[摘要]
党的十九届四中全会以来，党中央关于宪法解释的制度安排已由“健全宪法解释程序机制”转向为“落实宪法解释程序机制”。这一变化意味着启动我国解释程序机制的现实要求已经成为社会共识。因此，从学理上探讨我国法治实践中可能存在的宪法解释程序机制以及其何以完善与落实等问题就具有强烈的现实意义与学术价值。我国目前可供讨论的宪法解释模式有四种，即立法型宪法解释、抽象型宪法解释、附随型宪法解释与独立型宪法解释。其中抽象型与附随型宪法解释是具有中国特色的宪法解释模式。鉴于抽象型宪法解释已开启了我国宪法解释之门，当下亟需启动的是附随型宪法解释程序机制。该机制可在备案审查和由公民、组织提出的审查建议中加以落实，即全国人大常委会通过审查与宪法的规定、原则和精神相抵触的规范性文件，对相应宪法条款的内容作出解释，从而以此启动附随型宪法解释程序机制，以便真正落实我国宪法解释程序机制。
[关键词]
宪法解释；合宪性审查程序；宪法解释程序；贯彻落实
党的二十大报告重申了“加强宪法实施和监督”这一法治中国建设的基础性要求，并提出要“健全保证宪法全面实施的制度体系”。宪法实施和监督的加强则必然意味着对宪法规范的解释，保证宪法全面实施的制度体系的健全也必然包含着宪法解释制度的健全，毕竟宪法解释本身是宪法实施的重要方式与有效保证宪法全面实施制度体系的重要内容。因此，如何落实以及怎样落实宪法解释程序机制，既关乎我国宪法解释制度的完善，亦关乎我国宪法的全面贯彻实施。然而，我国长期以来缺乏一部专门规范宪法解释的程序性法律，加之，全国人大常委会从未有过以“宪法解释案”的形式正式解释宪法的实践，因此，我国宪法解释程序机制建设自现行宪法实施40年以来一直为学者所诟病，被视为我国宪法实施中的“阿喀琉斯之踵”。鉴于此，一些宪法学家呼吁应当制定宪法解释程序法；亦有人大代表向全国人大提交“关于制定宪法解释程序法的议案”；还有学者结合我国《宪法》及相关法律所涉及的宪法解释程序规则，提出了如何完善宪法解释程序机制的建议。关于宪法解释程序机制的建设问题，党的十八届四中全会首次提出了“健全宪法解释程序机制”的要求。为此，全国人大常委会党组认真研究制定了有关健全宪法解释程序的意见。有关部门也对宪法解释问题进行了比较充分的研究，并制定了相应的程序规则。然而，笔者查阅了2015年至2019年的《全国人大常委会工作报告》，有关健全宪法解释程序机制的问题均未被提及；至于全国人大常委会党组制定的有关健全宪法解释程序的意见，作为内部文件亦从未向社会公开。自2019年10月党的十九届四中全会为完善中国特色社会主义法治体系、健全保证宪法全面实施的体制机制进一步提出了“落实宪法解释程序机制”的新要求之后，2020年至2022年全国人大常委会委员长栗战书在历次《全国人民代表大会常务委员会工作报告》中都提出了“落实宪法解释程序机制”和“积极回应涉及宪法有关问题的关切的要求”。2021年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》特别强调“加强宪法解释工作，落实宪法解释程序机制，回应涉及宪法有关问题的关切”。2022年12月19日，习近平总书记在其发表的《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》中更加明确地提出了“健全保证宪法全面实施的制度体系，必须坚持宪法规定、宪法原则、宪法精神全面贯彻，坚持宪法实施、宪法解释、宪法监督系统推进”的新思想、新理念，并重申“落实宪法解释程序机制，积极回应社会各方面对涉宪问题的关切”。基于理论逻辑与实践逻辑，按照党中央和全国人大常委会的工作部署安排，我国宪法解释程序机制事实上已完成了其“健全”阶段，转而进入了贯彻“落实”的新阶段。鉴于全国人大常委会党组讨论制定的有关健全宪法解释程序的意见属于政策性文件而无从查阅，笔者在对已有的与宪法解释程序相关的规则与实践进行考察、分析与提炼的基础上，勾勒出了我国当下宪法解释程序机制的基本框架与完善路径。这种从学理上探讨我国宪法理论和宪法实践中业已存在的宪法解释程序机制及其完善与落实等问题，对于进一步推动我国宪法解释理论与解释实践创新，健全保证宪法实施的宪法解释制度体系，不断提高宪法解释的能力与水平，都具有重大的现实意义与深远的学术价值。
一、我国宪法解释的实践模式及其程序机制考察
