司法管辖制度改革是人民法院司法体制改革的重要组成部分。长久以来，为摆脱地方的干扰，提高司法独立性和公信力，最高人民法院一直高度重视诉讼管辖改革。从目前来看，从最高法院到地方法院的探索实践中，提级管辖、指定管辖、异地管辖等改革均取得了一些成效，但也暴露出一些问题。党的十八大以来，全国各级人民法院按照中央和最高人民法院的统一部署，积极探索建立与行政区划适当分离的行政案件管辖制度，通过异地管辖、交叉管辖、集中管辖等多种方式，探索出各具特色的管辖制度和丰富的改革经验，取得明显成效。特别是党的十八届四中全会提出“设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”以及新行政诉讼法的修改、全国铁路运输法院改革试点的推行，全国首批跨行政区划法院在上海、北京相继设立，跨行政区划法院成为人民法院全面深化司法改革的前沿阵地。由于案件管辖制度是跨行政区划法院赖以存在的前提和基础，在跨行政区划法院制度中居于基础和核心地位，因此，有必要加强对跨行政区划法院案件管辖制度的研究，为构建形成普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局打下坚实的基础。
一、中央关于司法管辖制度改革构想的提出及实践
中央关于司法管辖制度改革的构想肇始于党的十八届三中全会。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”。“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”是中央关于司法管辖制度改革的最初构想。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步提出，“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”由此，中央从全会决定的高度提出了设立跨行政区划人民法院的改革部署。建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，是确保人民法院依法独立行使审判权，提升司法公信力，推进法治中国建设的有力保障。中央对司法管辖制度直接提出改革构想并作出具体部署，说明司法管辖权改革对于当前人民法院的改革和发展具有十分重大的意义。
根据中央的改革精神，2014年11月1日，全国人大常委会新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称新行政诉讼法)十八条第二款规定，“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”。2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，并指出，“探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院，有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局”。
在中央提出管辖改革构想以前，最高人民法院及地方法院有过一些探索和试验。我国行政诉讼制度的雏形要追溯到1982年的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》。该法第三条第二款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”。1989年制定《中华人民共和国行政诉讼法》时，行政诉讼制度的设计受到了民事诉讼模式的深刻影响，特别是在管辖原则上参考了民事诉讼一般地域管辖的原则，也确定为“原告就被告”。该法第十七条规定：“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”这种管辖原则至少有以下几个优点：一是便利法院调查；二是便利被告应诉；三是利于证据收集；四是有利于信访维稳；五是利于裁判的执行。另外，该法从第三章第十三条至第二十三条，对级别管辖、地域管辖、指定管辖、管辖权的转移等予以全面系统规定，为法院依法行使审判权提供了制度支撑。
但是，经过一段时间的司法实践，这种管辖原则的弊端也逐步显现。其中，主要问题在于，由于地方保护主义和地方行政权的强势，行政诉讼按照“原告就被告”确定管辖法院，易受地方干扰，不利于案件的公正审判。面对这种困境，最高人民法院于2000年3月8日颁布了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释〔2000〕8号，以下简称《执行解释》)，对管辖问题予以进一步解释和调整，针对“本辖区内重大、复杂的案件”的内涵进行描述，对中级法院管辖的案件种类予以明确，规定“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”由中级法院管辖，使管辖制度的相关规定更加具有操作性。在此基础上，2008年1月14日，最篼人民法院颁布了《关于行政案件管辖若干问题的规定》(法释〔2008〕1号，以下简称《行政案件管辖规定》)，进一步强化确认了被告为县级以上人民政府的行政案件由中级法院一审管辖，并重点对指定管辖制度的运用机制进一步细化。
在这一时期，全国部分法院对行政诉讼管辖制度进行了不同程度、不同方式的探索和实践。比如，浙江高院开展了行政诉讼提级管辖改革试点；山东济宁、浙江台州两中院开展了行政诉讼异地管辖改革试点；浙江丽水中院开展了行政案件集中管辖改革试点。在总结各地试点经验的基础上，2013年1月4日，最高人民法院印发了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》(法〔2013〕3号)，充分肯定了部分法院“以行政案件管辖制度改革为突破口，通过提级管辖、指定管辖、交叉管辖和相对集中管辖等方式，在现行法律框架下实现了司法审判区域与行政管理区域的有限分离”的实践探索，并决定在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作。通知要求，“各高级人民法院应当结合本地实际，确定1—2个中级人民法院进行试点。试点中级人民法院要根据本辖区具体情况，确定2—3个基层人民法院为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层人民法院管辖的行政诉讼案件；集中管辖法院不宜审理的本地行政机关为被告的案件，可以将原由其管辖的部分或者全部案件交由其他集中管辖法院审理。非集中管辖法院的行政审判庭仍予保留，主要负责非诉行政执行案件等有关工作，同时协助、配合集中管辖法院做好本地区行政案件的协调、处理工作”。
为深入贯彻党的十八届三中、四中全会决定精神和新行政诉讼法的相关规定，在开展相对集中管辖试点工作的基础上，根据中央的改革部署，2014年10月16日，最高人民法院下发了《关于开展铁路法院管辖改革工作的通知》(法〔2014〕257号)，确定北京、上海、吉林、辽宁、江苏、陕西、广东等7个省(市)在全国先期开展铁路运输法院管辖改革试点(吉林、辽宁两省因故未开展)。后甘肃、河南两省经报最高人民法院批准也开展了铁路运输法院管辖改革试点。另外，天津、浙江、云南等3省也在本省内根据自身实际开展了铁路运输法院集中管辖改革工作。2014年12月2日，中央深改组第七次会议审议通过《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》后，最高人民法院制发了《关于北京、上海跨行政区划人民法院组建工作指导意见》。2014年12月28日，上海市第三中级人民法院(以下简称上海三中院)依托上海铁路运输中级法院正式挂牌设立，成为我国首个跨行政区划的人民法院。2014年12月30日，北京市第四中级人民法院(以下简称北京四中院)依托北京铁路运输中级法院正式挂牌设立，成为经中央批准的第二家试点审理跨行政区划案件的人民法院。至此，作为本轮司法体制改革重要组成部分的跨行政区划法院得以落地。为了进一步推动跨区划法院改革走向深入，并描绘蓝图，2015年2月26日，最高人民法院发布《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》(法发〔2015〕3号，以下简称人民法院四五改革纲要)，明确提出，“以科学、精简、高效和有利于实现司法公正为原则，探索设立跨行政区划法院，构建普通类型案件在行政区划法院受理、特殊类型案件在跨行政区划法院受理的诉讼格局。将铁路运输法院改造为跨行政区划法院，主要审理跨行政区划案件、重大行政案件、环境资源保护、企业破产、食品药品安全等易受地方因素影响的案件、跨行政区划人民检察院提起公诉的案件和原铁路运输法院受理的刑事、民事案件”。
