摘  要：基层综合执法改革经历了地方探索、中央推动、法律确认三个阶段。行政处罚权下放制度为基层综合执法改革提供了合法性。省级人大及其常委会、省级人民政府均有权决定基层综合执法改革，但考虑到下放权力的动态调整需求和行政效率因素，由省级人民政府行使决定权更有优势。为确保基层综合执法改革的合法性，应准确理解并严格执行改革的决定主体、适用条件、程序要求等制度。

关键词：基层综合执法改革;行政处罚权下放;合法性

基层综合执法改革是行政执法体制改革的重要课题。它是指依法赋予乡镇人民政府、街道办事处行政执法权，由其以自己名义集中行使有关部门的行政处罚权和与行政处罚有关的行政检查权、行政强制措施权的改革。基层综合执法改革体现了整体政府理念、行政效能原则和权责一致要求，不仅可以解决横向综合执法所欲解决的重复执法、执法扰民等问题，还可以缓解基层权责失衡现象，解决“看得见的管不着，管得着的看不见”的信息不对称和执法效能问题。自相对集中行政处罚权改革以来，基层综合执法改革探索从未停止。2021年修订的《行政处罚法》规定行政处罚权下放制度后，综合执法模式由“横向集中”向“横向集中+纵向下放”转变，综合执法改革进入新阶段。那么，如何认识不同阶段基层综合执法改革的合法性，如何看待行政处罚权下放制度与基层综合执法改革的关系，如何理解基层综合执法改革的决定主体、适用条件和程序等问题，是决定基层综合执法改革能否顺利推进的重要因素，也是影响党的二十大报告提出的“完善基层综合执法体制机制”目标能否顺利实现的重要条件。本文将在考察基层综合执法改革发展历程的基础上，尝试回答上述问题。

一、 基层综合执法改革的发展历程

纵观基层综合执法改革，其发展历程可以划分为三个阶段。

第一阶段，地方探索(1997年1月—2018年6月)。1996年《行政处罚法》(第16条，2014年修订后第18条)规定的相对集中行政处罚权制度，被认为是综合行政执法改革的发端。随着相对集中行政处罚权制度的实施，地方开始了基层综合执法改革的探索。1997年1月颁布的《上海市街道办事处条例》规定，街道办事处设立的街道监察队具有行政执法主体资格，可以自己的名义集中行使一定范围的行政处罚权。之后，《武汉市街道办事处条例》、《哈尔滨市街道办事处条例》也作了类似规定。这一阶段的基层综合执法改革是地方政府回应基层社会管理需求的积极探索，为后续改革积累了经验。

第二阶段，中央推动改革试点并全面铺开(2016年12月—2021年7月)。与地方的自主探索呼应，中央推动的基层综合执法改革也在稳步实施。2009年，中央提出，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，根据经济社会发展需要，下放管理权限。2016年，中央提出，赋予经济发达镇行政执法主体资格并实行综合执法改革。这是首次明确提出赋予经济发达镇综合执法主体资格。2017年，中央提出，下放有关行政执法事项至乡镇政府，探索乡镇综合执法。但该文件没有明确乡镇政府是否具有独立的执法主体资格。地方对于经济发达镇以外的乡镇政府是否具有综合执法主体资格有不同理解，如山东省将乡镇街道的综合执法界定为联合执法。如果说上述中央文件仅明确经济发达镇综合执法主体资格的话，2019年《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》(以下简称《基层三整合意见》)则第一次提出赋予所有的乡镇、街道行政执法主体资格，推进基层综合执法改革。至此，这一阶段的基层综合执法改革，在中央的大力推动下，已经由经济发达镇走向全国。

第三阶段，国家法律授权(2021年7月起)。2021年，《行政处罚法》修订时，规定行政处罚权下放制度，使乡镇人民政府、街道办事处获得了县级人民政府部门的行政处罚权。

二、 基层综合执法改革的合法性审视

梳理基层综合执法改革的历程可以发现，影响不同阶段改革合法性的问题主要有如下几个：《地方组织法》、相对集中行政处罚权制度可否为改革提供合法性依据?如果回答是肯定的，则从第一阶段开始的改革均具有合法性，行政处罚权下放制度将失去意义。如果回答是否定的，则需要继续追问，地方性法规、党内法规可否成为其合法性依据?如果回答是肯定的，则增加行政处罚权下放制度也没有意义。如果回答是否定的，则需要继续讨论行政处罚权下放制度是否可以赋予改革合法性?

