定，形成诉讼包括撤销诉讼和变更诉讼，变更诉讼的范围将继续扩大；给付诉讼包括一般给付诉讼和课予义务诉讼，一般给付诉讼的范围也将逐步扩大；确认诉讼将作为兜底诉讼，明确各类行政法律关系，确定行政法上的权利义务内容。
（二）我国行政诉讼类型规则将愈加明确
我国行政诉讼类型的完善，将以形成诉讼特别是撤销诉讼作为主体，以给付诉讼作为补充，以确认诉讼作为兜底的思路来构建，以全面回应当事人的诉讼请求，实质性化解行政争议，全面保护公民合法权益。从比较法视角考察，行政诉讼类型不能采取法国和美国等域外法律不作明确规定的方式，否则会使法院的裁判方法缺乏明确性；也不能采取日本的完全列举模式，否则会使诉讼类型僵化。结合行政诉讼判决类型化、行政诉讼类型理论以及有关司法解释规定，我国客观上存在行政诉讼类型制度。未来的行政诉讼类型，将有以下几个方面的特点：一是关注原告诉讼请求。法官以原告诉讼目的为导向，结合法理并通过司法裁判对诉讼类型进行选择和续造，以助力原告权利救济和行政诉讼制度的发展。二是规范行政诉讼类型标准。确立行政诉讼类型化的标准不仅要有利于保护公民权利、维护行政客观法秩序，还要避免司法资源的浪费。三是明确行政诉讼类型并非起诉条件。诉讼类型具有顺序性，当事人可以选择最佳的诉讼类型来实现权利救济。
（三）行政诉讼判决方式将更具实效
构建中国特色行政诉讼类型制度，必须克服诉讼类型化可能存在僵化的固有缺陷，除避免如日本立法中完全列举式规定外，在实践操作中可进一步增强行政诉讼判决方式适用的准确性并不断发展完善。第一，提高驳回原告诉讼请求判决等七大类型具体判决方式适用的准确性。第二，增强行政判决方式对司法实践的包容性。除了传统意义上的“三分法”，我国行政诉讼类型中还包括附带性审查规范性文件、一并审理民事争议等。第三，充分发挥裁判文书的释法说理功能。司法机关在裁判文书中应当敢于并善于给出实质性解决行政争议的明确指引，争取一次性、一揽子解决纠纷，促进依法行政、助力法治政府建设，及时全面高效回应当事人多元化的权利保护需求。
六、坚持全面赔偿，行政赔偿诉讼将更加完善
《决定》提出，“完善执法司法救济保护制度，完善国家赔偿制度。”我国国家赔偿法上规定的是狭义上的国家赔偿，即国家公权力的违法运用所引起的损害赔偿。根据国家赔偿法的相关规定，国家赔偿范围类型为行政赔偿和司法赔偿。从实践看，行政赔偿制度的运作体系更为复杂。未来，行政赔偿归责原则将趋向多元化，赔偿范围将不断扩大，责任履行方式也将逐渐多样，不仅有侵权赔偿，还有违约赔偿；不仅有法定赔偿，还有约定赔偿。
（一）行政赔偿归责原则趋向多元化
行政赔偿归责原则是行政赔偿的基础性要素。国家赔偿法并未直接规定行政赔偿归责原则，1994年《国家赔偿法》第2条规定中强调“违法”一词，一般认为行政赔偿归责原则是单一的违法责任原则。修正后的《国家赔偿法》第2条则删去“违法”一词，学界认为，这表明我国从单一的违法归责原则正在逐步转向实行多元归责体系。
行政赔偿归责原则将从单一的违法归责向多元归责原则演进。主要考虑是：
第一，从赔偿制度的本质和核心来看，充分保障行政相对人的合法权益是行政赔偿的应有之义与价值所在。“偿”即为“债”的履行，具有补偿、归还、恢复等功能，具体的方式可以有赔偿损失、返还原物、恢复原状等等，表达的是积极肯定之义。而“违法”一词重在对行政机关所作行政行为的评价，即造成行政相对人损失的行为是否合法的判断和造成损失的原因评价，并未侧重于强调对行政相对人的损失进行弥补，不利于全面保障行政相对人获得行政赔偿的权利。
第二，将“违法”作为单一标准不能涵盖所有行政主体引起损害或应当赔偿损失的全部情形，较为机械僵化，且具有片面性。例如，在涉及行政自由裁量权行使不当造成行政相对人一定损害的情形下，难以通过单一的违法归责原则进行追责。又如，在行政协议等行为中，违法归责原则适用也存在一定障碍。
第三，“违法”一词含义不清晰，比如，是按照狭义上的“法”还是广义上的“法”来理解及适用？如适用狭义之“法”是否会不当限缩“违法”的应有之义？此外，在不同的法领域中所违之“法”亦有不同认识和理解。在可预见的将来，行政赔偿的多元归责原则将逐步建立健全。
（二）行政赔偿范围将持续扩大
