摘 要：数字法治政府建设的提出，旨在填补数字政府技术迅猛发展与其内在价值理念之间的鸿沟，是数字政府治理模式的升级与革新。其根植于“数治”与“法治”的相互赋能及动态控制与反馈机制，将数字赋能视为治理的发展方向，将行政权约束作为治理发展的价值因素与检验标准。实践中由于缺乏统一的政策指引和理论支撑，数字法治政府建设暴露出目标不明确、法秩序价值供给不足、基本权利保障不足等结构性困境。应借助整体政府理论构建数字法治政府的理论框架，融入包容审慎原则，明确秩序行政与给付行政的价值融合。统筹整体观、包容观、底线观，依托数字法治政府的概念内核与导向目标，制定统一的政策指引与基础数据规则，完善政府数据归责机制，优化立法前评估机制，并建立数字政府建设中的基本权利审查机制，完善数字法治政府的数据安全体系，有效保障数字法治政府建设的持续创新与稳定推进。
关键词：数字法治政府；整体政府；数据治理；价值融合
在推进国家治理体系和治理能力现代化的法治进程中，随着以数字化融合为核心的新一轮科技革命的不断深入，法治政府与数字政府的深度融合已成为先导性工程，“数字法治政府”已成为改革的主要着力点。2022年国务院出台的《关于加强数字政府建设的指导意见》（下文简称《意见》），进一步推动了数字法治政府建设的进程，自上而下的结构性创新改革正在逐步实施。此次改革既涵盖对传统法治政府治理流程的优化，也包含对政府治理结构、价值调整的重大变革。科技革命对技术化、数字化、智能化的追求与政府治理高度融合，必将催生政府治理的“数治”创新，提升政府治理的效能，并对政府治理体系与规范框架产生深刻的变革性影响。然而，由于缺乏数字法治政府概念的基本内核、基本理论与价值定位，数字法治政府建设在发展方向、央地协同、数据共享、基本权利保障等方面呈现结构性张力。据此，本文以数字法治政府的概念融合为起点，剖析数字法治政府在基层实践的结构性难题，探讨数字法治政府建设的理论基础与价值定位，并提出数字法治政府整体性建构的机理与路径。
一、数字法治政府的概念解构
数字科技正深刻改变着经济社会运作规律与方式。技术创新与制度创新的“双轮驱动”，已成为政府治理能力提升的重要推动力。政府须构建与之相适应的治理体系，并对数字科技带来的价值体系和制度体系变革作出及时回应。在此背景下，“数字法治政府”概念应运而生。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》（下文简称《纲要》）首次提及“数字法治政府”概念，不少地区已将“数字法治政府建设”写入地方性法规和其他规范性文件，在涉及数字政府、法治政府及营商环境等领域尤为明显。然而，“数字法治政府”虽已成为政府治理的新焦点，但其核心定义尚不明晰，存在理解上的分歧。
在探索“数字法治政府”的含义时，数字科技与法治要义的融合已成为理解“数字法治政府”的主流观点。学界普遍认为，数字法治政府并不是数字政府与法治政府概念的简单叠加，而是数字、法治及政府三者的有机融合，是数字要素与法治要素的融合与新生。《意见》明确了法治化与数字化深度融合的治理方向，但是，如何实现两者之间的融合，尚缺乏明确的“路线图”，要在理论与实践两个层面辨识“数治”与“法治”之间的结构：是趋于实现法治政府的数字化，还是趋于推动数字政府的法治化，抑或是在数字政府与法治政府之间探索一种全新的平衡结构？
1.法治政府数字化——更富效率的行政权规制
法治政府数字化以法治政府为出发点。法治政府建设与其他政府治理能力建设的核心区别，是强调对政府行政权行使的合法规制。依法设定行政权、行使行政权、制约行政权以及监督行政权，构成法治政府建设水平的判断标准。法治政府体现了对秩序价值的恪守与维护。
