摘 要：我国行政诉讼受案范围的行政协议仅为狭义的行政协议，其判定标准包括形式标准和实质标准。形式标准即主体标准，必须有一方当事人是行政主体；实质标准则涉及协议目的（公益目的）、协议内容（具有行政法上的权利义务）、协议当事人地位（法律地位平等，但行政主体方享有一定优益权）和协议性质（既具有行政性，又具有民事性）。行政协议诉讼的范围包括政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议以及最高人民法院司法解释列举的其他行政协议。行政协议可诉的情形包括违法签订、不依法履行，以及未依约履行、违法变更和违法终止（解除）。行政协议诉讼的起诉与受理、审理与判决除适用《行政诉讼法》和最高人民法院关于行政协议诉讼的司法解释外，还可参照适用《民事诉讼法》的有关规定。在实体法方面，除适用相应的行政实体法外，还可参照适用民事法律规范中关于民事合同的相关规定。

关键词：行政协议；行政协议诉讼；审理范围；裁判标准

一、行政协议的概念与判定标准

（一）行政协议的概念

行政协议即行政合同、行政契约或政府合同、政府契约。在不同的场合，人们可能赋予这些术语不完全相同的含义。

例如，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议诉讼司法解释》）确定行政协议是“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”，从而既排除了行政机关与个人、组织之间订立的民事性质的协议，也排除了行政机关与行政机关、行政机关与公职人员之间订立的行政法性质的协议。

而英国、美国等国家使用“政府合同”，通常既包括公法合同，也包括私法合同。法国、德国等欧洲国家使用“行政合同”，则往往只包括公法合同而不包括私法合同。

（二）广义行政协议

广义的行政协议（行政合同）指行政主体（包括行政机关与法律法规授权的组织）与作为行政相对人的公民、法人或者其他组织之间签订的取代或补充行政行为的，设立、变更、终止行政法律关系的协议，以及不同行政主体相互之间、行政主体与所属公职人员之间签订的协议。

广义的政府合同则既包括作为行政主体与作为行政相对人的公民、法人或者其他组织之间签订的设立、变更、终止行政法律关系的协议，也包括作为特别法人的政府或政府部门与一般法人、非法人组织、个人之间签订的设立、变更、终止民事权利义务关系的协议（即同时包括公法合同与私法合同）。政府即使是与私人签订私法合同，亦应受到比私人与私人之间签订私法合同更为严格的法律规范与约束。因为政府履行合同的资金来自国库，其所有债务由纳税人买单。

（三）狭义行政协议的判定标准

1．形式标准（主体标准）

一方是行政主体，一方是作为行政相对人的公民、法人或者其他组织。

2．实质标准

（1）协议目的：追求公共利益（实现某种行政管理或者公共服务目标）；

（2）协议内容：设立或者变更、终止某种行政法律关系，具有行政法上权利义务的内容；

（3）协议双方的地位：双方法律地位平等，但权利义务不完全对应（行政主体享有一定优益权）；

（4）协议性质：协议既具有行政性，又具有民事性，故其争议既可通过行政法途径解决（涉行政行为争议可通过行政复议或行政诉讼途径解决），又可通过民法途径解决（涉民事性争议可通过仲裁或民事诉讼途径解决）。

二、可诉行政协议的种类

（一）《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第11项规定的种类

（1）政府特许经营协议；

（2）土地房屋征收补偿协议；

（3）等（即与前两种协议性质相同的协议）。

（二）《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第2条规定的种类

（1）政府特许经营协议（主要涉供水、供电、供气、供暖等公用事业或重大建设工程项目，此种协议大多采用BOT形式）；

（2）土地、房屋等征收征用补偿协议（征收征用限于公共利益需要，非公共利益需要应采用私法买卖合同。在西方国家，某些因公共利益需要亦可采用私法买卖合同）；

（3）矿业权等国有自然资源［《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第12条第4项列举的自然资源包括土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等］使用权出让协议；

