一、问题的提出

在各国行政改革中，作为政府治理工具的契约被逐渐运用于各个领域。此后，围绕契约治理之中的诸多问题，包括对责任造成的可能威胁等，学者们展开了激烈的争论，但这却并未阻止契约治理的脚步。政府购买公共服务便是其中的一种方式。一旦采用契约方式来提供服务，由于政府不再是直接的服务提供者，其中的法律关系会转为民事法律关系，是否还会存在公法责任？例如，服务提供商不能按照相应质量要求提供服务，这种责任是否可以转由行政机关来承担？再比如，在公共服务的提供过程中，行政机关是否还需要承担必要的监管责任？这种责任与传统公法责任相比，又发生了何种变化？这些问题便是本文问题意识之缘起。可以说，公法上的行政任务光谱均与责任相关，并决定着国家与私主体共同履行任务时国家所负责任的范围与种类。这种公私责任的分配谱系也与行政实务操作、行政组织法规范等问题紧密相关。

二、缘何需要公法责任：民事合同调整之不足

作为合同的一种类型，政府购买公共服务合同理应受到合同法的调整。缔结合同时的双方意思表示一致、权利义务的对等性以及对违约责任的关注等。然而，细致加以考察，却会发现无法单独借助民事合同原理来解决政府购买公共服务合同中的相关问题。具体原因包括下述三点：（1）突破了民事合同中权利义务的相对性；（2）改变了民事合同缔结过程中的合意性；（3）违约责任的不对等性。基于这些因素的考量，政府购买公共服务合同仍需公法责任的补足，这包括：契约治理方式的选择及公共性目标的确保；行政主导下的合同缔结及合意形成；合同履行及后续监督中的处罚、强制，这些方面都需要公法规范的调整及公法责任的确保。即使抛开这些不谈，对于一个纯粹的私合同而言，公法也在确保自主、尊严、尊重、身份、安全上具有其特有的价值。

三、政府购买公共服务合同中公法责任的转变

在政府采用契约提供服务之前，责任的确定较为简单，私法责任和公法责任可谓泾渭分明。然而，采取契约提供服务之后，公法责任的基础、主体及其内容已然不同于传统的法律责任。（1）确定公法责任的特殊基础：科层制/市场的耦合：在政府购买公共服务合同中，公法责任的考量不仅来源于市场效率的提高，而且是一种对于公平、个人尊严等公法价值的追求，这也会具体体现在公法责任的内容上，后文将进一步对此加以探讨。（2）公法责任主体的多元化：不同于传统的行政法律关系，在政府购买公共服务合同中，行政机关（服务购买商）、服务提供商、公民之间形成了一个三元法律关系。有时，还会出现更多的主体，进而形成更为复杂的法律关系，如作为服务监督者的公民、第三方评估机构等第四方主体。（3）公法责任内容的多样化：具体到公法责任的内容上，也会因主体的不同，表现为多层次的责任内容。第一层面是行政机关的公法责任，具体包括行政机关对私主体的公法责任、行政机关对公民的公法责任。第二个层面是私主体的公法责任，这个层面仍以民事责任为主。因为对于私主体而言，公私责任分配机制之下的责任必须透过契约和法律规定才能够转嫁到私主体，而且始终是第二位的。

四、行政机关（服务购买商）的公法责任

多数情况下，行政机关作为服务购买商与服务提供商之间形成了一种民事合同关系，不需要承担公法责任。但是，即使是作为服务购买商的行政机关因其身份的双重性，即它既作为合同当事人也作为监管主体，进而也要承担必要的公法责任。这种公法责任的承担表现在如下两个方面，其一是作为服务购买商的行政机关对于服务提供商的公法责任；其二是作为服务购买商的行政机关对于公民的公法责任。

第一个层面上，公法责任已经不再集中于司法审查或法院为中心的责任追究，而转化为一种以“监管责任”为核心的责任理念。内容包括：行政机关需要制定具体规定，为服务提供商提供良好的竞争环境；选择合法且妥当的程序，规范服务提供商的选择过程并确保其提供服务之品质；规范竞争者、使用者与消费者之间的第三人保护机制；设立相关机制，以鼓励私主体不断创新和学习；赋予国家项目撤回选择权。这既要求传统地对于规则制定程序的强化，例如设计妥当的招标投标程序；也要求行政机关对合同及其市场给予恰当监管，如通过绩效评估制度的设计来对提供服务主体的服务质量等进行评价。

第二个层面上，作为服务购买商的行政机关，虽然已经退出了直接的服务提供主体身份，但仍负有保护性责任及担保责任。

之所以将其概括为“保护性责任”，原因有三点：（1）很多情形下，作为最后的消费者，公民却并无法事前知晓服务的提供内容、提供主体等内容。契约多为服务购买方、服务提供商幕后签订，进而存在着严重的信息不对称情形，需要政府借助信息公开、完善参与程序等手段，承担更多的保护性责任；（2）在政府购买公共服务，尤其是在基本公共服务的购买中，受益者多是弱势群体，获取并享受基本公共服务是公民的权利，提供基本公共服务也是政府的职责之一，不能单独依赖市场化方式。（3）公共服务的提供往往涉及到某种普遍性的公共利益，而带有公共性的目标设定。这在前文已有所涉及。基于上述三点缘由，即使从形式上看行政机关已经转而借用私法形式提供服务，但也需要承担这种保护性责任，为相对处于弱势地位的公民提供必要的信息导引和权利保障。