(一) 《地方组织法》、相对集中行政处罚权制度不能赋予基层综合执法改革合法性

《地方组织法》不是基层综合执法改革的合法依据。首先，《地方组织法》关于乡镇人民政府职权范围的规定(第76条)属于组织规范，不能构成行政机关行使执法权的根据。组织规范的内容“以有关行政机关设立的规定及该机关所掌管事务的规定为核心，进而包括规定行政机关关系的规范”(P5)。组织规范一般并不直接作用于行政相对人，在德国向来被视为“内部法”(P281)。其次，《地方组织法》规定的是乡镇人民政府的事权范围，或称之为管辖权范围、权限范围。行政主体仅有管辖权还不足以完成行政任务，还必须为其授予相应的权能，即“法律赋予行政主体采取一定方法、手段和措施完成行政管理任务的一种资格……没有管辖权，权能无施展之地；而没有权能，管辖权也无实际意义”(PP335-336)。《地方组织法》仅规定乡镇人民政府权限，没有规定相应权能，不能成为乡镇人民政府执法根据。第三，如果《地方组织法》可以成为基层综合执法的依据，那么，各级地方政府都可以依据组织法行使执法权，果真如此，塑造了现行行政执法体制的部门行政法律(如《环境保护法》、《土地管理法》)将失去存在的意义。

相对集中行政处罚权制度不能成为基层综合执法改革的合法性依据。该制度的设计初衷，是通过重构同一政府不同部门之间的执法权限，实现执法权的横向科学配置，并不涉及执法权向基层下放的纵向移转。首先，从设立目的看，相对集中行政处罚权制度是为“解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题”,而这些问题主要是行政机关之间横向职责权限配置导致的。其次，按照体系解释方法，该制度关于“一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的立法表述中，“一个行政机关”与“有关行政机关”均应指具有行政处罚权的行政机关。按照行政处罚的管辖规定，行政处罚原则上由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，乡镇、街道一般不具有行政处罚主体资格。因此，“一个行政机关”与“有关行政机关”均指县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关，不包括乡镇和街道，相对集中行政处罚权也不包括纵向的权力移转。第三，从有关综合执法的政策文件看，2018年之前，国家有关政策文件在提到综合行政执法时，均未包含将行政执法权下放给乡镇、街道的表述。如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提到综合执法时，没有涉及执法力量下到基层的内容；2018年《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》,更是明确将乡镇综合执法队伍定位为县级执法队伍的派驻机构。综上所述，相对集中行政处罚权制度不能成为基层综合执法改革的合法性依据。

(二) 地方性法规、党内法规不是基层综合执法改革的合法性依据

地方性法规不能赋予基层综合执法改革合法性。以《上海市街道办事处条例》(1997年)为代表的地方性法规规定，街道办事处设立的监察队具有行政主体资格，可以实施综合行政执法。这一规定回应了基层社会治理的迫切需求，具有现实合理性。并且，司法实践也间接确认了街道办事处监察队的行政执法主体资格，如许某诉上海市徐汇区徐家汇街道监察队强制拆除决定纠纷案。但地方性法规该项规定的合法性难以证成。首先，地方性法规的规定不符合相对集中行政处罚权制度的设立目的和实施面向。其次，地方性法规的规定超越了行政处罚管辖的立法设定权限。行政处罚管辖是行政处罚事权在不同行政机关之间如何分配的问题。“单一制国家事权纵向配置的决定权在中央”。中央配置行政处罚级别管辖的方式是通过法律、行政法规。根据《行政处罚法》,行政处罚级别管辖的原则是由“县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”,例外情况可以由法律、行政法规规定。亦即，地方性法规无权规定行政处罚的级别管辖事项。再次，地方性法规的规定违反了相对集中行政处罚权的法律授权。行政处罚法将相对集中行政处罚权的决定权授权给国务院或经国务院授权的省级人民政府，地方性法规关于基层综合执法的规定违反了上述授权。