法治政府数字化的实质在于，在规范政府行政权力的进程中借助数字科技工具，进一步强化对行政权力的约束。与传统的法治政府构建相比，法治政府的数字化在确保行政权力合法性的基础上，更关注优化行政权力合法行使的效率与成本，从而在坚守行政权力合法性约束的前提下，提高对行政效率价值的诉求。在实践层面，法治政府的数字化改革主要聚焦三大领域：其一，以行政处罚与行政强制为主导的负担性行政；其二，以行政许可为主要构成的授益性行政；其三，以数字监管、线上监管为核心的行政监管模式。
2.数字政府法治化——数字治理空间的法治界分
与法治政府的内生性成因不同，数字政府的出现具有一定的被动性，是顺应新一轮科技革命、产业变革及数字经济趋势的客观形成。政府作为经济发展的“有形之手”和社会治理的关键主体，其高效治理须融入数字技术，以“以数感知、循数决策、依数治理”的“数治”理念为内核，将数据存储、数据传输、数据共享等关键技术整合于治理流程，引导数字经济发展和数字社会建设方向。数字政府治理转型面临两大难点：其一，数字技术的广泛融入，使政府与市场、社会之间呈现新的动态关系。数据融合化、业务协同化等政府数字化转型重塑了政务服务的运作流程，引发了政府与社会、政府与市场关系的重新调整，要重新确定政府的功能定位与治理边界。其二，以数据要素为驱动的政府治理效能存在不确定性。从历史维度审视，大规模实施数字治理具有前所未有的创新性，这意味着其治理实践缺乏可供借鉴的经验，成效不可避免地伴随着不稳定性和风险。数字政府处在控制论中所述的“可能性空间”中，其治理是在充满不确定性的环境中对潜在的治理风险进行持续的评估与探索。
鉴于此，数字政府需要法治化的干预与约束，以应对“数治”带来的不确定性与不稳定性。借助法治的界分功能，重新界定政府、市场、社会的复杂关系，重新划定政府职能的明确边界，并构建涵盖数据收集、数据分析和数据应用等环节的全面数据规制与标准体系，引导数字政府在可能性空间中沿着相对明确的方向发展。数字政府的法治化，是对“数治”所引发的政府治理模式、治理范围、治理手段变革的全面规范，其使数字政府的治理效能能够得到可预期的判断。
3. 数字法治政府——“法治-数治”的动态反馈与结构嵌合
理解和定位数字法治政府的核心在于深入掌握“数治”与“法治”之间的相互融合关系。前述论证显示，将“法治政府数字化”或“数字政府法治化”中的“法治”与“数治”理解为“主从式”关系并不恰当。原因不仅在于两者缺乏统一的评价维度，概念外延指向的对象和范畴存在显著差异，更在于其理解进路难以准确反映当前数字法治政府的主要推进目标及实践需求。不过，通过对这两个概念的深入剖析，可以揭示数字法治政府中“数治”与“法治”相互嵌入与交融的内在机理。
“数治”与“法治”在内在逻辑上存在嵌合关系，展现一种动态的、相互影响的平衡状态。“数治”和“法治”之间的关系可被视为一种反馈控制系统。“数治”与“法治”构成政府治理中两个不可或缺的子系统。数字科技的发展与对数字效能的追求已成为当下经济社会发展的核心诉求，“数治”系统因而被赋予更为明确的目标导向性，为政府治理提供方向指引。然而，“数治”展现的方向性并不等同于合理性，其本身缺乏社会基本底线价值的约束，因此，有必要向其中注入维系社会有序运行必需的基本价值。“法治”通过合法约束行政权，在“数治”形塑社会治理方向时为其提供必要的价值约束。这样便形成一种“数治”与“法治”之间的控制关系。“数治”主要承担在多元可能性空间中探寻并定位方向的任务，而“法治”则负责对“数治”所设定的目标实施价值层面的约束，以确保“数治”能够在遵循“法治”确立的基本价值轨道上有效展开并实现其既定目标。同时，以“数据”为核心作用对象的“数治”正在对整体社会治理进行深刻的结构性重塑。这种重塑会使维系社会有序运行的基本价值以崭新的形态呈现，进而促使承担价值约束职能的“法治”在治理范式、组织结构和程序机制等方面进行相应的调整与优化，由此，“数治”与“法治”之间构成一种紧密的反馈关系。在“法治”依法约束行政权进而约束“数治”的过程中，要以治理成效作为反馈，以便“法治”实现持续的自我调整和优化。
