摘 要：人工智能、机器学习与算法等数字技术在政府运作中迅速普及，行政效率、一致性以及准确性得以提升，但由此也产生了诸如技术在多大程度上保障甚至促进法治、法治可否被设计为技术系统等的疑惑，通过设计在技术中嵌入法治价值的理念可以回答这些追问，可以纾解当前法律与技术之间的不匹配、数字政府建设运营可能带来的偏见和错误，以及指引自动化系统是否需要人工干预等难题。随着数字行政的不断发展，或许问题更多，技术性的解决方案可以缩小一些差距，但仍然需要在法律与技术专家之间展开跨学科的研究，以增强数字政府与行政法学理期望之间的一致性。数字政府建设运营与法治价值的相互融合，并完善公私合作规范，方可使云计算、大数据、人工智能、区块链等数字技术的效能得到充分发挥，才能够使法治充分彰显其应有的民主、透明、参与、问责等意涵。
关键词：数字政府；法治；数字法律化；法律数字化；通过设计的行政法；公私合作
一、问题的提出
无远弗届的数字技术发展揭开了数字时代的序幕，世界各国政府均愈来愈重视行政运作过程对数字技术的利用，以丰富政府与公众互动的形态，数字政府渐次生成。党的二十大报告提出加快建设网络强国、数字中国的宏伟蓝图。其中，加强数字政府建设作为建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程而备受瞩目。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》对数字政府建设运营作出了全面擘画，成为各级政府深入推进数字政府建设、服务数字经济发展的重要指引。当前，中国数字政府建设“掌上办”已成基本趋势，“高效办成一件事”“一网通办”“跨省通办”“不见面审批”渐成通行做法，“网络通、数据通、业务通”即将基本兑现。根据《2022联合国电子政务调查报告》显示，中国电子政务发展指数排名居193个国家中的第43名，稳步上升，处于历年最高水平。可以预见，以数字政府建设为牵引，数字经济、数字社会、数字文化、数字生态相互融合促进，将共同构成全面数字化发展的蓝图。然而，实践中存在着过度重视数字化或技术应用而漠视法治的做法。相较于强调数字技术的利用并特别肯认行政效率提升而言，无论是立法抑或实施层面皆对法治价值的实质性坚持颇有不予置评之势，导致技术解决方案能否实现法治的疑惑甚嚣尘上。为克服唯技术论的弊端，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》首次就全面建设数字法治政府提出明确要求：应坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平。基于此，数字政府建设运营正在走向综合性、整体性建构，并非简单的法律数字化或者数字化法律，而是对政府理念、组织、职能、程序的全流程法治化塑造。数字法治政府建设的理念在于通过数字化手段实现法治的价值追求，那么数字法治政府建设能够在多大程度上检视技术解决方案的合法性并可以充分满足法治价值？数字法治政府建设的目标究竟在朝着什么方向前行？是否人类所建构的“人际秩序”将逐渐被围绕智能技术所建构的“机器秩序”取代？本文以此为问题意识，主张确保遵守法治是每个社会的长期挑战和坚守，应通过技术应用并对其展开有效设计，以促使数字政府以更为完善的法治方式履行职能。相应地，行政法学必须适应政府数字化行政的发展，探讨建构与互联网、大数据、人工智能等的使用相适应的制度规则，解决个案中具体技术样态的合法性。此种变化需要与法律的安定性、可预测性以及法治框架完整性相平衡，确保行政法的价值及其实现在数字政府运作中仍然具有意义。
二、数字政府的技术维度与法治维度之融合
数字政府建设运营助益行政国家转型的同时亦带来了挑战，最突出的表现有两项：一是行政机关应用和开发系统时，法治价值通常遭到忽视，导致一些系统和项目部分或完全不符合透明、问责、参与、个人数据保护等基本的法律要求；二是随着向数字政府的快速推进和数字技术日新月异的发展，行政机关愈发依赖企业的技术支持，其自身却很少展开后续操作，导致行政机关在一些领域丧失与所使用的技术相关的专业知识、洞见和控制力。“数字法治政府”的滥觞，恰在于克减技术滋生的弊端，使技术与法治相融合，体现透明、问责、有效性和政府与利益相关者的互动等价值。数字政府时代，不能简单地以技术逻辑替代一切，而是要实现技术与法治的融合，此种观念揭橥了设计型法治原则的起点与重点。在设计型法治原则的指导下，数字技术改变政府公共服务的提供方式，更为重要的是以嵌入的法治价值促进与公众即时有效的互动，新的包容和问责方式持续增强公众对政府的信任，使得政府从以行使权力为中心向以服务公众为中心转变。重申、凸显法治价值，使行政权力的行使既借助技术手段又纳入法治的框架之内应成为数字行政时代的题中之义。
（一）法律的数字化与数字的法律化
法律规范和社会价值被转化、融入到特定技术并加以实现的想法由来已久。20世纪70年代，有关技术和自动化可能使法律体系朝着更为确定性方向发展的议题便为学界所热议。如今，有关数据所有权、自动化系统的责任或人工智能法律人格问题的讨论均系技术与法治互动的生动体现。此种探讨与关切主张即使暂时缺乏有关技术的具体法律规范，但并不意味着该类系统的运行可以不受法律的拘束。因此，随着数字技术的发展与应用，无论是行政机关还是法院，均应当适用现行法律展开执法或司法，法律体系中不断增多的自动化现象应当被描述为法律的民主化以及为公众赋权的过程。技术与法治的融合呈现为法律的数字化与数字的法律化两个层面。法律的数字化是指为编程、应用和/或实施法律而使用数字化系统，一方面其依赖于法律规范的结构，此时，法律即代码、代码即法律的判断可以成立，传统的法典化概念甚至可以被法律的“代码化”所取代。另一方面因法律由原则、规则以及许多具备开放性质的不确定法律概念构成，需要评估、权衡相互冲突的利益，通过语境判断方可作出决定。此时，法律规范的解释或冲突利益的权衡很难利用逻辑推理来抉择，即使未来自动化系统能够自主地并基于机器学习研究相关数据和判例，但该系统仍然无法真正“理解”其实际交流的内容。