国家赔偿法第二章第一节采取“列举+兜底”条款的方式对行政赔偿范围作了明确规定，不仅包括对人身权和财产权的损害赔偿，还规定了免责事由。整体而言，明确列举式的赔偿事项，在提高操作便利性的同时，也容易使得行政赔偿范围缺乏弹性。如国家赔偿法规定的九种赔偿情形，仅限于对人身权和财产权的赔偿，意味着对公民其他基本权利保障的削弱。对于财产损失，仅赔偿直接的财产损失，预期利益、间接利益均排除在行政赔偿范围之外。
下一步，行政赔偿将与民法典相衔接，特别是行政协议的赔偿，衔接民事法律规范。以行政协议赔偿责任为例，当前行政赔偿范围和赔偿标准通常低于行政缔约过失和行政违约的赔偿范围和赔偿标准，但行政协议因其协议性和行政性的双重属性，对行政协议造成行政相对人或利害关系人损失的，应当给予行政相对人或利害关系人在赔偿责任上的选择权。如发生在协议订立阶段，可以由行政相对人或利害关系人在行政缔约过失赔偿和行政赔偿责任中自行选择。
（三）行政赔偿责任方式更加多样化
根据《国家赔偿法》第32条的规定，我国的国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，以返还财产、恢复原状为补充方式，且返还财产和恢复原状两种方式均以客观可实现为前提，在客观上无法返还原物或者恢复原状的情况下，只能采取支付赔偿金的方式。在造成人身损害同时致人精神损害的，还具有为受害人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等责任承担方式。在赔偿的种类上，行政赔偿将与国家责任相对接，即除了支付赔偿金，还将广泛地运用采取补救措施或者其他替代赔偿的责任方式。
七、推动多元共治，行政审判能力现代化功能将更加凸显
习近平总书记强调，“要研究建立健全行政纠纷解决体系，推动构建行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼有机衔接的纠纷解决机制”。“有机”指科学分工，“衔接”指有序配合。要推动行政争议的实质性解决，就要加强有机衔接，保障行政调解、行政裁决解决民事纠纷职能的充分发挥。同时，通过发布行政审判白皮书、典型案例及发送司法建议等多元方式督促行政机关依法行政。
（一）聚焦行政调解“减压器”作用的发挥
行政调解作为多元化纠纷解决机制中的重要抓手，是调处矛盾纠纷的前沿防线。相较于其他调解制度，行政调解具有整合调动资源主动性、行政权力行使能动性、解决方式统筹性等独特优势。在我国“以人民调解为基础、以行政调解为主导、以司法调解为保障”的中国特色“大调解”工作体系中，行政调解本应发挥主导性作用，但因我国涉行政调解的规范多散见于单行立法中，且多为授权性规范，导致其处于“无法可依”的状态，在当前出现合法性不足、权威性流失等问题，实践中行政调解化解民事纠纷的实效亦不显著。实质性化解民事纠纷及行政争议，就要加强行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼的有机衔接，充分发挥行政调解专业性和政策性较强的特点，拓宽行政调解的发展空间。针对与行政管理相关的民事争议以及成因复杂、涉及面广、牵涉多个机关的群体性征地纠纷、补偿纠纷、行政赔偿以及行使自由裁量权的行政争议，规范行政调解程序，充分考虑民事纠纷和行政争议的特性，将听证等程序纳入其中。改变传统的分离模式，通过行政裁决与行政调解的有机衔接机制，提高行政调解的权威性，从而提升行政机关化解民事纠纷及行政争议的实效。
（二）保障行政裁决“分流阀”作用的发挥
在上述有机衔接内容基础上，行政审判条线要推动行政机关强化解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能，保障行政裁决化解民事纠纷“分流阀”作用的发挥。《决定》明确提出，要“完善行政裁决制度”。当前，行政机关通过行政裁决化解民事纠纷的范围集中于自然资源权属争议、知识产权侵权纠纷、补偿争议、政府采购活动争议等领域。为了进一步充分发挥行政机关在解决特定类型民事争议方面效率高、成本低、专业性强等独特优势，未来行政机关应将切实履行裁决职责，适当扩大行政裁决化解争议的适用范围，积极促进矛盾纠纷的快速解决。且行政裁决结果具有非终局性，当事人对行政裁决结果不服，依法提起行政诉讼的，人民法院也将充分发挥行政审判合法性审查的专业优势和司法最终裁决作用。
（三）助推行政机关完善工作制度机制