为全面贯彻党的十八届四中全会决定精神，认真落实新行政诉讼法第十八条第二款的规定，2015年6月17日，最高人民法院印发《关于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件的指导意见》(法发〔2015〕8号)，对全国各级人民法院跨行政区划集中管辖行政案件提出了具体指导意见和要求。该意见要求：“行政案件集中管辖改革以普通人民法院为主，同时可以充分挖掘其他可利用司法资源，诸如铁路运输法院、林区法院、农垦法院、油田法院及开发区法院等潜力。”“普通人民法院条件允许或者其他可利用司法资源比较丰富的地方，可以将行政案件全部或者大部向指定的管辖法院集中，普通人民法院条件有限或者可利用司法资源较少的地方，可以实行局部集中管辖或者按照案件类型指定管辖。”“已经设立跨行政区划人民法院的北京、上海，可以逐步将行政案件向跨行政区划法院及两地铁路运输基层法院集中。”“非集中管辖法院的行政庭，可以审理当事人选择由本地法院审理的案件或者事实清楚、权利义务关系明确、争议不大且可以适用简易程序审理的案件，办理部分非诉行政申请执行案件，协助集中管辖法院办理有关委托事项。”该意见的出台，标志着全国行政诉讼管辖改革由相对集中管辖迈入跨行政区域集中管辖的新阶段。根据意见要求，全国各高级人民法院根据各自实际和特点，相继开展了行政案件跨行政区划集中管辖改革工作，取得了一些丰富的改革经验和丰硕的改革成果，有的地方、有的模式成效显著。
二、全国法院行政案件跨区划管辖改革实践
(一)改革基本模式
目前，除西藏自治区和安徽省(已制定相对集中管辖改革实施方案，但由于机构编制等问题暂未解决，故改革方案尚未正式实施)以外，全国其余30个省、市、自治区均开展了不同形式、不同程度的跨区划集中管辖改革试点工作。综合来看，各地改革模式主要有：
1.由跨行政区划法院集中管辖行政案件。此种模式目前只有上海和北京采用。上海三中院集中管辖以上海市人民政府为被告的一审行政案件和以市级行政机关为上诉人或者被上诉人的二审行政案件(不包括知识产权行政案件)以及上铁法院实行集中管辖审理的行政案件的二审案件。北京四中院集中管辖以本市区(县)人民政府为被告的第一审行政案件。另外，上海三中院还集中管辖涉环境资源保护、食品药品安全、企业破产等特殊类型的跨地区重大刑事、民事案件以及原铁路法院专属管辖的案件等；北京四中院还管辖跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件，应由本市中级人民法院管辖的金融借款合同纠纷案件、保险纠纷案件、涉外及涉港澳台的商事案件以及原铁路法院专属管辖的案件等。
2.依托铁路法院跨行政区划集中管辖行政案件。目前采取此种模式的共有10个省份的21个铁路运输法院，其中铁路运输中级法院6个，铁路运输基层法院15个。其中广西、甘肃、河南、陕西、云南5省由基层、中级两级铁路运输法院集中管辖辖区内全部或部分一、二审行政案件，其余5省由铁路运输基层法院集中管辖辖区内全部或部分一审行政案件。各地依托铁路运输法院实施行政案件集中管辖的具体方式有很大差异，主要有以下四种情形：一是由铁路运输法院集中管辖试点地区几乎全部一、二审行政案件。主要有广东、甘肃、江苏、上海、陕西、云南等6省。如广东省的广州铁路运输法院和广州铁路运输中级法院集中管辖广州地区全部行政案件；甘肃省的兰州铁路运输法院和兰州铁路运输中级法院集中管辖原由兰州市、白银市、定西市所辖的20个县(区)基层人民法院和兰州新区人民法院管辖的一、二审行政诉讼案件以及被告为兰州市县处级以上行政机关(人民政府除外)的一审行政案件。二是由铁路法院集中管辖试点地区部分行政案件。主要是河南省。河南省的郑州铁路运输中级法院主要集中管辖以郑州市内六个区人民政府为被告的一审行政案件，郑州铁路运输法院集中管辖以省直厅局机关为被告的一审行政案件，洛阳铁路运输法院集中管辖以洛阳市直机关为被告的一审行政案件。三是由上级法院指定铁路运输法院管辖部分行政案件。主要是湖北省。湖北省采取由省高院“一案一指”的方式向武汉铁路运输中级法院、武汉及襄阳铁路运输法院指定审理行政案件。四是由铁路运输法院集中管辖试点地区的部分类案。主要是天津、浙江2省市。天津市的天津铁路运输法院集中管辖天津市的环境保护行政案件；浙江省的杭州铁路运输法院集中管辖以杭州13个区(县)政府经行政复议后作为共同被告的行政案件。
另外，江西省经报最高人民法院批准，即将实施由南昌铁路运输两级法院(中院和基层法院)集中管辖南昌、新余、鹰潭三市的行政诉讼案件。广西壮族自治区也已向最高人民法院提出实施铁路运输法院跨行政区划集中管辖行政案件的试点请示。
3.由普通基层法院开展相对集中管辖。此种模式主要有以下几种情形：一是在全省范围内开展相对集中管辖。主要有福建、广东、甘肃、贵州、江西、山西等6省。福建省在全省除龙岩地区以外的8个设区市各确定2—4个基层法院实行相对集中管辖；广东省在全省所辖21个地市各选定1-2个基层法院全面开展行政案件集中管辖改革工作；甘肃省在全省确定13个基层法院实施相对集中管辖和交叉管辖；贵州省在全省88个基层法院中确定25个基层法院实施相对集中管辖和交叉管辖；江西省在全省8个地级市全面推开行政案件相对集中管辖工作；山西省在全省开展了行政案件集中管辖工作。二是指定部分地区实施相对集中管辖。主要有广西、河北、湖北、湖南等19个省、市、自治区。如广西壮族自治区将南宁市作为全区唯一试点单位开展行政案件集中管辖试点工作；河北省确定保定、邢台两个市部分基层法院作为相对集中管辖试点法院；湖北省确定黄冈、荆门地区实施集中管辖试点工作；湖南省确定郴州市和永州市进行集中管辖试点工作。
其中，广东、甘肃、湖北、江苏、陕西、天津、云南、浙江等8省市，既实施了铁路运输法院集中管辖改革，又实施了普通基层法院集中管辖改革。
4.由铁路法院以外的专门法院实施集中管辖。采取此种模式的主要是海南省和新疆高院兵团分院。海南省自2011年8月开始由海口海事法院集中管辖全省海事行政案件。新疆高院兵团分院在南疆指定一师中院作为试点单位，确定阿拉尔市垦区法院作为三个基层法院当中的相对集中管辖法院，负责一师范围内所有行政案件的审理。
5.在全省实施异地交叉管辖。采取此种模式的主要是重庆、福建、甘肃、贵州、河南5省市。其中，重庆、福建、甘肃、贵州等4省市在实施基层法院行政案件相对集中管辖的基础上，又对中级法院部分一审行政案件实行了异地交叉管辖。如重庆市在重庆三中院辖区开展相对集中管辖试点外，在其他四个中级法院推行行政案件交叉指定管辖制度；福建省对中级法院一审行政案件采用指定交叉管辖，将全省9个设区市划分为3个司法管辖片区，各片区范围内原属各中级法院管辖的一审行政案件，统一指定给片区内其他中级法院管辖，且不对应交叉管辖；甘肃省将临夏、甘南两个民族自治州法院和矿区、林区、铁路专门法院外的其他12个中级法院分成4组，每组3个中级法院，循环交叉管辖以县级以上人民政府、其他县处级以上行政机关为被告的一审行政诉讼案件；贵州省实施交叉管辖的案件系由各中级法院选取其受理的被告为市、县(区)级人民政府的一审行政诉讼案件，每年以30件的固定配额，实行异地交叉管辖；河南省未实施相对集中管辖，而是在全省范围内对基层法院一审行政案件和中级法院以地市级政府为被告的一审行政案件采用异地循环交叉管辖方式，即“推磨”方式实施交叉管辖(A地法院管辖B地案件，B地法院管辖C地案件，C地法院管辖A地案件)。