技术发展的水平决定了法律数字化的程度，但其应当与法律“可以”数字化的程度相区隔，原因在于数字技术的应用必须与法治价值相契合并受到法院审查，否则法律制度将因使用代码而遭受损坏。虽然“代码即法律，法律即代码”的表达可以视为法律社会学上新的观察视角，但此种简洁的提炼并未真正反映出代码对法律环境的依附。从实践运行的弊端剖析，法律数字化的合法性判断应当成为数字法治政府的关键，亦可称为法律数字化的法律议题、数字化的法律议题或者基于代码的法律议题，即技术与法治融合的第二个层面，且不可偏废。之所以强调关注法治价值，起因于对“法律即代码”认知的省思，某些情形下代码未必可以完全庖代法律。近年来，法律与技术的互动影响持续存在，然而两者毕竟并非相同的系统，贸然视为一体，便有可能陷入技术决定论的桎梏。通常情况下，技术是在民主辩论之外开发形成，而法律则受到民主、权利保障等要素的检视。立法、行政、司法机关均负有更好地利用新技术的法律义务，需要在法治框架下对技术的使用施加某些限制。在法律数字化的进程中，值得深入思考的是法律在多大程度上允许机器代替人类的决定，以及法律在多大程度上要求人类参与其中？即使机器与系统发挥辅助性作用，仅作为法律的助手存在，数字技术仍然不可避免地影响到人类思考和认知法律、研究和发展法律的方式。技术与法治的融合显然难以一帆风顺地实现，如何回应数字化对法律的挑战已然成为学界探讨的重点。目前的研究多侧重探讨特定数字技术引发的法律问题，或者从数字政府建设运营的整体作出讨论，但并未就数字技术可以大多程度以及如何应用于执法，法律术语如何概念化与改变方能应对数字化等问题展开讨论。因此，有必要将两种研究方法融为一体，摆脱技术决定论的束缚，承认代码与法律之间的差异，坚守法治价值，并回答数字技术在法治框架下的边界是什么。如此，方可达成技术与法治的最佳融合。
（二）法治价值的增强抑或削弱
有研究指出，数字政府可以提升公众的满意度，带来更强的透明度、问责、合法性和信任。基于客观标准应用的自动化提供了法律确定性的承诺，类似案例被同等对待而消除偏见，确保不考虑不相关的因素，并将所有合理因素涵摄于内。此种情形下，自动化可被视为增强了法治。技术可使政府运营更为准确、高效、一致，并带来个性化与主动性服务，但完全以技术决定论为主导思维，难免落入数字专制主义的窠臼。从国内外数字政府建设运营的实践观察，对法治价值的挑战多体现为数字技术应用与行政法原则发生分离，缺乏整体性立法；数字行政的重心是围绕行政活动而构建还是对个人权利展开保护，缺乏针对性思路；“政府即平台”受到热捧，然而数字政府内部运作的流程如何变革，线上线下如何有效融合？公众不了解自身的数据是如何、在何处以及为什么被处理；技术系统救济的可能性微乎其微，且效果不佳等。对此，许多的追问和反思涉及隐私和数据保护、平等与非歧视或正当程序保障，亦有研究则质疑法律规范结构与技术能力之间的冲突。自中国提出“数字法治政府”后，试图纾解这些弊端的研究与日俱增，学者们均强烈意识到坚持法治价值、强调法治对数字行政约束的积极意义。不遵守法治的要求就不可能促进法治，透明度、正当程序、问责制等法治价值应与技术相融合，并通过一定的设计机制加以实现。除了对传统的法治价值加以讨论外，隐私、监控的问题受到高度关注。经合组织则提出构建数字政府的基本原则，包括开放、透明、合法、参与、平等，也包括自助服务、一站式服务、默认数字化，更包括寻求保障公民权利保护的原则，如包容性、可访问性、隐私和安全保护。其中，默认数字化并不意味着对线下业务的排除，自助服务并不能将对公民的帮助搁置一旁；而包容性要求数字政府满足不同群体的需求，如老年人与残疾人，要为公众提供与行政交流的渠道，提升公众对行政的信任。在数字时代，新技术的开发、配置和使用必须受到到法治的制约，唯此才能增强法治价值。
与数字技术的快速发展和应用相比，行政法在过去的几十年间并未发生重大变化。数字技术的发展和利用对传统行政法带来挑战，此种挑战体现在数字技术在政府行政中的运用可能引致法治价值遭到削弱。例如，区块链技术固有的“去中心化”主张与政府运行机理存在张力，“去中心化”或许打破以政府为核心的信任网络，改变或消解政府在产权登记、许可认证等领域的监管职能。加之一些基于超国家权力而形成的新型自主空间，势必滋生多中心主义现象，严重影响公众隐私和删除权的保障，以及将行政固有的职能转移给个人或市场而伴随的巨大风险。更进一步地，数字技术应用削弱法治价值的现象尚体现为传统以惩戒为主的治理术逐渐朝着全面的社会控制转向。政府控制的传统方式旨在惩戒、威慑违法者，并灌输特定习惯、倾向、期望及自我拘束，能够使公众知晓自身受到监控，但基本是定期实施，甚至具有随意性，并由行政机关及公务员行使。而全面的社会控制方式则极大地强化了监控的范围、频率，并通过使用分布式、无所不在、收集和利用大数据以及日益自动化的系统，将政府的运作机理从监控和监督转变为捕获、控制。此时，政府更为自动、自主且实时展开工作。公众更多的不是自我拘束，而是或明或暗地被引导和助推，治理术不再仅仅是关于主体化的议题（即塑造主体和限制行动），而是关于控制的活动和过程，调节影响、欲望和意见，并在预先规定的行为中诱导行动。此外，数字时代对民主法治的强调，导致公平访问和接入问题变得愈为重要。弥合国与国之间、国内不同地区之间、不同群体之间的数字鸿沟亦是法治建设的当务之急。法治的目标是为公众权利而服务，通过强化公众权利有益于增强法治价值并补强技术带来的负面影响。当前，数字时代下公众权利面临着挑战与变化，需要对在线与离线权利的融合、可能的新兴权利展开讨论。对此，通行的做法是制定或修改个人信息或数据保护法。一些国家则从整体上规划保护数据时代的权利并促进以人为中心的数字化转型；一些国家探索在特定领域中确立新的权利，如人工智能决策中算法透明度和问责制；一些国家将重点置于现有的规范来源和人权框架上，强调在线下受保护的人权，在线上也应受到保护。另有一些国家专门针对数字权利展开了国内立法或政策的讨论，例如，西班牙的《2021年数字权利宪章》规定了个人不被追踪和画像的权利、网络安全的权利、断开连接的权利以及数字继承的权利等。数字时代，或许并没有一刀切的方法来促进和保护公众权利，因此需要通过融贯性的设计结合不同举措，全面维系权利保障的水准。
（三）为数字化而立法
