摘 要：数字信息技术与行政权力的融合为以法治为中心的政府治理带来挑战，而行政行为码作为数字行政执法方式的应用是数治与法治结合的重要体现，并蕴含着整体智治下对行政执法体制一体化塑造的制度逻辑、行政自制论对数字赋能与赋权关系重塑的理论逻辑以及行政效能对行政执法全流程覆盖的实践逻辑。行政行为码以统一赋码、一码关联、一码查询与一码追踪的实践运行机理，兼具政府信息公开与政府数据开放的法律性质，也为拓展应用奠定了理论基础。与此同时作为数字新兴执法方式的行政行为码由于规制理念的不明确、规则体系不健全以及功能应用程度不足，限制其应用场景与空间。在未来，行政行为码应从理念更新、规范控制和功能拓展三个方面进行塑形，推动行政行为码的功能实现与广泛应用。
关键词：数字行政执法方式；行政行为码；行政执法体制；行政执法一体化；政府数据开放
数字时代的变革推动政府的数字化转型，并为优化政府职能和提升政府治理效能提供基础性支持。党的十八大以来，数字政府建设成为党和国家的重要任务。2022年6月，国务院《关于加强数字政府建设的指导意见》明确要“将数字技术广泛应用于政府管理服务……构建数字化、智能化的政府运行新形态。”作为法治政府建设的重要环节，行政执法体制改革的深入推进为数字行政执法方式的广泛应用奠定基础。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出要加强综合执法、联合执法、协作执法的统筹协调。2023年6月，国务院办公厅《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》指出要“推进行政执法和行政执法监督信息系统建设……构建行政执法和行政执法监督一体化平台。”行政执法体制改革所要求的系统性、整体性、协同性目标离不开数字行政执法方式的运用。数字技术与行政权力的深度融合所带来的“数治赋能效应”“自我涉猎效应”和“自我强化效应”等为以法治原则的政府治理带来挑战。2023年2月，浙江依托“大综合一体化”执法监管数字应用（以下简称“监管数字应用”）而生成的行政行为码为解决挑战提供新的经验。行政行为码作为行政行为全周期的唯一标识，共包含27位数字，涵盖行政行为类型码、部门代码、日期、序号、自定义码、校验码，覆盖全省4 700余个执法主体和行政行为类型。“行政行为码”自2022年11中旬起在绍兴市柯桥区率先试点应用以来，已统一赋码1.9万件，其中行政检查1.3万件，行政处罚0.6万件。
作为一种新兴的数字行政执法方式，学理上还未有专门研究。行政行为码可以归为自动化行政类型。随着数字基础设施的建设与普及，行政行为码能够作为一种数字行政执法方式保障公民知情权的实现，其依据监管数字应用所记录的行政执法数据也具有广泛的应用场景，从而为中国数字法治政府建设提供新的模式。对行政行为码的研究有助于厘清其法律属性，有助于为其广泛应用提供理论基础。
一、行政行为码作为数字行政执法方式的生成逻辑
行政行为码作为新兴的数字行政执法方式（图1），其生成和应用是三重逻辑作用的结果，体现行政机关寄希望于此种方式，以实现公民知情权保障和行政效能的统一。
图1行政行为码构成图
（一）制度逻辑：整体智治对数字行政执法体制一体化塑造
整体智治是现代社会的多元性和复杂性背景下，将整体性治理理论和现代数字信息技术融合，嵌入到政府的治理结构和治理体系中的一种公共治理模式。相较于传统治理而言，整体智治在价值导向上以公众需求为起点，以注重跨层级和跨部门的扁平化结构和数字信息技术的应用，以及权力转移、数据共享、流程优化、场景设置和资源配置等方面的系统性重塑，从而提升公共治理的有效性。在数字化转型背景下，整体智治逐渐成为现代政府的新形态，它不仅是政府治理的有效工具和综合性制度框架，更是一种新的治理手段和治理理念，推动各级政府政务改革不断向纵深发展。浙江省行政执法体制改革是基于整体智治所作的探索。
