据世界银行的估计,“七五”到“九五”期间,我国政府投资决策失误率在30%左右,由此造成的经济损失大约在4000亿元。我国现行制度特征决定政府制定的决策具有长远一贯性,且影响巨大,致使决策失误会造成严重损失。为了避免“拍脑袋”式行政决策的进一步不利影响,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》正式将“决策严重失误……造成重大损失、恶劣影响”的行政领导列入追究终身责任的对象。在这样的背景下,如何厘定“重大决策”的概念及其范围,就成为构建相关制度的过程中首先要明确的问题。重大决策概念的不同认识

什么是“重大决策”,当前并无统一认识。如果这一概念理解尚存争议,那么“重大决策追究终身责任”就无法操作。根据“重大决策”的追究对象是“行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员”的规定,有研究者认为“行政决策作为一种重要的行政活动,是指具有法定行政权的国家行政机关或有合法权限的政府官员为了实现行政目标,依据既定的政策和法律,对面临要解决的问题,拟定并选择活动方案,作出决策的行为”,而重大行政决策则是“具有全局性、长期性、综合性等特点的决策或涉及决策相对人较多,成本或金额较大,对公共利益或公民权利义务影响较深刻的行政决策”。

而各地行政程序往往对重大决策事项作概括+列举式的描述:“决策机关依据法定职权决定对本行政区域内经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的下列事项”或者“县级以上人民政府作出的涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与人民群众利益密切相关的下列行政决策事项”。分析内容后,根据对湖北、山东、浙江、上海、江苏、汕头、广州、重庆、黑龙江、安徽、广西等当前部分省市相关规定的总结,大致可分为几类:1.政府规划预算投资类；2.国企改革及相关事项；3.环境资源利用及保护类；4.民生类；5.处理突发事件与维稳；6.兜底性质的“其他重大行政决策”。一些省市会列举独特的重大行政决策类型,例如安徽的“机构编制和领导职数管理”和“政府债务举借”,重庆的“基层民主政治建设的重大措施”,广西的“为民办实事的重大事项”和“行政区划变更方案”,甚至湖北、黑龙江等省人民政府将“贯彻落实党中央、国务院路线方针政策和省委决策部署的实施意见”也作为了重大行政决策。由此可见,对于什么是重大决策的内涵及外延,目前尚无明确共识。以下将简要分析目前规定对重大决策概念界定方面存在的问题。

现有重大决策概念存在的问题

对当前相关规定进行总结后,这些规定看似覆盖面广,考虑周到,结合了地方实际和特点。但是仔细分析后会发现其既不明确也缺乏可操作性:

其一,内涵不够清晰,事项范围宽泛重复。各省市规定中所列举的重大决策事项相互重复,像广西的规定中有“涉为民办实事的重大事项”这样范畴过于宽泛的“重大行政决策”,根据我国社会主义国家性质,政府宗旨就是以为人民服务为做事的最终目的,那么这个“为民办实事”如何定义范畴?不属于该范畴的决策又是什么性质?这样定义难免让人费解。更何况广西的规定中还将劳动就业、社会保障等涉及群众切身利益的重大政策也作为和“为民办实事的重大事项”并列的重大行政决策,而一般人难以区分两者之间的明确界限,这样重复且含糊不清的规定在责任追究时就会缺乏可操作性。

其二,重大决策事项相互冲突。例如重庆市和上海市都规定重大突发事件的处理,不适用重大行政决策相关规定,而黑龙江省却将“应当由省政府提出决策意见的重大突发事件和重要紧急情况”列入重大行政决策内容中,这就产生了各省市规定间的冲突。此外,广州市规定产业发展重大战略属于重大行政决策事项,而同属于广东省的汕头市,却未将产业发展作为重大行政决策事项。在此情况下,这两市之间的共同产业发展战略,在广州要按重大行政决策程序进行审核,而汕头则无需此程序,有可能造成同一决策在广州被否决却在汕头通过的结果。甚至可能出现要担责时,广州领导要承担终身责任,而汕头领导不需要终身追责的怪异结果。这样会对跨省市之间的经济决策合作造成不利的影响。某种意义上,那些重大行政决策范畴规定少的省市,其行政决策就越容易通过,担责的可能性也越低,这会造成地方出台逃避责任的选择性规定,诱使那些尚未制定重大行政决策规定的省市尽量制定模糊且内容少的规定。

其三,将不适宜或者不应该列入的决策纳入重大行政决策事项。例如湖北省重大行政决策将政府工作报告列入其中,那么“政府工作报告”如何确定什么情况下领导需要承担责任?是人大审议不通过,还是政府工作报告的内容出现偏差?又有黑龙江省规定中“应由国务院审批的重大行政决策项目”,出现应当担责的情况,负责审批的国务院是否同样要担责?如果要,为什么一个省的行政程序可以规定国务院领导如何担责?如果不需要,追责时地方政府领导要担责,负责审批的国务院领导却不需要担责,按照决策失误,需要追究“领导责任”的逻辑,地方政府不就领导国务院了吗? 如何厘定“重大决策”的概念

对于目前我国各省市已有的各类重大行政决策规定,首先我们要看到其改变了领导“拍脑袋拍桌子”式的决策方式,使我国行政决策机制向科学性、民主性、法制性又迈出了坚实的一步。但是我们也要看到其存在的问题与漏洞,概念内涵和外延理解上的模糊与差异,直接影响制度构建,在这样的情况下,厘定相关“重大决策”概念就显得尤为重要。

首先,国家应该统一制定重大行政决策的大致框架。通过研究当前省市的规定,可以看出现今省市基本规定了政治、经济、文化、社会保障等几大方面的重大行政决策,国家可以以此为基本构架建立统一标准,避免出现有些省市的相关规范范畴过窄,大量应该属于重大行政决策的内容没有被囊括在内。

其次,应该统一强调当前已有法律的相关规定,明确排除不属于重大行政决策的事项,避免出现部分省市重大行政程序规定与已有法律法规冲突的情况,减少重复立法规定。

第三,应该建立起从上到下,从内到外,涵盖各个部门乃至社会的重大行政决策规定制定机制,通过构建审议机关审查和社会参与研讨评估体系,完善信息公开和听证等相关制度,通过及时反馈、事中监督和事后救济制度,来明确排除那些“概念模糊不清”“明显不属于重大行政决策”“与其他省市规定明显冲突以至不利于合作”“难以认定责任”的范畴规定,同时补充明确应该被涵盖而没有规定的重大行政决策事项。

第四,各地可以按照当地实际,结合经济社会发展需要,制定符合各地特征特质的重大行政决策标准。在这一问题上可参考武汉、广州、苏州等地,直接出台详细的重大行政决策目录,相对减少模糊概念导致的问题。

最后,应该借重大行政决策制度建立契机,完善听证等相关配套制度,既尊重公众参与的权利,为公众行使权利提供便利条件,也使政府能够更好地从群众中来到群众中去,也能使政府机关避免继续拍脑壳决策,做到认真决策,谨慎执行。综上所述,厘定相关“重大决策”概念是构建我国重大决策终身责任追究制度的基础一环,应当审慎考量“重大决策”的内涵和事项,制定具体清晰便于执行的重大决策认定标准。