把法律转化为代码的过程将对法律体系以及人类思考法律的形成方式产生重要影响。因代码对技术具有直接的依赖性，法律必须找到方法来规范代码及技术，以限制其在不负责任的代码生成者手中潜在的破坏力。故而，从数字政府建设伊始就需要非常谨慎地展开设计，以避免新的场景和新的情况导致不可预见的后果。即使未来数字技术赓续发展，导致法律与代码确实可以互换，形成了所谓的代码表现法律、法律构成代码的样态（如智能合约既可作为法律合同的支持而存在，也可替代法律合同），但是人类所起草的法律依然构成重要指引，更加需要注重法律与代码的适当组合形式，切实促进技术与法治融合。目前，中国数字政府建设运营在机制上主要体现为三个层面：一是制度保障，多以专项规划或规范性文件作出顶层设计；二是组织保障，以设立的数据管理机构为依托；三是技术保障，通过构建统一的政府平台提供在线服务。这三个层面在形式上可表现为一网集成、一网通办、一网统管。总体来看，虽然颁行了战略政策，但是法治价值的实现、公众权利与需求的保障依然会因数字政府强调技术引进和效率提升而被漠视。有学者通过对地方政府颁布的数字政府政策文本的分析发现，多管理规范、少法律约束，“这对尚处于起步阶段的数字政府建设来说是非常不利的”。有必要从立法层面系统规划数字政府的建设运营，推动政府“以部门为中心”转向“以公众为中心”，利用数字技术，广泛吸引政府、企业、社会组织共同参与公共服务的供给；由过去线下分散、通过部门办理迈向线上线下相融合的统一集中办理，从找部门找政府到以问题为导向、服务找人，并切实保障公众权利。因此，在强调技术与法治融合时，应探讨当前所有与行政相关的立法的数字化的可能性，要求新的立法从一开始就具备一定程度的数字兼容性，对行政机关的后续数字化解决方案采取积极主动的措施。同时，数字政府涉及到诸多法律的实施，故需注重与相关立法的衔接。确切地讲，立法必须为政府使用数字解决方案铺平道路，此即数字化就绪立法原则，要求新的立法必须为部分或完全数字化管理和使用新技术提供一般条件，其作为设计型法治的重要内容，目的在于支持政府提供更好、更高效的任务解决方案。
数字化就绪立法意味着如果政策和立法能够通过数字技术和数据的最佳利用，在默认情况下推进政策的实现和数字化实施，那么政策和立法就是数字化就绪性质的。数字化就绪立法要求从政策周期开始就考虑数字化的问题，包括在政策设计、分析和实施过程中使用创新的方法和工具，以确保它们为数字时代做好准备、经得起未来考验和可互操作。数字化就绪立法要求以公众为中心且为自动化做好准备，与数字政策保持一致，确立数据的一次性原则和再利用；为适应变化的数字环境，不断创新数字技术，比如引入实验条款，为沙盒监管提供法律基础等。新的立法应当切实促进政府数字化转型，应在简单规则和明确术语的基础上，以减少专业裁量权为导向，并允许在行政组织中广泛使用自动化系统。此外，应就数字政府建设运营制定专门性立法，并规定一些重要的原则和框架，为技术与法治融合创造法律条件。例如，经合组织提出的六项原则便值得借鉴：（1）通过设计的数字化原则。该原则强调政府将数字化技术融入到政府服务提供的过程中，并确保其设计、实施和监控均协调一致。（2）数据驱动的政府运行原则。该原则旨在通过促进数据相关政策的一致性打破政策孤岛，为推动数据政策发展提供依据。（3）政府作为平台原则。该原则的目标是创建一个生态系统，让政府专注于公众需求，同时积极与多方合作。（4）默认开放原则。该原则旨在通过开放、创新的技术方案支持、允许所有参与者进行沟通、参与和合作，要求尊重公众的数字权利，开放和共同设计政府流程。（5）用户驱动原则。该原则旨在允许公众在服务内容、访问方面定义和沟通自身需求，从而有助于推动政府政策和服务的设计达到更高的响应水平。（6）主动性原则。该原则旨在积极为公众提供无缝、便捷的服务体验，强调从整体上积极回应问题，而非被动、分散的数字化。当然，对于数字化就绪立法的提法，持反对意见者声称其是否会改变法律作为中立性现象而存在的普遍假设？减少裁量规则是否使法律发生实质性变化？对于质疑，有研究认为法律原则和规则不会因从纸面转向数字格式的使用而发生实质性变化，而数字化就绪立法导致技术在法律规则的设计、结构选择方面具有了规范性的基础。
三、通过设计的行政法
面对数字政府建设运营以及数字国家的来临，行政法学思考较多的问题是其会对传统行政法治带来何种挑战？行政法能否适应数字政府的发展，能否适应政府越来越依赖机器学习算法驱动的数字自动化？对此，有学者秉持乐观态度，断言数字政府可以满足长期存在的行政法原则，甚至有时在专家决策和民主责任能力方面表现得更为出类拔萃。另有学者认为，行政法原则通常保护公众个人的权益，并不善于应对系统性的不公正，进而主张行政法学必须予以调整，特别是应将算法工具加以概念化（视之为一项强有力的政策工具、一种独特的有说服力的证据来源还是一个额外的决策者，则存在争议）并建立新的治理框架。就本质而言，两种观点虽似截然对立但却相差无几，二者的目标均在于回应前述挑战，既强调法治价值必须得到坚守，亦强调对数字行政的特有问题展开有针对性的调整和优化，比如关注数据处理、算法伦理、算法归责机制等，以适应数字国家的要求。通过设计的行政法可以有效地利用技术并嵌入法治价值，是将设计型法治原则加以落实的重要机制。其要求数字化行政的开发、编程、使用和处理的全部流程必须与相关立法和行政法的原则相契合，行政机关在引进技术时要对其成熟度、可接受性，以及在行政中的功能进行全面评价。代码与法律的契合并不是将法律翻译成僵化、形式化的代码，而在于探讨规则是如何产生的。通过设计的行政法从整体上明确为什么要使用技术，指出提高效率、降低成本并非行政决策的唯一考量因素，不应以牺牲合法、公正和透明决策的目标为代价；明确哪些主体将从技术应用中受益，并设计技术援助手段，以帮助所有人均能够参与其中；明确使技术应用保持透明，让算法等得到充分测试和审查，并吸收技术共同体的专长。
（一）法治价值的全过程嵌入