（4）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；

（5）政府与社会资本合作协议（须符合《行政协议诉讼司法解释》第1条规定的条件，此种协议大多采用BOT、BOOT、BTO、BOO、PFI等PPP形式）；

（6）其他行政协议（如政府招商引资框架协议等）。

（三）可诉行政协议争议案件的可诉情形

1．《行政诉讼法》第12条第11项规定的4种情形

（1）不依法履行；

（2）未依约履行；

（3）违法变更；

（4）违法解除。

2．最高人民法院《行政协议诉讼司法解释》第4条规定的5种情形

（1）违法签订；

（2）不依法履行；

（3）未依约履行；

（4）违法变更；

（5）违法终止（解除）。

（四）可诉行政协议争议案件可诉情形的典型案例

1．违法签订行政协议案例

案例一：蒋某某诉重庆高新区管理委员会、重庆高新技术产业开发区征地服务中心行政协议纠纷案

2015年12月25日，蒋某某与重庆高新区管理委员会、重庆高新技术产业开发区签订《征地拆迁补偿安置协议》。协议签订后，蒋某某认为协议内容和签订程序均违法，侵害了其合法权益，于2016年7月12日向重庆市第五中级人民法院提起诉讼。重庆五中院以蒋的起诉不属于《行政诉讼法》规定的行政协议可诉性范围，驳回其起诉。蒋再向重庆市高级人民法院上诉。重庆市高级人民法院以同样理由驳回其起诉。蒋不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院经再审后指出，《行政诉讼法》规定的可诉性范围虽只列举了不依法履行、未依约履行、违法变更、解除的情形，但并不限于4种情形，《行政诉讼法》第12条第11项使用的“等”还包括缔约过失、协议成立与否、协议是否有效、是否有应撤销、终止等情形。故裁定撤销一审、二审裁定，指令继续审理。

案例二：王某某诉江苏省仪征枣林湾旅游度假区管理办公室房屋搬迁协议纠纷案

2017年8月4日早晨，江苏仪征市铜山办事处的工作人员到王某某家中商谈搬迁补偿安置事宜，直至5日凌晨1时30分，双方才在《房屋搬迁协议》上签字。

2017年8月5日晨5时20分，王某某被家人送至医院治疗，被诊断为有多处软组织挫伤，8月21日方出院。9月19日，王某某向扬州市中级人民法院起诉，提出《房屋搬迁协议》是在被告胁迫下签订的，请求法院予以撤销。扬州市中级人民法院支持了原告的诉求，判决指出，一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求法院变更或撤销。该案虽无直接证据证明拆迁人员使用了暴力胁迫手段，但协商从8月4日早晨持续至8月5日凌晨，时间跨度过长，难以认定王某某签订协议是其真实意思表示，亦有违正当法律程序原则，故判决撤销了案涉协议。

2．行政协议内容违法案例

案例三：邹平县政府与西王集团、齐星集团《委托经营三方协议》纠纷案

2016年，山东省齐星集团因企业生产经营需要，向信达资产管理公司借贷2亿元，西王集团对之提供了担保。2017年3月4日，西王集团认为齐星集团经营不善，其担保存在很大风险，要求对齐星集团进行托管。齐星集团认为不存在这种风险，不同意托管。于是，西王集团请求邹平县政府进行干预。

2017年4月2日，山东省邹平县政府将西王集团、齐星集团法定代表人召集到县政府，强行要求齐星集团与西王集团和县政府签订《委托经营三方协议》。该协议规定，齐星集团自协议签订后，由西王集团托管，如之后进入破产程序，西王集团在债务清偿前优先受偿齐星集团全部资产。在邹平县政府的施压下，齐星集团最后在协议上签了字。之后齐星集团所属17家关联企业均被西王集团接管。对此，齐星集团认为该协议严重损害了其权益，故向法院提起诉讼，请求解除该协议。