党内法规亦不能为基层综合执法改革提供合法性依据。在中央推动基层综合执法改革试点并全面铺开的阶段，以《基层三整合意见》为主的党内法规成为改革的主要依据。但党内法规“不存在所谓‘溢出效力’,也不能将党外主体纳入调整范围”。党内法规依靠党的纪律保证实施，与依靠国家强制力保障实施的国家法律有本质区别。因此，党内法规不符合只有“法律、行政法规”才可以改变行政处罚级别管辖的要求，不能成为基层综合执法改革的合法性依据。有观点认为，《基层三整合意见》制定主体包括国务院办公厅，可以根据相对集中行政处罚权制度的授权要求，视为国务院对基层行使县级人民政府部门行政处罚权的授权。这种观点值得商榷。除了前述《基层三整合意见》不具有调整行政执法改革事务的“溢出效力”,不符合只有“法律、行政法规”才可以改变行政处罚级别管辖的要求外，还有一个重要原因是，《基层三整合意见》与《行政处罚法》关于相对集中行政处罚权的授权要求不符。从立法意旨看，国务院等决定主体对于相对集中行政处罚权的决定权是一种具体权力，即针对特定的申请主体就拟集中行使的具体处罚权作出的决定。该决定仅对申请主体和拟集中行使的特定处罚权有效。而《基层三整合意见》是一种规范性文件，并非针对特定主体和特定权力。因此，《基层三整合意见》虽有国务院办公厅参与，但其无法成为基层综合执法改革的合法依据。

(三) 行政处罚权下放制度可以成为基层综合执法改革的合法性依据

首先，行政处罚权下放制度使基层获得行政处罚的主体资格。根据行政处罚级别管辖规定，乡镇、街道只有在法律、行政法规的特别授权下，才能享有行政处罚权。而行政处罚权下放至乡镇、街道，是《行政处罚法》规定的，属于法律对行政处罚级别管辖的特别授权。这种授权的结果，是使乡镇、街道获得以自己名义执法的行政主体资格。亦有观点认为，行政处罚权下放制度既可以是对基层的“授权，也可以是委托”。笔者认为，从该制度的产生背景看，在2021年《行政处罚法》修订之前，县级人民政府执法部门向基层乡镇、街道派驻执法机构已经成为基层执法的常态，与委托执法功能无异；从委托行政处罚制度的立法修改看，《行政处罚法》已经取消了受委托组织必须是“事业组织”的限制，解决了乡镇、街道受委托执法的法律障碍，无需行政处罚权下放制度提供委托执法依据；如果县级人民政府执法部门委托乡镇、街道执法还需要依据行政处罚权下放制度，由省、自治区、直辖市决定的话，既与行政委托的原本要求不符，降低了行政效率，也违背该制度的创设目的；从执法重心下移改革面临的主要问题看，行政处罚权下放制度的立法目的是解决《基层三整合意见》要求的乡镇、街道行政执法主体资格的法律依据问题。因此，行政处罚权下放制度不宜解释为对基层的委托，而应解释为对基层的授权，乡镇、街道据此获得以自己名义行使行政处罚权的执法主体资格。

其次，行政处罚权下放制度构成基层相对集中行政处罚权的依据。行政处罚权下放既可能是单一主体的行政处罚权下放，也可能是两个以上主体的行政处罚权同时下放。在单一主体的处罚权下放场合，由于乡镇人民政府已经具有特别法规定的行政处罚权，此时构成相对集中行政处罚权；街道办事处因之前没有行政处罚权，其仅行使单一主体下放的行政处罚权，不属于相对集中行政处罚权。在两个以上主体的行政处罚权同时下放的场合，承接的乡镇、街道均构成相对集中行政处罚权。从改革实践看，各地向基层下放的行政处罚权赋权指导清单都涉及两个以上行政执法主体的处罚权。即使各地根据实际情况，从指导清单中选择部分权限下放，其下放处罚权涉及的执法部门也远远超过两个。因此，行政处罚权下放制度从理论上虽非必然，但事实上却导致相对集中行政处罚权。