数字政府建设运营引发不良现象的主要原因在于缺乏考量法治价值，使用技术提升政府效能时判断技术可接受、可行性的相应机制付之阙如；没有一个连贯的框架允许价值选择时公开透明并辩论，或者阐明设计的基本规则并对之测试、审查。行政机关缺乏数字技术的专业知识，多数情况下将技术设计选择视为政府采购或外包性事务，结果导致系统运行难以达到透明度、合法性等要求，甚至模糊了行政责任的承担。即使考量，既面临无法同时促进多种法治价值的问题，也呈现出不同的技术方案与法治价值不同的优先性难以取舍的窘境。基于此，数字政府时代的设计型法治或者通过设计的行政法原则要求：在一个系统全部或部分投入运行之前，必须说明该系统将如何遵守法律要求，较早和充分地识别法律问题；开发过程中要遵循组织性要求，即如果政府考虑通过数字技术履行其职能，应当对该领域的行政组织权限、程序及其救济等机制予以清晰阐释；必须确保设计和编程能够维系法治价值，在系统运营进程中的所有重要阶段，行政机关有责任确保、提供适当的法律知识和审查；要对需求规范、采购、测试等加以检省，对系统展开持续性的事后审查，以防止违反行政法原则的情形发生。设计与设置并不相同，如智能手机具有可以向应用程序提供位置的功能，而基于设计的原则，应用程序既要提供拒绝披露位置数据的选项，又要设定默认设置，用以保障某种权利。设置是技术性的，而在选择默认设置时则为嵌入法治价值的设计问题。总之，通过设计的行政法涵盖数字技术的开发、实现、实施、使用、升级、处置等整个过程，全面权衡法治价值及其嵌入。当然，设计型法治原则也遭到了质疑，如有学者指出，因为技术具有中立性，意味着法律规范的制定应避免技术依赖，故而法治根本无法成为技术设计的一部分。此种观点值得商榷，理由在于技术具有不确定性与不可控制的特征，需要注意避免发生不必要的后果。恰恰是为了保持技术中立（并非对技术漠视），需要在数字技术中嵌入法治价值；同时，通过设计的法治并不仅仅将技术作为规制对象，而在于为技术赋予规范含义且予以评估。对技术赋予规范意义，在于强调民主立法者的作用，以及赋予受影响公众提出质疑的可能性。同时，通过设计的法治并不意味着自上而下的控制，相反其要求民主参与，促进法治价值的实现。此时，设计并非仅仅系关于技术的问题，而是关于人机接口的问题，要求我们重新思考创造和维持法律规范的意涵。
通过设计的法治原则之产生系法律日益以技术规范形式呈现与发展的必然结果，并可以较低的代价提供法律规范运行的所有益处。其较早起源于学界的探讨，如对技术与法律互动的关注。目前，通过设计的行政法已发展成为一项指导数字政府运作的实定法原则，典型如丹麦。设计型法治原则的核心在于适应技术发展的特性，基于多学科的知识，如信息学上的通过设计保护隐私、价值敏感设计、通过设计实现合规等概念，将法治价值、法律要求转化为技术性的条件，最终实现社会与技术系统的全面设计。通过设计保护隐私的理念认为即使隐私保护系模糊、有争议的价值观，亦可加以设计并嵌入，技术可以不断、一致、客观地应用隐私法律和原则，提升隐私合规的效率、质量和有效性。欧盟《通用数据保护条例》即为通过设计保护隐私理念最为经典的立法例。而通过设计实现合规则突出了人的解释、评估依然系技术设计系统中的关键组成部分，用以提升合规率。人们可以通过设计及与法治相关的机制，将设计与价值观联系起来，此时无论是系统技术选择抑或结果将会清晰明了、易于接受。例如，设计时要求决策算法不仅输出决策，而且还输出该决策的可解释理由。如此要求可能会限制技术的应用，却实质性地提升决策的透明度。将“通过设计”的理念应用于法治并非易事，总体而言，在原则方面要求立法必须简单明了，以便公众易于理解；必须采取措施支持与公众的数字交流；启动自动案件处理程序时，不得侵犯公众的合法权益；尽可能保持统一的概念术语和数据定义，以便跨部门数据可使用与一致；数据安全和个人信息保护为高度优先考量的事项；尽可能使用现有的数字基础设施，通过授权控制，防止欺诈和错误发生。
（二）法治价值的核心要求
法治价值主张社会需要由法律加以规范，强调法律的可预测性、安定性、可接近性和平等性，并与民主紧密关联，目的在于保护个人的基本权利。国内外的数字政府建设运营目前多基于基本职能展开，正朝着智能化方向前行，如果过度依赖透明度较低、一致性差、程序不正当的技术设计来实现行政目标，将对法治造成极大的影响。秉持通过设计的行政法原则，公众可以感受到技术工具是如何与受算法驱动决策影响的公务员、公众进行交互的，数字政府如何指引决策过程、公务员的裁量权及责任行使和确定。通过设计的行政法需要考虑的法治价值一般包括透明度、问责、可预测性和一致性、平等，这些价值是围绕利用技术促进法治的主张中表现最为突出的价值，也是行政法的核心议题。此处将之归纳为透明度和问责、可预测性和一致性，平等与正当程序三个层面。每个层面发展到何种程度，取决于行政领域将算法驱动的工具视为政策、证据或者本身是否为决策者的问题。作为民主法治国家的基本要求，第一个层面要求政府运作必须公开，并使个人能够获知法律和行政决定的内容；问责要求政府遵守法律并对其行为负责。数字化提升了政府决策的透明度和问责，如专家系统准确地解释每个变量如何设置，以及得出结论的理由。然而，基于机器学习的系统存在着故意保密的情形，如系统外包时约定了商业秘密。同时，随着机器学习系统变得愈加复杂，法治所要求的透明度可能会随着时间的推移而有所降低。对此，有研究提出可解释的算法方案，声称公开有关算法系统的关键信息，评估和测试、审查机制可使系统在输出方面受到问责。系统作为一个整体体现透明和负责即可，还是该系统中所有组件皆具可见性？这涉及到系统发挥的作用及程度问题，即是辅助性的还是独立完成决策的。实践中，无论是部分还是完全自动化决策的情况下，输出的透明度和问责制皆取决于设计时对决策系统本身的透明度、责任承担的想法。由此可知自动化系统固有的透明度程度也是一个人类设计选择的问题，系统设计者既可以选择输出关于决策过程的信息，亦可以选择在特定系统是否使用透明度较低的方法，因为多数情况下，最好的预测者并不是最透明的，或者很难置于传统问责机制之下。相应地，公众应当有权检查、纠正和质疑不准确的数据、决定，更高的透明度可以促进系统更加完善。当然，某些机器学习技术通常无法在特定情况下或对特定人透明，有条件或有限的透明度无法满足相应的法治要求，故而政府的某些决策便无法委托给具有特定特征的软件和系统。即使坚持使用该系统，依然需要确保整个决策过程的可问责性。