案例四：凤冈县某工贸公司诉贵州省凤冈县政府请求撤销补偿安置协议案

2001年3月7日，凤冈县某工贸公司取得案涉土地国有土地使用权证，修建厂房以从事水泥电线杆的生产。2006年10月，工贸公司与周某订立协议书，约定将电线杆厂空地租给周某使用。2014年9月，凤冈县政府对该地块进行征收，与周某订立《棚户区改造项目房屋征收与补偿安置协议书》（以下简称《安置协议》），并将相应补偿款支付给周某。工贸公司认为，《安置协议》中的房屋及构筑物属公司所有，凤冈县政府与周某订立《安置协议》并将补偿款支付给周某的行为侵犯了其财产权，遂提起诉讼，请求撤销该协议。

贵州省高级人民法院二审认为，《安置协议》所涉房屋及构筑物应属工贸公司所有，凤冈县政府与周某订立《安置协议》并向其支付补偿款侵犯了工贸公司的合法权益，工贸公司有权提起诉讼。房屋征收部门对征收范围内房屋的权属应当进行调查登记，要求被征收人提供相应证据。凤冈县政府直接与周某订立协议缺乏事实根据。另外，凤冈县政府明知周某系承租人，工贸公司系出租人，其订立协议前本应就案涉房屋及构筑物等的归属充分听取双方的意见，其直接与周某订立《安置协议》违反正当程序。因此，贵州省高级人民法院判决驳回周某上诉，维持一审判决。

3．不依法依约履行行政协议案例

案例五：海南中石油昆仑港华公司与海南儋州市政府行政许可纠纷案

2003年3月18日，港华公司与儋州市建设局签订《开发儋州市管道燃气工程项目协议》，约定港华公司开发建设儋州市管道燃气工程，由其统一规划、统一建设、统一经营、统一管理。

但到了2010年9月10日，儋州市政府常务会议决定，由滨海新区管委会代表儋州市政府与中海油管道公司签订《投资建设儋州市滨海新区燃气管网供气工程协议》，并为中海油管道公司颁发建设行政许可。港华公司对之不服，向海南省第二中级人民法院提起行政诉讼。海南二中院认为，政府对特许公用事业经营有合理布局和有效配置资源的裁量权，判决驳回港华公司的诉讼请求。港华公司对海南二中院判决不服，向海南省高级人民法院提起上诉。海南省高院以港华公司与儋州市建设局原签订的合同未经招投标程序，不能形成排他性开发建设权为由，驳回了港华公司的上诉。

案例六：鑫远城市桥梁公司诉福州市人民政府未依约履行《路桥建设专营权协议》案

1997年10月，福州市人民政府与鑫远城市桥梁公司（香港中旅集团占该公司股份70％）

签订《路桥建设专营权协议》，双方约定鑫远公司出资12亿元建设闽江四桥，经营闽江二、三桥及附属收费站28年。政府承诺9年内所有从福州南大门进出的车辆都通过该收费站。但7年后的2004年5月，福州市政府换届，新任市长不承认上届政府所签协议的效力，违约修通市二环路（在闽江上又建一桥，导致大量车辆绕过收费站，改走不收费的二环路，致使港中旅投资的8.4亿元不仅无法获得回报，还要承担偿还2亿多元银行贷款的责任）。福州市政府拒绝给鑫远城市桥梁公司任何补偿。鑫远公司对此不服，向法院起诉，请求法院判决政府承担违约责任。

4．违法变更行政协议案例

案例七：广西南宁银杉公司和翔吉公司诉隆林各族自治县政府违法单方变更其与之签订的招商引资合同案

2007年11月30日，隆林各族自治县政府为招商引资，与广西南宁银杉公司签订了一份《铝板带材加工项目投资合同书》。该合同书第2条第10项规定，甲方（隆林各族自治县政府）承诺其所属的全资锑业公司将马雄锑矿的采矿权依法转让给银杉公司在该县成立的项目公司翔吉公司，并承诺于2008年7月1日前办妥转让手续。

但到了2008年8月4日，隆林各族自治县政府却通过政府文件《关于委托翔吉公司对马雄锑矿进行开采和冶炼经营的通知》，单方将原合同确定的转让采矿权变更为委托开采和冶炼经营权。