6.由当事人选择管辖。有部分试点地区赋予了当事人管辖选择权，起诉人既可以要求由原管辖法院管辖，也可以选择异地集中管辖法院管辖。例如福建省规定，起诉人明确要求由原管辖法院管辖，经释明仍不愿跨行政区域管辖的案件，仍由原管辖法院管辖。浙江省在宁波地区实行选择集中管辖，将法院指定与原告选择相结合，每一个县、市、区分别对应两家异地法院，起诉人既可以选择被告所在地法院，也可以在所对应的两家异地法院中选择一家提起诉讼。山东省自2016年4月1日开始在枣庄开展了以当事人选择管辖为核心的跨区域管辖改革试点，将枣庄中院辖区划分为两个片区，每个片区包括3个基层法院，原告可以在片区范围内选择管辖法院。如果当事人愿意选择在本辖区法院提起行政诉讼的，由其所在辖区法院受理；当事人不愿意在本辖区法院起诉的，可以选择片区内其他法院起诉。江苏省无锡市在宜兴和江阴两个县级市赋予原告管辖选择权，两地的原告可以选择另一地法院管辖。
(二)试点成效
从全国法院跨行政区划管辖行政案件的改革实践来看，主要有以下几点成效：
第一，保证了国家法律得到统一实施，保证了中央政策的落地生根，有效克服了“上有政策下有对策”的现象发生。习近平总书记指出，随着社会主义市场经济深人发展和行政诉讼出现，跨行政区划乃至跨境案件越来越多，涉案金额越来越大，导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理，甚至利用职权和关系插手案件处理，造成相关诉讼出现主客场现象，不利于平等保护外地第三人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施。习近平总书记的重要指示明确了行政案件作为特殊案件的性质，指明了跨行政区划法院改革的重要方向。跨区划管辖的最明显的实效是完全摆脱了过去一段时间以来司法活动受到地方影响的不利态势。司法权是中央事权，实行跨区划法院管辖改革的目的就在于维护宪法和法律权威，确保中央政策令行禁止，就在于避免行政干预司法，去除司法的行政化和地方化。从跨区划法院管辖试点情况来看，绝大多数的试点法院都深刻感受到改革带来的变化，特别是从体制机制上避免了原来司法体制下司法辖区和行政辖区高度重合导致的行政干预司法、行政裁判不公的现象。跨行政区划法院在推动行政机关正确贯彻中央政策，确保法律法规有效实施，有力维护中央权威方面具有突出重要的意义。
第二，立案登记取得举世瞩目的成效，推动“信访不信法”痼疾得到有效解决。在过去的司法体制下，由于有的地方违背科学发展观，在房屋拆迁、土地征收、城乡规划、招商引资等领域有法不依、急功近利，引发了大量的行政纠纷。由于一些法院害怕得罪政府，不敢碰硬，造成行政诉讼的法定渠道功能虚置，导致“信访不信法”“信上不信下”现象泛滥，有的地方甚至酿成恶性事件。据统计，过去一段时间每年的行政信访案件在600万件左右。“立案难”问题一直是人民群众反映强烈的突出问题。实施行政案件集中管辖改革后，地方政府行政干预难度增大，以往由于地方保护不予立案的弊病得以有效缓解，除依据法律规定明确不能予以立案以外，其他案件均能在法定期限内立案，行政案件在立案环节的障碍明显减少，对行政相对人的诉权保护力度明显增强。通过管辖机制改革与立案登记制改革的双重推动，有效破解了各地限制立案的土政策以及各种人为设置的立案藩褐，有效克服了“不敢立”的心态，畅通了依法立案受理的渠道。同时，通过管辖范围的改变，很大程度上消除了人民群众“官官相护”的疑虑，进一步增强了老百姓对行政审判的信任与信心。改革以来，行政案件受案数量增长十分明显。例如福建省2016年全省法院受理一审行政案件7410件，同比2015年上升35.47%。甘肃省2016年全省法院受理一审行政案件数是改革前2013年的2.67倍、2014年的2.08倍、2015年的1.28倍。北京四中院行政案件立案率从建院初的不足三分之一上升至90%以上，以区政府为被告的行政案件从2014年的216件大幅上升至2016年的2893件，增长14倍之多。在诉权保护更加充分、受案数量显著提高的同时，受案类型也明显增多，新类型案件大量涌现。例如广东省法院实施管辖改革一年来，行政协议纠纷、规范性文件附带审查、滥用行政权限制或排除竞争等新类型案件均有出现并顺利得到立案受理。调研中，有的集中管辖法院法官坦言：“集中管辖改革后，不论是在对案件的受理中还是在审理中，明显感觉到思想无负担，工作无压力，完全可以放开手脚大胆积极受理案件，依法公正审理。”集中管辖改革也普遍得到了人民群众的认可，如原告刘某在诉甘肃省某区政府土地行政登记案庭审后称：“行政案件异地管辖，消除了我对审判不公的疑虑，增强了对法院公正审判的信心，宁愿多跑路，心里图个踏实！”从以上事例可以看出，管辖机制改革在保护当事人诉权方面发挥了重要作用，使行政诉讼“立案难”问题得到根本扭转，成效显著，也使行政诉讼越来越成为人民群众解决行政争议、维护合法权益的一条重要途径。
第三，制度保障公正效果凸显，行政案件“审理难”问题明显改善。管辖机制改革后，行政区域与司法管辖区域相对分离，行政案件实行异地审理，极大减少了案件审理所受到的非正常干预和地方保护主义的影响，极大减轻了管辖法院和法官的压力，克服了“不敢审”的心理，集中管辖法院和法官的办案独立性、公正性明显增强。调研中，行政审判法官普遍反映，实施集中管辖改革使依法审理的内外压力明显降低，法官办案的独立性和责任心明显增强，司法审查的监督力度明显加大，为依法独立公正行使行政审判权提供了制度性保障。改革以来，试点地区的原告胜诉率有了较大提高，突显了管辖机制改革的良好成效。例如广西壮族自治区南宁市青秀区法院在集中管辖后的2014、2015年原告胜诉率高达30%以上；南宁市西乡塘区法院在集中管辖后原告胜诉率平均在28%左右。河南省在改革前的2013年，一审行政案件的原告胜诉率只有10.17%，2014年5月实行异地管辖后，当年原告胜诉率提升到16.38%，2015年提升到17.55%,2016年又提升到19.38%。以上数据反映出集中管辖改革使法院增强了排除地方干预的能力，打破了当事人原有的“民告官胜诉难”的心理，增强了人民群众通过行政诉讼方式进行维权的信心。
第四，行政诉讼外部环境得到极大改善，行政机关依法行政和应诉意识进一步增强。由于行政案件的管辖、受理、审理和执行法院均脱离了被告的行政管理区域，在行政机关干预减少的同时，集中管辖法院可以加大依法审查的力度，对行政机关依法行政的监督更加严格。改革以来，全国大部分试点地区的行政机关败诉案件数量都有了显著增长，行政机关败诉率有了较大幅度提高。例如北京四中院，2015年审结的一审行政案件中，判决行政机关败诉案件占其全部实体判决案件的25.24%。陕西省西安铁路运输两级三院2016年1月15日至2017年5月31日行政机关败诉案件占已审结行政案件的17.09%。辽宁省2016年行政机关平均败诉率为14.04%，而沈阳地区集中交叉管辖法院行政机关败诉率为17.6%，葫芦岛地区集中交叉管辖法院行政机关败诉率为20.1%，集中管辖法院行政机关败诉率均大大高于全省败诉率。同时，渐趋严格的行政审判运行机制和败诉率的提升明显加大了行政机关的危机感，促使行政机关逐步意识到，只有通过规范行政行为才能根本上避免败诉的结果。据试点地区反映，目前，有部分行政机关在作出行政行为前，主动与法院沟通依法行政的细节，以避免对簿公堂后败诉的可能。行政案件的集中管辖改革已成为各级行政机关提高依法行政意识和水平的重要“催化剂”。试点改革以来，集中管辖法院抓住新行政诉讼法实施契机，采取发送出庭通知等形式积极推动行政机关负责人出庭应诉，取得较好效果，行政机关应诉积极性明显提升，行政机关负责人出庭应诉率大幅提高，“告官不见官”现象明显改观。就全国来看，部分试点地区行政负责人出庭率已经达到90%以上，有的甚至达到100%。例如江苏省徐州铁路运输法院实施跨行政区划集中管辖改革一年来，行政机关负责人出庭应诉率达到88.84%，2017年1至6月，应诉率进一步提升至92.03%。北京四中院建院两年来行政案件庭审实现行政机关工作人员出庭应诉率100%，并实现了全市16个区政府的负责人出庭应诉的全覆盖。湖北省荆州市掇刀区法院自2016年7月1日实施集中管辖以来，行政机关负责人出庭率保持在100%。另外，集中管辖法院积极加强与行政机关的良性互动，通过召开座谈会、提出司法建议等方式，帮助行政机关查找行政执法中存在的问题和漏洞，促使行政机关更加正面、积极地对待行政诉讼，推动行政机关从源头上加强执法程序意识，不断规范执法行为，依法行政的意识和水平都有了较大提高。