任何法律文本均由语言文字构成，其规范意义必须借助解释方法方可揭示。宪法尤因其文本具有高度抽象、概括之特质，故愈加需要通过解释其文字含义，方能理解与把握立宪者之意旨与目的。就阐释文本的含义而言，任何对宪法文本内容进行具体化的立法活动都可视为是一种对宪法的解释。根据宪法所制定的一切法律法规，实则就是对宪法某一具体规范含义的阐释，在该意义上说，根据宪法制定的法律可视为是一种对宪法文本相关内容的解释，即立法型宪法解释。譬如我国《民法典》对宪法上的民事基本权利的立法解释就属于此类型的宪法解释。其中，关于宪法上对私有财产进行征收征用的补偿问题，《民法典》第117条、第243条、第245条均进行了具体规定。我国《民法典》的上述规定，可被视为全国人大以立法的形式对宪法上的征收征用补偿条款所作的解释，该立法型宪法解释重点明确了宪法上关于补偿条款的具体含义，并使之具有明确性、具体性与可操作性。这种立法型宪法解释的结果就是法律文本的诞生，不过由于法律文本亦同样具有概括性、抽象性与模糊性，对法律文本的解释就成为法官适用法律并据此作出判断的职责所在。需要明确的是，立法型宪法解释本质上属于立法活动，其行为应当遵守立法程序，因而，在严格意义上，立法型宪法解释不属于笔者所指称的“宪法解释”。目前除了少数学者主张立法型宪法解释的观点外，立法型宪法解释并未受到宪法学界的广泛认可。
然而，我国宪法实施实践中存在的另一种宪法解释模式应当引起人们的重视，此种解释模式即全国人大常委会以“决议”或者“决定”的形式行使解释宪法的职权，由于该解释模式不针对具体的案件事由而对宪法文本内容予以解释，学者们将其称为抽象解释。这种抽象型宪法解释模式在我国已有若干案例，一些学者已经做出了相关的梳理。如胡锦光、王丛虎曾较早总结过八个宪法解释例；王振民后来梳理出六个宪法解释例；周伟也同样整理了六个宪法解释例。但值得注意的是，其中没有一个案例是被他们所共同认可的宪法解释例。不过，有些宪法解释例确已得到我国宪法学界的基本认同，如《全国人民代表大会常务委员会关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》和《关于中国人民解放军保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》。笔者认为，这两个由全国人大常委会通过的“决定”实际上就是极典型的宪法解释例。其理由在于：一方面，全国人大常委会是宪法上的解释宪法的主体，它享有宪法解释职权；另一方面，它是对我国《宪法》第37条、第40条规定的“公安机关”的职权所进行的限缩性解释，国家安全机关与军队保卫部门分享了本由公安机关依法行使的职权，因而事实上是对公安机关相关职权的限缩解释。因此，这种决定型宪法解释就是落实宪法解释程序机制的体现与表达，它起到积极回应社会关切，实现宪法的连续性、稳定性、权威性和适应性相统一的作用。
第三种宪法解释模式是附随型宪法解释，即依附于合宪性审查，并在合宪性审查中遵循相关审查程序而进行的宪法解释。一般而言，包括宪法在内的法律解释对具体案件必须具有关联性，即在具体案件中需要对宪法条文的含义做进一步明确时才可能具备解释的可能，因为对于适用者而言，“恰恰就是在讨论该规范对此类案件事实得否适用时，规范文字变得有疑义”。我国学者黄茂荣曾借用德国学者的表述指出：“真正的法律解释的问题与其说是从法律条文自身，毋宁说是从应去或拟去处理的案件所引起。”可见，宪法解释案需伴随法规范的具体适用方可发生。在我国，宪法文本的具体适用之情形主要是备案审查过程中的合宪性审查。曾担任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任的王汉斌指出：“宪法解释主要是针对是否符合宪法作出的具有法律效力的解释。在对违宪活动的审查过程中，往往由于对宪法条款的含义有不同理解，发生争执。为解决这种争执，就需要全国人大常委会作出宪法解释。”有学者对此指出，宪法解释一般是在合宪性审查中启动的，脱离合宪性审查的单独解释较为少见。因为只有在合宪性审查过程中，才可能遇到被审查的规范性文件与宪法相抵触的问题，从而会出现需要对相应的宪法条文作出解释的情形。可见，合宪性审查蕴含着宪法解释。甚至我们可以说，宪法解释是合宪性审查的必然结果，如果不对宪法相关内容作出解释，合宪性审查结论将无从谈起。全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室主任梁鹰指出：可以说，每一次合宪性审查实践，都可能涉及对宪法相关问题的研究，都会涉及对宪法相关内容的理解和把握；启动合宪性审查，就必然要涉及对宪法精神、宪法原则、宪法规定等的理解、认识和把握；推进合宪性审查工作，对正式启动宪法解释程序提出了要求。因此，合宪性审查程序与宪法解释程序几近一体，在某种意义上说，二者之间具有高度的契合性。事实上，合宪性审查意见作出的过程实际上就是宪法解释的过程，合宪性审查需要借助宪法解释，通过对宪法条文的准确理解与解释，以此确认相关的规范性文件是否与宪法相抵触。因此，笔者认为，考察我国宪法解释程序机制应当先从考察合宪性审查程序入手。