法治价值的第二个层面意在提升行政的确定性和效率，促使公众能够有效管理自己的生活。自动化提升了政府决策的可预测性和一致性，但亦给此类法治价值带来了挑战，如随着机器学习自主性的持续增强，可预测性和一致性反而会降低；系统开发者未必事先知道哪些标准单独或组合而与特定行为相关，亦因输入新的数据而产生相互矛盾的结果。这证明自动化系统不仅仅应保持足够的透明度，更需要对其进行经常性评估，并采取适当措施展开监管，才能够达致实效。适当的措施包括对输出进行人工检查，明确可能出现错误的情形并对之解释，以及透明和资源充足的申诉程序，可以讲均系设计的问题。机器学习算法随着时间的推移难以保持一致性，如果说专家系统可以通过系统设计、独立测试和评估等展开控制的话，那么机器学习算法则需要持续调节、学习，对此也应当设计相应的机制。法治价值的第三个层面要求受到法律约束并感受法律的平等对待，此举意味着正当程序原则的适用，亦涉及正当程序与平等原则的关系。自动化系统可以通过减少法律适用中的任意性、消除偏见、腐败来提升平等原则的适用水准，但可能会损害正当程序权利和法律平等适用于所有人的程度，公众则缺乏相应的质疑机会，进一步恶化不平等的情形；亦有可能影响到公众能在多大程度上享有平等的法律权利，因为系统可能增加了一些不相关的因素，而使得每个人受到了不同的对待。人工的作用如果仅限于设置参数、选择数据、决定使用哪些变量作为分析基础，而不对平等的标准加以深入思考的话，那么系统输出的结果将无法达到法律面前人人平等的要求。这是否意味着完全自动化的系统永远不能以符合法律面前人人平等的要求并加以推进呢？此种追问恰恰正是技术可能发挥的空间，比如人脸识别技术，如果编程正确，可以克服人类有意识和无意识的偏见，不过其又有隐私和监控的隐忧。同时，设计时要为公众设置检查、纠正决策所依赖的数据的程序权利，如此方可确保系统逻辑准确地反映出法律的要求。当然，平等问题的讨论亦产生一系列的实质性权利，尽管这些权利的范围和内容仍未有定论。如此的分析意在说明法治价值有时亦存在一定的争议，本文无意对此加以阐释，这却也证明了法治本身发展的动态性。总体而言，目前学者讨论较多的是形式法治的内容。此外，有研究指出设计者不仅指涉公务员，还应包括参与设计系统和设置相关参数的数据与计算机科学家、工程师、律师等，既需要遵守确保决策系统符合法律规范，也需要符合道德规范。
（三）重视以人为本的价值取向
将法治价值转化为系统设计者能够理解的设计规范，并通过规制规范、专业标准、合同、法院或其他机制加以执行，对于技术和法律而言均成为一项艰巨的挑战与任务。数字政府如何确保公众有意义地参与影响个人和集体利益的决策，如何首先考虑到少数群体的利益；如何保障行政决策是由能够对决策负责的、回应充分的决策者作出，如何确定证据而非统计推断，如何在证据与人为判断之间达致衔接，算法驱动工具如何运转行政权力甚至转移权力，这些反思或许在促使行政法实现新的发展。与之相对应的讨论是数字国家是否需要与传统法治概念不同的内容来应对最新的技术发展？乐观的学者呼吁建立合法程度更高的行政法原则。在这方面，因数字技术的应用，既导致公众参与的渠道得到多样化和深层次的拓展，又为公众参与到公共价值联合制作和共同创造过程提供了支持，既明显提升了合法性又为行政法发展带来了新的素材与机遇。吸纳各种利益相关者参与政府数字化转型成为关键，如政府数据开放作为数字政府建设的重要内容，不仅能够加速提升数字政府建设运营水准，更能够刺激私营部门再利用数据并创新商业模式，从而为整个经济社会发展提供机会。法国的政府部门开放了与失业相关、之前未能充分利用的政府数据，非营利组织利用这些数据，使用算法开发了一个以公众为主导的就业指导性公共服务应用程序。而在郑州“7·20”特大暴雨事件中，某大学生将政府救援信息与待救援人员相关联，成为公共事件处置的重要辅助，为政府、社会及时组织营救受困人员赢得了时间。公众参与的目标是期待数字政府的设计能够以人为本，即使如今的行政法需要规制机器的缺陷，但在本质上仍然是规制人类之间以及人与机器之间产生的问题。设计时需要考虑到个人的需求和脆弱性，比如有限的数字素养。可以说，传统行政法强调和关注客观公正的问题，而以人为本的价值取向导致如今的主观公正变得至关重要。
有研究指出，随着政务服务的大规模优化和自动化决策，人的因素越来越少。数字政府中，决策权不仅主要转移给了行政机关，还通过在线平台、应用程序、数字身份、算法等应用，推行“不见面审批”。由此却可能使行政机关及其工作人员逐渐丧失对公众的同理心与同情，因为相比于从前，自动化系统不会对初次犯错和疏忽的人予以宽恕。同理心与同情的内涵较为复杂，比如涉及行政机关要从多个视角收集公众的需求，确保政府与公众互动具有意义、具备包容性。虽然具有同理心与同情心被认为是公共服务的重要价值之一，但其本身并未提供任何行动和决定方案，只是提醒决策者应持续坚持作出具有道德性的选择，从不同的视角回应问题。同理心有助于实现主观公正，确保过程本身是公平的，使各方均能够感到自己的意见被真正听取，而非简单的客观公正，即严格遵守既定程序那么简单。所以，同理心是一种承认、回应和理解他人处境的能力，有时即使他人什么都没有说，但能够理解其处境与困难。此种心态或者方式与传统上强调个案正义、常规例外相异，可以说，这正是对以人为本价值取向在数字国家背景下的重新肯认。基于此，通过设计的行政法首先要求在数字政府建设之前，可通过更具包容性的沟通、平台和组织设计，减少政府与公众之间的距离。如何建立更为人性化的数字政府并不等于完全利用数字工具或者相反，设计时要考虑到技术对人类生活的影响，应进行成本收益衡量。其次，要确保政府平台的可访问性、包容性和体现公众的不同需求，并为无法接触数字技术的公众设计有效的线下替代方案，有时甚至要质疑数字化和自动化的必要性。欧盟建议禁止某些可能操纵或歧视公众的自动化系统，例如在公众进入的区域禁止面部识别。此种严格的人工智能监管方法可以激励政府在相关领域重新考虑于复杂政策中不加区别地使用自动化的问题，有时至少需要一种具有最低的人性化方法应用于自动化系统建设之中。再次，政府的合法性是由信任、公共价值、公正和民主等多种因素驱动的。在数字政府建设运营的过程中，要确保公务员接受相关的培训，了解和回应数字技术对弱势群体权利的影响。