摘  要：信息论视角下行政程序被视作由各方主体共同参与并结构化处理信息的过程，核心目标在于确保各方能够完整、准确地掌握信息并予以充分交换，以担保最终行为的合法性与合理性。区块链技术在提升信息完整性、真实性和可及性方面具有独特优势，与信息论视角下行政程序的核心目标完全契合。利用区块链的可追溯性，行政机关可提升执法全过程记录的信息完整性，无论是归档记录抑或链上记录都存在担保完整性之不足或有所限制。利用区块链的不可篡改性，行政机关可引入区块链存证强化信息真实性，但在证据方面的真实性效力需分情况探讨，在案件事实方面仅具备一般证明效力。利用区块链的分布式记账性，行政机关可实现高效便捷的数据共享，却无法完全满足“以共享为原则”的法定要求。数字时代的行政法应警惕陷入“技术万能论”窠臼，区块链技术与行政程序之间融合的前提在于价值层面的共通，但鉴于工具理性之有限，两者融合也必然有其限度。

关键词：区块链；行政程序；全过程记录；区块链存证；数据共享

数字技术不断迭代更新，其快速发展的同时也给国家和社会带来了深刻变革，对法治政府建设亦提出了新的使命要求。中共中央、国务院印发的《法治政府建设纲要（2021—2025）》指出，应“坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平。”从纲要中“深度融合”的表述可见，数字技术与法治价值并非简单叠加，数字法治政府建设得全方位关注数字时代法治政府的理念、组织、行为方式、流程再造等新命题。

通过行政实践观察可获得初步经验性结论，区块链已成为数字政府建设的关键技术之一。在以给付行政为代表的政务服务领域，2022年国务院在关于《全国一体化政务大数据体系的建设指南》中提出，应“建设全国标准统一的政务区块链服务体系，推动‘区块链+政务服务’、‘区块链+政务数据共享’、‘区块链+社会治理’等场景应用创新，建立完善数据供给的可信安全保障机制，保障数据安全合规共享开放。”在以干预行政为代表的行政处罚领域，2021年国务院为进一步贯彻实施新修订的《行政处罚法》，亦要求“综合运用大数据、物联网、云计算、区块链、人工智能等技术，先行推进高频行政处罚事项协助，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。”行政领域应用区块链技术覆盖了内部和外部行政程序两方面的再造，已涉及执法全过程记录、电子数据存证、政府数据共享等方面。

当前关于区块链的法学研究主要集中于刑民领域，通常从证据法视角对区块链存证展开学理阐释。少量关于行政区块链的研究或聚焦于某个关联领域或局限于区块链的某项应用，缺乏行政法视角的整体剖析。为此，本文将从两方面予以展开：一方面从整体上解读区块链为何能与行政法学相联结，其与信息论视角下对行政程序的新理解存在高度契合；另一方面将对区块链技术的行政应用展开规范检视，探讨该技术在行政法层面存在何种适用限度。

一、行政程序与区块链的相互契合

对行政程序而言，政府数字化转型最明显的表征之一便是对其进行再造，从而实现行政效能的大幅提升。面对行政程序的数字化再造，仅从合法性维度剖析已无法覆盖问题全貌，也无法探究行政机关引入数字化技术的根本动因。为此，需要引入新的视角解码行政程序，进而分析区块链与行政程序之间深度契合的原因。

（一）行政程序的信息论解码

传统行政法将行政行为作为阿基米德支点予以建构，对行政程序的界定亦如此。一般认为，行政程序乃行政机关作出行政行为时所应遵循的步骤、方式和时空等要素所构成的连续过程。研究行政程序是为了确保行政行为的合法性，程序合法属于行政行为的合法要件之一，否则行政行为会因程序违法被撤销或者被确认违法。不过，以满足法院审查行政行为合法性为需求的行政法，不仅未凸显行政程序的独立价值，而且对行政程序的关注具有事后与静态之特点。为弥补视角偏狭之不足，回归行政的事中与动态变化特性，行政法学逐渐从面向司法过程拓展至面向行政过程。

面向行政过程的行政法高度依赖学科外部知识，诸如经济学的成本收益、政治学的商谈理论、社会学的冲突解决机制以及信息论等。以信息论对行政法的影响为例，为回应信息技术对国家与社会进程带来的诸多影响，有学者直接提出了信息行政法这一概念。其认为，信息行政法作为“行政法的新基础”，旨在研究所有与行政权发生沟通和联系的信息经过及其行为。从信息论角度对行政程序重新解码，行政程序被视作由行政机关主导、为作出行政行为而有计划进行的信息处理过程。