第五，行政诉讼审判队伍持续良性整合，行政审判专业化水平进一步提升。集中管辖改革有利于整合审判资源，加强审判力量，促进行政审判的专业化，为行政审判的可持续发展奠定基础。一方面，通过管辖改革，将案件数量少、办案经验缺乏法院的行政案件和部分优秀法官集中到具有审判优势的法院，配齐配强集中管辖法院行政审判力量，增强了集中管辖法院行政审判队伍的整体专业水平，使集中管辖法院能够集中优质审判队伍投入到行政审判工作中，为公正审理好行政案件提供了坚强保障。另一方面，集中管辖后集中管辖法院所受理的行政案件类型不断增多、案件数量不断增大，使行政审判人员能够快速积累更加丰富的行政审判经验，不断增强纠纷化解能力，同时也倒逼行政审判法官进一步增强自身素养，有利于专业化法官的培养和造就。另外，非集中管辖法院专司非诉行政执行案件的审查和执行，集中管辖法院和非集中管辖法院优势互补，紧密配合，将极大优化行政审判资源，提高案件审理质量和提升司法公信力。通过集中管辖改革，目前，试点地区已初步形成了以省法院、跨区划法院、集中管辖法院和交叉管辖法院行政审判庭为骨干的行政审判专业化新格局。
第六，法律适用的统一性效果明显，裁判尺度统一性进一步提高。统一裁判尺度一直是行政审判领域改革的重点和难点。实行行政案件相对集中管辖后，行政审判权由分散在各个基层法院相对集中到少数几个集中管辖法院行使，影响裁判尺度差异的因素减少，有利于行政案件裁判尺度的统一。一方面，集中管辖后各地法院均加强了审判团队专业化建设，提升了团队分析研判的能力，形成了一致的裁判标准，一定程度上减少了同案不同判现象的发生。另一方面，由于管辖法院减少，上级法院对集中地区的类案指导加强，集中地区专业化提升，有利于裁判尺度的进一步统一。同时，案件裁判标准的统一也促进了案件质量的提高。实施集中管辖改革以来，各试点地区改判、发回重审率明显下降，服判息诉率、协调和解率、维持率有了明显提升，一定程度上提升了司法公信力。例如上海二中院自2015年1月1口正式履职至2017年5月底，一审服判息诉率为33.89%，二审瑕疵改判发回率、裁定再审率、生效案件改判发回数均为0。湖南省永州地区集中管辖法院2016年度上诉案件发改率仅为6%。广西南宁市在2013年7月以前，全市基层法院行政案件二审发改率近20%，实施管辖改革以来，发改率降不超过10%。另外，集中管辖在对行政审判自由裁量权集中统一的同时，在程序操作、庭审流程、文书样式等多方面实现了全方位多层次的统一，进一步推动行政审判走向专业化、规范化。
第七，审判资源正向对流，行政审判质效进一步提升。
通过实施集中管辖改革，行政审判逐渐成为集中管辖法院的主流审判业务，越来越多的审判骨干投身到行政审判事业，较好地缓解了行政审判法官人员不足、素质不高、力量分散等问题。随着审判资源的整合，行政审判质效有了较大幅度的提高。例如广东省的江门、中山、深圳、珠海、佛山等较早开展试点的法院在收案数保持大幅增长的情况下，呈现出上诉率下降、服判息诉率提升的良好态势，其中广州、惠州、珠海、佛山、深圳的服判息诉率同比增加超过10%到20%，佛山的发改率下降了51.3%。甘肃省法院实施集中管辖以来，行政案件的上诉率从2015年的48.8%降至201.6年的34.3%。再比如，江苏徐州改革后，一审服判息诉率达到60.8%，较改革前上升了23%，今年1-7月，一审服判息诉率进一步上升到66.29%。另外，集中管辖改革在减少地方政府干预的同时，也畅通了管辖法院与涉诉行政机关、行政相对人的依法沟通渠道，增强了实质性化解行政纠纷能力。一方面，部分行政机关对自身行政执法中存在的问题能够正确认识，继而积极出庭应诉，主动纠错或者积极采取补救措施，最后与行政相对人之间的矛盾得以协调解决；另一方面，行政相对人对法院的释明工作更具信任感，更容易接受协调撤诉工作。同时，各试点地区加大多元化解行政纠纷力度，通过设立法律援助工作站、与行政机关建立联系沟通机制、建立诉前协调机制等方式，力促行政争议得到实质性化解。试点改革以来，全国多数试点法院协调结案率有了不同程度的提高。例如辽宁省沈阳市改革试点以来协调结案率达到22%，比全省法院高出6.47%。甘肃省法院实施集中管辖改革以来，在收案数大幅增长的情况下，协调撤诉率从2015年的21.7%提升至2016年的26%。
第八，司法环境进一步优化。由于集中管辖法院的人、财、物等都不受制于案件当地的政府部门，在案件的受理和审理中杜绝了行政机关及相关部门的干预。与过去相比，行政案件集中管辖的实施，为行政审判工作创造了前所未有的宽松和优质的司法环境。从行政机关的变化来看，行政机关改变了以往“凡败诉必上诉”的错误观念，更加理性对待败诉结果。随着实质性化解行政争议力度的加大，行政机关更倾向于主动改变行政行为。从与行政机关的关系来看，集中管辖法院的行政审判法官感受到来自行政机关的说情和压力明显减少，判案更加单纯，独立行使审判权更加容易。从行政相对人的反应来看，行政相对人普遍反映异地集中管辖虽路途稍有不便，但对异地法院审理案件更为放心，解决了相对人最为担心的“官官相护”问题，使行政相对人更愿意采取诉讼的方式解决争议，逐渐扭转了“信访不信法”的尴尬局面。从行政审判人员自身方面来看，因实行异地集中管辖，行政机关“说情”不再像以前那样方便，“说情”次数明显减少，拒绝的难度也明显降低，客观上降低了法官的廉洁风险。
第九，司法公信力进一步增强。长期以来，行政诉讼收案数量低、行政机关败诉比例低，严重挫伤了人民群众对行政诉讼的信心。集中管辖改革使行政区划与行政案件司法管辖区域适当分离，使人民群众看到了国家规范行政行为、监督行政机关依法行政的决心，感受到集中管辖法院因不受案件所在地党委政府非法干预、敢于依法公正裁判的勇气，相信人民法院能够秉公办案，依法纠正行政机关不依法行政的行为。因此，老百姓参与行政诉讼的信心得到空前增强，对司法公正的信心大为提高。集中管辖制度的实施，既得到了行政案件原告方的极力拥护，也得到了行政机关的理解和支持。例如在甘肃省某集中管辖法院案件审理中，律师王某在庭审最后陈述时说：“感谢行政诉讼异地管辖制度的设立，感谢法院能受理案件，使当事人能感受到司法为民的温暧”。出庭应诉的行政机关负责人章某说：“以前在本地法院审判本地行政案件，即使依法公正审判，老百姓也总犯嘀咕，怀疑是不是案件背后有猫腻。现在打破地域藩篱，排除干扰，相对独立的异地审判环境，更容易让群众从每一起行政案件中感受到公平正义。”随着集中管辖机制的优势逐渐显现，当事人从天然质疑转为更愿意信任法院的处理。例如上海铁路运输法院2016年7月至2017年5月在审理当事人可以选择管辖法院的复议机关作共同被告的案件中，选择到该院起诉的比例为45.2%；其中，2017年1月至5月，当事人选择到该院起诉的比例为50%，有的当事人甚至来电主动要求该院管辖其案件。该院审理的首案当事人郭某在结案后感慨地说：“集中管辖改革机制好，真正做到了司法为民”。静安区政府也给该院写来感谢信，认为“试点初显成效，为化解社会矛盾、监督政府依法行政发挥了积极作用”。在赋予当事人管辖选择权的试点地区，大多数的当事人宁愿多花钱、多跑路，也要选择到异地集中管辖法院起诉。例如浙江宁波地区自2015年5月1日实施选择集中管辖以来，当事人选择异地起诉的比例始终保持在40%以上。河南省实施交叉管辖的同时，也赋予当事人管辖选择权，但改革以来，几乎没有当事人选择在本地起诉。行政案件集中管辖改革真正实现了行政审判的异地化，使行政相对人对法院审判活动的信任感和信服感进一步增强，极大地提高了行政审判的司法公信力，获得了诉讼当事人的广泛认可。
(三)集中管辖改革试点中发现的问题