在数字行政的背景下，当行政机关在寻求更高程度的合法性之时，仍然要赋予公众始终与公务员保持接触的权利。要解决与整合政府热线、建立某种内部机构，为公众提供更有意义的帮助。如果说事前的同理心可以使政府更加人性化、更具合法性，那么事后同理心则主要体现于个案解决层面，甚至包括公众错过最后期限而给予他们更多时间举证，举行更多的听证会以更好地倾听他们的意见；或者举证责任倒置，让行政机关而不是弱势群体必须证明自动化系统的合法性问题。对此，法国确认了犯一次性错误的权利便值得借鉴。总之，数字政府更需要多种视角，更需要关注公众的具体情况。法律中的同理心需要人类干预、人道评估和具体的人类故事，而不是对法律原则的抽象和严格的适用。以人为本的价值取向将进一步丰富通过设计的行政法内涵，最终使得行政机关更加人道、民主和合法，有助于增强公众对政府的信任。在一个日益自动化和数字化的时代，这可能是对大型数据集、大量数据的盲目热衷以及自动化系统不透明的最佳回应。
四、公私合作的新课题
技术确实提升了政府效率，却并不意味着行政机关可以利用技术对公众展开无限制的监控，无约束地克减权利并滥用数字职权。故而，必须以精心设计的机制来确保重要的法治价值得以实现。一些技术确实可以发挥增强法治价值的作用，亦有一些技术则需要对法治价值保持敏感度，关切该技术的选择、设计、测试与实施，甚至施以持续不断的人工干预。数字政府建设运营不可避免地需要借助企业的技术力量，这是国内外通行的做法，总体上经历了基于市场的采购、外包、公私伙伴关系等阶段的发展，正从注重合同履行转向更加关注信任、对话与相互承诺的公私伙伴关系的演进。企业参与带来裨益的同时亦使得行政法遭遇到诸多挑战，过度依赖技术与企业（无论是国有还是私营企业）的参与，行政机关提升专业知识、控制力和洞察力难以得到保障。企业高度参与数字政府建设运营显然成为政府数字化转型的意外结果，故而，有必要将法治价值所要求的透明、问责等要求传导至这些企业。与传统的公私合作研究相比，数字行政中公私合作更具动态、复杂特征，需要建立什么样的适应性、价值增强性的合作机制，发挥公私资源整体与优势互补的作用？如何为多方主体实现共同生产、共同治理提供新机制？对于这些追问，设计型法治认为不应将数字政府建设运营交由企业承担的现象简单视为政府采购行为，而是要更为深入地关责任与授权原则的适用和完善问题。
（一）公私合作的实践及挑战
目前，企业介入数字政府建设运营的模式主要有三种：一是政府自行生产模式，即政府及其部门负责设计、管理和运营，体现为管运一体的特征，企业参与有限，偶尔会以政府采购的方式向政府提供服务。二是市场购买模式，也称服务交付模式，由一个或多个企业来负责建设运营，特点为企业参与度较高并形成合作网络，以国有企业为主，私营企业亦有机会参与。三是混合型组织模式，通过政府和企业的合作生产来提供，管运分离，该模式也称为平台垄断模式，通过成立统一、全覆盖的数字政府平台，建立连接众多技术资源与建设需求的端口。数字政府建设领域公私合作具有必然性，但由于技术的特殊性，使得此种公私合作与之前的形态迥然相异，如今企业具有更多的话语权，特别是从前述第二种模式走向第三种模式意味着其可以介入到数字政府建设运营的全过程。若不加以严格规范则会带来新的挑战，尤其是隐私、数据安全问题适用政府采购法时也遭遇到障碍：将采购与财政预算关联会影响数字政府建设的连续性以及项目的完整性，将信息化视为工程项目难以保障系统开发的统一性。目前，购买算法驱动的工具很难受到既有行政法原则约束。采购者没有义务听取那些将直接受到算法驱动工具选择影响的公众的意见，合同也可能明确禁止行政机关披露此类工具的功能以及其所依赖的数据，但事实上公众利益受到了较大的影响。就监管而言，监管不配套、不合理，将工程领域的监管做法简单套用于系统设计，与系统完善的关联度较弱且多元主体参与程度不够，企业可能参与到行政决策过程，责任无法得到有效追究。政府在技术不断演进的动态过程中，保持适应性的调整能力极不充分。
数字政府建设推动了整体治理、智能治理与精准治理，在探讨技术、制度、创新之间的深度融合之时，必须意识到相较于从前，政府对企业的技术依赖度更高，许多运营工作在项目建设完成之后仍由企业或以企业方式运行，企业逐渐由从前被动、短期外包供应商转变为主动、长期的公私合作伙伴。技术应用不仅促使政府在内部组织、程序进行变革，而且导致企业开始渗透于政府决策之中，甚至有时发挥举足轻重的作用。数字政府在事实上多依赖于企业的界面与公众接触来履行职能的（如用户可以通过微信对“粤省事”政务服务平台进行访问），此时公私责任如何配置便极其困难。同时，由企业运营数字政府将产生许多衍生物，权属确定存在争议。更为重要的是，数字政府公私合作的挑战在于可能会因企业对利润的关注，而使其将公众、社会排除在外，无法全面了解和认真对待线下的复杂性。又因地方与公众距离较近，在整体推进的前提下，基层政府的需求有时也未被充分肯认。有关将算法的设计和控制外包的问题，法院通常要求行政机关披露有关算法决策的信息，例如输入系统的训练数据。不过，法院和行政机关对于披露的详细程度并未达成共识。信息公开法或许可为之提供讨论的框架，但仍然需要权衡有关商业秘密、知识产权保护的问题。虽然行政机关表示不会容忍黑箱算法，但经常在实践中就能否完全透明与企业产生分歧，甚至导致合同无法履行。为了提升公信力，公众则期待行政机关可以雇佣更多能够设计、应用和解释算法的人员，以便应对数字行政的发展之需，但财力上可能又难以为继。即使上述这些问题完全得到改善，但是要求行政机关在内部建立模型并使算法技术保持最新，完全独立且不依赖于其他任何部门的做法，显然根本不切实际。立法固然可以要求第三方供应商公开其源代码和训练数据，并邀请独立专家测试软件并发现系统瑕疵；或将算法视为行政立法，依据行政程序法所要求的程序加以实施；或要求在行政机关与企业订立合同条款、条件时，规定企业向行政机关、公众提供足够的信息，并在开发算法工具时遵守问责的基本原则。但问题在于第三方可能被俘获，公众依然缺乏参与动机。
（二）确定责任者抑或另觅他途