在此基础上，又存在对行政程序信息论的单一式与整合式两种理解。单一式理解认为，行政程序可作为一种信息工具对待，其旨在建立行政机关与行政相对人之间的信息发送、信息沟通和信息矫正机制，以实现行政目的和权利保护。例如行政程序中的告知、信息公开、提供阅卷便属于信息发送机制，说明理由、听取陈述和申辩、听证皆可归属于信息沟通机制，而提出建议、申诉、控告等则为信息矫正机制。此种理解仅对原有行政程序环节予以信息化转述，并未凸显行政程序这一整体信息过程合理构建的重要性。整合式理解不再拘泥于行政程序各环节，提出行政程序的整体目标在于尽量确保各方能够完整、真实地掌握信息并就这些信息予以充分交换，方能保证最终作出行为的合法性与合理性。具言之，首先，行政程序应确保信息的完整性，即行政机关应当在行政程序中尽可能获取并记录所有信息，如此不仅有利于实现社会监督而且有益于维护行政相对人的合法权益。其次，行政程序应确保各方提供信息的真实性，如此方能保证行政机关所作行为的客观，也使得行政相对人更为接受认同该行政程序的结果。再次，行政程序应确保信息的可及性，只有行政机关在行政程序中能高效便捷地获取为实现行政目的所需的全部信息时，其所作行为才能公正和公平。

（二）区块链作为分布式信息网

区块链为何能契合信息论视角下的行政程序，原因在于其本身所具备的技术特点，为此对区块链的理论剖析得先从技术层面展开。区块链的发展与互联网的模式变迁相关，属于Web 3.0时代的代表性技术。至Web 3.0时代，互联网欲向最初设计时的理念回归，即互联网原本为用户共有、共建、共享的社会乌托邦。约翰·P·巴洛于1996年发表的《网络独立宣言》仍萦绕耳畔，作为掌握技术的网络创造者和使用者通过成立网络社区分享着共同的行为准则、文化和价值，张扬着极度的个人主义以及秉持着对权威的怀疑。Web 3.0时代的互联网正从开发者眼中异化的平台模式回溯至符合其认为理想的分布模式。

分布模式主要体现为区块链技术支撑的分布式网络，后者本质上组合了分布式数据存储、点对点传输、共识机制、加密算法等多种计算机技术。在区块链技术集合中，数据将按照时间顺序被打包成区块，通过哈希值校验、时间戳等严格界定区块次序，各区块经链接组合形成一种链式数据结构，并运用密码学保证其不可伪造与不可篡改。区块链中的数据采用分布式存储形式，将不存在所谓的平台或者中心存储数据库，而由所有网络节点共享数据，并受全网监督。简言之，区块链是一种完整、安全、可信的分布式信息记录方式，若以区块链技术为核心搭建网络，则其本身代表了一种去中心化的分布式网络结构。

作为分布式信息网的区块链，总体上具有可追溯、不可篡改、分布式记账三大特点。第一，区块链中储存的数据按照时间顺序串联，通过哈希值校验、时间戳等界定的区块次序形成数据时间轴，按时间戳中的顺序连接起的多个区块形成链式结构，因而具有可追溯性。第二，区块链导入的信息通过密码学算法实现加密，一般认为其具有不可篡改性。但准确而言，区块链的不可篡改应理解为不易篡改，若能促使51%以上算力的节点达成共识，区块数据仍可能被修正。第三，区块链的技术核心为分布式数据库，各节点通过共识机制和智能合约自动运行并实现数据的验证、更新和备份，表现为一个去中心化的自我组织。在应用层面，区块链同样完成了从1.0至3.0的迭代蜕变。在最初的1.0阶段，区块链仅用于实现以比特币为代表的数字货币支付、流通等功能。至2.0阶段，由于区块链加入了智能合约功能，其被迅速拓展用于泛金融业务。而至3.0阶段，区块链应用已超越货币和金融体系，延伸至包括行政管理和公共服务在内的各个领域，表现形式即为行政程序的区块链再造。

（三）从理念契合到内外程序再造

区块链的搭建模式可分为公有链、联盟链和私有链。公有链在去中心化方面具有完全性，所有参与信息交换的主体都可形成或者加入已有的共识机制，符合该机制的信息行为都将获得区块链的有效确认。与公有链相对，私有链却具有完全的封闭性，只有特定主体参与并有权进行信息交换。联盟链构建在私有链的基础上，已有的私有链被选作联盟链的记账节点，同时可授权外部节点部分参与信息处理活动。行政程序中的信息交换既发生于行政机关或机构之间，也会涉及行政相对人一方，因此行政区块链既无法采用完全开放式的公有链模式也得摈弃完全封闭的私有链模式，宜采用符合自身工作机制的联盟链模式。