事实上，我国合宪性审查程序已由我国《立法法》所规定。笔者根据我国《立法法》第99条至第101条之规定，归纳出我国合宪性审查程序中的如下规范要素：（1）提请出审查（要求与建议）的主体；（2）提请审查的对象；（3）审查请求的受理机关与受理形式；（4）审查请求的受理结果。上述我国《立法法》规定的法规审查程序实际上是一种集合宪性审查与合法性审查于一体的复合式程序。依照该程序，既可启动法规的合宪性审查，亦可进行法规的合法性审查。2019年之后，法规审查程序的复合式特点又为《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称：《工作办法》）所确认。
依据《工作办法》之规定，备案审查分为依职权审查、依申请审查、移送审查、专项审查等四种方式，而每一种审查方式的审查主体、受理方式等不尽相同，其中典型的合宪性审查程序是“依申请审查程序”。其具体包含以下步骤：（1）审查要求或建议的提出；（2）受理机关研究审查；（3）存在合宪性、合法性、合政策性、适当性质疑时，审查机关应函告制定机关，要求其作出说明并反馈意见；（4）审查机关与制定机关可先行沟通，沟通有效，审查中止；（5）沟通无效，审查机关出具书面意见，并要求制定机关反馈处理意见；（6）制定机关及时反馈，达成一致，审查终止；（7）制定机关未及时反馈，由审查机关督促或约谈，达成一致，审查终止；（8）未达成一致，提出撤销议案，由委员长会议决定提请常委会会议审议；（9）审查机关向审查要求、建议提出者进行反馈。依职权审查、移送审查、专项审查等其他审查程序，则与“依申请审查程序”第四步及之后的程序内容相同。
如果将我国《立法法》与《工作办法》所规定的我国合宪性审查程序相比较，则可以看出，二者所规定的程序基本相同，只不过《工作办法》比我国《立法法》更加细化，甚至可将《工作办法》视为我国《立法法》关于备案审查、合宪性审查等程序的实施细则。若将二者比较，它们有如下差别：第一，我国《立法法》仅规定依申请审查与主动审查，而《工作办法》增加并区分了四种审查方式，即增加了专项审查与移送审查两种方式，并就不同审查方式的程序作出了具有可操作性规定；第二，《工作办法》对制定机关的反馈时间作出明确规定，即当审查机关认为相关法规未能符合《工作办法》规定的审查标准时，审查机关应当函告并要求制定机关在一个月内作出说明并反馈意见，该期限在我国《立法法》中未有规定；第三，《工作办法》增加了沟通或询问程序；第四，《工作办法》增加了有关督促或约谈程序的规定。因此，《工作办法》实质上是对我国《立法法》关于备案审查、合宪性审查等程序的完善与补充，体现了立法者为完善备案审查及合宪性审查程序机制作出的制度上的努力。
《工作办法》所规定的合宪性审查程序，实则亦可作宪法解释程序适用。合宪性审查程序一旦被启动，审查主体势必要对相关宪法条文进行理解与解释，以判断审查对象是否存在合宪性疑虑。此种解释若作为审查意见或撤销议案的一部分内容被常委会会议审议通过之后，就必然成为一种关于宪法的解释案。从该意义上说，我国宪法解释程序机制已经蕴含在合宪性审查程序之中。
二、我国宪法解释程序机制何以健全
尽管我们可以从我国《立法法》与《工作办法》等相关规定中发掘和提炼出宪法解释程序机制，但这些规定毕竟是对我国备案审查机制的规定——我国《立法法》关于合宪性审查程序的规定是在第五章“适用和备案审查”中确立的；《工作办法》本身就是针对法规、司法解释备案审查工作规定的办法，严格来说是对我国《立法法》备案审查机制的实施细化。目前，在我国现行有效的立法中，不仅没有规范宪法解释程序的专门立法，而且在规定合宪性审查程序的法律条文中从未出现过“宪法解释”的字眼，所谓“宪法解释程序”机制均是以学理“推定”而来，因此，不管全国人大常委会内部是否制定了有关健全宪法解释程序的意见，从现有的法律规范看，附随型宪法解释程序事实上已蕴含于备案审查与合宪性审查程序之中，无论是依职权审查、依申请审查、专项审查或移送审查，只要在审查中发现规范性文件存在与宪法的规定、原则或精神不一致的问题，审查机关皆有可能针对存在问题的法规或者规范性文件，向制定机关提出审查意见或向全国人大常委会委员长会议提出撤销案。审查意见或撤销案则必然包含着对宪法规定、原则或精神的理解与解释，因为在判断法律法规等规范性文件是否合乎宪法时，必须对相关宪法内容的含义作出理解与解释。只有如此，才能判断其他规范文件是否与宪法相契合，才能对规范性文件的合宪性问题作出有效的判断，若没有对宪法的解释，就难以论证规范性文件是否合宪性问题。因此，从某种意义上说，这种审查意见或撤销案实际上就是一种宪法解释案。所以，假若说目前我国现实中存在宪法解释程序机制，那就是附随型宪法解释程序机制。或许正是这种附随型宪法解释程序机制，才是具有中国特色的宪法解释程序机制。