2022年1月，《浙江省加快推进“大综合一体化”行政执法改革试点工作方案》（以下简称《工作方案》）获中央改革办批复同意，《工作方案》强调推动构建以“大综合一体化”为方向、以数字化改革为牵引、以“先行示范”为动力的行政执法改革新格局，“职责清晰、协同高效、行为规范”是行政执法体制一体化的主要内涵。数字赋能成为行政执法体制一体化改革的重要步骤。《浙江省行政综合执法条例》第5条规定省人民政府应当运用现代信息技术，推动行政执法数据归集、共享和应用，并创新智能行政执法模式，实现执法业务集成整合和执法流程优化统一。行政行为码的生成是基于对行政执法体制一体化的塑造，运用数字行政执法方式，推动社会治理。该码依托由省级政府构建的一体化监管数字应用，解决区域和部门之间数据共享和协调等问题。同时，跨区域、跨层级和跨部门性的平台特点使得生成的代码具有唯一性、稳定性和不可篡改性。行政行为码依托监管数字应用，在提升行政执法效能的同时，也推动行政执法体制一体化的改革。基于整体智治，构建权责统一、权威高效的“大综合一体化”行政执法体制成为行政行为码生成的制度逻辑。
（二）理论逻辑：行政自制论对数字赋能与赋权的关系重塑
在数字背景下，辐射到国家治理中的数字技术具有显著的政治和社会功能，数字技术与公共权力的结合，增强国家的社会测量能力，拓展国家权力的作用范围。依靠数字赋能，行政机关拥有比以往更加强大技术能力，电子证照、电子印章以及疫情下以健康码为主广泛应用的“码治理”方式成为数字政府提供公共服务以及推动社会治理的基本面向。在数字背景下，行政权力经由庞大和复杂的数字技术加持，更容易将行政相对人置于更加不平等地位，产生数字行政权力与公民数字权利的失衡效应。为缓解该效应，数字行政权力行使理应纳入行政法治的约束框架。行政自制作为行政法治重要环节，能够通过行政机关内部的权力约束机制，实现两者的关系平衡。在行政自制理论下，通过技术性规则是重塑数字赋能与赋权关系的重要手段。行政行为码的应用也是基于行政自制的理论逻辑，使行政机关将其应用于行政执法，进而实现其规范化。
行政机关依托监管数字应用，预先设定行政行为码的代码规则，并框定行政主体的程序流程。在此过程中，行政机关可以对行为码记录的信息和数据进行分析，并可以对案件进行实时监督，以实现行政机关内部对行政执法人员的规范和约束。行政行为码以数字技术的方式拓宽公民监督渠道，保障公民监督权利。在国务院2019年《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）中明确提出：“建立统一的执法信息公示平台，按照‘谁执法谁公示’原则，行政执法职责、依据、程序、结果等都应对社会公开”。行政行为码作为数字执法公开的创新方式，能够将执法全过程对社会公开，使行政相对人，社会公众、执法监督员等可通过扫码快速查询案件全流程信息。行政机关通过技术赋权使社会公众能以更多的机会、更低的成本、更大的话语权对政府权力进行监督和制约。通过行政自制的数字赋能和赋权的关系平衡与重塑，行政行为码的应用也在一定程度上实现高效行政和依法行政的有机统一。
（三）实践逻辑：行政效能对行政执法全流程覆盖
现代社会事务的复杂性为政府职能扩张奠定基础，在实践中，政府规制、合作治理、公私行政、事中事后监管等现象赋予行政活动动态特征，这也对政府治理带来挑战。行政机关以行政效能为指引，提升社会治理能力成为一项重要任务。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出要推动行政执法质量和效能大幅提升。在立法上，也有诸多对行政机关效能的要求。如《地方组织法》第63条规定地方各级政府应当……提高行政效能，建设服务型政府；《政府督查工作条例》第1条将提升行政效能作为条例的制定目标。在此基础上，有学者试图将行政效能作为行政法上的一般原则，提出两个子原则，即行政手段有效实现目标原则和行政手段效益最大化。同时，数字信息技术与行政权力的融合进一步打破时间、信息和场景的藩篱，为行政机关提升行政效能提供基础性支持。诸如处罚、许可、强制等行政行为加速向“线上”迁移，传统以纸质材料呈递、送达、公示等为主要程序的行政方式实现技术化转型。因此，数字化时代重新塑造行政执法体制的同时，也大幅提升行政执法效能。
作为数字行政执法方式的行政行为码，通过数字赋能将行政行为以数字方式进行关联，以实现行政执法的高效处理。在行政处罚案件中，启用行政行为码以后，行政处罚100%自动赋码，行政处罚文书100%使用电子签章并自动生成水印、行政处罚决定书100%线上生成、执法线索100%有回应并形成处置闭环。而行政相对人则可以通过扫码，便捷地查询政策法规、案件办理进度、获取相关文书等。行政行为码使执法事项在线办理、实时跟踪，并能够全流程在线运行、留痕可溯，也能够推动“许可—检查—处罚—强制—复议—诉讼”链条的衔接。运用数字信息技术，实时查询和跟踪行政行为，实现对行政执法的全流程覆盖，成为行政行为码的实践逻辑。
二、行政行为码作为数字行政执法方式的内在机理