最后，基层相对集中行政处罚权必将导致有关行政强制措施和行政检查权的相对集中，进而形成基层综合执法。基层相对集中行政处罚权制度形成后，依据《行政强制法》,基层可以行使与相对集中行政处罚权有关的行政强制措施权。基于行政法理，作为实施行政处罚权必备的、附随的权力，基层也可以行使与相对集中行使的行政处罚权有关的行政监督检查权。至此，基于行政处罚权下放制度所形成的基层行政执法，才成其为真正的基层综合行政执法。

综上所述，在基层综合执法改革探索过程中，行政处罚权下放制度为改革赋予了合法性，使改革步入法治轨道。

三、 基层综合执法改革的合法要件

基层综合执法改革的核心是行政处罚权下放制度，改革的合法要件也主要指行政处罚权下放的合法要件。《行政处罚法》第24条从事前、事中、事后分别规定了行政处罚权下放的合法要件、具体要求和保障机制。此处聚焦于第1款规定的合法要件展开讨论，具体包括基层综合执法改革的决定主体、适用条件和程序要求。

(一) 基层综合执法改革的决定主体

行政处罚权转移的决定主体。基层综合执法改革的核心是行政处罚权的转移。有权决定行政处罚权转移的主体包括规定该权限的原立法主体与授权主体。规定某一事项行政处罚主体的原立法机关，有权通过修改原有立法或制定相同位阶的立法，对原行政执法主体和执法体制作出改变，如《农业法》第87条。

有权决定行政处罚权转移的授权主体。在欲实行综合行政执法的领域，可以通过修改相关单行法律，将不同行政处罚的执法主体均调整为同一行政主体，以实现综合执法之相同目的。但这样需要修改多部立法，修法成本大，改革效率低；并且，综合执法改革经常需要视具体情况动态调整执法权限，单行法的稳定性与综合执法改革所要求的灵活性相悖。基于此，立法者选择了不改变单行法规定的行政执法主体，而在行政处罚的基本法——《行政处罚法》中对行政处罚权的转移作出授权的综合执法改革进路。

“省、自治区、直辖市”的指向。《行政处罚法》第24条将行政处罚权下放的决定权授予“省、自治区、直辖市”。无论按照文义解释还是体系解释，“省、自治区、直辖市”既包括省级人民政府，也包括省级人大及其常委会。其决定形式既包括地方性立法、其他规范性文件，也包括决定。由于行政处罚属于人民政府的行政事项范围，且行政系统实行领导从属制，(P162)由省、自治区、直辖市人民政府行使行政处罚下放的决定权符合组织法规定和效率原则。如果考虑到各地基层综合执法权力清单的动态调整需求和行政效率因素，由省级人民政府行使决定权比省级人大及其常委会更有优势。从改革实践看，也多是省级人民政府行使处罚权下放的决定权，如《江苏省行政程序条例》明确规定由省人民政府行使行政管理职权下放与收回的决定权。