“数治”与“法治”的动态控制反馈关系，揭示了两者融合的深层机理。数字法治政府，是建立在“数治”与“法治”相互赋能、动态控制与结果反馈的基础之上的，以数字赋能为治理发展方向，以动态行政权约束作为治理价值层面的约束与检验手段，围绕政府治理结构、治理机制、治理方式、治理技术等方面展开结构性塑造的新治理机制。具体而言，包含三个层面的塑造：其一，以大数据、人工智能等技术为核心，在行政权约束的框架内通过数据赋能推动数字治理模式更新；其二，依据数字治理的反馈结果，阐释行政权合法约束的理论范畴及实践中的关键环节，并融入政府治理的结构、机制、方式及技术要素，以明晰其深层内涵与规范表达；其三，依托“数治”与“法治”间的动态反馈控制关系，再审视政府职能，并以行政权行使程序的优化为重心，构建融合统一的数字法治政府制度体系。
二、数字法治政府建设中的结构性挑战
“数字法治政府”概念的提出，凸显现代政府治理实践的核心焦点。在经济社会发展的内在需求、科技创新的推动作用、公众期待的积极响应以及国际环境变化的外部压力下，政府治理正逐步向数字法治政府的方向演进。在此背景下，地方各级政府已开始探索数字法治政府的建设路径。然而，“数字法治政府”的政策指引与内涵存在模糊性，给数字法治政府的地方实践带来理解上的分歧。
1.实践中的差异化目标
数字法治政府基层创新实践中，存在明显的差异化政策理解与选择，形成三种不同的发展趋向。
其一，以提升行政管理效率为目标的发展趋向。这一趋向起源于早期的信息化战略工程，之后发展成“一站、两网、四库、十二金”的电子政务基本框架，旨在通过电子政务建设提高公共行政管理效率。在此目标下，政务信息公开的推进、系统业务规范化升级的实施，以及依托内部数据网络提升政府公共服务水平，成为数字法治政府基层实践创新的重要方向。目前，这一趋向的具体实践主要体现在政府服务主平台建设与“一网通办”等治理机制的创新上。其二，以法治实施效果优化为目标的发展趋向。这一趋向根植于我国依法治国基本方略，以全面推行依法行政为重要标志，致力于构建权威且高效的依法行政体制。该趋向以法治政府建设为核心，遵循《国务院关于全面推进依法行政的决定》《全面推进依法行政实施纲要》《国务院关于加强法治政府建设的意见》等依法行政的要求，结合数字技术不断优化对行政权的规制效果，强化对行政权力运行的监督和制约。目前，行政执法“三项制度”的数字化推进，城市治理下的“一网统管”与行政执法监督的数字化建设，以数字化手段推进简政放权的落地实施是此趋向的主要实践方向。其三，以加速数字经济发展为目标的发展趋向。这一趋向根植于我国数字经济的基本战略，旨在通过科技变革和数据要素价值的释放来拓展经济发展新空间。这一发展脉络以《意见》的发布为标志，强调数据赋能，围绕数据汇聚融合、共享开放、开发利用等关键环节展开机制创新与制度建设。实践中，公共数据管理机制、首席数据官制度、基础及专题数据库以及数据开放清单等被视为该目标下数字法治政府建设的核心事项。
可以看出，在多元化数字法治政府的实践演进中，以提升行政管理效率、增强法治实施效果、拓宽经济发展领域为目标的数字法治政府建设的实践方向已逐渐形成。基于多元公共政策手段与目标之间的交叉性与关联性，数字基础性平台建设、数据存储共享和开放应用等数字技术规制核心领域，已然成为不同区域、不同级别的政府推进数字法治建设的共同关注点。然而，共同关注点并不意味着数字法治政府实践的统一与有序。差异化的政策实践推进路径虽然带来数字法治政府机制的多元化创新，但也导致实践推进路径的明显分化，产生了一系列结构性难题。
2.地方性倾向引发不确定性风险