制度逻辑、理论逻辑和实践逻辑塑造行政行为码，而作为数字行政执法方式，其运行机理和法律性质的厘清有助于行政行为码应用拓展与优化路径的展开。
（一）行政行为码的运行机理
在数字政府建设的背景下，政府依托一体化的数据政务平台，推动行政行为的标准化和规范化逐渐成为通行模式。行政机关运用大数据、人工智能等技术很容易获知政务服务需求及行政违法行为线索，发现潜在政务服务事项申请人和行政违法行为。同时，交通违法识别、智能城管执法等系统的应用推动行政执法方式的变革。行政行为码是数字行政执法方式的具体表现。行政行为码实际上是一套数字系统，包括前端、中端和后端。前端依托监管数字应用收集、处理行政执法的信息和数据，并生成行政行为码；中端则是行政行为码所涵盖的行政行为类型；后端则能够通过扫码获取行政执法的信息。以行政过程的视角，行政行为码的应用包括四个方面（图2）。
图2 行政行为码运行机理图
1.统一赋码：数据收集的半自动行政
在数字时代，形成了一套基于数字理性与数字判断的全新规则模式。在这里，现实的法律规则通过二进制指令转化为算法，“代码即法律”成为数字行政执法的重要特征。在行政行为码的运用过程中，技术人员会通过“大综合一体化”执法监管数字应用统一的赋码程序组件按照预先设定的编码规则，对行政执法人员作出的行政决定统一赋码，并将行政执法数据收集到监管数字应用中。赋码阶段实际上包括了两个过程。一是对实体决定的数据收集。这一过程的实体行政决定依然由行政执法人员在线下作出，并由执法人员将相关执法数据输入到掌上执法平台，进而传输到数字监管应用。二是程序化实施的赋码。在数据填写和输入完成以后，执法平台会自动生成一张包含27位数字的条形码。在整个阶段中，体现为个别或者全部程序制度依靠数字化设备实施，但是最终对外产生效力的实体决定还是建立在执法人员的决定基础之上。因此，赋码阶段的行政行为码实际上属于数据收集的半自动化行政行为类型，通过“实体决定+程序实施”，以提升行政执法效率。
2.一码关联：数据分析的全自动化行政
在行政行为码生成以后，数字执法平台会自动针对相关行政行为数据进行分析，并按照“一主体一件事”逻辑，建立关联图谱，将各类行政行为数据有机关联。行政机关在针对同一主体进行行政检查后，认为相对人具有违法行为作出行政处罚决定。平台会就行政检查和行政处罚生成的行政行为码进行自动关联，实现对关联行政行为全流程覆盖。在这一阶段中，关联行为是由浙江监管应用按照既定的技术代码条件规定，根据行政行为码所记录数据的相关性自动数字关联，在程序和实体效果上都为机器自动输出，行政机关并不参与。因此，一码关联的阶段属于监管数字应用内部对执法数据的分析，具备极高的自动化程度，属于全自动化行政。
3.一码查询：信息公开的半自动化行政
行政行为码生成以后，为执法人员、行政相对人和社会公众查询和了解行政执法信息提供了新的渠道。在公开过程中，实际上是行政机关利用了数字监管应用将数据进行处理和归类，并将执法过程或结果信息以条码形式公开，因此属于信息公开的半自动化行政。首先，行政执法人员能够通过扫码，针对行政执法过程中存在的问题进行处理、催办、督办、评价。其次，行政行为码简化了执法流程。行政相对人可以通过扫码了解该行政行为的详细信息，并查询政策法规、案件办理进度、获取相关文书等。在这一过程中，行政相对人和社会公众扫码查询行政执法流程信息的过程也是政府信息公开的过程。当然，这与传统的政府信息公开也有区别，前者只是针对公开结果，而行政行为码的出现使得行政执法的流程信息也得以公开，大大拓展了信息公开的范围。最后，社会公众也能够通过扫码查询行政执法的相关信息，以保障其知情权的实现。
4.一码追踪：数据共享的全自动化行政
行政行为码所记录的执法信息不仅能够为公众所查询，其执法数据也能够依托监管数字应用进行共享。在这一阶段中，数字监管应用能够将行政行为码所记录和收集的信息数据进行分析，并将分析结果共享给相关政府职能部门。而政府职能部门则可以就数据分析结果，针对重点执法领域，复盘倒查部门开展执法监管等履职情况，为源头治理和责任追究提供支持。在这一阶段中，行政机关并不参与执法数据共享与数据分析，只是针对分析结果进行治理，因此属于数据共享的全自动化行政。一码追踪应用使政府将行政行为码能够作为数字行政执法方式，应用于政府监督与社会治理中。
（二）行政行为码的法律性质：兼具政府信息公开与政府数据开放