在联盟链模式下，区块链的可追溯、不可篡改、分布式记账等特点与信息论视角下行政程序的核心目标相映成辉。如上所述，数字时代的行政程序作为结构化信息处理过程，核心目标在于确保程序参与各方尽可能掌握完整、真实的信息并就所获信息予以充分交换，从而保证所作行为的合法性与合理性。以区块链技术为基础，行政机关可通过智能合约机制加入区块链网络，同时行政相对人被授权参与信息互动，区块链全程可追溯的特点有助于提升行政机关之间、行政机关与行政相对人之间活动信息的完整性，上链后的数据难以更改或删除从而在很大程度上保障了这些信息的真实性。更为重要的是，以区块链技术为基础搭建的分布式网络能突破信息孤岛困境，真正实现各节点之间的信息共享，从而使得信息触手可及。可见，区块链分布式信息网在提升信息完整性、真实性和可及性方面具有独特优势，与信息论视角下行政程序的内涵要求完全契合。

按调整法律关系的内外指向不同，行政法可分为外部和内部两部分，前者涉及行政主体与不具有法律上从属关系的行政相对人之间的法律关系，后者包括行政机关之间、行政机关内部或者行政机关与其有法律上从属关系的公务员之间。相应的，行政程序亦存在内外之分。何海波教授以当事人是否参与为标准区分了内部和外部行政程序，即“在此视角下，我们可以把包含当事人参与的程序称为‘外部行政程序’，而把没有当事人参与的程序称为‘内部行政程序’”。区块链对行政程序的再造也涵盖了内外两部分。在外部行政程序中，行政机关在作出最终行政行为之前将采取阶段性的信息行为，包括利用区块链的可追溯性记录执法信息和利用区块链的不可篡改性进行电子数据存证。而在内部行政程序中，行政机关主要利用区块链的分布式记账性实现数据共享。

二、区块链记录的信息完整性限度

区块链网络首要的优点在于信息覆盖全，依托区块链所具有的可追溯特点能全面记录各节点之间的互动信息。基于此，行政机关试图利用区块链落实行政执法全过程记录的法定要求。实际上，区块链记录包涵着归档记录和链上记录这两种不同情形，且在担保信息完整性方面或有不足或受到限制。

（一）执法全过程记录的区块链化

对行政执法过程予以记录，一方面有利于强化对行政权的制约和监督，另一方面也能促进行政决策的科学性。因而，该程序在不同行政法规范中都有所设置，首先体现为部分过程记录，例如《行政许可法》第61条规定行政机关对被许可对象进行监督检查时应予记录。从执法的部分过程记录发展至执法的全过程记录，主要归因于《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）。该意见指出，“行政执法机关要通过文字、音像等记录形式，对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程进行记录，并全面系统归档保存，做到执法全过程留痕和可回溯管理。”

除记录执法过程本身，为确保所有记录有据可查，全过程记录还涉及归档保存环节。现行档案或者卷宗管理规定仍主要适用于纸质化时代的执法记录，存在成本高、易丢失、易删改等缺点。为此，《指导意见》要求“积极探索成本低、效果好、易保存、防删改的信息化记录储存方式，通过技术手段对同一执法对象的文字记录、音像记录进行集中储存”。但电子化记录和归档之间一般未能实现同步，在追求行政高效的数字时代，数据的收集和存储应尽可能同步进行。因此，《指导意见》在提出信息化记录储存的基础上，进一步倡导“建立健全基于互联网、电子认证、电子签章的行政执法全过程数据化记录工作机制，形成业务流程清晰、数据链条完整、数据安全有保障的数字化记录信息归档管理制度”。

可见，《指导意见》在执法全过程记录方面提出了三层次要求，第一层次于总体上为行政机关施加了全过程记录的义务，第二层次指向信息化储存方式的探索，第三层次意在提倡信息记录与归档的数字一体化解决方案。在全面落实全过程记录这一法定义务背景下，行政区块链既可用于满足第二层次的需求，也能实现第三层次所提出的愿景。因而，执法全过程的区块链化实际存在着两种情形，既可用于上链前已有执法数据的归档保存，也可直接适用于记录执法过程本身。前者第一种区块链记录本质上是将线下所收集的各类电子数据上传至区块链网络用以归档保存，可称之为归档记录。后者第二种区块链记录属于直接在区块链网络中开展数据处理的同时存储相应活动，可称之为链上记录。

（二）归档记录完整性的影响因素

将线下收集的执法过程数据上传至区块链网络，这属于利用区块链进行归档记录，此时区块链技术本身并不足以保证记录信息的完整性。其是否完整，仍取决于上链之前行政机关所采取的活动是否可靠，包括执法记录活动本身是否完整和行政机关将记录上传至区块链网络是否完整。