2022年8月26日，隆林各族自治县政府在翔吉公司经营该锑矿14年后，又通过政府文件《关于终止翔吉公司对马雄锑矿开采和冶炼经营的通知》，将翔吉公司投入数亿元进行改造和建设的该锑矿划转给另一公司。银杉公司和翔吉公司对此不服，就隆林各族自治县政府违法单方变更合同行为提起行政诉讼。

5．违法解除行政协议案例

案例八：新疆兴源公司与新疆和田市政府天然气利用项目合同案

2004年4月14日，兴源公司与和田市政府签订《和田市天然气利用合同》，约定兴源公司项目建成后经营20年，其间不再允许第三方在和田市经营天然气项目。但4年后的2008年9月12日，和田市政府却向兴源公司出具合同解除函，由市建设局接管兴源公司天然气供应运营业务。兴源公司不同意政府单方解除合同的行为。

2008年12月22日，和田市政府向和田市人民法院提起民事诉讼，企求通过诉讼解除合同。和田市人民法院支持了和田市政府的诉求，判决解除合同。兴源公司不服，于2009年1月21日向新疆维吾尔自治区高级人民法院上诉。新疆维吾尔自治区高级人民法院判决和田市政府解除合同行为无效，要求其继续履行合同。

三、行政协议案件的起诉与受理

（一）行政协议诉讼常见的原告情形

（1）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的当事人；

（2）认为行政征收、征用补偿协议内容违法，损害其合法权益的被征收、被征用人（包括非协议当事人，如案例四）；

（3）认为行政机关未依法、依约履行行政协议，导致其合法权益受到损害的协议一方当事人；

（4）认为行政机关单方变更、解除行政协议违法，导致其合法权益受到损害的协议一方当事人。

（二）行政协议诉讼原告最常提出的请求

（1）请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；

（2）请求判决行政机关依法履行或者依协议约定履行义务；

（3）请求判决确认行政协议无效；

（4）请求判决撤销行政机关单方变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；

（5）请求判决撤销、解除行政协议；

（6）请求判决行政机关赔偿其违法、违约行为给当事人造成的损失；

（7）请求判决行政机关继续履行行政协议，对其违法、违约行为造成的损失采取补救措施。

（三）行政协议案件管辖

当事人可书面协议约定选择管辖：

（1）被告所在地；

（2）原告所在地；

（3）协议履行地；

（4）协议订立地；

（5）标的物所在地等与争议有实际联系地点的法院。

但是，约定管辖不得违反级别管辖和专属管辖的规定。双方达不成协议，依《行政诉讼法》规定的管辖规则确定管辖。

（四）行政协议案件起诉时效

公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）的规定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照《行政诉讼法》及其司法解释的规定。

四、行政协议案件的审理与判决

（一）司法解释规定的审理范围与裁判标准

人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为进行审理，其裁判标准包括：

（1）行政机关是否具有相应法定职权；

（2）行政机关是否滥用职权；

（3）行政机关适用法律法规是否正确；

（4）行政机关是否遵守了法定程序；

（5）行政机关的行为是否明显不当；

（6）行政机关是否履行了相应法定职责（原告认为被告未依法依约履行行政协议的，法院应针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查）。

（二）行政协议诉讼案件审判实践中，案件审理通常涉及的内容（共8项）

（1）当事人订立协议是否出于自愿；

（2）协议针对的事项是否可依法通过协议实施；

（3）须经招拍挂法定程序选择对方当事人的，是否经此法定程序；

（4）签约政府部门是否享有相应法定权限，须与其他政府部门（如财政、规划、自然资源、生态环境等部门）协商的，是否经事先协商程序；

（5）当事人是否符合法定条件（资质）；

（6）协议履行可能对第三人利益造成不利影响的，是否事先通知第三人并听取第三人的意见；

（7）协议内容的确定是否存在滥用裁量权的情形；

（8）协议履行过程中是否存在滥用优益权的情形。

（三）行政协议诉讼裁判的种类（共11种）

（1）行政协议存在《行政诉讼法》第75条规定的重大且明显违法情形的，法院应当确认行政协议无效。法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，法院可以确认行政协议有效。