行政机关在执法过程中会收集大量执法数据和信息。对于数据和信息的区别，有学者认为从“信息”到“数据”是对开放层次的深化,是对开放价值的挖掘。也有学者认为，“数据”是一手的原始记录，而“信息”已经分析加工被赋予特定意义。数据和信息的概念区分延伸到对政府数据开放和政府信息公开的性质讨论。在《开放数据宪章》中，政府数据开放指“具备必要的技术和法律特性，从而能被任何人、在任何时间和地点进行自由利用、再利用和分发的电子数据”。
政府信息公开和政府数据开放存在区别。在权利基础上，政府信息公开体现“知情权——政府信息公开义务”；而政府数据开放以“人民对数据的所有权——政府数据开放义务”为逻辑基础。从价值功能来看，政府信息公开侧重于“知晓”，而政府数据开放侧重于“利用”。从价值目标来看，前者保障公民知情权，而后者则包括两方面目标，一是公众利用数据资源；二是政府根据数据进行分析利用。
学者从法理基础和功能主义等方面，对政府信息公开、政府数据开放进行区分。在实践中，二者的界限并不泾渭分明。行政行为码就属于这类。行政行为码兼具政府信息公开与政府数据开放的双重性质。其一，相对人和社会公众，能够通过扫码，知晓行政执法信息，有利于保障知情权的实现，这属于政府信息公开的内涵。其二，行政行为码在一定程度上涵盖政府数据开放的内容。一方面，相较于线下执法，行政行为码对行政执法的全流程覆盖使其记录执法的过程性信息和结果信息。另一方面，行政行为码凭借其监管数字应用所记录的行政执法数据也为政府数据共享和开放奠定基础。行政机关能够基于行政行为码所记录的数据进行分析，针对重点领域，复盘倒查部门开展执法监管等履职情况，为源头治理和责任追究提供支持。行政机关将行政行为码所记录的执法数据进行开放也有助于执法惯例的形成和企业对执法数据价值的开发。行政行为码作为一种数字行政执法方式，不仅是政府信息公开新的形式，也在具体应用中兼具政府数据开放的重要内容，以实现保障公众知情监督权利和提升社会治理效能的双重功效。
三、行政行为码作为数字行政执法方式的现实难题
作为新兴的数字行政执法方式，行政行为码在应用过程中面临规制理念不明确、规范体系不健全、公开范围差异性、功能应用程度不足等现实难题。
（一）行政行为码规制理念的不明确
行政行为码兼具政府信息公开和政府数据开放的双重性质，治理理念也决定未来行政行为码的具体措施。然而，目前行政行为码的规制理念还不明确。从政府信息公开的理念来看，政府承担的是管理者角色。《政府信息公开条例》第16条明确行政机关对行政执法案卷信息可以不予公开的权力，第17条赋予行政机关建立健全政府信息公开审查机制的权力。在政府信息公开的理念下，政府信息公开的义务是有限的。行政行为码具有即时性特点，但行政机关也具有一定自由裁量权力，也可以对执法的信息进行审查而不予公开。
政府数据开放虽然不是基于民主政治的要求，开放的类型也是以禁止开放、受限开放和不予开放划分，但数据开放理念则赋予了政府更多可持续性的开放义务。《浙江省公共数据管理条例》第34条明确规定了政府应当促进公共数据有序流动，推进数据要素市场化配置改革，推动公共数据与社会数据深度融合利用的义务。在数据开放理念下，政府不是以管理者的角色而是基于数据的开发利用，进而以服务者的角色进行数据供应。因此，两种规制理念的不同也使行政行为码的应用带来了挑战，即政府是以管理者还是以服务者对行政行为码进行功能延展和优化？
（二）行政行为码规范体系的不健全
1.行政行为码法律规范体系的缺失
依托于浙江省监管数字应用平台，行政行为码这一数字行政执法方式逐步实现了从基层试点到全省应用的转变。可以说，行为码既是提升行政执法效能的重要方式，也是落实行政执法公示、执法全过程记录制度的客观需要。在“大综合一体化”行政执法体制改革背景下，浙江省已经出台法律规范予以保障。如《浙江省综合行政执法条例》第20条规定行政执法机关应当遵守法定的行政执法程序，执行行政执法公示、执法全过程记录基本制度；第23条明确行政执法机关应当全面运用数字化行政执法平台开展执法活动，推行行政执法的自动化智能化水平，并确保执法数据符合标准要求。此外，浙江省各地方政府也出台了相应的综合行政执法改革政策文件，对数字行政执法进行具体指引。然而，相应的法律规范并未匹配行政行为码的实践发展。随着行为码在浙江省的广泛应用，各地政府还并未出台专门行政行为码的规范和政策文件。同时，对行政行为码信息公示范围、执法数据应用、救济方式等仍处于缺位状态，这也不利于行政行为码的今后的规范化应用与功能拓展。
2.行政行为码编码规则仍需完善