第一，执法全过程记录应涵盖执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部执法过程。在记录形式方面，全过程记录主要以文字、音像等形式。文字记录是以纸质文件或电子文件形式对行政执法活动予以全过程记录的方式，一般案件采用文字形式记录即可。音像记录是通过照相机、录音机、摄像机、执法记录仪、视频监控等记录设备，对行政执法活动进行记录的方式。在直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益或者较易引发争议时，文字记录不足以有效规范执法行为，此时应采用音像记录。无论是文字记录还是音像记录，都应当符合合法规范、客观全面和及时准确的要求。若文字记录或音像记录未能全面有效记录执法过程，将记录上传至区块链网络归档的活动本身也无法保证记录的完整性。

第二，行政机关为便于执法档案的电子化保存，已普遍尝试利用执法记录设备进行执法全过程的电子化记录，并定期将电子文件、音像资料拷贝至指定的存储数据库。例如江苏太仓市城市管理局先将执法全过程录音录像，音视频哈希、设备标志、时间戳、地点等信息被实时固化后传输至“苏州公证链”网络云平台上进行全方位保管。但是，执法信息的“实时固化”仅压缩了从纪录到传输之间的时间，并非指向传输的实时性，上链存储距离执法活动记录仍存在一定的时间距差，因而并不足以保证案件相关的电子数据完整上传至区块链网络。

（三）链上记录的个人信息保护限制

链上记录可弥补归档记录的天然不完整性，典型的链上记录体现于金融监管领域，发展监管科技已成为行政机关的重要任务。监管科技即行政监管方式的科技化，行政机关已广泛应用自动化、大数据、云计算、区块链等网络技术履行监管职责。尤其针对金融业务本身的高度科技化，行政机关应研发自动化甚至智能化的金融监管平台和工具，包括构建区块链监管网络以嵌入或者对接金融机构的业务平台，从而实现金融监管的实时性、准确性、可追溯性。除比较受关注的金融领域之外，在市场监管、环境保护、税务行政、社会治安等领域，行政机关同样在不断开发和使用监管科技。为进一步提倡和鼓励，国务院针对所有监管领域已提出原则性要求，即“充分发挥现代科技手段在事中事后监管中的作用，依托互联网、大数据、物联网、云计算、人工智能、区块链等新技术推动监管创新”。

链上记录若涉及个人信息，则应受到个人信息保护方面的规范限制。不过，区块链具有匿名处理的特性，其是否真正涉及个人信息并非不言自明。为加强信息时代个人信息权益的法律保护，对个人信息的可识别性判断宜采用宽松标准，满足“合理可能”即可。若技术条件允许时有可能识别或者综合其他信息有可能判断出特定自然人时，该信息仍属于个人信息。虽然区块链具备匿名特性，却并不影响对特定自然人的识别。区块链运用加密技术旨在保证数据存储和传输的安全性，用户身份被密码字符代替，实质上仅涉及用户的非实名化而非匿名化。我国《个人信息保护法》第4条将匿名化处理后的信息排除于个人信息范畴，但匿名化是指“个人信息经过处理无法识别特定自然人且不能复原的过程”。链上记录所包含的数据既包括静态的个人注册数据和附加数据，也包括动态的区块体数据，这些数据均能指向作为区块链用户的特定自然人，并不涉及匿名化，因具有识别性属于个人信息。

个人信息的处理涵盖收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开、删除等活动，链上记录涉及对个人信息的存储。从个人信息保护角度审视，链上记录必须遵守个人信息保护的一般原则。《个人信息保护法》第5条确立了个人信息处理的合法、正当、必要的基本原则，行政机关为履行法定职责处理个人信息，同样得遵守以上基本原则。对链上记录的限制主要源于必要原则，其要求尽可能较少地处理个人信息，包括在数量上和期限上予以限制。数量上的限制体现于《个人信息保护法》第34条，国家机关不得超出履行法定职责所必需的范围和限度处理个人信息。期限上的限制规定在《个人信息保护法》第19条，在未有法律、行政法规特别规定时，个人信息的保存期限应为实现处理目的所必要的最短时间。区块链采用分布式存储模式，并非集中存储于中央服务器或者某一集中平台，任何查询、共享活动都需经过各个节点验证之后方可进行，因而每一次个人信息处理都将记录在案、有迹可循。可见，链上记录在存储的数量和期限两方面的完整性与个人信息处理的必要原则之间可能存在冲突。