(二) 基层综合执法改革的适用条件

基层综合执法改革的前提条件。基层管理迫切需要是基层综合执法改革的前提条件，体现了基层行政管理过程中的问题意识，反映了行政执法改革的需求导向和权力下放的目的正当性。所谓基层管理迫切需要，指基层行政管理中面广量大、直接面向普通百姓，没有行政处罚权就难以有效解决的事项。基层行政管理的广泛性、直接性决定了与基层管理密切相关的行政执法事项下放的迫切性。“县以上行政管理一般只达到社会集团单位，乡镇则直接面向千家万户，面向广大农民群众”。并且，基层管理的事项是执行法律、法规、规章规定或上级交办的任务，多数会对基层群众的权利义务产生直接影响。如果没有行政执法权，乡镇、街道的行政管理权威难以树立，行政效能将会降低。采取行政执法权委托或派驻执法机构方式执法，基层行政管理之实与行政执法之名不符，难以获得基层群众认可，无益于基层行政权威树立和行政效能提升。因此，需要将与基层行政管理密切相关的行政执法权下放。对于基层行政管理涉及较少、执法频次较低、与广大群众联系不紧密的执法权，无需下放。如《湖南省赋予乡镇(街道)经济社会管理权限指导目录》将基层行政管理中经常发生且与基层群众密切相关的秸秆、垃圾等生物质焚烧的监管执法权，由县级农业农村和生态环境部门下放给乡镇(街道),但对于基层管理中涉及较少、执法频次较低的“对无证开采、越界开采及采取破坏性方法开采等违法采矿行为的处罚”,不采取下放方式，而由县级自然资源部门委托乡镇(街道)进行执法。

基层的能力条件。基层有效承接是实现权力下放目的、提高执法效能的重要保障条件。这是结果导向的下放条件，要求承接行政处罚权的基层乡镇、街道，能够有效地行使下放的处罚权，实现法律设定该行政处罚权的执法目的。该条件体现了行政效能原则中行政手段有效实现行政目标的具体要求。行政执法权下放主要解决行政执法主体信息不对称条件下执法效能低下的问题。“财政分权理论表明，越是基层政府，离它们的服务对象越近，越了解其需求，也就越容易有效地提供那些层次较低、受益范围较小的公共产品”。而单纯将行政处罚权下放至能充分获取信息的基层，并不能当然实现提升执法效能的目的。只有当具有信息优势的基层有能力承接，并能够有效行使该权力时，行政处罚权下放所追求的提升执法效能目的才能实现。基层有效承接下放权力，以基层具有与承接权力相应的执法能力为保障。我国城乡二元体制、发展不平衡和基层责权利失衡直接导致基层执法力量薄弱、执法能力堪忧，主要表现为：人手严重短缺；现有人员缺乏相关事务工作经验和业务能力；执法装备和技术手段的欠缺等。这也是我国立法将行政执法主体定位于县级以上地方各级人民政府部门，而排斥基层行政执法主体资格的重要考量因素。随着经济社会全面发展，城乡差距逐渐缩小，财政事权和支出责任改革逐步推进，基层乡镇、街道的执法能力将会明显改善。因此，在改革过程中，应权衡基层是否具有与下放权力相适应的执法能力。对于专业性强、技术性强的执法事项、跨行政区域的执法事项，以及辖区内有重大影响(如重大涉外)的执法事项等，不适宜向基层下放处罚权。

下放权力的层级条件。向基层下放的行政处罚权是县级人民政府部门的行政处罚权。这符合便利行使管辖权和有效行使管辖权原则。县级人民政府部门管辖的行政处罚事项多数与县级人民政府辖区内，尤其是违法行为发生地的乡镇、街道辖区内人民群众关系最密切，考虑到事务的性质、影响范围，由违法行为发生地的乡镇、街道管辖符合属地管理的原则，也与乡镇、街道的执法能力相适应。不能下放给基层行使的行政处罚权主要有三种：一是县级以上地方各级人民政府及设区市级以上人民政府部门的行政处罚权。这主要是因为法律在规定行政处罚级别管辖权时，根据事务的性质、专业程度、影响范围、管理主体的能力等因素，已经将管辖级别提升至县级以上人民政府或设区市级以上人民政府的部门，说明县级人民政府的部门不适宜行使或不具有行使该种行政处罚权的能力。举重以明轻，乡镇、街道也不宜或不能行使该种处罚权。如反垄断执法工作，由国务院反垄断执法机构和其授权的省级人民政府相应机构负责，不适宜下放基层。有些地方将县级以上地方各级人民政府行政主管部门的相关行政处罚权均下放给基层。在修订的《行政处罚法》实施前，这种下放欠缺合法性依据；在修订的《行政处罚法》实施后，将县级以上人民政府和设区市级以上人民政府部门的处罚权下放给基层，涉嫌违反《行政处罚法》。二是实行垂直管理的行政机关行使的行政处罚权。垂直管理一般是指中央政府部门对其在地方设立的分支机构或派出机构实行垂直领导的一种组织形式。垂直管理的事项，多是专业性强、需要增强中央宏观调控能力、消除地方保护主义、整合执法资源的领域。这些领域的行政处罚事项不宜下放给基层管辖，如海关行政处罚权。三是所涉事项性质特别重要已经由法律明确限定了处罚权行使机关。如限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。