行政行为码共包含27位数字，分别是行政行为类型码（2位）、部门代码（9位）、日期（6位）、位序号（4位）、自定义码（5位）、校验码（1位）。从形式上看，行政行为码与身份证码的编码规则是相似的，中国身份证码结构也包括了地址码、出生日期码、顺序码和校验码，且各位置上的号码字符需要满足既定的校验公式。目前行政行为码虽然27位数字已经具有了可识别性，但其编码规则仍需完善。一方面，27位数字中有5位自定义码还未明确具体内涵。随着行政码的广泛应用，自定义码也应当进一步予以规范，以更好实现对行为类型的归类与统计。另一方面，目前行为码不仅涵盖了一般的类型化的行政行为，也涵盖了具有司法性质的行政复议和行政诉讼，以及其他未类型化的行政行为。如何对上述行为进行科学编码并与监管数字应用相适应，体现“行政行为码”这一概念特征，也仍需明确。
3.行政行为码公开范围仍需厘清
行政行为码规制理念的不同也使行政行为码的公开/开放范围带来了问题。《政府信息公开条例》第16条明确了在履行行政管理职能中形成的过程性信息以及执法案卷信息，可以不予公开。该条的立法考量就在于过程性信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点，过早公开可能会引起正常意思形成。而行政行为码具有的即时性和流程性的特点，大大超出了政府信息公开的范围。若在过程中就予以公开，不仅会对相对人权益造成不当损害，也有违政府信息公开目的。在政府数据开放中，其首要目标是要实现公共数据资源的最大化利用，因此其开放的范围是海量的执法数据集束。因此，行政行为码如何在保障相对人合法权益的前提下，尽最大范围开放执法数据成为其未来应用的重要环节。
4.行政行为码救济规则还需明确
行政行为码的救济规则还需从两个方面予以明确。一方面，在数字时代，行政执法人员借助数字化执法手段的应用也使当事人陈述申辩等程序性事项实现困难，处罚决定的事实、理由及依据往往也较为简单机械、说理薄弱。作为行政执法的最终环节，行政行为码虽然记录了执法全过程信息，但也存在当事人正当权益被侵犯的可能。因此，当事人如就何行政行为码这一方式进行事后救济，以保障陈述申辩等权利的实现需要进一步明确。另一方面，行为码所兼具的政府信息公开和数据开放双重性质也阻碍了其救济方式的行使。就前者而言，在行政机关拒绝履职的情况下，行政相对人可以通过行政复议或者行政诉讼救济。而对于后者而言，公民并不享有公法上的请求权，行政机关拒绝数据开放行为也无法获得诉讼上的救济。因此，行政行为码未来拓展应用也会导致救济方式的冲突。作为政府数据开放的行政行为码，其所收集和记录的执法数据也在政府的监管之下。同时，政府也可以通过行政行为码所记录的执法数据共享和开放，以推动社会治理和提升社会效益。那么，相对人对不予开放行政行为码执法数据的行为如何救济，也成为行为码开放应用的难题。
（三）行政行为码功能应用程度不足
数字时代的来临使政府在行政履职的过程中收集了海量的数据，同时，政府也在数据共享和开放方面，进行了诸多探索实践，并形成了有益经验。例如，疫情期间健康码的应用就实现了个人信息的数据化，推动了这些个人相关数据的跨领域、跨层级、跨部门流动。在数据开放方面，根据《2022年度中国开放数林指数》统计显示，截至2022年10月，中国已有208个省级和城市的地方政府上线了政府数据开放平台。然而在实践中，政府数据开放仍然面临着数据开放的类型和覆盖面不足的难题。有学者通过对上海市等八个城市在政府数据开放平台开放的公安数据研究后发现，平台上的数据“主要是警务公开阶段和执法信息化建设阶段的数据，没有社会治安状况类数据，更没有生效的法律文书类数据”。
如前文所述，行政行为码是一套包括了监管数字应用的系统，由于其还处于起步阶段，其所收集的执法数据应用程度仍然不足。一方面，由于浙江省2023年2月才正式全面应用这一执法方式，在行政执法过程中，行政行为码及其监管数字应用所收集和存储的执法数据仍然有限，数据量的不足也限制了其广泛应用。另一方面，行政行为码作为数字行政执法方式的同时，政府如何借助监管数字应用，更大范围的实现数据共享和数据开发，提供具有创新性的公共服务和实现执法数据的经济和社会效益，也为行政行为码应用拓展带来了新的问题。
四、行政行为码作为数字行政执法方式的优化路径
行政行为码所兼具的政府信息公开与政府数据开放性质为其延展应用提供了广阔的空间，然而在规制理念、规范体系和功能应用上也影响了行政行为码的应用展开。因此，对行政行为码的优化路径需要从理念更新、规范控制和功能拓展三个方面塑性，从而实现行政行为码规范化程度与广泛应用。