数字法治政府建设本质上是政府治理的一项重大改革，依托中央的统筹规划和地方的试验创新，呈现政策实验性特征。现阶段的数字法治政府建设以《意见》《纲要》等中长期行政规划为纲领，在明确了“数治”与“法治”基本融合要求的同时，基于框架的“模糊性”和创新空间边界的“不确定性”，赋权地方政府自主探索数字法治政府的建设机制创新与试验，进而形成由省级政府主导、市县级政府共同参与的数字法治政府建设的探索架构。然而，相较于以往传统领域改革政策的单一性试验，数字法治政府的建设改革实践呈现结构性差异。从改革类型看，数字法治政府的建设不仅囊括针对经济、社会、政治问题采取的对策性改革措施，还涵盖由数字技术革新驱动的前瞻性改革举措。在改革的深度与广度上，数字法治政府的建设不是局限于单一行业、单一领域或特定区域的局部性调整，而是基于数字治理理念，对全领域、全地区、全行业产生深远影响的变革。在实施层面上，其改革范围触及基础设施建设的革新，并涵盖政府行政效能的全面提升以及数据共享与利用机制的全新变革。
数字法治政府建设的综合性与复杂性，使让其成为统一清晰的政策指引变得困难，难以通过传统领域改革中“中央政策—地方试验—央地反馈—政策调整—制度构建”的常规改革路径对其进行快速完善。电子政务的效率化、法治政府的数字化、数字政府的规范化等差异化发展趋向，持续加剧了以省为单位的数字法治政府建设的差异，进一步诱发了因差异化发展而导致的整体化政策调整滞后，衍生出数字法治政府建设中各自为政、重复建设以及结构不合理等一系列问题。特别是数据存储、处理、共享和分析作为数字法治政府治理中的核心要素，其过于差异化和阶段化的不平衡发展会导致数据在整体系统中流通受阻，增加不确定性。随着数据交互活动逐渐跨区域乃至全国性展开，差异化的运行机制及其所对应的职责分配关系，可能对整体数据共享造成不匹配、不均衡、不统一的影响，同时也可能引发数据安全和数据统一性的潜在问题，导致数字法治政府建设发展的失衡。
3.制度供给不足引发法秩序失范风险
数字法治政府是以政府权力为核心推进力量的新治理模式，在行政权设置、行使以及监督救济方面应发挥规范和约束作用。然而，当前各地对数字法治政府建设的理解和实施存在差异，导致建设过程中政府权力的行使范围和界限并不明确，缺乏必要的法秩序支撑，具体表现在以下两个层面：
其一，受新经济形态数字经济的影响，政府虽被赋予主导数字经济治理格局的角色，但未重新建构清晰的职权与责任规则体系。当下的数字经济与数字社会的发展主要依赖政府在多个关键领域的积极介入，这些领域包括但不限于基础设施建设、数据权属的明确界定、网络平台的严格监管，以及反垄断措施的有力实施。从目前的实践看，数字经济的迅猛发展促使政府扩大其职责范围以回应社会对政府积极有为的角色诉求，例如，通过财政政策介入企业数字化转型，以及利用数字识别码等数字技术积极参与城市社会治理。但是，由于缺乏对政府在数字经济与数字社会中应承担职责的明确评估与界定，政府介入市场与社会的边界较为模糊。在特定目标导向的驱动下，政府及职能部门可能会出现权力越界行为，如过度介入社会运作，从而使社会面临法秩序失范的风险。其二，数字法治政府建设偏重场景化应用，缺乏约束政府权力的体系化规则。由于量化的经济指标是地方政府的主要考核指标，地方政府推进数字法治政府建设时，更倾向选择与经济发展紧密相关的场景进行拓展。基础设施、公共支撑、数据服务、应用系统等集约化、一体化建设构成当下基层数字法治政府建设的主要推进场景。然而，地方在推进数字法治政府建设过程中侧重经济建设，忽视了对行政权力适用的系统性规范，普遍未建立起以数字法治政府中权力运行为核心的规则框架。这种方式容易导致规则因场景化建设的频繁调整而无法发挥效力，引发规则失范风险。目前仅有广东等少数地区的数字法治政府建设在推进过程中建立了较为完善的行政规则体系。
4.基本权利保障关注缺失