当然，附随型宪法解释程序与独立型宪法解释程序有所不同。所谓独立型宪法解释程序，顾名思义就是宪法解释程序的启动是独立的，只要满足宪法解释的事由或要件，即可提起宪法解释要求或建议，然后渐次依照宪法解释程序进行到底；它不依附于备案审查或合宪性审查，不以提起合宪性审查为前提，它自身就具备独立的提请事由。韩大元教授领衔的课题组起草的《宪法解释程序法（专家建议稿）》（以下简称：《专家建议稿》）就旨在建构一种独立型宪法解释程序。从《专家建议稿》所设置的结构内容上看，宪法解释程序的构成要素包括宪法解释的主体与事由、提起宪法解释请求的主体与方式、请求的受理、宪法解释案的起草与审议、宪法解释案的通过等事项。如果将《专家建议稿》所设计的宪法解释程序与我国《立法法》和《工作办法》所规定的合宪性审查程序相比较（详见表1),就会发现除了提起事由不同外，解释或审查主体、请求提起主体、请求受理主体以及起草和审议主体都基本一致。《专家建议稿》第6条规定的解释事由包括以下内容：宪法的规定需要进一步明确具体含义的；宪法实施中需要明确适用依据的；规范性文件与宪法相抵触，需要明确宪法的规定的含义；等等。相比较而言，我国《立法法》与《工作办法》规定的审查事由则是规范性文件是否与宪法相抵触，或是否存在规范性文件违背宪法规定、宪法原则或宪法精神的问题。具体相同或相似之处体现在以下方面。（1）有权进行宪法解释或审查主体都是全国人大常委会，具体的受理与研究工作则由全国人大常委会法制工作委员会与全国人大宪法和法律委员会承担。（2）宪法解释与审查请求的提起主体均包括国家机关、社会团体、企事业组织和公民个人，《专家建议稿》则根据四种不同的提请事由来设置相应的提请主体，分别是预防性解释的请求主体、抽象审查性解释的请求主体、具体审查性解释的请求主体和以主张基本权利救济为目的的解释请求主体，而我国《立法法》与《工作办法》规定的提起主体只有抽象审查请求主体一种。（3）审查意见或撤销案与解释案的起草前提与负责主体有所差异。就起草前提而言，出具书面审查意见的前提是审查机关与制定机关之间沟通无果，而撤销案被提起的前提是制定机关对于被全国人大常委会法制工作委员会与全国人大宪法和法律委员会认定存在合宪性疑虑的法规或者规范性文件拒绝修改，此时我国《立法法》与《工作办法》规定由全国人大常委会法制工作委员会与全国人大宪法和法律委员会向委员长会议提出予以撤销的议案，而解释案的起草前提则是全国人大常委会委员长会议经讨论后决定解释宪法。就审查意见、撤销案与解释案起草的负责主体而言，审查意见或撤销案是全国人大宪法和法律委员会与全国人大常委会法制工作委员会负责提出，《专家建议稿》规定的解释案则是由作为全国人大专门委员会的宪法委员会在征询拟设立的宪法解释咨询委员会意见的基础上负责拟订。（4）撤销案与解释案的审议程序稍有不同。就我国《立法法》与《工作办法》规定的撤销案而言，其经全国人大常委会法制工作委员会与全国人大宪法和法律委员会向全国人大常委会委员长会议提出后，需要由委员长会议讨论决定是否提交常委会审议，而《专家建议稿》规定的解释案一旦完成拟定，则直接由作为专门委员会的宪法委员会提交常委会审议，无须再经委员长会议决定是否提交常委会审议，因为解释案起草的前提就是委员长会议已决定解释宪法。（5）关于宪法解释案的生效条件，《专家建议稿》规定应由全国人大常委会全体委员三分之二以上多数通过；而我国《立法法》与《工作办法》并未针对撤销案的通过做例外规定（理应过半数通过即可）。从上述两种宪法解释的模式比较看，《专家建议稿》所设计的独立型宪法解释程序与我国《立法法》与《工作办法》规定的附随型宪法解释程序几乎重合，并无实质性差异，只是提请的事由不同，由此导致解释主体或审查主体所承担的任务各有侧重而已。