（2）法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，在一审法庭辩论终结前未获得批准的，法院应当确认该协议未生效（不适用撤销或确认无效判决）。

（3）行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行，原告要求被告承担赔偿责任的，法院应予支持。

（4）原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，法院经审理，认为符合法律规定的可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。

（5）行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告而导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，法院应当判决被告予以赔偿。

（6）在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。被告变更、解除行政协议的行政行为存在《行政诉讼法》第70条规定情形的，法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。被告变更、解除行政协议的行政行为违法，法院可以依据《行政诉讼法》第78条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

（7）原告请求解除行政协议，法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。

（8）被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，法院可以依据《行政诉讼法》第78条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告赔偿。原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，法院应予支持。

（9）被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议，原告在履行期限届满之前向法院起诉请求其承担违约责任的，人民法院应予支持。

（10）被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，法院应予支持。

（11）原告以被告违约为由请求判令其承担违约责任，法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，法院可以判决驳回其诉讼请求。

（四）行政协议当事人的抗辩权

在行政协议诉讼中，当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的，法院应予支持。

《民法典》规定了4种形式的抗辩权：

其一，同时履行抗辩权。当事人互负债务，没有先后履行顺序的，应当同时履行。一方在对方履行之前有权拒绝其履行请求。一方在对方履行债务不符合约定时，有权拒绝其相应的履行请求（《民法典》第525条）。

其二，先履行抗辩权。当事人互负债务，有先后履行顺序，应当先履行债务的一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行请求。先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行请求（《民法典》第526条）。

其三，不安抗辩权。应当先履行债务的当事人，有确切证据证明对方有下列情形之一的，可以中止履行：

（1）经营状况严重恶化；

（2）转移财产、抽逃资金，以逃避债务；

（3）丧失商业信誉；

（4）有丧失或者可能丧失履行债务能力的其他情形。

当事人没有确切证据中止履行的，应当承担违约责任（《民法典》第527条）。

当事人因行使不安抗辩权中止履行的，应当及时通知对方。对方提供适当担保的，应当恢复履行。中止履行后，对方在合理期限内未恢复履行能力且未提供适当担保的，视为以自己的行为表明不履行主要债务，中止履行的一方可以解除合同并可以请求对方承担违约责任（《民法典》第528条）。

其四，诉讼时效抗辩权。诉讼时效期间届满的，义务人可以提出不履行义务的抗辩。诉讼时效期间届满后，义务人同意履行的，不得以诉讼时效期间届满为由抗辩；义务人已经自愿履行的，不得请求返还（《民法典》第192条）。

（五）行政协议诉讼的调解

人民法院审理行政协议案件，可以依法进行调解。法院进行调解时，应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

（六）行政机关申请法院强制执行权

在行政协议诉讼中，行政机关在两种情况下可申请法院强制执行：

其一，对方当事人未按照协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。对方当事人收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可向法院申请强制执行。

其二，法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，对方当事人未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可依法作出处理决定。对方当事人在收到处理决定后在法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向法院申请强制执行。

（七）行政协议诉讼的法律适用

1．诉讼法的适用

人民法院审理行政协议案件应当适用《行政诉讼法》的规定；《行政诉讼法》没有规定的，参照适用《中华人民共和国民事诉讼法》的规定。

2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用《行政诉讼法》及最高人民法院《行政协议诉讼司法解释》。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。

2．特殊情形的诉讼法适用

2015年5月1日前订立的行政协议产生纠纷，当时的法律、行政法规、司法解释或者我国缔结或参加的国际条约没有规定其他争议解决途径的，当事人提起行政诉讼，人民法院可以依法受理。诉讼时效可以适用对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起的行政诉讼案件的诉讼时效制度。

3．实体法的适用

人民法院审理行政协议案件，除了应适用相应的行政实体法（如《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等），还可以参照适用民事法律规范（如《民法典》第三编、《民法典》总则编第六章等）关于民事合同的相关规定。