（一）理念更新：行政行为码规制理念的转变
1.从信息公开到数据开放利用
作为一种数字行政执法方式，行政行为码蕴含了政府运用数字技术治理的规范思维，并承载着政府信息公开的功能定位，推动数字行政执法的公开化和透明化，这是行政机关规范权力运行和保障公民权利的逻辑结果。与此同时，行政行为码背后所形成的大量行政执法数据也使其具有了超越信息公开的功能基础。两种性质的兼具使未来对行政行为码的法律规制理念不仅仅是满足于信息公开，而更是将行政执法数据以法治化手段开放利用，以激活行政执法数据要素潜能。
《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（2022）要求对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理，推进互联互通，打破“数据孤岛”。在中国，数据开放共享也为政府治理提供了新的可能。如北京通州区环境监管部门建立了“城市大脑·生态环境”生态环境综合治理平台，探索利用大数据、人工智能等技术解决城市副中心的环境污染治理难题。利用政府提供的公共数据，百度地图、高德地图为代表的一系列企业产品得以开发出来，并产生了巨大的经济效益与社会效益。此外，从信息公开到数据的开放利用的规制理念也对行政行为码的延展应用提出了更高的要求。在信息公开下，相对人通过扫码就能保障其知情权的实现，所需要关注的不过是行政行为码信息公开的范围与边界等。而对于数据开放利用而言，由于行为码及其监管应用收集了大量的相对人个人信息与行政执法数据，一旦不当泄露也会带来巨大的风险。因此，如何推动行政行为码数据开放利用的同时，提升数据的应用价值，也是行政行为码治理中所需要关注的。
总之，在数字时代，数据作为一种资源要素，要充分和发挥其内在价值，而行政行为码背后所蕴含的海量执法数据，也决定其规制理念需要实现从信息公开到数据开放利用的转变，并展开与之相适应的规则措施。
2.从信息管理到数据服务
近年来，随着政府“放管服”改革和简政放权，政府将一部分权力职能和权力让渡给市场和社会，在此过程中，政府也重新明确了职能定位，推动形成了一个“放管结合、优化服务”的新合作治理模式。在传统政府信息公开中，政府扮演着信息管理者的角色，不管是根据相对人申请，对信息予以审核进而公开，还是依据政府义务主动公开，相对人和社会公众一直处于被动接受的地位，其权利的主动性和能动性被大大压缩。虽然行政行为码的出现使公众能够通过扫码知晓执法信息，在提高行政执法透明度和信息公开效率的同时，并未从根本上改变政府信息管理者的角色。然而，行政行为码及其数字监管应用所收集的行政执法数据则为推动政府角色转变提供了新的可能。对行为码背后的执法数据的开放使政府以服务者和供应者的角色，着眼于执法数据的开发利用，完成数据的生产与服务。从信息管理到数据服务理念的转变也可以增强社会公众的主动性，改变其被动接受的地位，形成政府、市场与社会的良性互动。具备能力的市场主体和社会组织与政府供给的数据要素发生对接，匹配以资源要素，完成对行政行为码执法数据的增值开发，进而实现新经济价值的创造。
因此，在数据服务的规制理念下，需要在拓展行政行为码应用场景和范围的同时，进一步加强行政执法数据公私合作，鼓励市场与社会的多元参与到行政执法数据的开发利用中，从而共享行政行为码所带来了数据价值。
（二）规范控制：行政行为码规则体系的健全
1.行政行为码法律规范依据
在“大综合一体化”行政执法改革背景下，行政行为码已在浙江省推广应用。作为数字行政执法方式的有益创新，行政行为码也为全国行政执法提供了经验借鉴。在未来，应结合行为码的实践经验出台专门的法律规范和政策文件，为行政行为码的广泛应用和功能完善奠定基础。一方面，健全行政行为码作为数字执法方式的法律规范。地方各级政府可以结合行政行为码的具体实践，对行为码及其数字监管应用的收集、溯源分析、公开范围、监督救济等进行规定，并为未来出台专门的行政行为码法律规范提供政策指引。另一方面，完善行政行为码及其监管数字应用的数据共享和开放法律规范体系。《浙江省综合行政执法条例》第5条明确了推动行政执法数据归集和共享、统计分析、预警研判及数字执法平台与政务服务、基层治理、投诉举报、公共信用等平台的互联互通。因此，随着行政行为码应用，也应在《浙江省公共数据条例》基础上，出台专门行为码执法数据共享和开发的政策规范，健全行政行为码法律规范体系，以提升其规范化程度。