笔者认为，从我国宪法解释程序实际出发，附随型宪法解释应成为我国宪法解释的主要模式之一，其优势在于以下几个方面：第一，我国《立法法》与《工作办法》均进行了具体规定，有法可依；第二，提起请求的事由单一，仅通过合宪性审查而自然启动对宪法的解释，不会引起社会关系的急剧变动；第三，与独立型宪法解释模式相比，其在功能上没有本质的差别。然而，独立型宪法解释模式中提起解释的事由较为复杂，除了抽象审查性解释的请求外，还有预防性解释的请求、具体审查性解释的请求以及以基本权利救济为目的的个人提出解释的请求。实际上，在合宪性审查过程中，这些问题或许可以同步解决，譬如预防性解释的请求实际上涉及的是立法过程中的合宪性审查问题。对此，全国人大常委会委员长栗战书指出：“严格执行立法法、监督法和常委会议事规则，确保每一次会议、每一项议程、每一件议案都符合宪法法律规定和法定程序。”习近平总书记则明确要求：“坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法，坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中，体现到各项法律法规中。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，一切违反违背宪法规定、原则、精神的法律法规规定必须予以纠正。”这意味着，党和国家都高度关注和特别重视立法过程中法律草案内容的合宪性问题，并确保在立法过程中事先避免规范性文件的违宪问题。事实上，若是全国人大常委会的立法活动则无须提出解释请求，因为它自己就是宪法解释者；若是其他机关的立法如行政立法或地方立法，则一般是依据“法律”立法，而无须提出宪法解释的请求。具体审查性解释是指法院在审理案件过程中，认为所适用的规范性文件同宪法相抵触而裁定中止诉讼程序，由最高人民法院决定向全国人大常委会提出解释宪法的请求，这一解释请求其实可由提起合宪性审查要求的主体所涵摄，即最高人民法院认为规范性文件同宪法相抵触就可提起合宪性审查要求。至于个人请求解释的事由，其实质是一种宪法诉愿。因为我国宪法制度和诉讼制度并未规定公民可提出宪法诉愿，故个人即使按照宪法解释程序获得了全国人大常委会关于宪法相关规范的解释，亦无法通过诉讼程序维护自身利益，而只能依据我国《立法法》与《工作办法》的规定向全国人大常委会提起合宪性审查的建议。可见，独立型宪法解释模式与附随型宪法解释模式相比并不具有明显的优势，且会带来更多的制度性变动。因此，中央文件提出的“健全”或“落实宪法解释程序机制”的要求，实则针对的是抽象型宪法解释程序机制与附随型宪法解释程序机制。
我国宪法解释程序隐含在合宪性审查实践之中，因此，当下健全完善宪法解释程序机制最可行的方法则是将注意力集中于合宪性审查程序中可能产生的书面审查研究意见或撤销案，强调在书面审查意见或撤销案的拟定过程中充分运用宪法解释方法，强化宪法说理功能，使审查意见或者撤销案中有关宪法解释的内容能够以“宪法解释案”之名予以公布。笔者将以现有的有关宪法解释程序的规则为基础和出发点，针对宪法解释程序机制，专门就议案的起草、审议与决定通过提出以下完善建议。
第一，完善宪法解释案的起草机制。就附随型宪法解释程序机制而言，宪法解释案首先是以作为判断规范性文件违宪的审查意见或撤销案为载体呈现，其起草工作应由党内备案审查机关与国家层面的审查机关共同参与。以往的方案都是将党的机关排斥在宪法解释之外，仅由国家层面的审查机构拟定宪法解释草案，《专家建议稿》还提出在全国人大常委会设立“宪法解释咨询委员会”作为宪法解释案起草的咨询机关，具体负责对需要解释的宪法条文的规范内涵进行学理论证，然后由全国人大宪法和法律委员会负责起草解释案。该方式虽有其合理性，但对党内备案审查机构关于宪法解释的审核意见未予以充分重视。党的机关参与宪法解释案的起草，应当是不可或缺的一环，因为在现实的政治实践中，无论是宪法制定抑或宪法修改都集中体现了党的意志或主张，由党的机关参与宪法解释案的起草工作，无疑会在一定程度上保证宪法解释的客观性与宪法条文理解的准确性。因此，凡是有关宪法解释案的起草，必须由全国人大宪法和法律委员会与党内备案审查机构共同参与，或由全国人大宪法和法律委员会先行起草，然后交由党内备案审查机构进一步审定，最后由党内机构与国家层面的审查机构共同向全国人大常委会委员长会议提出宪法解释案，由委员长会议决定列入常委会会议议程。