首先，人民法院在审理行政案件中能够及时发现行政执法和社会治理风险，并通过发布行政审判白皮书、发送司法建议、开展府院联动等多种方式，使行政机关及时了解在行政审判工作中发现的风险隐患，促使行政机关从制度层面、规范层面有效解决问题根源，完善相关工作制度机制，提高治理能力和水平，预防和化解行政争议。比如人民法院通过对行政行为的合法性审查，发现行政决策存在的问题，及时提出司法建议，督促行政机关重视并妥善补救。其次，司法权对行政行为的审查不仅是消极意义上的划分界限，还包括积极意义上的合法化功能。也即“在纠正违法行政行为的同时，维护合法行政行为的正当性，保障在法律范围内发挥‘执行机关’的作用。”人民法院审理行政案件，可以通过庭审公开、发布典型案例、强化释法明理等方式，提升行政机关依法行政能力，助推法治政府建设。比如通过发布年度典型案例方式，充分发挥典型案例的裁判指引和价值引领作用，提升行政执法水平。最后，人民法院可以通过积极与行政机关沟通，对重大行政决策提供合法性意见，助推行政决策、行政决定、行政规范性文件达到合法要求，落实习近平总书记关于“我们不能成为‘诉讼大国’”的要求。
八、着眼于实践底色，中国特色的行政诉讼制度将更加成熟
我国行政诉讼制度的发展与我国行政法学的发展互相影响、互相促进。《决定》提出，要“构建中国哲学社会科学自主知识体系”。只有民族的才是世界的。中国特色的行政诉讼制度根植于我国自主性的理论研究，长期以来学界为此作出了重大贡献。特别是在2014年行政诉讼法的修改中，被告承担举证责任、行政机关负责人出庭应诉，行政规范性文件附带性审查、一并审理民事争议、军事行政诉讼等制度的构建及完善，不仅有别于其他国家，彰显原创性，甚至领先于世界，体现时代性。这不仅增强了我们在行政诉讼制度发展方面的自信心，丰富了理论研究的深厚积淀，也将促进行政法学知识体系继续结合审判实践不断发展和完善，进而推动我国行政基本法典的编纂工作。
（一）推动行政基本法典尽早出台
我国行政法一直没有统一完整的法典，这曾被认为是行政法的主要特点之一，学界和实务界亦普遍认为行政法难以制定一部统一法典。行政法的法源多样，不仅有宪法、法律、行政法规、地方性规章和行政规章，还有国际条约和法律解释，法理、惯例和判例等非正式法律渊源的占比也在提升，使得行政法的实体法规范相较刑法等部门法具有明显的易变性。在三大基础性法律部门中，刑法的法典化已于1979年实现，只是法律名称未冠以“法典”之名；2021年民法典作为新中国第一部以“法典”命名的法律，更为其他领域立法法典化提供了范例。习近平总书记明确指出：“要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”2021年4月21日，全国人民代表大会常务委员会发布2021年度立法工作计划，提出研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。
主流观点认为，我国行政法法典化的时机和条件已成熟，行政法法典化有利于中国特色社会主义法律规范体系的完备性。但在学界提出行政法法典化的观点中，对行政法典的概念名称不一而足，有“基本行政法典”“行政基本法典”“行政法典”“通用行政法典”等等，这背后折射了行政法典编纂思路、基本范畴等问题。笔者认为，应采用“行政基本法典”这一名称。制定行政基本法典，是行政法典化的一种形态。“基本”二字突出该法典将侧重于基本法地位，原则性、基本性、典范性缺一不可，亦符合《全国人大常委会2021年度立法工作计划》中的提法。
（二）选择行政基本法典编纂模式
法典编纂，即将特定管辖区域的法律或法律的某个独立分支部分汇编、安排和系统化为一个有序法典之过程。法典的编纂模式大致有两种：一种是内在逻辑统一的体系化模式，另一种是大而全的汇编式编纂方式，如民法典就采用了这种法律合并的方式，采用“总则+分编”的立法模式，促进了民商事法律的体系化。目前主流观点认为，法律汇编式的统一行政法典编纂模式不适合我国行政法发展实际。笔者赞同行政基本法典编纂模式宜选择体系化模式，并主张基本思路是采取“提取公因式”的方式，不宜采用民法典这种法律合并的方式。主要出于以下考虑：
第一，“提取公因式”使行政法法典化可以实现容许性。行政法涉及内容极为广泛带来其规范富于变动性的自身特点、相较于其他部门法形式广泛且数量众多的表现形式特征、行政关系不够稳定等，均使得制定一部大而全的汇编式的统一行政法典难以实现。“完整统一”和“适应骤变”实难在一部法典中兼而有之，随着社会发展，行政组织不断增多，行政作用范围日益扩大，如将其编纂为汇编式的统一行政法典，将使得该法典需要频繁变动以适应社会变化和现实需求，有违“法典”之范，削弱法典权威。