集中管辖改革特别是跨行政区划集中管辖试点改革以来，各试点地区勇于探索，敢于创新，使改革取得明显成效。但由于此项改革打破了传统的行政案件管辖模式，而原有的体制机制和配套措施未能及时创新或调整到位使之与管辖改革相适应，以及各地情况的巨大差异，导致管辖制度改革在实施过程中，不可避免地出现了一些新情况、新问题。王要有：
1.集中管辖法院行政审判力量不足，案多人少矛盾逐渐凸显。集中管辖工作开展后，由于立案登记制与管辖机制改革的实施，集中管辖法院行政案件数量急剧上升，异地案件大幅增多，个案工作量显著加大，行政审判力量严重不足。无论是跨行政区划法院设立，还是行政案件跨区划集中管辖改革，由于受制于编制、职级等原因，集中管辖法院难以从其他法院调入行政审判法官，又由于异地安置、住房、福利待遇等原因，许多非集中管辖法院行政法官也不愿意调动到集中管辖法院工作，审判资源无法进行有效整合，致使全国大部分试点地区普遍存在案件集中易、法官集中难问题，形成了集中与非集中法院“有案无人办、有人无案办”的被动局面。另外，目前集中管辖法院普遍存在行政审判力量薄弱，审判辅助人员配备尚未到位，审判团队建设需要进一步加强的问题。从全国范围来看，由于大部分地区没有实现优秀审判人员的集中，导致集中管辖法院只能内部挖潜，从其他审判业务庭调整审判人员到行政审判岗位，导致现有从事行政审判的人员之间业务水平存在明显差异，除少数有过行政审判经验的人员外，大多数此前并无从事行政审判的经历。这就使得在一定时期内，集中管辖法院的行政审判团队内部还需要磨合，裁判思路还有待转变，行政审判的专业化还有待进一步强化。例如郑州铁路运输两级法院(包括郑州铁路运输中级法院、郑州铁路运输法院、洛阳铁路运输法院)集中管辖改革以来，行政案件受理数量每年都有大幅增长，但是由于编制、职级等问题，三个铁路法院无法从辖区内选调行政审判法官，只能从本院其他审判业务庭调整集中到行政审判岗位。再如江苏省南京铁路运输法院，其作为南京中院下辖的一家基层法院，职级、待遇等比照南京中院的标准，导致很多待遇优于南京中院的基层法院行政审判法官不愿意进入铁路法院，使其难以补充优秀审判力量。而江苏省徐州铁路运输法院在改革后仍隶属于省法院，虽然职级待遇比徐州市其他基层法院好，具有一定吸引力，但由于编制的限制，短期内也无法大量招录优秀人才，只能采取借调的方式应急，现有从事行政审判的9名借调人员因为编制问题一直未能解决正式调人的问题。
2.当事人的诉讼成本及法院办案成本增加。由于集中管辖是将部分基层人民法院管辖的一审行政案件交由其他基层人民法院集中管辖，非集中管辖法院辖区的当事人必须到异地集中管辖法院所在地进行诉讼，其在住所地和集中管辖法院所在地之间需多次往返，导致时间和经济成本明显上升。我国现实多数地区的交通状况是区县到地市比较方便，而到其他区县的交通反而不方便，特别是对于地处偏远、多山和地域辽阔的试点地区，当事人到集中管辖法院应诉，往往需要耗费数天时间，诉讼成本增加更是明显。试点过程中，集中管辖法院通过采取远程视频接访、预约立案、网上立案、巡回审判、电子送达等多种措施力求减轻当事人诉累，虽取得了一定效果，但总体上还是不能改变当事人诉讼成本增加的大趋势。虽然就公平、公正的司法结果而言，增加诉讼成本的负面效应似乎有所弱化，但较原有诉讼管辖模式下增加的诉讼成本和因此带来的诉讼不便，还是一定程度上影响了当事人的诉讼积极性，特别是对于经济困难的当事人，可能因无法负担增加的诉讼成本而出现放弃诉讼的现象。实践中，有的集中管辖法院受案数量呈现出下降趋势，其中交通不便和诉讼成本增加是一个重要原因。例如贵州省毕节市七星关区人民法院，作为集中管辖法院，由于地处偏远多山地区，其2015年的行政诉讼一审案件受案数较2014年同期下降了7%。另外，集中管辖不仅导致当事人的诉讼成本有所增加，法院的办案成本也有不小的上升。与原管辖方式相比，集中管辖增加了法院上门立案、勘验、调查取证、巡回审判、跨区域送达等成本，另外也给法院的协调工作带来诸多不便，增加了司法资源的消耗，部分试点法院出现了办案经费不足的问题。例如据湖北黄冈基层法院测算，试点工作开展以前，审理常规行政诉讼案件的个案成本约在1500元左右；试点工作开展以后，集中管辖法院个案成本上升到3000元左右。
3.案件协调调解和实质化解难度加大。化解行政争议是行政诉讼的目的之一，通过协调化解工作，可以实质性化解行政纠纷，实现案结事了。在实行管辖制度改革后，由于集中管辖导致了行政案件与被集中地区之间的分离，原本依托当地党委政府化解矛盾的纠纷解决机制逐渐被打破，再加之集中地法院与被集中地区行政机关之间的地域联系减弱，新的纠纷解决机制尚未建立，行政机关实质性化解矛盾的意愿不强，很多能够依托当地化解的矛盾也缺少了相应的途径，部分案件法院虽然作出了裁判，但矛盾并未实质化解。另外，集中管辖法院法官对案件原管辖地的行政执法环境、当地风土人情缺乏深入了解，对协调化解工作也存在一定的畏难情绪。调研发现，由于集中管辖法院与原管辖地党委、政府及其相关部门尚未建立广泛的、常态化的联络机制，现有沟通协调渠道不畅，导致部分集中管辖法院与行政机关在异地开庭、协商等具体工作中的沟通联系存在不便，就案办案的多，协调化解的少，实质性化解行政争议的力度减弱，部分试点地区出现了协调撤诉率下降的现象。例如青海省2016年审结的514件一审行政案件中，有125件原告撤诉，协调撤诉率为24.32%，与上年同期的25.49%相比，下降1.17个百分点；西宁市城西区法院的协调撤诉率从2015年的33.34%下降到28.79%；西宁市城北区法院从17.86%下降到16.28%；海东市民和县法院从40.82%下降到26.42%。再如贵州省2015年全省行政诉讼一审案件的调撤率为16.66%，较2014年同期的24.65%同比下降了7.99个百分点。
4.集中管辖法院与非集中管辖法院间协同机制的落实存在不利因素。集中管辖法院与非集中管辖法院之间的协调配合是否到位直接关系到集中管辖改革的成效好坏。集中管辖工作的顺利开展需要非集中管辖法院在安全保障、审判法庭、办公用房、沟通协调、委托送达、调解纠纷等方面对管辖法院给予大力支持，但随着非集中管辖法院行政审判业务的弱化和剥离，其原有的行政审判人员的工作重心必将调整到其他工作领域，长期来看，非集中管辖法院难以对集中管辖法院的行政审判业务提供经常性的专项保障，法院内部的协调配合存在不利因素，制度化落实较为困难。实践中发现，部分法院之间的协助、配合仅停留在情感层面，有一定随意性，刚性约束不足。而且，对于原管辖法院的协助、配合的具体要求存在盲区或模糊，在协调配合的要求细化方面存在不足。另外，在管辖改革推进过程中，部分集中管辖法院与非集中管辖法院之间在立案审查、受案标准、文书送达、调查取证、纠纷化解等方面还存在理解不一致、衔接不紧密、沟通不及时等情形，甚至在工作中出现互相推诿、增加当事人讼累、浪费司法资源等问题。
跨区划法院改革中存在的这些问题，从另一个角度来讲，也是由于跨区划法院改革推动不够快速、不够彻底带来的问题。由于跨区划法院管辖改革并非全盘改革，而是各地采取的点状分布的改革措施，这就导致不可避免地存在行政审判力量不足、吸引力不强、诉讼成本较大等问题；具有管辖权的法院的法官通常由同级人大任命，甲县人大任命的法官去审乙县人大产生的政府，不仅在法理上存在疑问，而且在工作上具有诸多困难，这是纠纷难于通过协调解决和实质性化解的根本原因。目前，跨行政区划法院不合理的结构、不均衡的分布以及法官任免机制上的问题，已经对跨区划法院改革的推进造成了制度设计上的肠梗阻。只有充分发挥跨区划法院的优势，全面推广跨行政区划法院的经验，推动扩大跨区划法院的规模以及分布，才能从根本上解决跨区划法院管辖改革中出现的这些阶段性问题。
三、设立跨行政区划法院是管辖制度改革的必然要求
(一)正确认识跨行政区划法院的特殊性