数字化与新技术的赋能催生了数字化的生存样态与发展需求，也加速了法律场景与人权语境的变化。政府被赋予或者说应当承担“数字人权”保护的义务与时代责任，应当避免在“数治”过程中出现权力技术化、技术权力化的倾向。但是，从地方实践看，数字法治政府在推进的过程中对基本权利的保障关注不足。当前政府的保障措施更多地体现了对服务型政府理念的贯彻，侧重对公共服务效能的提升，而对于“数治”过程中涉及的“数字人权”及“新兴权利”较少关注。这不仅体现在对“隐私权”“数据权”等实体性权利规制的缺失上，也体现为优化公共服务中对程序性权利的忽视。在线政务服务中的知情权保障不够、算法决策中的参与权缺失、自动化行政中的技术性正当程序关注不足，是目前数字法治政府建设中基本权利保障不足的主要表象。此外，因数字化应用能力不足，部分地区强行推动数字化进程的做法，不仅有形式主义之嫌，同时也造成传统模式被不合理替代，减少了公众参与权、表达权等权利实现的渠道，有损基本权利保护之实质。
总体而言，数字法治政府建设的实践进程，尚未形成统一的政策导向与理论框架，存在明显的差异性和由此衍生的不确定性。随着省域层面数字法治政府建设统筹工作的逐步推进，以省为单位的整合态势逐渐形成，这会同步增加国家层面数字法治政府建设整体统筹的复杂性。
三、数字法治政府建设的理论架构与价值取向
“数治”与“法治”融合的技术实施方案、数据整合机制以及制度创新手段之间，呈现复杂的交织关系。基层实践中显现的零散化、重复化和复杂化的结构性问题的症结在于过快的数字技术发展带来的治理衔接失当，其凸显了数字法治政府建设在理论基础与核心价值取向上的缺失。有必要从理论层面系统整合“数治”与“法治”，以确立数字法治政府建设的理论基础与价值取向。
1. 基于数据交互的数字法治政府整体理论
数字法治政府建设的理论架构展现了多元化的认知态势。当前，数字法治政府的理论架构呈现以功能导向、结构导向、需求导向及效能导向为维度的理论分野。功能导向，关注技术革命带来的政府功能变革，认为“建设数字法治政府本质上就是建设智慧政府”，致力于通过云计算、大数据、人工智能等现代信息技术手段，拓展行政决策、行政监督、行政执法等关键领域的新功能。结构导向，强调数字法治政府治理的协同性，认为“数字法治政府建设的重点之一是政府组织结构的改革与重塑”，关注机构权责体系、层次结构的规范化与科学化调整。需求导向，偏重服务型政府的理念，认为数字法治政府的建设是对公众期待政府治理需求的动态回应，其基础在于民众对政府提供高效率、高质量服务的社会需求的形塑。效能导向，聚焦数字科技对政府行政管理的赋能效果，致力于通过信息技术和网络平台等现代治理工具的运用，提升数字法治政府的实践效能。
对数字法治政府建设的理论探讨面对的是多维导向的复杂体系。功能、结构、需求和效能的多元导向呈现逻辑上的嵌套性和相互关联性，难以简单归结以何种理念构筑数字法治政府理论底色。不过可以明确的是，数字法治政府将数据共享与交互作为核心要素，确保数据能够实现跨地域、领域、部门和层级的业务协同和数据交互。这一要素构成数字法治政府建设的基本逻辑前提，并为数字法治政府建设的理论探索提供了一个切入点。以协同性、整体性为关注重点的整体政府理论，与数字法治政府建设的逻辑前提高度契合，宜以此为基础开展理论的设计优化。
整体政府理论是在后新公共管理时期，针对职能结构单一化引发的职能“碎片化”问题而形成的一种战略性治理理念。佩里·希克斯在此基础上提出整体性治理理论，主张对中央和地方组织的纵向层级进行整合，并通过协商的方式解决跨域议题。同时，该理论还倡导将各个部门及具有同类功能的治理主体进行横向整合，构建一个高效化、协同化的整体政府运行网络。克里斯托夫·波里特进一步剖析了整体政府概念的核心内涵，强调构建整体政府的目标在于消除相互抵消和破坏性的政策环境，优化稀缺资源的共享利用方式，从而促进各利益相关方的协同合作，实现治理效果的连贯性和一体化。