表面上的对立却并非完全不可调和，对个人信息处理的必要性可置于具体场景中予以把握。依循“情境调控”理论，个人信息处理是否妥当应从对其收集时的具体情境出发，若后续处理未超出具体情境中个人的合理预期，则该处理仍可能符合必要原则。在具有给付性质的政务服务领域，行政相对人同意将自身节点数据放置于整个区块链网络，以落实所有节点形成的共识机制，期待包括自己在内的所有用户能够更为便捷地获取整体性的政务服务。此时，链上记录存储完整的个人信息符合行政相对人在收集时的合理预期，对其的权益亦有所增益，因而与必要原则并不相悖。在具有干预性质的行政管理领域，即便行政相对人同意加入区块链网络，也仅期望在具体监管领域被后续处理其个人信息，而非泛用于所有可能对其造成侵益的其他领域。

相比于归档记录，链上记录因在保证行政程序信息完整性方面更具优势，且更贴合《指导意见》所提倡的信息记录与归档数字一体化解决方案，因而更值得推广。但链上记录受到个人信息保护必要原则的限制。原则上其仅适用于履行法定职责的特定目的，在干预行政领域不得超出特定监管领域予以存储，否则有违其合理预期，只有在给付行政领域可拓展至整体政务服务。

三、区块链存证的信息真实性限度

2018年6月，全国首例区块链司法存证案件由杭州互联网法院宣判，由此开启了法院在民事诉讼中对区块链存证方式的认可先河。随后于2019年，绍兴市上虞区人民法院在刑事审判领域对区块链存证同样予以肯定。受民事和刑事审判启发，行政机关同样引入了区块链存证制度。例如北京市海淀区人民政府2020年发布了《海淀区区块链政务服务领域深化应用工作方案》，将区块链应用于政府服务申报、受理、审批、监管等全流程，可实现“亮证确权、鉴证减材、审证秒批、存证溯源”等功能。另有行政执法机关尝试建立统一的证据电子化标准，将行政执法过程中所获取的证据统一记入区块链网络节点。和区块链的司法存证不同，行政区块链存证在担保证据真实性方面得分情况讨论。

（一）区块链存证的证据保全本质

区块链作为一种数字技术，其所能处理的客体必定为机器能够识别与分析的数字信号。法律意义上，数字信号既可能作为单独证据种类的电子数据，也可能是其他在形式上转化为电子化材料的非电子数据类证据。具体而言，前者电子数据也被称为电子证据，是指案件发生过程中形成的，以数字化形式存储、处理、传输的，能够证明案件事实的数据。例如利用电子监控设备获取的事实因其数字信号能被机器所识别与分析，在证据种类上对应电子数据。后者电子化材料是指线下实体材料经扫描、翻拍、转录等方式进行数字化处理后形成的材料，例如书证、物证经扫描或拍摄成为电子文档或电子影像资料。

但是，所谓的“区块链证据”却并非法定的证据种类。因为从技术上而言，区块链并不存储作为证据的电子化材料或者电子数据本身，其仅存储经过加密运算的哈希值，经哈希值核验判断电子化材料或者电子数据本身有无被篡改。虽然存储的哈希值在形式上也归类于作为技术概念的电子数据，但哈希值本身并无证据能力。因而，证据已经形成于上链之前，上链后的电子化材料或者电子数据并不会二次形成作为证据种类的电子数据。本质上而言，区块链存证属于一种对电子数据证据的保全方式。电子数据呈现出极强的易变性，比起传统证据如书证、物证等，其更容易被篡改，对其的证据保全一直困扰于行政与司法实务界，区块链存证很大程度上为之提供了创新解决方案。

（二）证据方面的真实性效力

证据必须查证属实，方可作为认定案件事实的根据。真实性是案件不可推翻的基础，其要求证据必须客观存在，不以人的意志为转移。证据保全的意义在于保护证据的证明力，证据真实性亦在证明力的射程之内。但是否可认为，区块链具有不可篡改性便意味着区块链存证足以确保证据的真实性？讨论区块链司法存证的学者认为，作为一种证据保全方式的区块链存证，实际上仅具备证据方面的推定真实性效力。该结论或适用于司法领域，却未必完全适用于行政领域。

电子数据通过技术保全之后具备何种程度的真实性效力，这涉及技术自证原理。所谓的技术自证，是指在技术能确保电子数据完整同步存储和完整上传存证的条件下，该证据保全技术才能完全保证电子数据的真实性，若只能完整上传则仅具备推定真实性效力。区块链仅用于归档记录时，电子数据一般不会同步存储于区块链网络之中，而是先在其他系统生成之后再被上传。例如行政机关先利用执法记录仪、扫描仪、录音录像设备等收集固定案件证据，随后再上传至区块链网络进行存证。即便根据内部规定应当及时上传，这中间仍存在一定的时间差，并非实时完整同步存证，无法确保时间差内电子数据有无被篡改。此时的区块链存证无法实现电子数据的实时同步存证，在技术自证方面完整性不足，从而仅具备对电子数据的推定真实性效力。但区块链被用于链上记录时，如在金融科技监管方面的应用实例中，所有电子数据都被同步存储并完整记录于区块链网络，从而符合技术自证的同步和完整性要求，该种情形下的区块链存证能确保证据的真实性。