应当说，跨行政区划法院既不同于军事法院、海事法院、知识产权法院等专门法院，也不是传统意义上在省、自治区内按区划设立，或在直辖市内设立的不对应行政区划的地方普通法院，而是一种特殊类型的法院。其特殊性体现在：一是跨行政区划设置。与我国传统意义上按行政区划设置的地方高级、中级、基层人民法院相区别，跨行政区划法院没有对应的行政区划单位。二是跨行政区划管辖特殊类型案件。我国传统司法管辖制度以级别管辖和一般地域管辖为主，即按照一定的原则和标准划分上下级法院之间受理第一审案件的分工和权限，以及确定同级法院在各自辖区，也就是行政区划内受理第一审案件的分工和权限。而跨行政区划法院的管辖制度则以案件符合易受地方干扰、跨行政区划、重大等标准为基础构建，从而实现司法管辖区与行政区划相分离。三是具有独特的诉讼格局。与传统的按行政区划一一对应的审级制度和案件受理相区别，在跨行政区划人民法院的辖区内，普通案件应当由对应的行政区划人民法院实行地域管辖，特定类型案件由跨行政区划人民法院行使管辖权。这与我国当前存在的无对应行政区划的中级法院和无对应行政区划的基层法院具有本质区别。类似湖北省汉江中级人民法院、河南省第一中级人民法院、海南省第一中级人民法院、海南省第二中级人民法院这一类型的法院，虽然也属于某种制度创新，但只能说其管辖范围是跨行政区划的，这类法院由于不符合跨行政区划管辖特殊类型案件的特征，因此，并不属于跨行政区划人民法院范畴。
(二)深刻认识设立跨行政区划法院的必要性
1.设立跨行政区划法院，是维护中央权威，确保中央政令畅通，确保司法权统一行使的必然要求。从世界范围来看，司法权在保障国家法律法规统一实施方面具有重要意义。我国是单一制国家，司法权属于中央事权，具有国家权力属性，地方法院是国家设在地方代表国家行使审判权的司法机关。从现行司法体制来看，我国现有3500多个地方法院，除专门法院外，绝大多数的设置对应或依附于行政区划，这样的设置具有一定优越性，如便于明确管辖、便利诉讼、便于就地化解矛盾等，但所受制约也很明显。特别是在地方人财物省级统管改革以前，地方法院的编制、人事和经费保障都依赖和受制于地方，不但未能将司法权的中央属性充分体现出来，反而在有的案件处理中，出现了诉讼主客场、地方保护、行政干预等严重影响司法公正的问题。有鉴于此，党的十八大后，中央提出探索设立跨行政区划的人民法院，其中一个重要的初衷就是要让司法权回归国家或中央事权的本来属性，从司法管辖区调整的角度使司法管辖与行政区划适当分离，以此强化中央司法权统一行使，从体制上排除地方因素对公正司法的干扰，促进国家法律统一正确实施，保证中央政令畅通。
2.设立跨行政区划法院，是畅通法定救济渠道，引导当事人合法理性解决争议和冲突，彻底解决“信访不信法”问题的优方良策。“信访不信法”问题已经成为一个具有中国特色的难题痼疾，其根源在于人民群众对于司法的不信任心理，对于官官相护的痛恨情绪，对于法定渠道化解矛盾的观望态度。一年数百万件行政纠纷流入信访渠道，实际上也表明过去的司法体制机制已经到了必须改革的时候。目前，所有跨行政区划法院都彻底实施了立案登记，立案登记数量出现短时间的增长，也表明人民群众对于跨行政区划法院抱有极大的信任和希望。这就从根本上排除了人民群众的疑虑，增强了人民群众对于司法的信心，司法最终解决纠纷的功能得到彻底彰显。
3.设立跨行政区划法院，是优化司法环境，确保人民法院依法独立公正行使审判权的制度保障。长期以来，我国地方各级法院大多依行政区划而设立，在不同级别的行政区域内设立相对应的人民法院。在这种体制下，人民法院的人财物管理等各方面都受制于地方政府。在计划经济时代，这种体制的弊端显现尚不够明显。随着社会主义市场经济的确立和发展，原有司法体制的弊端就逐步显露出来。随着我国经济社会的发展和改革的不断深化，地方人民法院受理的案件数量越来越多，争议数额越来越大，特别是跨行政区划乃至跨境的案件越来越多。近年来因城市拆迁、房屋征收、农村征地、环境污染、企业破产等引发的大量行政案件和民商事案件多牵涉地方利益，案件处理结果与地方经济社会发展和社会稳定的联系越来越紧密，导致法院所在地党政机关的有关部门和领导越来越关注案件处理，甚至利用职权和关系插手、干预案件处理，造成相关诉讼出现主客场现象。跨行政区划设立人民法院，在某种程度上避免了司法对同级政府的依赖，地方保护主义对司法的干扰也会大大降低，为人民法院依法独立公正行使宪法赋予的职权提供了组织保障。
4.设立跨行政区划法院，是优化管辖结构，满足人民群众司法新需求的现实需要。积极回应人民群众的司法需求一直都是人民法院司法改革的重要目标。长期以来，由于管辖制度设置的不科学、不合理，导致出现地方保护、管辖不明等问题，因管辖争议和管辖权异议而增加当事人讼累，影响司法效率。设立跨行政区划人民法院，通过集中指定管辖，实现普通案件在行政区划人民法院办理、特殊案件在跨行政区划人民法院办理的诉讼格局，将易受地方因素干扰的行政诉讼案件及重大的民商事案件、环境资源保护案件、食品药品安全案件等特殊类型案件，集中划入跨行政区划法院管辖审理，不仅有利于确保特殊案件的裁判公正，也有利于避免产生管辖争议，防止出现老百姓求告无门、有案不立的情况，有利于保障当事人诉权，有助于提升人民群众对人民法院司法审判工作的信任感，使人民群众能切身感受到司法的公平和止义，有效回应人民群众的司法新需求、新期待。
5.设立跨行政区划法院，是进一步优化司法资源配置，降低当事人诉讼成本的切实需要。我国地域辽阔，地形复杂，经济社会发展不平衡。从全国情况来看，按照行政区划设立的法院存在忙闲不均、司法资源配置失衡的现象。有的法院一年受理案件达上万件，有的法院仅有几百件；有的法院法官年人均办案数量超过二百件，有的只有几件。从当事人来说，人民法院的管辖范围决定了当事人的诉讼成本。我国现行的司法管辖制度不仅导致司法管辖区与行政区划完全重合，司法机关的规模过于庞大，而且刚性过强，柔性不足。简单依据行政区划设立司法管辖区，必然会受到行政区划设置不合理的影响，一些地方当事人只能舍近求远，到离家较远的区划内人民法院进行诉讼，而不能到近在咫尺的非区划内法院寻求帮助。设立跨区划人民法院，可以从便利诉讼的原则出发确立人民法院的管辖权，通过建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，既可以优化司法资源配置，又可以方便人民群众参与司法活动，有效降低诉讼成本，可谓一举两得。
6.设立跨行政区划法院，是贯彻中央关于与行政区划适当分离要求，完善现行司法管辖制度的必由之路。我国诉讼法确立了以级别管辖和一般地域管辖为基础的司法管辖制度，并辅以指定管辖、选择管辖、专属管辖等管辖制度。这种司法管辖制度的设计，突出了便利当事人诉讼的管辖原则，有利于减轻当事人诉讼负担。但由于司法管辖区与行政区划高度重叠，导致其容易助长地方保护和行政干预，形成司法权地方化、诉讼主客场的弊端。当然，对于多数案件而言，这种管辖制度并不存在影响司法公正的问题，然而，对于少部分易受地方因素影响的特殊案件，单纯以方便诉讼为原则确定管辖制度，就容易产生此种弊端，从而与法院公正行使审判权这一管辖确定原则相背离。近年来，司法实践中针对特殊案件进行的提级管辖、异地管辖、指定管辖、集中管辖的探索和实践，虽然取得了一定成效，但均未能完全摆脱司法地方化、行政化的现实困境。因此，探索设立跨行政区划法院，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，是对我国既有司法管辖制度的有益补充和完善，该制度设计本身具有以往管辖制度所不具有的优越性，有助于从整体上摆脱司法体制面临的现实困境。
7.设立跨行政区划法院，是加强和改进党对人民法院工作的领导，确保人民司法公信力的制度保证。我国宪法确立了中国共产党的领导地位。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的根本保证。党的十八届四中全会《决定》指出：“必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。”深刻理解和贯彻这一要求， z对于保证全面推进依法治国正确政治方向，保证司法改革各项任务顺利完成，具有重要意义。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。在现行体制下，各级人民法院是在同级党委领导下开展工作，实践中，个别党的领导干部以“党”自居，对法院工作横加干涉，有的以“大局”为由要求法院服从和配合地方经济发展，有的甚至直接插手过问案件，严重损害了国家法律的严肃性和人民法院的司法公信力。通过司法管辖体制的改革，设立跨行政区划的人民法院，人民法院工作可以在更高级别的党委领导和更高级别的人大监督下开展工作，可以更有效地强化“四个意识”，维护中央权威，从而更加有效地保证党的路线方针政策在地方、在人民法院得到全面贯彻执行，确保地方各项工作始终沿着正确的政治方向不断迈进。