在这一理论框架下，整合、协调、协商、合作被视为政府治理理念的核心属性，并形成与数字法治政府建设的基本契合点。第一，治理结构趋同。整体政府理论所强调的政策与行为应保持治理结构的协调性与完整性，与数字法治政府建设在数据存储与传输交互方面展现的整体化、系统化、标准化的底层逻辑相契合。第二，治理目标相近。整体政府理论与数字法治政府建设均致力于提升公共服务水平、增强政府治理效能，呈现相似的目标导向。第三，治理理念契合。二者在治理理念上均涉及对相关主体的整合、协调、协商与合作行为的探索。第四，治理手段相互依赖。整体政府的实施要依托数字法治政府所运用的科技数据进行交互，同时，数字法治政府的建构要基于整体治理理念，强调数据的整体性存储、深度交互与多元应用。
不过，当前的数字法治政府建设呈现显著政策试验的特性，整体的改革进程与政策框架仍处于不断变动之中。由于整体政府理论须建立在相对稳定的政策目标基础之上，在缺乏统一明确的政策指引的情况下，数字法治政府的建设实践可能会在一定程度上偏离理论适用范围。数字法治政府概念的提出旨在填补数字政府技术快速发展与其价值理念之间的鸿沟，这一过程需要将法治价值深度融入数字政府之中，以形成共识性的价值体系。鉴于政府行政权在数字法治政府建设中的核心主导地位，这一过程实质上转化为对政府行政权行使的价值确认与重塑。
2. 基于包容审慎的数字法治政府价值交融
(1）秩序行政与给付行政的价值交互
长期以来，秩序行政与给付行政构成了行政权发展变化的两端。自亚当·斯密的“自由放任”理论向凯恩斯的经济干预理论转变以来，政府行政权的演变通常被视为由秩序行政、管理行政持续向给付行政、服务行政转变的过程。政府数字治理快速发展的过程中，行政权自然也呈现强烈的给付与服务的属性塑造，然而，这一相对分立的价值在数字法治政府建设中持续交互。
政府数字治理并非对传统治理模式的简单延续，其代表着基于数字科技的全方位、系统性、协同化的治理模式变革。这一变革不仅涵盖数据的质量管理、数据存储交互系统等对数据要素的治理创新，还涉及以数据为生产要素的数据生态治理。对于数据要素及其衍生的数据生态，单一的给付行政价值无法形成有效制度供给。同时，数字法治政府在给付行政的实践推进中重塑行政行为流程，也使涉及的基本权利发生结构性变化，基本权利的存在和表达出现持续的调整，这需要借助数字治理视角下的秩序价值重新进行审视。在这一过程中，秩序行政不应被视为传统行政法发展变迁视角下与给付行政非此即彼的区分，也不应被视为行政任务的具体类型化，而应被视为数字法治政府建设中的秩序价值与给付行政紧密融合，并落实于行政权适用的价值约束之中。
(2）包容审慎理念下的价值整合
数字法治政府的建设中对行政权行使的约束需要融入行政秩序的价值考量，但这并不意味着要将其理解为“机械法治主义”思想。政府的数字化治理建设的演进历程被赋予超越传统秩序维护范畴的创新发展经济属性与期望。因此，要以包容性和差异性的视角来审视，应允许创新发展所带来的必要风险存在，并应当进行包容审慎的价值整合。
“包容审慎”是政府在新经济、新业态发展中的创新监管理念，并迅速成为高度法定化的监管政策的核心术语，强调以一种温和、灵活的方式对新业态的发展给予充分的包容与支持。包容审慎的价值取向是基于政府治理的视角，数字法治政府建设的实际发展与需求指向的必要的价值内核。