第二，完善宪法解释案的审议与通过程序。我国《宪法》《立法法》《全国人民代表大会组织法》《全国人民代表大会常务委员会议事规则》都规定了全国人大常委会的审议与决定（议决）程序。关于法律解释的审议程序，《立法法》规定首先由全国人大常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案，并由委员长会议决定列入常委会会议议程；进入常委会会议议程的法律解释草案，经常务委员会会议审议，由全国人大宪法和法律委员会根据审议意见进行审议、修改，提出法律解释案草案的表决稿，最后由常务委员会全体组成人员的过半数通过。我国《全国人民代表大会组织法》和《全国人大常委会议事规则》关于议案审议的条文，则是规定先由全国人大常委会委员长会议审议，然后决定提交常委会审议；或先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定是否提请常务委员会会议审议。关于宪法解释案的审议，因为是基于合宪性审查而进行的宪法解释，可直接由书面审查意见或者撤销案的起草者向全国人大常委会委员长会议提出宪法解释案，由委员长会议决定提请常委会会议审议；同时，宪法解释案的表决应由全国人大常务委员会全体组成人员的三分之二多数通过，并由常委会发布公告予以公布。
第三，针对合宪性审查要求与建议的审查研究工作，应当统一由宪法和法律委员会负责进行。根据《工作办法》的规定，审查要求是由全国人大宪法和法律委员会会同全国人大常委会法制工作委员会进行审查，审查建议则由法工委先行审查，必要时才送交专门委员会进行审查。笔者认为，无论是审查要求还是建议，凡是涉及宪法的问题，都应当一律由全国人大宪法和法律委员会负责审查，全国人大常委会法制工作委员会与专门委员会协同审查，因为全国人大宪法和法律委员会是全国人大常委会特别授权“推进合宪性审查”与“开展宪法解释”职责的专门机构，从组织架构而言，全国人大宪法和法律委员会是由全国人大常委会通过法律的形式赋权从事合宪性审查的专责主体。
值得注意的是，关于我国合宪性审查程序的设计，《工作办法》在我国《立法法》的基础上增加规定了“沟通或询问”与“督促或约谈”两道程序，这可能使合宪性审查程序难以进行到底，即无需等到全国人大宪法和法律委员会提出书面审查意见甚或撤销案，合宪性审查程序就会宣告中止（或终止）。按照《工作办法》的规定，审查主体在审查研究中发现规范性文件可能存在问题的，可以与制定机关沟通，或采取书面形式对制定机关进行询问，要求制定机关及时修改或者废止；经沟通，制定机关同意对规范性文件予以修改或者废止，就可以不再向其提出书面审查研究意见，审查中止。经沟通没有结果的，才依照我国《立法法》第100条的规定，向制定机关提出书面审查研究意见。制定机关收到审查研究意见后逾期未报送书面处理意见的，专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会可以向制定机关发函督促或者约谈制定机关有关负责人，要求制定机关限期报送处理意见。制定机关按照合宪性审查机构的书面审查意见对规范性文件作出修改或废止，审查即可终止。依据上述程序与制度安排，在我国政治体制与组织架构之下，制定机关一经审查机关沟通或询问，即会对可能违宪规范性文件予以修改或废止，更何况还有后续督促或约谈程序之保障。因此，相关审查在理论上可能会进入提出审查意见或撤销案程序阶段，但现实中可能因程序阻隔而难以达致。这是研究我国合宪性审查程序与宪法解释程序必须注意的问题。
三、如何开启我国宪法解释程序机制之门
在我国宪法解释程序机制迈入日益健全与完善的新时代，如何落实宪法解释程序机制将成为健全保证宪法全面实施的体制机制的关键所在。笔者认为，在当下，全国人大常委会如何尽快启动以及何时启动我国宪法解释程序机制尤为重要。换言之，选择启动我国宪法解释程序机制的时机与方法是最核心的问题。
关于如何启动我国宪法解释程序机制，笔者注意到，一些中青年宪法学者已经对这一问题有所关注并提出了极具启迪性与建设性的方案。如马岭主张，在宪法解释的启动方面，建议引入民间的力量作为突破口，即考虑由全国人大常委会接受某项民间建议而启动审查程序并在审查过程中进行宪法解释，或将我国《立法法》第99条规定的审查建议权扩大解释为对法律解释和宪法解释的建议权进而单独适用宪法解释。翟国强主张从三个方面推进宪法解释工作，即从非正式解释到正式解释、从附带性解释宪法到围绕宪法的解释以及从单一主体宪法解释到协调性的宪法解释。林彦则认为，将宪法解释纳入立法程序，是当下启动宪法解释程序机制的最佳途径和最稳妥的方案。郑磊主张，我国宪法解释程序机制的“落实”，应当在具体宪法解释与抽象宪法解释的“双重”路径中实现，全国人大及其常委会是具体宪法解释权的主体，独立于合宪性审查活动的抽象宪法解释权则由全国人大常委会享有，宪法解释既可体现为合宪性审查活动中的具体宪法解释，又可体现为独立于合宪性审查活动的抽象宪法解释。上述四种方案各具特色，然而皆有可商榷之处。