2.行政行为码数据收集与编码规则
其一，确保行政行为码执法信息的准确性与完整性。行政行为码的功能面向决定了需要保障其所记录的行政执法过程信息是准确和全面的。《政府信息公开条例》第6条规定了行政机关应当及时准确公开政府信息。公开准确性的前提就是对行政执法信息收集的准确和完整。因此，一方面，需要行政行为码需要保障记录的行政执法信息的准确性。行政行为码本质上是一种数字行政执法方式，具有天然的权威性，加之行政行为码信息收集是后续数据利用的前提。如果行政行为码信息和数据收集处存在错误，会对后续的数据共享和开放产生不利影响。另一方面，行政机关需要确保行政行为码记录信息的完整性。行政行为码具有“一码关联”的特征，基于一个行政行为对其它关联行政行为的全覆盖也使得其记录了广泛的信息。如果某一行为类型信息欠缺不全，不仅会影响公民知情权的实现，而后进行数据开放时，数据处理主体基于该类数据得出的信息也会缺乏科学性。因此，行政机关应当就行政行为码所展示的信息进行审核，以确保信息的准确性和全面性。
其二，完善行政行为码编码规则。在未来，首先，可以将行政行为码5位自定义码的明确为执法地点或坐标、执法阶段等，以突出行为码所记录的执法信息更加唯一性。其次，细化行政复议和行政诉讼的赋码规则。由于两者带有司法性质，因此可以考虑不必单独赋码，而是将其关联到前一阶段行政行为中，使行政行为码的概念更加准确。最后，丰富行政行为码行为类型的赋码。目前，除复议和诉讼外，行为码只涵盖了10类典型的行政行为。而在数字化时代和监管方式日趋多元的情况下，监管数字应用也应完善和丰富其它新型行政行为类型，如行政评级、信用惩戒等。这样一方面可以提升行政行为码对行政行为的类型化程度，另一方面也可以避免将十类之外的行政行为都归于其它行政行为类型，造成行政行为赋码规则的泛化和混乱。
3.行政行为码信息和数据类型化处理规则
智能行政执法系统在作出处理决定后，可自动将该决定的数据对大众公开，主要是通过将信息上传至政府电子政务平台。行政行为码应用也是如此，行政执法人员将执法信息填入系统，上传到监管数字应用，进而生成行政行为码。而行政相对人扫码则可以获知行政执法的信息。与此同时，行政行为码基于监管数字应用所收集的执法数据也有大量的应用空间。政府信息公开与政府数据开放“形式相同”，都包含“保障知情权”与“促进信息/数据的利用”的两重目标，因而两种公共管理活动并不彼此排斥，而是可以相容。在未来，应当进一步优化行政行为码的类型化处理规则，即在对行政执法信息和数据进行收集后，可以基于行政行为码的功能目标进行分别处理。
其一，基于保障公民知情权实现的行政执法信息公开。行政行为码作为政府信息公开的形式，一方面要保障公民知情权和监督权，另一方面也要保护个人的隐私权益。因此，厘清行政执法信息公开的范围是类型化处理的前提。对于行政行为码公开范围，需要区别一般行政行为和涉及公共利益行政行为。中国《政府信息公开条例》也明确了涉及公共利益需要公开的情形，其第19条规定对涉及公共利益的信息，行政机关应当主动公开。因此，就前者而言，行政相对人和利害关系人对行政执法信息的知情权保障显然强于社会公众。在这一阶段，行政行为码可以依据身份的不同赋予不同的查询权限。例如，相对人和利害关系人可以扫码查询行政行为的全部信息，而一般社会公众则仅可以查询行政行为执法的进度信息与结果信息。对于后者而言，由于涉及到公众利益，因而需要更加注重社会公众的知情权保障。同时，行政机关也应综合考虑信息所涉及的公共利益重要性、信息不公开对公共利益影响大小、信息敏感程度等因素，运用比例原则进行综合衡量。因此，社会公众通过扫码而获知的行政行为信息也应只包括公开适当的部分,例如案件事实和行政行为结果。
其二，基于数据利用的行政执法数据开放。行政执法信息公开功能的行政行为码所公开的是单一或关联行政行为执法信息。行政行为码的数据开放则针对的是行政行为执法数据集束。因此，政府可以基于数据利用目的，并对涉及个人信息和敏感信息采取脱敏处理的方式，将行政行为码及其监管数字应用所收集和存储的行政执法数据对社会公众予以开放。在这一过程中，政府主要扮演“数据要素供应方”角色，将行政执法数据处理和信息生成职能转移给市场与社会主体，并提供针对性的公共服务和商业化利用。
4.行政行为码的救济规则