(三)准确领会中央设立跨行政区划法院的部署精神
探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，设立跨行政区划的人民法院，积极探索构建“普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理”的诉讼格局，是党的十八届三中、四中全会提出的司法体制改革的顶层设计方案。从我国国情出发，全面正确解读中央部署精神，准确领会改革目的，是顺利推进管辖体制改革的前提，也是准确把握跨行政区划法院制度设计的关键所在。
习近平总书记在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》向全会所作说明中指出，“随着社会主义市场经济深入发展和行政诉讼出现，跨行政区划乃至跨境案件越来越多，涉案金额越来越大，导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理，甚至利用职权和关系插手案件处理，造成相关诉讼出现‘主客场’现象，不利于平等保护外地当事人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施。全会决定提出，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。这有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。这是中央关于设立跨行政区划法院制度设计最为权威的解读，从中可以看出中央提出设立跨行政区划法院的几点考虑：一是在我国现行司法管辖区与行政区划高度重叠的体制下，行政诉讼案件、重大跨行政区划案件容易受地方干扰，影响司法公正；二是设立跨行政区划法院的目的是排除地方干预，平等保护当事人诉讼权益，保障法院依法独立行使审判权；三是最终目的是要构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。
改革不应脱离中国实际。中央部署精神中所体现出的“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”“探索设立跨行政区划的人民法院”“合理调整行政诉讼案件管辖制度”的改革思路是在立足现实国情、降低改革成本的前提条件下，探索建立一种能使司法管辖区划与行政区划适当分离而非完全分离的司法管辖制度。其实质就是将一部分原由行政区划法院管辖的具有跨区划性质、易受地方干扰的特殊案件交由跨行政区划法院或具有跨行政区划性质的专门法院集中管辖审理，从而构建起普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的新型诉讼格局。这就要求我们所采取的改革措施应当具有适法性和适度性。原因在于：第一，当前的行政区划法院系统仍然具有存在的必要性和合理性。我国现有的3500多个地方法院，虽然绝大多数设置与行政区划相对应，容易受地方政府影响和干扰，但这样的司法体制具有便于诉讼、利于管辖、方便协调调解、有利维稳的优势，也容易获得地方政府的大力支持。第二，大多数普通案件在行政区划法院也可以得到公正审理。从实践来看，易于受地方因素干扰的案件数量只是案件总量的一部分而非全部，多数案件通过适当调整管辖规则就可以确保在行政区划法院得到公正审理。第三，配套制度的不断完善也能确保行政区划法院依法独立行使审判权。排除地方干扰，确保人民法院依法独立行使审判权的改革措施不只是设立跨区划法院一项，还包括法院人财物省级统管、审级制度改革、行政诉讼管辖制度改革等配套改革措施。相关配套制度建立完善后，会极大地提升行政区划法院依法独立行使审判权的能力。第四，重建司法管辖区需要付出巨大改革成本。在全国范围内重新划分司法管辖区，使法院与行政区划彻底分离，需要巨大的改革成本。而设立跨区划法院的改革可以在对我国现有铁路运输法院等专门法院进行改造的基础上进行。相对来说，铁路运输法院等专门法院承担的办案任务不算繁重，且其本身就具有跨区划管辖案件的特点，对其进行跨区划法院的改造，既可以充分利用其人财物等资源，实现资源的有效整合，大幅降低改革成本，又可以充分发挥其跨区划管辖的优势。可见，中央改革思路的着眼点在于跨区划法院的设置与特殊案件管辖的确定并举，而非单纯通过对司法管辖区的重建实现全部案件的跨区划管辖。这就要求我们下一步的司法管辖区划调整措施应当具有适度性，而不是对现有司法区划进行彻底性改变。
(四)目前跨行政区划法院改革存在的问题和困难
1.立法及制度障碍。目前，我国跨行政区划法院仅在直辖市中级法院范围内进行试点，并未涉及省、自治区及基层范畴，主要原因在于现行立法和制度存在一定障碍。目前关于司法体制和审判组织设置的法律主要有宪法、人民法院组织法以及行政诉讼法等相关诉讼程序法。我国现行宪法并未对司法管辖区域作出明确规定。尽管新行政诉讼法对跨行政区划集中管辖行政案件做了规定，最高人民法院在《关于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件的指导意见》中就跨行政区划集中管辖行政案件的具体工作也提出了指导性意见，但人民法院组织法并未对跨行政区划法院的具体职责和定位做出规定。人民法院组织法是规定人民法院机构设置及其职责权限的重要法律。根据现行人民法院组织法的有关规定，基层人民法院包括县、自治县、市、市辖区人民法院；中级人民法院包括在省、自治区内按地区设立的中级法院，在直辖市内设立的中级法院，省、自治区辖市的中级法院，自治州中级法院；高级人民法院包括省、自治区、直辖市高级法院。因此，在现行法律框架下，设立跨省、自治区、直辖市的人民法院或在省、自治区内设立跨行政区划人民法院尚存制度障碍。因此，目前只能优先考虑将直辖市内铁路运输中级法院改造为跨行政区划中级法院。
2.跨区划法院的管辖原则、标准、范围尚不够明确。根据《跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》的规定，跨行政区划人民法院管辖下列案件：(1)跨地区的行政诉讼案件；(2)跨地区的重大民商事案件；(3)跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件等；(4)跨行政区划人民检察院提起公诉的案件和公益诉讼案件；(5)高级人民法院指定管辖的其他特殊案件。为保持管辖范围上的连续性，跨行政区划人民法院仍管辖原铁路运输法院受理的刑事、民事案件。根据人民法院四五改革纲要的规定，跨行政区划法院主要审理跨行政区划案件、重大行政案件、环境资源保护、企业破产、食品药品安全等易受地方因素影响的案件、跨行政区划人民检察院提起公诉的案件和原铁路运输法院受理的刑事、民事案件。上述规定虽然明确了跨行政区划法院主要审理跨行政区划、重大、易受地方因素影响等特殊类型案件，但是仍然较为原则。由于我国跨行政区划法院的案件管辖制度设计是以实现对易受地方干扰的特殊案件进行集中管辖为核心，而非简单的使司法管辖区与行政区划相分离，因此，确定案件管辖制度就显得尤为重要。如果管辖范围过宽，可能使跨区划法院失去存在的价值，如果管辖范围过窄，则又可能无法充分发挥跨区划法院的职能作用。因此，如何准确界定跨区划法院对行政案件的管辖原则、标准与范围，科学设置跨行政区划法院案件管辖体系，是当前和今后改革推进过程中必须要明确的关键问题。