其一，数字法治政府的建设，作为推动数字经济发展的重要力量，其治理模式的创新与调整是新业态、新技术发展的一个重要方面。在没有现成经验的情况下，政府自身治理模式的优化应被视为包容审慎价值适用的重要指向。其二，相较于传统包容审慎监管关系中政府与企业的单一监管关系，数字法治政府建设呈现更为复杂的双重结构。数字法治政府的包容审慎，不仅包含传统政府与企业之间的包容审慎监管关系，还涉及政府内部的包容审慎价值的适用。在推行“简政放权”等权力下放措施的同时，应建立上级政府对下级政府的包容审慎监管机制，以确保政府行为的合规性和有效性。其三，在数字法治政府的建设中，政府的角色相较于传统包容审慎监管模式中的角色发生了显著的扩展与深化。政府不仅作为主导者负责制定全面的政策框架、发展规划及标准体系，还积极参与具体实施过程，与各方主体协同合作，并承担对整体业态的监督与管理职责。政府的多重角色，使得“包容审慎”价值的应用变得更为复杂且多维。在缺乏先验性经验的情况下，政府数字化治理转型无法完全遵循传统秩序行政的规范主义范式，这要求在行政权的行使中充分考虑治理创新的赋能效应。应通过包容审慎的价值调控法律规范的机械性适用，避免对创新发展造成不必要的束缚和阻碍。
四、推进数字法治政府建设的策略与路径
在数字法治政府建设的过程中，出现了整体与局部、顶层与基层、创新与固守、效率与秩序、发展与风险、公共服务提升与基本权利结构变化等多重冲突。传统的围绕主体、行为、责任，或是以立法、执法、司法为核心的规制模式，在面对当前数字法治政府建设展现的复杂张力时显得力不从心。相比之下，以要点式的机制构建与相关规则的完善，更能够与当前数字法治政府建设的实际需求相契合。
1. 统一基本政策与数据治理的规则体系
数字法治政府建设是“整体性的、系统性的数字工程建设”，其治理的系统性、整体性应作为数字法治政府建设的基本立场。
首先，应明确数字法治政府建设的政策统一性，要通过规范明确数字法治政府建设的概念内涵与治理目标。《纲要》《意见》中有关“数字法治政府”的描述仅具有理念层面的导向与转向功能，并不具有规范层面的指引与约束功能，其无法整合实践场域下电子政务效率化、法治政府数字化、数字政府规范化等差异化的政策指引与惯性推进。数字法治政府的概念内核与目标设立，应以整体化、体系化、统一化的全局视野，观察数字法治政府建设实践样态，结合秩序行政与给付行政的价值交融，考虑包容审慎的价值理念，以“数治”与“法治”的控制反馈关系为切入点，最终落脚于具体行政权的使用与约束。
其次，数字法治政府的构建应以数据存储与数据交互的核心逻辑为基石，确立统一的数据基础规则体系。数据的体系化、整体化与交互化程度，尽管不直接涉及价值判断，但是直接影响数字法治政府建设的整体成效。目前，以省为统筹形成的地方性法规（省、设区的市）数据立法，虽实现了所在行政区划的数据规范统一，但在全国视域下，仍存在跨省、跨市间的数据壁垒、数据孤岛与重复建设等逻辑上难以调和的问题。针对数据的存储、共享、流动以及数据质量标准等基础性数据治理领域，应秉持国家层面的整体观念，建立统一的基础数据管理与数据质量规则体系。
最后，须进一步完善中央与地方在数字法治政府构建过程中的试验反馈机制。数字法治政府建设蕴含的全局性与整体性特征，以及其政策试验展现的动态性与差异化特质之间具有显著的张力关系，因此，强化中央与地方之间的反馈互动显得尤为迫切。针对前述常规改革推进路径，应着力提升各环节的互动反馈频次，尤其在任务分工、意见共识以及重要问题研判等方面，须对相应的回应与反馈机制加以优化与完善，以确保政策的上下贯通。
2. 完善包容审慎机制的技术化构造
作为数字科技领域新兴的发展业态，数字法治政府承担着引领新业态发展的核心主体作用，应始终坚守“海不辞水，山不辞土石”的包容性治理理念。对于超出数据基础规则范畴的数据治理方式、数据应用以及数据生态，应给予充分的探索空间与试错机会，通过技术化的手段进行规则设计，以积极推动数字政府治理模式的创新与发展。
一是对数字法治政府建设中多元主体的参与引发的权力传导差异化现象，不应采取标准化或统一化的处理方式。当前，数字法治政府建设正处于试验改革推进阶段，针对多元主体治理模式引发的权力传导可能带来的风险问题，可以通过优化主体协同机制，并构建和完善政府数据归责机制加以应对。具体而言，应建构和完善各级数字法治政府建设的数据管理职责体系，明确数据管理的行政主体核心职责。通过对行政任务的明确分工，结合行政区划数字法治政府建设情况以及财政支持政策，运用行政授权、行政委托等行政主体理论，结合行政契约、行政协同等行政行为理论，来优化行政责任的承担和分配机制，以此有效应对数字法治政府建设主体多元化所带来的权力传导风险。