在规范层面，我国目前仅认可了区块链存证在证据方面的推定真实性效力，这与规范仅针对采用归档记录方式的区块链存证有关，未覆及链上记录。根据《人民法院在线诉讼规则》第16条的规定，区块链存证经过技术核验一致时，原则上即认为上链后的电子数据未经篡改，其真实性获得推定。当一方当事人提出电子数据上链存储前不具备真实性时，法院可要求其提供证据证明上链存储前数据的真实性，并结合上链存储前数据的具体来源、生成机制、存储过程、公证机构公证、第三方见证、关联印证数据等情况作出综合判断。在行政诉讼中该规则的适用应当有所调整，对电子数据真实性提出质疑的主体一般为原告方，即行政相对人或者其他利害关系人，而根据行政诉讼举证责任分配规则，承担证明电子数据真实性的责任主体更宜为作为被告的行政机关。此外，出于弥补上链前电子数据真实性方面的不足，行政机关不仅应尽可能缩短数据上链时间，也可引入“区块链+公证”的存证模式。该模式下，行政机关将电子数据实时加密传输至公证链，取用时由公证处提供存证公证文书。按《行政诉讼证据规定》第64条的规定，以公证方式证明的电子数据交换、电子邮件以及其他数据资料，与原件具有同等的证明效力，其真实性可得以进一步强化。

关于链上记录在证据方面的真实性效力，虽然目前我国并未有相应规范予以认可，但存在未来补充规范的空间。依据《关于互联网法院审理案件若干问题的规定》第11条第2款的规定，“当事人提交的电子数据，通过电子签名、可信时间戳、哈希值校验、区块链等证据收集、固定和防篡改的技术手段或者通过电子取证存证平台认证，能够证明其真实性的，互联网法院应当确认。”该条款可视为电子数据通过技术自证获取真实性效力的一般条款，为链上记录的真实性效力留下了立法和适法的余地。

（三）案件事实方面的证明效力

在证据规则方面检视区块链存证，除上述涉及证明能力的真实性讨论之外，证明效力同样值得探讨，即区块链存证本身能否反映待证事实全貌。该问题也可转化为，仅依靠经区块链存储的电子数据能否达到证据确凿、事实清楚的要求。目前已出现过度依赖电子技术设备和迷信电子数据作为定案证据的趋势，在此基础上又进一步放大了区块链存证的证明效力。

2021年修订的《行政处罚法》第41条加入了“利用电子技术监控设备”执法规定。对此有观点认为，该条的亮点之一便是电子数据可作为定案“孤证”，即行政机关仅依据该份证据可直接作出行政处罚决定。换言之，若依循该观点，《行政处罚法》第41条授权行政机关仅基于电子数据作出行政处罚决定，而无需其他事实的补充或者推定。与民事和刑事领域采用较为清晰的一元证明标准不同，即前者一般采优势证明标准以及后者采排除合理怀疑标准，行政案件中呈现出多元证明标准体系。盖因行政案件的复杂程度以及对当事人的权益影响存在较大分殊差异，无法统一适用某一证明标准，而应结合具体案件类型而定。例如在行政处罚领域，对于可适用简易程序的案件，待证事实的推断一般采用优势证明标准，当从已知基础事实出发，判断待证事实发生的可能性大于不发生的可能性时，即使不能完全排除存在相反的可能性，也可推断待证事实存在。但在适用普通程序的案件中，证明标准既可能为排除合理怀疑也可能是高度盖然性标准，全由具体个案决定。围绕《行政处罚法》第41条的“孤证”说意味着一律适用了优势证明标准，只要电子数据符合证据特性，即可推断待证事实成立，如此认识应予纠正。因此，最新立法也并未放大电子数据本身的证明效力，经区块链存证之后该效力也不可能无的放矢地被二次放大，无论是归档记录抑或链上记录，其仅具备一般证明效力，无法反映待证案件事实的真实全貌。

四、区块链共享的信息可及性限度

利用区块链的分布式记账特性，可在各部门之间构建一个方便信息传递的分布式对等网络。区块链既克服了点对点模式下涉及多部门、多任务时的信息沟通复杂难题，也通过去中心化使得数据共享权责回归至各部门自身。问题在于，区块链共享能否实现所有共享需求，若在共享方面存有相当的局限性，则无法满足“以共享为原则”的法定要求。