首先，马岭方案是希望借助民间力量，通过提起合宪性审查建议而由全国人大常委会通过启动合宪性审查程序，进而启动附随型宪法解释。这一方案不失为一条比较稳妥并可能实现的捷径。但可能存在的问题在于，合宪性审查程序未必会进行到底，因为一旦规范性文件的制定机关按照审查主体的意见进行了修改或废止，审查过程即会中止，从而导致宪法解释案无法产生。
其次，翟国强方案注意到了我国宪制实践中存在的非正式宪法解释的问题，试图将“鸭子凫水”式的非正式解释变成“鸭子上岸”的正式解释，从而开启我国宪法解释程序之门。然而，有关部门的“法律咨询”式的非正式宪法解释，与其称之为“解释”，毋宁说是一种“宪法理解”或“宪法阐释”，这种“宪法理解”或“宪法阐释”倘若成为“宪法解释”，则必须由全国人大常委会会议审议通过，予以正式公布，才可能成为正式的宪法解释。翟国强方案所提出的“从附带性解释宪法到围绕宪法的解释”的主张，是企图在援引宪法进行法律解释时，让宪法来“唱主角”，其他法律规范“做配角”，以此实现宪法解释，其初衷是可以理解的，但是把本来意义的法律解释人为地变成了“宪法解释”，就可能颠倒了事物的本质。至于第三种方式即从单一主体宪法解释到协调性的宪法解释，该主张本身就存在较大的学术争议，故以此作为启动宪法解释机制之方案的妥当性值得慎思。
再次，林彦方案是希望在全国人大常委会的立法程序中，通过释明立法的宪法依据，而达到宪法解释之目的。此方案与翟国强主张的第一种方案具有异曲同工之妙，可问题在于，这种依附于立法之宪法依据的“宪法解释”，在实质内容上可能属于对宪法的解释，但却缺乏宪法解释的形式要件，即欠缺以全国人大常委会的名义通过并公布的形式要件，故也终难以成为宪法解释案。
最后，郑磊的方案意图很明显，期望“东方不亮西方亮”，如果具体性宪法解释之路走不通，就选择抽象性宪法解释之道。郑磊实际上已经注意到，通过合宪性审查实现宪法解释可能存在着障碍，尤其是关于收容教育制度的废止，就是以“不见宪法”的方式落幕的，从而错失了通过个案的合宪性审查而出台宪法解释案的良机。所以，他才遗憾地承认，有合宪性审查必含宪法解释，宪法解释未出场，则未有典型的合宪性审查，只能是一次关于宪法案件的一般性备案审查实践。因此，他把打开宪法解释大门的可能寄托于抽象性宪法解释。然而，这种希望也许会落空，全国人大常委会未在合宪性审查中开启宪法解释程序，就已经暴露了其意图，怎么可能还指望它自身再通过抽象性解释启动宪法解释程序呢？毕竟具体解释与抽象解释的主体均为同一个机关，实现“东方不亮西方亮”的宪法解释策略必须有两个不同的解释主体。
上述四种方案虽各有其弊，但仍不失为迄今为止所能提出的最佳策略。然而，笔者以为，上述方案均忽略了笔者于本文中提到的决定型宪法解释的具体实践。全国人大常委会以常委会会议的形式通过有关宪法条款内容解释的“决定”，这种“决定”本身就可视为全国人大常委会依照我国《宪法》第67条所赋予的“解释宪法”的职权所作出的宪法解释案。其依据如下。第一，全国人大常委会是宪法授权“解释宪法”的唯一主体，这一职权的行使必须以事实上解释了宪法内容为依据。第二，它对宪法条文部分内容进行了解释，这是宪法解释的实质性要件，如果全国人大常委会没有针对宪法条文内容作任何解释，也就意味着它没有行使“解释宪法”的职权，所以，即使以“决定”的名义通过和公布，也不能称之为宪法解释案。第三，这种解释案满足了经由常委会会议审议通过并予以正式公布的形式要件。因此，笔者认为，只要合乎上述三个基本要件，全国人大常委会的“决定”就应属于宪法解释案。因此，我国宪法解释程序机制事实上已由全国人大常委会以“决定”的形式开启，而当下需要开启的是附随型宪法解释程序机制。上述马岭方案、翟国强方案以及郑磊方案对此均有所涉猎。党中央和全国人大常委会提出的“落实宪法解释程序机制”，除了进一步落实全国人大常委会以“决定”的形式解释宪法的模式外，还须尽快落实附随型宪法解释程序机制。