二是要建立数字法治政府建设领域的立法前评估机制。随着数字法治政府的迅猛发展，该领域内的风险也随之不断形成，进而推动了风险导向型立法的逐渐兴起。作为试验创新的重要领域，数字法治政府建设，特别是在数据应用与数据生态治理层面，若过于依赖风险导向的立法模式，可能会削弱数字法治政府对经济的推动作用。因此，在推进数字法治政府建设的过程中，对于数字应用与数字生态治理领域的立法应持审慎态度，不宜过于急促。应通过进一步完善立法前评估机制，对有关数字法治政府建设的数字应用、数字生态等领域展开全面立法前评估，包括其必要性、合法性、可操作性以及可能对社会、政治、经济和文化等方面产生的影响。同时，通过立法前评估中的公众参与机制，可以更加迅速地识别数字法治政府建设中的风险争议焦点，提前加强对相关领域的风险预测与监管，从而降低风险导向型立法对数字法治政府建设试验创新产生的固化效应。
3. 明确基本权利与数字安全的底线规则
数字法治政府建设的底线观应以触及社会秩序底线为标准。依据前述数字政府建设的情况，应围绕基本权利保护与数字安全确立底线规则。
首先，建立针对行政流程变更的基本权利审查机制。不侵害公民基本权利是现代国家公权力行使的底线，数字法治政府建设过程中权力行使应遵循这一基本底线原则。应对数字法治政府建设中关于基本权利的论述逻辑进行重新调整，明确以基本权利不受侵害为原则，重新阐述和加强公共服务的推进政策，并建立针对行政流程变更的基本权利审查机制。对“隐私权”“数据权”等实体性权利，以及政府加强公共服务、优化创新机制带来的行政程序变化中的程序性权利加以审查，保障公众参与权、表达权等权利的实现。其次，完善数字法治政府的数据安全体系。数据安全作为数字法治政府建设的基石，其核心是“以国家安全为根本归依，以数字技术为主要场域，以法治价值为基本架构”。在数字法治政府的构建进程中，应确保数据安全被视作一项基本保障。因此，须加强数据安全体系的建设力度，并在推进过程中适当平衡当前过于偏向公共服务建设的现状。着力加强数字法治政府建设中数字安全法律基础保障制度的建设。包括进一步明晰公共数据的范围，明确公共数据处理全流程、全周期中各方主体的权利义务关系，并建立相关的激励和监督问责机制。同时，应围绕数据开放等与安全紧密相关的重点领域，建立数据安全风险评估制度。重点评估拟开放数据是否涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等敏感信息，以及数据开放后可能对国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定等造成的潜在风险，从而有效平衡数据开放与数据安全的关系，保障数字法治政府建设的有序进行。
五、结语
数字法治政府源于数字政府与法治政府的深度融合，随着其在数字经济与数字社会发展中持续发挥主导与引领作用，数字法治政府建设的重要性和价值不断凸显与放大。以“数治”与“法治”的相互赋能、动态控制与反馈互动为理解框架，不失为一个较为稳妥且准确地判断数字法治政府概念内核的方法。数字法治政府的建设，应始终坚持统一的政策引领与有序的行政权约束，并构建以数据安全与基本权利保护为底线的原则体系，妥善保护与利用变革中蕴含的治理优势，持续提升数字法治政府对经济、社会发展的引领效能。应当明确数字法治政府的建设是一个持续动态变化的过程，其中数字技术的不断变革与发展将持续驱动数字法治政府治理模式的演变，这既构成数字法治政府研究的难点，同时也为其持续深入的研究提供了明确的方向。