由于政府自身的技术能力有限，必然寻求与科技企业的合作，数字政府建设运营需要与企业建立广泛的公私合作关系，以此实现政企的互惠共赢。有学者指出，企业凭借技术优势，“已经从政府手中获得了部分特定的公共治理权限”。此种观点未必完全准确，但亦证明数字政府中企业如何介入及其角色定位确实需要探讨。由于数字政府建设运营涉及政府核心数据和业务，企业需要获得政府的高度信任，因此，目前企业从多样化参与转而由组建的混合型国有控股企业参与数字政府建设运营。此举虽强化了管理关系，将责任主体加以限缩，却带来了仅有一些大型企业有机会并几乎成为各地数字政府建设运营首选伙伴的现象，小型企业、社会组织和公众的参与度极其有限。应当说，确定责任者是问责机制的首要前提，从目前的情况来看，因无法确定哪方主体来承担责任而引致国内外数字政府公私合作失败的案例并不鲜见，为此要进一步结合数字政府的特点探讨政府购买、服务外包、特许经营等方式的规范问题，应基于政府与企业之间的多种合作方式，完善相应的法律规范，建立数字法治政府建设运营的救济机制。结合前述数字政府公私合作的不同模式，责任机制可以理解为：在政府自行生产模式下，仍可以传统责任分配为主。然而，在服务交付模式下，可能面临公众难以有效辨别实质的责任承担主体；而在平台垄断模式下，由运营企业承担公共产品和公共服务给付，是否完全归责于企业的问题亦值得商榷。归责原则方面如何回应因技术因素而引发的责任，尚有诸多的疑问需要深入讨论。传统政企关系，公私界线较为分明，而在数字政府建设运营过程中，企业持有政府数据且拥有一定权力，使政府和企业在公共领域中的边界愈发模糊交错，公众对此表示担忧。同时，数字政府建设运营需要政府、企业等社会各方协同发力，仅仅强调事后问责未必能够完全解决问题。
随着数字政府建设进程的加快，公私合作模式变得极为重要但又亟需反思。首先，政府不断引入新技术，但对技术风险的监管能力并不相称。其次，企业的技术性运营方式未必能够满足政府复杂流程的改造及个性化需求。当前，中国在为数字建设运营确定与技术相关的法律框架方面主要有两种做法，且逐渐同时推行。一是制定所有技术建设、运营和应用的共性规则。从《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》《国家政务信息化项目建设管理办法》到《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》，仅有后者强调加强对参与政府信息化建设、运营企业的规范管理，确保政务系统和数据安全管理边界清晰、职责明确、责任落实。二是针对不同技术分别确定相应的特殊规则。如在政务服务方面，2015年国务院印发了《积极推进“互联网+”行动的指导意见》等，但对公私合作的规范并未加以详细规定。未来，从确定责任者的视角出发，需要明确企业参与的范围、评估方法、合同性质、争议处理的途径，以及完善企业的招标方法；建立各阶段的授权机制，厘清政企之间的责任边界。无论如何，行政决定是由代表政府部门或者部门行事的官员作出的决定，但由于软件、技术等应用，有时很难找到所谓的负责者。在“人—机混合”产生行政决定的时代，谁（或什么）应当对这些决定的结果负责（特别是涉及多个参与者之时）？应当如何判断行政权力采取的程序是否适当或公平？还有一个重要的变化是因数字技术的发展和应用，救济方式将与所采用的行政形式联系更为紧密，此时，将传统行政法原则应用于这些制度有时远远不够直接。如对未考虑相关因素的投诉、对技术故障的投诉均会增加；一些证据规则可能也会发生变化。许多应用平台多为多方业务主体关联的结果，涉及行政机关、电讯运营商、私营企业等，如“粤省事”政务服务平台运行出现故障时，就体现了技术设计、项目内部各方以及程序与其他数字基础设施之间相互冲突的问题，在由此引发公众权益受损时，确定责任者尤其困难。此时，需要深入探讨的问题是政府与这些企业之间的关系。有些情形可适用政府采购法加以解决（不利之处在于政府财政会影响数字政府建设水准），但数字系统具有迭代性，政府采购法显然难以应对。有些情形下企业则会在提供政务服务时收取其他费用，此时作为用户的公众与平台、行政机关之间的关系更加扑朔迷离，亦对传统的责任机制带来了挑战。当系统运营不善时，退出机制的构建不可或缺。为了解决这些争议，需另觅他途。
（三）授权理论的新发展
授权理论可以成为规范数字政府建设运营公私合作的另外一个途径，在域外，该理论意在限制议会授权让其他主体尤其是行政机关制定规则与从事某种行为。虽然一些学者认为当下授权理论的作用微乎其微，但其仍然是行政法上重要的框架性概念，并以明确性原则或可理解原则来指导得到法律授权的行政机关实施行为，明确性原则或可理解原则要求授权目的、内容、范围和期限均应当明确。此处需要回答两个重要的问题：一是行政机关依据算法系统决策是否需要法律依据？英国《数据保护法》规定，除非法律要求或授权，否则法律执行者不得仅基于自动处理作出重大决策。对于公众产生不利的法律影响或者产生重大影响的决定为“重大决定”，即使第96条为情报目的也作出了类似的规定。英国的做法是如果行政机关完全依赖于算法决策系统，则需要有法律依据，且必须为公众制定相应的保护措施，并赋予公众更多的权利。而我国个人信息保护法第24条规定，个人信息处理者利用个人信息进行自动化决策，应当保证决策的透明度和结果公平、公正；通过自动化决策方式作出对公众个人权益具有重大影响的决定，公众个人有权要求个人信息处理者予以说明，并有权拒绝个人信息处理者仅通过自动化决策的方式作出决定。如果行政机关认为该条款为授权依据，则相关权利的建构亦应当同时展开。二是数字行政背景下的授权能否符合明确性原则或可理解原则？有学者认为，算法均有目标函数，可以替代可理解原则，而另有一些学者则对目标函数是否与可理解原则相关联提出质疑。立法机关之前将立法权力授权于行政机关的理由是后者拥有议会所缺乏的专门知识，但核心的问题在于目前的算法很难取代真正的专业知识，以算法替代一切，等于放弃了裁量权和专业知识，并使授权理论变得难以理解。但是将算法理解为纯粹的测量工具（如计算器或标尺），认为使用这种工具可以将决策权转移至制造商手中，并未施加任何限制，显然有悖于法治。授权理论在设计型法治原则的指导下，未来应为此种转移构建相应的机制，才能够符合民主法治的要求。相关的机制包括：其一，应将算法视为规则制定行为，要通过立法程序来展开合法性的探求，并公布其相关内容。其二，行政机关应组建独立的委员会加强对算法可信度的评估，要对源代码、训练数据的可信度加以说明，用证据证明其可信度，从而将算法风险降至最低。其三，考虑算法危害的全部问题，并将算法影响评估公布于众。其四，行政机关可以优先考虑算法的内部开发，此举将切实增强行政机关的专业知识，建立公众信任，并增强行政决策的合法性。数字政府对系统依赖度将越来越高，尽管人类不可能完全被取代，但是所有这些现象都可能重塑甚至破坏现有行政国家的基础，所以重新审视授权理论的重要性并予以革新极具现实意义。