(三) 基层综合执法改革的程序要求

基层综合执法改革的程序，主要包括下放事项的权力清单确定、决定公布和定期评估等。

下放事项的权力清单确定程序。《行政处罚法》没有规定下放事项的权力清单如何确定，但由于基层综合执法改革涉及乡镇、街道数量众多，拟下放的行政处罚事项范围较广，省级人民政府对每个乡镇、街道逐一审查并决定的工作量巨大，难以保障行政效率，因此，各地采用的基本程序是：首先，由省级人民政府通过调研，制定向乡镇、街道赋权的指导清单；其次，由县级人民政府从赋权指导清单中选取拟下放乡镇、街道实施的执法事项，制定下放权力清单，报省级人民政府备案或批准。其实，省级人民政府制定的赋权指导清单，已经包含了对清单内权力下放的决定权，根据赋权指导清单制定的下放权力清单无需省级人民政府再次批准，仅由其备案即可。如果需要在赋权指导清单之外下放行政处罚权的，由于行政管理体制的变化属于重大行政决策，县级人民政府在将拟下放的行政处罚权上报省、自治区、直辖市决定前，还需要遵循重大行政决策制定程序。

决定公布程序。决定公布是行政公开原则的体现，是保障相对人知情权的需要。公布主体是决定行政处罚权下放的省、自治区、直辖市。公布的内容包括省、自治区、直辖市制定的赋权指导清单和由其备案或批准的下放权力清单。行政处罚权下放决定未经公布的，基层综合执法不具有合法性。

定期评估程序。定期评估是基层综合执法改革实施过程中，确保改革合法性的重要程序机制。基层综合执法改革有可能因事实或法律状态的变化导致部分执法事项不合时宜或丧失法律依据，因此，有必要对下放权力的实施状况定期组织评估，并根据评估结果调整赋权指导清单或下放权力清单。组织评估的主体是决定权力下放的“省、自治区、直辖市”,承担具体评估任务的主体可以是行政执法监督机关，也可以委托第三方主体进行评估。评估的内容主要包括下放权力的合法性(是否因事实或法律变化引起合法性问题)、合理性(下放的权力是否符合需求)、实效性(下放的权力是否有效行使并实现了行政目的)。

四、 结语

相对集中行政处罚权制度开启了政府部门间“横向”综合执法改革序幕。该制度旨在解决部门间多头重复执法和执法扰民等问题，维护相对人合法权益，提升行政效能。而作为基层行政机关的乡镇人民政府、街道办事处，则从相对集中行政处罚权制度中看到了改革契机，开始了改革试验。从地方立法探索，到党内法规推动，再到国家法律授权，基层综合执法改革实现了“重大改革于法有据”的要求。《行政处罚法》第24条通过行政处罚权下放达致基层综合执法，实现了综合行政执法模式从“横向”向“横向+纵向”模式的转型。在改革的合法性上，行政处罚权下放制度可以成为基层综合执法改革的法律依据。为使基层综合执法改革顺利推进，应严格遵守改革的决定主体、适用条件、程序要求等合法要件，完善基层综合执法权力清单，加强基层执法能力建设，建立基层综合执法监督与协调配合机制，以确保基层综合执法改革的合法性与实效性。基层综合执法改革打通了行政管理体制改革的“最后一公里”,必将促进基层治理体系和治理能力现代化建设。