确立担保责任的目的则在于，当私主体无法实现公共服务提供目标时，由行政机关承担必要的责任，既确保公民最终利益的享有，也防止行政机关通过合同转嫁其责任，进而避免公法责任遁入私法。本质上，行政机关对于担保责任的承担最终是人民利益的体现，并是出于公民权利保障之需求。同保护性责任相比较，这是一种“兜底性”的责任。担保责任的内容主要包括：确保服务提供商提供服务不中断的担保责任；维护与促进市场竞争的担保责任；确保提供的服务具有持续性的合理价格并符合相应的服务质量；确保权利保障义务及国家赔偿责任承担的担保责任。特别当政府通过购买服务的方式来提供一些涉及到公民基本生存福祉或对其有重大影响的设施时，更应强调担保责任的承担。例如，一些地方在租赁性住房领域所推进的政府购买服务，这些住房涉及到公民的基本生存保障，进而需要更为严格的监管和保护，一旦发生履约不当或不能，应由政府履行担保责任。

五、私主体（服务提供商）的公法责任

基于合同关系，私主体与公民之间的责任仍以私法责任为主。然而，依旧会由于提供服务的公益性、合同的目的等因素存在着私主体承担公法责任的空间与可能性。

在公私严格分立的时代，让私主体来承担公法责任并不具有正当性。但伴随着契约治理的出现，学说上已经采用了不同路径来解决私主体承担公法责任的理论基础问题。具体而言，有三种学说最为经典：行政合同说；政府行为说；授权理论。

笔者更倾向于采用“授权说”来为私主体承担公法责任提供法规范以及学说支持。原因在于，当下在中国法若采用“授权说”存在既有的规范基础。例如，《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等在立法条文中规定了“授权组织”这一概念。2014年新修订的《行政诉讼法》第2条，也将法律、法规、规章授权作出的行政行为涵盖于其中，这都为私主体承担公法责任提供了相应的基础，也更符合中国的实际情况。

实践中，社会组织是政府购买服务的主要对象。当然，也存在着向商业机构购买服务的情形，如政府向商业保险机构购买医疗保险。当下，这一责任尤以信息公开责任为主。

六、确保责任实现的相关机制

基于政府购买公共服务合同中，公法责任主体、内容的多元性与复杂性，进一步考察政府购买公共服务的实践，可以发现在立法规范上，仍存在需要进一步厘清与完善之处；对于监管责任以及私主体责任的强调，也需要相应的制度完善来加以确保。

首先，是相关立法的完善。政府购买服务方式还包括租赁、委托、承包、特许经营、战略合作、公私合作制（PPP模式）以及资助、补贴或补助、贴息等多种形式。对于这些形式，当下也有各种规定，散见于各部门的具体立法、意见中，应当对这些零散的规定加以整合，特别围绕公共服务的提供类型来加以考量。

其次，监管责任的强化。这种强化，或可转化为一种内部的问责制。特别是对于进入政府购买服务领域中的商业机构而言，由于商业机构的天然属性，可能更容易出现腐败、管制俘获等问题，这更需要强化行政机关的监管责任。在一个具体的政府购买公共服务合同之中，当服务提供商无法正常、按质量的提供服务时，作为服务购买商的行政机关有权力终止并接管相应的服务，这会更为直接表现为“退出机制”的确立。最后，私主体在与行政机关签订契约的过程中，需要确保其自身的独立性并获得发展，这才是私主体能够独立承担责任的前提基础。

七、结语

通过本文研究可以发现，政府购买公共服务中的公法责任谱系极为复杂，不再只是传统意义上的法律责任，更多地被扩展至监管责任、保护性责任以及担保责任等，也会要求私主体来承担一定的公法责任。对于这种多层次、多主体的公法责任确保，也并非简单的法律问题，还涉及到政治、政策等因素的考量。国家与社会的关系在深层次上决定着私主体的介入和参与是否能够真正实现契约治理之目标。特别是在当下中国，行政权向来占有主导性的强势地位，若想通过政府购买服务的方式进行制度变革，就需要尽可能地确保私主体的自主性，防止其过度依赖公权力。这也才是社会组织的应有状态。

正如英国学者哈洛所言：“契约不是一个简化问题的方法，而是另一条通往过分规制与复杂化的道路。”面对日渐复杂的契约治理方式，妥当的公私责任分配只是问题之一。借助责任，可以看到在公、私不断走向合作、共赢的道路上，行政法的活动方式、组织形态、救济手段等都需因时而动。