行政行为码作为数字行政执法方式和作为政府数据开发功能的应用需要明确监管数字平台的申诉救济规则，以实现行政行为码应用目标。一方面，在行政行为码生成以后，相对人可以扫码对行政执法主体和执法过程作出评价，并对执法过程中侵犯当事人陈述申辩权利等情形进行举报投诉。监管数字应用在受理后，监管职能部门可以启动溯源程序对执法过程进行回溯处理，以保障当事人合法权益。另一方面，自行政行为码应用以来，已累计了智能定位2.5万余条违法线索，2021年以来已监督执法案件120万件，监督纠正执法问题1.7万余个。由于行政行为码所具有的执法数据开放功能，因此也应明确相应的救济途径。执法数据开放由于本质不是保障公众知情权的实现，其作为一种公共服务向社会提供加之不予数据开放行为的损害没有特定性，因此，政府不予开放行政执法数据的行为不具有可诉性。然而，政府数据开放毕竟是一项法定义务，对政府不予开放行政行为码执法数据的行为，可以依托监管数字应用，明确当事人和社会公众可以向监管平台进行举报和申诉，监管平台也应进行受理和审查。通过数字监管应用提交投诉和申诉，不仅保障了相对人在执法过程中的合法权益，也适应了数字时代政府数据开放的趋势，推动了行政行为码功能的完善。
（三）功能拓展：行政行为码应用机制的深化
1.拓展行政行为码数据应用场景
近年来，政府数据开放带来了广阔的应用场景。在美国，医疗公司利用政府所开放数据来改善医院健康护理，并利用健康大数据来预测不同治疗的结果。在中国，裁判文书网对司法裁判数据开放也使企业开发出针对性的法律产品，向社会提供法律服务，如无讼平台、北大法宝等。同时，诸多地方立法也已经对政府数据开放的类型、利用以及安全管理等做出了详细规定。例如《浙江省公共数据开放与安全管理办法》《贵州省政府数据共享开放条例》等。可以说政府数据开放已经具有广阔的发展前景。
国务院办公厅《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》中指出要建立健全行政执法数据归集共享机制并深化行政执法大数据分析运用。《浙江省综合行政执法条例》第5条和第29条明确加强执法数据的归集共享，同时执法机关应当加强与立法、监察、检察、审判机关的工作衔接，建立信息交流等工作机制。行政行为码在未来可以进一步拓展其数据应用范围。首先，行政机关可以对行为码执法数据进行归类，并将重复性、典型性、引领性的执法案例进行分析和总结，并在脱敏处理后，以行政执法典型案例的形式向社会公开。这一方式不仅能够保障公民知情权，为行政机关执法提供先例支持，促进依法行政和高效行政的统一。其次，将行政行为码执法数据与立法机关、检察机关、法院和监察机关衔接和互联互通，实现更大范围的执法数据共享。例如，行为码执法数据的分析应用可以使立法机关更加熟悉社会治理的难点与重点，从而提出更为针对性和精准性的立法规划。此外，行为码执法数据也可以为法院对诉讼参与人身份认证、电子卷宗流转、证据认定审查以及虚假诉讼识别等提供新的方案，并消除行政执法与法院审判之间的信息壁垒，从而更新和简化诉讼流程。从表面上看，行政行为码所记录的执法数据与上述公权力机关的衔接促进了数据共享与互联互通，而深层次的影响则是实现了法律适用标准的统一和法律实施，以推动社会治理的进步。最后，借鉴法院系统裁判文书网上的所有裁判文书数据对所有主体开放的形式，将行政行为码所收集和监管数字应用所存储的行政执法案例数据分类分级主动开放。这样有利于企业等社会力量分析和利用数据，开发出针对性的执法数据产品，实现执法数据价值的最大化。同时，执法数据开放也为政府建构数据授权运营机制，提升数据资源配置效率提供了新的可能。总而言之，行政行为码及其监管数字应用应当进一步深化其功能应用，在执法数据共享和开放领域挖掘其更大的经济和社会价值。
2.加强行政行为码数据开放的公私合作
近年来公私合作治理现象在一定程度上激活了行业协会、平台型企业等主体的治理能动性。而海量执法数据开放能够将透明政策从事后监督政府的一种手段转变为一种让公众积极参与改善社会成果的机制。政府是数据资源的提供者，而企业等市场主体则是数据价值的开发者。从各类网站到应用程序，由企业搭建的平台更为人性化、便利化。在此背景下，立法规定，如《浙江省公共数据开放与安全管理办法》第26条明确鼓励高等院校、科研机构和市场主体开展数据分析挖掘、数据可视化等技术研究，并利用数据开展各项活动。拓展行政行为码数据的应用场景离不开企业等社会力量的加入。加强政府与企业的合作，能够通过对行政执法数据的开发利用，满足社会需要。