笔者认为，全国人大常委会在其所接受备案的规范性文件中或者在其收到的由公民、组织提出的审查建议中，可择机对与宪法的规定、原则和精神相抵触的规范性文件开展合宪性审查，通过对相关宪法条款的内容进行解释，或可就此启动附随型宪法解释程序之门，这不仅有其必要性，而且有其现实可能性，也更能够回应社会现实的要求与涉宪问题的关切，满足人民群众对于宪法价值的期待。根据全国人大常委会委员长栗战书所作《2020年全国人大常委会工作报告》中公布的数据，2019年报送备案的行政法规、地方性法规、司法解释有1995件，报送备案的特别行政区本地法律有33件，研究处理公民、组织提出的审查建议138件。经审查，督促制定机关纠正与宪法法律规定和精神相抵触、不符合、不适应的规范性文件506件。沈春耀同志在《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2019年备案审查工作情况的报告》中特别提到“督促制定机关纠正与宪法法律规定有抵触、不符合的规范性文件”。其中就包括一起与宪法规定相抵触的地方性法规个案：“有的地方性法规规定，公安机关交通管理部门调查交通事故时可以查阅、复制当事人通讯记录。经审查认为，该规定不符合保护公民通信自由和通信秘密的原则和精神；对公民通信自由和通信秘密保护的例外只能是在特定情形下由法律作出规定，有关地方性法规所做的规定已超越立法权限。经向制定机关指出后，有关规定已经修改。”沈春耀同志所作《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告》则集中披露了三件对法规、司法解释中涉及的合宪性、涉宪性问题进行研究并稳妥处理的案例，即专门针对征收民航发展基金、民族学校使用民族语言文字、人身损害赔偿标准存在城乡差别等问题开展合宪性审查。其后，《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告》又披露了两起合宪性审查案例，即分别对某些民族教育条例有关民族学校使用民族语言教学的规定、有的地方性法规关于强制亲子鉴定及设定罚款的规定进行合宪性审查。但问题在于，上述涉宪案件均未进一步发展成为宪法解释案。
笔者认为，全国人大常委会应当在合宪性审查程序中提出的审查意见或撤销案中，充分考虑到宪法解释的价值，并将这种包含宪法解释的审查意见或撤销案，依照我国《立法法》《工作办法》《全国人民代表大会常务委员会议事规则》规定的程序，以“宪法解释案”之名向社会公布，即可形成宪法解释案。全国人大宪法和法律委员会副主任委员周光权教授就建议：“考虑挑选个别明显与宪法相抵触、带有普遍性的问题或做法，就如何准确理解宪法精神、确保宪法正确实施等，推动全国人大常委会择机启动第一次合宪性审查程序，推动宪法解释机制落实落地。”笔者认为，这种建议不仅切实可行，而且具有很强的针对性与现实意义，恰恰是落实宪法解释程序机制的最好实践。因此，落实宪法解释程序机制需要全国人大常委会积极履行宪法赋予其解释宪法的职权，才有可能落实。诚如有学者所指出的：“只有在制度上积极行使宪法解释权，才能‘激活’合宪性审查机制，从而形成良性宪法实施的制度循环。”
四、结语
党的十九届四中全会以来，党中央关于宪法解释制度的安排从“健全宪法解释程序机制”转向为“落实宪法解释程序机制”，这一转变意味着启动我国解释程序机制的现实要求已经成为社会共识，因此，在学理上探讨我国立法实践中可能存在的宪法解释程序机制及其完善与落实等问题就具有强烈的现实意义与学术价值。笔者总结并分析了立法型宪法解释、抽象型宪法解释、附随型宪法解释与独立型宪法解释等四种宪法解释模式。立法型宪法解释本质上属于立法活动，其遵守立法程序，因而它不属于典型意义上的宪法解释。抽象型宪法解释是全国人大常委会以“决定”或“决议”的形式通过有关宪法相关条款内容的解释，此类型解释亦可视为由全国人大常委会行使“解释宪法”的职权而作出的宪法解释案。附随型宪法解释因依附于备案审查与合宪性审查程序，它以合宪性审查为前置要件，合宪性审查程序与宪法解释程序具有高度的契合性，从这个意义上讲，作出合宪性审查意见的过程就是解释宪法的过程。若要判断规范性文件是否存在与宪法不一致或相冲突的问题，审查主体则须对相应的宪法规范进行理解与解释，因此，审查主体的审查意见或撤销案本身就是一种关于宪法的解释案。该解释案经委员长会议审议，可提请全国人大常委会会议审议并决定通过与否。在此意义上说，我国宪法解释程序机制或许已蕴含其中。因此，中央文件所要求“落实”的宪法解释程序机制，实际上是落实抽象型宪法解释与附随型宪法解释的程序机制。鉴于抽象型宪法解释已开启了我国解释之门，当下亟需启动的是附随型宪法解释程序机制。该机制可在备案审查和由公民、组织提出的合宪性审查建议中得以落实，即全国人大常委会通过审查与宪法的规定和精神相抵触的规范性文件，对相应宪法条款的内容作出解释，以此启动附随型宪法解释程序机制，以便最终落实我国宪法解释程序机制。