3.跨行政区划法院职能作用发挥不够。从目前北京、上海两家跨行政区划法院的试点情况来看，由于政策不明确、落实不到位等因素，转制进程较为缓慢，或者转制不够彻底，一定程度上影响了跨行政区划法院职能作用的发挥。例如北京四中院，目前该院的级别规格(副局级单位)与改造前的北京铁路运输中级法院相当，低于直辖市普通中级法院的级别(正局级)，因此缺乏对优秀人才的吸引力，不利于审判资源的优化配置，还可能造成现有审判力量的流失。另外，该院还存在审级不完整、案件管辖单一的问题。北京四中院作为跨行政区划综合性中级法院，应当履行中级法院的审判职能，发挥二审审级监督职能。但是，目前北京四中院管辖的刑事、民事案件均包含一、二审案件，唯独行政案件只管辖全市部分一审案件，不管辖行政上诉案件。此外，该院仅集中管辖以本市区(县)人民政府为被告的第一审行政案件，案件单一且总量有限。以上问题已经成为制约该院审判职能充分发挥和干部队伍稳定的重要因素。
(五)关于推进跨行政区划法院改革的几点思考
1.尽快推动法律的修改完善。习近平总书记强调：“凡属重大改革都要于法有据”政策、方针难以克服自身的不稳定性和不可持久性，跨行政区划司法管辖改革亦必须与立法相衔接，实现于法有据，才能确保改革的顺利推进和改革成果的不断巩固。设立跨行政区划法院是司法体制改革的破冰之举，必须坚持立法先行。虽然新行政诉讼法第十八条第二款规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。该法第一次在正式的法律文件中提出跨区域管辖的概念，在我国诉讼管辖制度史上具有开创性意义，但还远远不够。在新行政诉讼法司法解释中对此问题要明确规定。目前较为可行的做法是通过修改人民法院组织法，赋予跨行政区划法院以正式的法律地位，使跨行政区划人民法院与普通法院、专门法院一同构成行使国家审判权的三大法院体系，为进一步设立跨省、自治区、直辖市人民法院或在省、自治区内设立跨行政区划人民法院扫清制度障碍。同时，明确跨行政区划法院的组织规范和人员选举、任免等问题。此外，今后在修订民事诉讼法、刑事诉讼法时，还可以在管辖条款中增加跨行政区划法院案件管辖范围等内容，为跨区划管辖重大民商事案件、刑事案件提供立法保障。可喜的是，2017年8月28日，人民法院组织法的修订草案已经首次提请十二届全国人大常委会第二十九次会议进行审议。现行人民法院组织法共三章四十条，修订草案共六章六十六条，修改完善的量较大。增加的主要内容包括：一是现行人民法院组织法施行以来，全国人大及其常委会有关人民法院组织的新规定，如海事法院、新疆兵团法院等规定。近期应当抓紧修改人民法院组织法第十七、二十二、二十五条有关三级法院种类，增加一项“跨行政区划法院”。第三十四条法院院长和其他法官产生条款中增加一款：跨区划法院的院长由行政区划共同上级人大选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由共同的上级人大常委会任免。二是深化司法体制改革的有关成果。其中在人民法院的设置和职权上，草案在现行人民法院组织法的基础上，根据党的十八届四中全会决定增加规定：“经全国人民代表大会常务委员会决定，可以设立跨行政区划人民法院，审理跨地区案件。”草案还根据最高人民法院设立巡回法庭的实践，规定：“最高人民法院可以设巡回法庭，审理跨行政区划重大行政、民商事等案件。”本次修法，对完善司法管理体制和审判权运行机制，巩固司法体制改革成果，进一步提高司法公信力，具有重要意义，同时也将为下一步跨行政区划法院的设立与发展提供充足的法律保障和支持。
2.统筹构建完善的跨行政区划法院组织体系。在相关立法及制度障碍消除后，可以尝试构建我国跨行政区划法院组织体系。对于如何构建，目前专家、学者提出了若干设想。比如，有的学者建议，在全国范围内，设置三级跨区划法院：在省、自治区、直辖市内，可以根据地理位置、交通状况、人口数量、辖区面积、案件数量等因素，设置若干跨区划基层法院；设置1-3个跨区划中级法院；将全国划分为华北、东北、华东、中南、华南、西南、西北等几个司法区域，每个区域设置1个跨区划高级法院。不过，根据中央和最高法院的改革部署，出于减少改革成本、优化审判资源的考虑，设立跨行政区划法院的改革应首先在改造以铁路运输法院为代表的专门法院的基础上进行，在未设铁路法院的地区，可充分利用其它司法资源，如林区法院、农垦法院、油田法院和开发区法院等，也可以考虑利用与行政区划不存在对应关系的普通基层或中级法院资源，改造为跨区划法院。对于下一步如何打造跨区划法院的组织体系，还需要根据我国的国情和下一步发展的需要，进行多方论证，科学谋划，通盘考虑。
3.协同推进与跨区划法院设置相关的各项司法改革措施。习近平同志曾指出，全面深化改革是一项复杂的系统工程，需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革关联性、系统性、可行性研究。全面深化司法改革亦是如此，涉及司法权配置、管理体制、运行机制等一系列重要问题，需要方方面面的配合，特别是目前实施的一系列相互联系、相互配套的改革措施要协同推进。例如，法院人财物省级统管与设立跨行政区划法院两项改革都是针对司法地方化提出，两者目标一致，可以互相补充、协调推进。跨区划法院的设立优化了司法资源配置，减少了司法资源浪费，有利于法院人财物的省级统管和司法成本的降低，而跨区划法院的人财物也需要省级统管，以彻底排除地方干扰，确保司法公正。审级制度的改革也与跨区划法院的改革息息相关，二者协同推进，有助于探索构建完善的跨区划法院审级体系。另外，行政诉讼体制机制改革也与跨区划法院的管辖设置问题紧密联系，合理调整行政诉讼案件管辖制度，实现跨行政区域集中管辖行政案件，将更有利于推动行政审判质效的提升和行政审判司法公信力的加强。因此，有必要将各项改革措施协同推进，以推动跨区划法院制度的快速落地生根。
4.进一步完善跨行政区划法院的案件管辖制度。案件管辖的合理设置是跨区划法院保持生命力的核心要素。虽然中央和最高法院在相关文件中，对跨区划法院管辖的案件类型作出了较为明确的规定，但在实践操作中，尚存在一些问题。一是对案件的跨区划性强调过多，忽视了排除地方干扰的关键因素。实践中，由于对案件的跨区划性较好理解和掌握，因此，过多关注案件的跨区划因素，从而忽视了案件本身具有的易受地方干扰、重大等因素，从而将一些本应当纳入跨区划法院管辖范围的案件排除在外。对此，应当予以明确，跨行政区划审理案件固然是跨区划法院案件管辖的一个重要标准，但非唯一标准，有效排除地方干扰，确保法院依法独立行使审判权才是跨区划法院案件管辖的根本目标。二是跨区划法院案件管辖标准不够具体，需要进一步明确跨行政区划法院管辖特殊案件的类型和界定标准。跨行政区划法院管辖的特殊案件应主要包括：易受地方干扰的案件、跨地区重大利益之争的案件、涉及重大民生的案件、具有公益性质的案件以及适于统一指定管辖的案件等。要进一步厘清特殊案件管辖制度的原则，建立起普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的新型诉讼格局。
值得注意的是，跨行政区划法院的设置及其管辖是一项具有中国特色的司法制度，是一项新生事物，缺乏既有经验可供遵循。但从试点情况来看，我国首批跨行政区划法院设立以来，跨区划法院试点工作稳步推进，在组织结构、内部管理、案件管辖等方面都积累了宝贵的经验，另外，以铁路运输法院为依托进行的跨行政区划集中管辖改革亦取得丰硕成果，初步证明了以专门法院为基础探索跨行政区划人民法院的设立具备可行性和合理性。这些改革实践为我国跨行政区划法院的设立和跨区划审理特殊案件制度的发展与完善奠定了坚实的基础。改革应“蹄疾而步稳”。在跨区划法院以及铁路运输法院履职过程中，也发现了一些亟待解决的问题，如立法缺失、跨的不够、管的不清等，这些都需要我们认真思考和妥善解决。推进集中管辖改革工作是一项系统工程，既要有科学的总体设计，又要有具体的机制保障；既要有基层的探索，又要有上级的指引；既要有法院自身的努力，也离不开各方的支持。从目前的实践探索看，跨行政区划法院改革是一项可以提高行政审判质量，树立司法权威，构建科学合理司法管辖制度的重要举措和有效方式，必须始终坚定信心，毫不动摇地推进此项改革，为建立一套科学合理、衔接有序、确保公正的新型司法管辖制度而不懈努力。