（一）分布式数据共享的优势

传统政府数据共享采用点对点模式或者中心模式，两者都在一定程度上实现了数据共享，却都存在结构性缺陷。点对点模式之下，行政机关或机构之间各自直接建立独立连接，按需共享数据。例如综合行政执法部门向公安机关申请获取被执法人员的身份信息或者向市场监管部门申请获取营业信息时，前者需向后者提出申请，经后者审核通过后予以提供。该种模式所应对的任务场景具有特定单一性，无法应对涉及多部门、多任务的复杂性情形，因而该模式的应用面较窄、发展潜力较小。中心模式为当前数据共享的主流模式，其通过建立统一的数据管理中心将各部门数据汇集于内，当需要时由各部门统一向中心申请并由后者派发。例如《浙江省公共数据条例》第24条直接规定了采用中心模式的共享程序，有数据共享需求的行政机关应当向数据提供单位的同级公共数据主管部门提出申请，并通过统一的公共数据共享通道以接口调用、批量数据使用等方式获取数据。中心模式能应对大多数任务场景，但因高度依赖数据中心，可能出现在保障数据质量和数据安全方面的压力过载现象，而且该种模式下数据共享的实时性和准确性也有所欠缺。

基于区块链的政府数据共享具有分布式特征，作为维护和监督信息的节点，各个行政机关能直接实现包括共享在内的数据处理，无需依托专门的数据中心。与传统的点对点模式相比，分布式模式的节点更具智能化和拓扑性，因达成共识机制，各信息节点在智能合约基础上自动实现数据共享，包括数据请求、验证、提供、更新、存储等。与传统的中心模式相比，分布式模式不再额外需要信息中心，即无需设置诸如大数据局这样的专门行政机关，可在原有行政组织架构基础上直接实现数据共享。而且分布式模式以业务为导向，各节点作为信息节点平等独立，不受条块结构影响，从而能真正实现数据共享的跨部门、跨层级化。区块链的分布式共享模式，以实现数据并联方面的特有优势解决了政府数据共享难题，使数据需求主体和提供主体之间始终处于一对多或者多对一的并列交换关系之中。总而言之，利用区块链去中心化的分布式存储特性，通过智能合约触发各部门精准共享数据，可大幅缓解行政程序中实质审查的压力，甚至形式审查工作也可简约化。

（二）对“以共享为原则”的限制

数字政府在组织形态上与公共行政理论中的整体政府密切相关。早期的整体政府被理解为一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式，追求整体价值、整合组织形式，鼓励跨部门协同。进入信息社会后，整体政府强调为实现公共目标，应当以信息技术为手段，加强政府整合式运作和智慧治理。为满足数字时代整体政府提出的组织一体化和业务协同要求，需推动跨部门、跨层级、跨业务的数据共享，以此为基础才可能进一步提升政府治理能力。因而，在政府数据共享领域奉行“以共享为原则、不共享为例外”，这已体现于各地的相关立法之中。

表面而言，区块链在实现数据共享方面具有独特优势，能实现链上数据的全面、准确共享。不过，任何技术都存在缺陷，而这些缺陷决定了区块链信息共享存在局限性。若整体以区块链作为政府数据共享的底层架构，反而将造成对“以共享为原则”这一法定要求的限制。

第一，区块链技术仅能满足“小数据”共享，无法真正实现“大数据”共享。究其原因，区块链作为一种分布式系统，将采用全网数据一致性分发和冗余存储、分布式运营和集体维护的方式，在享有确保链上数据同步记录、不可伪造和不可篡改优势的同时，却也牺牲了数据处理效率。在主流中心模式下，数据共享仅按照中心节点所确定的简单规则和程序进行，而区块链涉及不同节点之间协同，采用纯数学方法而非中心化管理方案，当前全局大数据共享的计算资源仍然有限。具体而言，常见公有链的共识算法可分为工作量证明、权益证明、委托权益证明三种。其中，工作量证明和权益证明都将对网络间通讯造成极大压力，耗费大量计算资源，相对而言，股份授权证明因减少了共识节点从而给网络造成的压力较小。联盟链和私有链采用的共识算法仍以较为传统的一致性算法为主，例如以拜占庭容错算法为代表的一致性算法对计算资源的耗费同样较高。另外，主流中心模式仅出于数据安全考量进行数据容灾备份，区块链技术之下每次数据处理都存在数据冗余。总之，利用区块链网络进行的数据处理，仅能针对任务所需的必要数据，而无力应对联盟链之上所有无条件共享的政府数据。区块链技术的成本收益已决定其不可能作用于复杂和全局场景，所谓的区块链网络或者基础性网络架构只存在于特定领域。在此意义上，若期望以区块链的分布式模式完全替代主流的中心模式实现整体的政府数据共享，实际上构成了对“以共享为原则”这一法定要求的限制。