在数字政府背景下，当自动化系统的自主性日益增强时，该系统可能从“工具”“技术”转变为“代理人”“行动者”。政府不能因为数字政府运营由企业承担，而声称自身既不了解亦不控制对公民作出的决定的程序编制，并任意将责任推托给技术提供商。此时，涉及到授权理论中的另一个层面，即主张包括企业在内的私人主体一般不能够行使行政权力。对于行政决定履行层面，行政机关则可与企业签订合同，委托其行使或者采购其服务。不过，数字时代，特定技术的使用在一定程度上就相当于将行政权力移交给了提供技术供应的企业，这显然突破了传统行政授权禁止授权于私人主体的主张。根据技术的重要性和影响力，考虑到将行政权力应置于民主控制之下，域外诸多案例表明无论是授权给私人主体进行全面决策，还是私人主体开发并在某些情况下维护决策软件，均应遵守授权的相关要求。实践讨论中的争点在于数字技术的应用在本质上属于决策权力还是仅仅作为数字基础设施的一部分而存在，抑或授权明确性原则能否及于机器。对此，需要分层次展开讨论。第一种回应倾向于应规范各种人类与自动化系统之间的接口。此时设计型法治原则便可发挥作用并助益法治的实现；第二种回应则在于保障决策过程中的规范指导，即自动化系统要遵守法治价值；第三种回应则因信息不对称的原因而使得对复杂自动化系统的控制极为困难，如机器学习算法的问题，此时强调人类的干预有其意义。也就是说，任何基于机器学习的算法系统均必须能够证明它们如何具体可靠地遵守了法律所定义的价值和要求，即人类规范义务问题。实践中将权力转移至企业，在通过设计时嵌入法治价值，要将重点放在事前控制和预测潜在问题的审查上，以及对自动化系统如何运行及是否存在必要调整的事后定期后续控制层面。这些持续性控制和审查的必要性深深植根于行政法，同时，还要求预先建立的模型和标准应当具体且可靠。将部署前与部署后审查、监测要求和允许对其进行司法审查的要求联系起来，彰显了两个重要的认知：一是要求行政机关使用自动化系统时，要仔细选择和监督其使用。这一判断明确指出自动化系统的实际编程是由企业还是行政机关开展无关紧要，行政机关固有的责任使其应当为自动化系统的运营而负责。二是司法案例不仅要求基于自动化系统的个人决定可以诉诸司法审查，而且要求附带性地将此类决策的标准和程序提交司法审查。如国内外法院均要求系统设计应具体、可靠，规范性的法律编程内容必须体现于自动化系统的代码之中。在这一点上，可以说在自动化决策的背景下，计算机系统本身就是相关的讨论语境。相对而言，我国行政法上的授权理论强调行政权的来源并以此来确定行政主体资格，对于授权时的法律依据、明确性原则等均讨论不多。行政权力原则上应当由行政机关行使，在政府职能未有科学定位的情况下，贸然将行政权力转移至企业，显然存在着授权理论上的质疑。如果说此前的行政法不必过多纠结于法律依据、明确性原则等内容，那么在数字行政背景下就需要对此加以关注，并结合设计型法治理念展开可理解的法治价值的嵌入工作。
五、结语
自20世纪下半叶起，行政机关便开始以简单的自动化形式来加速作出简单的批量决策，如今愈来愈多的行政领域已经部分或者完全实现自动化。诸多领域的法律规范可以较为容易地转化为代码，以确定申请人是否满足行政条件，数字政府在运作方式上正在变得“更加聪明”，促进了行政法治的发展。在数字行政背景下，政府可以实现公众不断变化的期望并提供相应的服务。近年来，中国政府数字化转型力度不断加大，从顶层设计到实践创新成就斐然，成为强化政府运行、决策、服务、监管能力提升的重要引擎。公众期待通过数字政府建设能够纾解传统行政运作的不敷，重塑组织、程序、行为方式，打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的数字化服务体系，让公众少跑腿、数据多跑路，实现政府治理现代化。当前，数字法治政府的提出、建设和运营，既要全面吸纳政府数字化转型的积极功效，也应以法治价值消除因数字技术利用而引发的弊端，最终实现公众权利保障的目标。实践中仅仅依靠线上服务体系建构很难改变一些长期存在的不足，未来，要省思业务融合、数据集成、算法驱动等现象对传统的行政法治带来的挑战，如一网通办是否能够促进行政组织的整合、是否简化了行政程序、是否因强调效率而弱化了内部控制机制？公众在数字时代的权利有什么，是否需要以数字法治政府的相关立法加以特别规定？一网统管固然可以要求政府各部门数据共享，但如果仅偏重管理层面，如何防止“统”得太宽、“管”得太严呢？仅仅依靠机器人作业，如何切实做到以人为本并为系统带来足够的灵活性？要借助数字法治政府建设，重新检视政府及部门间职能与业务的关联，甚至通过“数据流”还原业务需求，为组织、程序、行为方式归并整合提供依据，切实提升行政品质。要以数字化改革助力政府职能转变，以技术推动管理体制的变革、特色应用场景建设，进一步满足基层治理的需求、推动技术标准统一、防止重复建设，提升风险防范与数字伦理建设。要加强法治价值的嵌入，通过设计型法治提升合法性程度，防止以机器代替行为，使公众陷入去人性化的冷漠执法误区，要同时提供多样化的服务。行政法学者应投入足够的精力来研究数字技术带来的挑战、自动化对公民和政府之间关系的影响。一方面，应当肯认数字化促进了行政法的现代化，并确保数字行政的公平、高效和准确；另一方面需要新的框架来促进技术应用，维护和坚守法治价值。在设计系统时，亦要关注个体的要求，行政法应考虑建立独立的委员会来监督算法的开发和审计算法的实施，以确保在不阻止创新的情况下维护良好行政和法治价值。这些恰恰需要设计型的法治框架。