第二，“提取公因式”可以妥善处理好实体法和程序法的关系，且从世界范围已有的立法实践看，统一行政法典的探索早有尝试，但至今未有真正意义上的囊括实体法和行政法的统一行政法典。从域外看，20世纪初德国的威敦比克邦曾试图制定一部实体和程序规则兼备的行政法典，自1921年起草、1931年完成，到1936年通过，共用11年时间，后因种种原因未能付诸实施；1926年制定的《乌克兰行政法典》只是苏联一个加盟共和国的行政法典；1992年制定的《西班牙公共行政机关法律制度及共同的行政程序法》虽实体和程序内容均涉及，但程序法规范多于实体法规范；1994年荷兰制定的《行政法通则》则创新了分阶段立法模式的立法技术，且是针对环境、规划、税收、电信等部门行政法中程序性规定进行的统一立法，部门行政法中保留实体性的规定，实际上仍是一部行政程序法。采用“提取公因式”方式制定的行政基本法典，既不是包含实体内容的行政程序法典，更不是纯粹的行政程序法典，应是融实体法和程序法为一体的行政法典。
第三，编纂思路的选择要立足于本国国情，适配当前立法资源，“提取公因式”的立法技术具有更高的现实可能性和可操作性，且已有成功的编纂经验。1986年10月，我国行政立法研究组正式成立，开始尝试起草一部行政法典，并形成了研究稿，但因法治建设刚刚恢复、立法技术不够成熟等诸多因素，我国放弃了这一努力而转向程序法先行，起草制定了行政诉讼法。近40年过去，行政法律体系的“四梁八柱”已经搭建，行政法学研究不断推进，为法典化奠定了良好基础。民法典的成功编纂为行政基本法典的编纂积累了丰富经验，充分彰显中国特色社会主义制度优越性的多方合力、深度互动的“开门立法”工作机制，为实现行政基本法典提供了可能。
（三）行政基本法典的实现途径
法典化意味着体系化的实现。在行政基本法典的体系设想上，要充分彰显我国行政法的独特品格。行政法领域中涉及专业技术性问题较多，通过“提取公因式”的立法技术，对行政法的基础性、一般性规则作出系统规定，同时应当尊重行政组织的裁量权，恪守司法权和行政权之界限。
第一，通过“提取公因式”的立法技术将行政法律制度中具有普遍适用性和引领性的规范纳入，充分考虑法律规范的层级和效力，同时进一步厘清行政法基本原则体系的构建，并将已经达成共识的行政法基本原则作为行政基本法典的必备要素与核心规范。由此，行政基本法典可以作为上位法有效指导部门规章、地方政府规章等，在高效实现行政关系调整的同时，有利于防止上述规章不当限制公民私权或变相扩张行政权现象，避免法律、法规、规章之间的矛盾冲突。
第二，民法典基本上是按照权利来构建的法典体系，行政基本法典应从行政行为的角度构建法典体系。在实体内容上，围绕诸如行政行为的效力、撤销、变更、废止规则等实体性内容，一揽子解决行政行为成立、生效、违法、无效要件没有统一规定的问题。
第三，行政基本法典应做到实体和程序并存，融实体法和程序法为一体。行政法中实体内容和程序规则本身就连结紧密、相互交织。从域外看，剥离了重要实体内容的法典会弱化对行政活动的规范力度，如德国《联邦行政程序法》因缺失一些本可以在程序法典中规定的实体内容，使得单行法影响到行政程序法典的价值，出现“水平的解法典化”。美国则通过制定《联邦行政程序法》以及将相关法规范编入国家法典的做法，在一定程度上增强了其体系性。可见，单纯的行政程序规则无法满足行政法体系化的需要，我国已颁布的行政法律规范，亦充分体现了对实体规则和程序规则的并重。
九、结语
习近平总书记指出，“要从中国国情和实际出发，走适合自己的法治道路，决不能照搬别国模式和做法”。“行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。”为充分发挥我国行政诉讼制度的独特优势，未来要始终坚持习近平法治思想，进一步发挥行政诉讼实质化解行政争议的功能，督促行政机关依法行使职权、依法履行义务，切实保障人民群众的合法权益，实现行政争议的实质性解决。鉴于此，本文从八个方面提出了我国行政诉讼制度发展的历史趋势，但是应当看到，本文提出的一些问题尚未得到全面、彻底、圆满地解决，期待我国行政法学界和行政机关、司法机关以此为起点，继续推进相关研究和实践尝试。