第二，按照共享属性不同，政府数据共享可分为无条件共享、受限共享以及不予共享三类。共享属性由行政机关依法评估，若其认为某数据应当列入受限共享目录范围时，不仅得提供明确的法律依据，还应列明受限共享的条件。单列受限共享类数据的原因在于，行政机关的数据活动同样受到职权法定原则的约束，行政机关只得在各自的职权范围内处理数据。已有立法对政府数据的受限共享进行了程序设计，且都采用了中心模式。作为需求数据一方的行政机关应当先向中心主管部门申请，再由其向作为提供数据一方的行政机关征求意见，当后者认为符合条件并同意共享时，中心主管部门方可提供数据。为限制提供数据一方行政机关滥用裁量权，当其不同意共享时应说明理由，若中心主管部门审查认为理由与受限共享条件不符合的，可直接予以共享。而当利用区块链技术共享时，由于全部上链数据公开透明，任何数据处理活动也都全程留痕，作为信息节点的行政机关都有权查询整个区块链上的数据记录。因而，区块链无法满足法律对受限共享类数据的共享要求，此类数据将被排除于区块链共享网络，导致“以共享为原则”落空。

（三）以功能为导向的嵌入式共享

解决上述困境的关键在于，应当对区块链共享的认识予以根本调整，即从万能论回归至功能论。万能论倾向于认为，既然区块链分布式数据共享存在公开透明、不可篡改和不可伪造等诸多优势，且在理念上能实现不同层级、不同地域和不同业务部门之间的协同共享，所以应当以区块链作为整个共享系统的底层架构。在此基础上，所有参与共识机制的行政机关都应对各自事务领域的行政程序进行去中心化再造，从而在行政一体化层面实现行政程序的全面重构和优化。但如前所述，区块链并不适宜于整体实现政府数据共享，仅用于“小数据”，也无法满足受限类数据的共享需求，若希冀政府数据共享完全建立在区块链网络之上，将使其负担不可承受之重。

从更为符合区块链技术实际的功能论认为，区块链技术应作为一种功能组件嵌入已有的系统架构和任务逻辑之中，在局部层面利用区块链进行数据处理活动。在数据共享领域，区块链共享应嵌入主流中心模式之中，对整体政府数据共享予以优化而非全然替代。事实上，传统的点对点模式在特定个案中仍具备灵活优势，有其适用空间。而各地政府在数字化转型或者改革进程中始终以中心模式为数据共享的主流模式，其原因不仅在于该模式与现有行政组织的“条块”结构相适应，而且该模式能真正满足政府“大数据”共享和各类数据的共享需求。区块链共享可作为中心模式的功能补充，在具体行政任务领域针对无条件共享类数据发挥其分布式存储优势，实践中业已存在某些特定政务服务类数据共享或者某领域行政执法证据类数据共享。前者如广东省佛山市禅城区的“智信城市”、重庆市的“渝快链”、山东省自由贸易试验区的“区块链政务”可信服务平台等都在局部层面引入了区块链作为政府数据共享的底层技术。后者如台州市综合行政执法局利用区块链构建了“行政检查-行政处罚-行政执行和诉讼”的行政执法证据共享机制。如此，“以共享为原则”这一政府数据共享领域的法定要求不仅得以遵守，而且能以更佳的方式得以实现。

结语

现代行政乃信息行政，行政机关扮演着信息中心的角色，负责信息的采集、储存、分析、共享以及决策等工作，并与行政相对人之间发生信息互动，由此双方共同促进着国家与社会秩序的理性构建。信息论视角下，内外行政程序的区块链化不仅将两者之间的理念契合转化为现实，而且标志着区块链所代表的技术理性与行政程序背后的价值理性之间的深度融合。从行政整体观察，若基于区块链技术对行政程序加以体系性再造，既能大幅提升行政效能又可满足依法行政原理对行政程序提出的法治要求，从而实质性地推进数字法治政府建设。但在数字时代也应时刻警惕所谓的“技术万能论”，一味夸大其实用效应容易忽略技术本身存在的纰漏。作为人类有限理性的阶段性成果，包括区块链在内的任何技术必然存在自身局限和适用限度。数字时代行政法的目光应当始终在技术与规范之间不断往返，一方面正视技术系统自身的功能限制，另一方面检视法律系统所框定的规范限制，由此才可能防范原有的法治价值失序，重塑数字时代的正义秩序。