摘 要：在优质义务教育资源供给有限的情况下，设置特定的入学分配标准成为必然选择，当前立法者选择了以户籍所在地为原则性标准的就近入学制度。就近入学制度对某些基本权利构成典型性干预，借助归责理论对基本权利防御范围的界定可以发现，该制度对部分基本权利还构成不具直接性和目的性的干预，针对若干基本权利则呈现替代性干预的形式。无论对于何种干预行为，均需要进行正当性论证。为了更充分地满足宪法基本权利的要求，应对《义务教育法》进行合宪性调适。除了细化促进义务教育均衡发展的措施，还应对关于就近入学制度的规定进行修改和完善，尤其应将户籍所在地从原则性标准调整为参考性标准，从而为各地根据自身实际情况制定具体办法留出更多空间。
关键词：义务教育；就近入学；户籍所在地；基本权利；比例原则
我国在义务教育阶段实施的就近入学制度在某种程度上体现出户籍本位理念。《义务教育法》第12条第1款规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”此外，该条第2款和第3款兼顾了父母或者其他法定监护人工作地和居住地等因素。从传统上看，记录人口信息是户籍的基本功能，然而基于一些历史原因，我国的户籍制度同时具有公共资源的分配功能。 其中，教育资源的分配与户籍所在地的捆绑尤为引起社会关注，特别是义务教育不仅对于学生人格培养至关重要，而且关系到能否获得优质高中教育和高等教育的机会，甚至会影响未来的职业发展，与此相关的天价学区房等一系列问题一直是社会热议的焦点。
我国《宪法》第19条以国策的形式明确“普及初等义务教育”，并在第46条规定了公民有受教育的权利和义务，第49条规定父母有抚养教育未成年子女的义务等。国家应积极落实国策和受教育权的规定，提供更多优质教育资源，促进义务教育均衡化目标的实现。若这一目标能够完全实现，那么就近入学将成为家长自由选择的结果，而非法律强制实施的制度，户籍等因素对义务教育资源分配的影响也会自然消失。但国家显然无法在短期内实现该目标，在优质义务教育资源暂时无法满足社会需求进而必须设置特定分配标准的情况下，当前实施的就近入学制度便成为法定分配方案。然而这一法定分配方案必须能够通过“宪法之门”。在此，基本权利是不可或缺的评价标尺，构成了法定分配方案的约束框架。本文首先界定就近入学制度对哪些基本权利构成干预，通过对干预的正当性论证为立法者勾勒出宪法边界，在对就近入学制度与宪法框架的适配性进行分析的基础上，提出对《义务教育法》相关规定进行合宪性调适的建议。在《义务教育法》 的执行过程中，各地的具体办法纷繁复杂，具体到各地的顺位规则、学区划分等是否符合《义务教育法》的要求，是否构成对基本权利的侵害，并不属于本文讨论范围，本文仅从宪法层面审视《义务教育法》中关于就近入学的规定。
一、就近入学制度的法律依据及其涉及的基本权利
（一）就近入学制度的法律依据
《义务教育法》第12条明确规定了就近入学原则，确立了一种“一般—特别—例外”的入学模式。其中第1 款明确将户籍所在地作为就近入学的一般性标准，就近入学与户籍制度捆绑成为具有普遍性的原则，依据户籍所在地就近入学的群体属于就近入学制度的第一类群体。
与此同时，为了确保流动人员子女能够接受义务教育，第12条第2款规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”之所以立法者未将工作地、居住地和户籍所在地在同一款中并列规定，是因为第2款涉及的群体属于少数，具有一定的特殊性，其中“非户籍所在地”的表述再次显示出就近入学制度的户籍本位理念，第1款和第2款是一般和特别的关系。同时，立法者借助第2款的单独规定强调应对这类少数群体适用平等原则。从文本角度来看，第2款所涉群体并未局限于流动人员，而应包括所有在非户籍所在地工作或者居住的群体，这在一定程度上松动了户籍制度与教育资源捆绑的强度。 第12条第3款虽然并未明确就近入学原则，而是只强调保障军人子女的受教育权，但《军人地位和权益保障法》第55条第2款规定：“军人子女入读公办义务教育阶段学校和普惠性幼儿园，可以在本人、父母、祖父母、外祖父母或者其他法定监护人户籍所在地，或者父母居住地、部队驻地入学，享受当地军人子女教育优待政策。”可见，对于军人子女同样应适用就近入学原则，与第2款所涉人员共同构成就近入学制度的第二类群体，即可不依户籍所在地，而依父母工作地或居住地就近入学的群体。
第三类群体则涉及极少数的例外群体，这类群体不受就近入学原则的约束。不考虑实践中存在的多种例外现象，仅《义务教育法》第17～20条便规定了若干特定例外情形。由于本文分析的对象是就近入学制度，因此下文仅针对前两类群体展开探讨。
（二）就近入学制度涉及若干项基本权利
《宪法》第46条规定公民有受教育的权利和义务。一般而言，受教育权在自由权面向上不仅保护公民接受教育的自由，而且包含对选择教育场所这一自由的保护。然而对于义务教育阶段的未成年人，受教育权主体的择校自由可能与父母对子女的教育权存在冲突。未成年人行使择校自由是表达自身意愿的过程，而父母行使教育权应当主要考虑未成年子女的利益。当未成年子女的利益与意愿发生冲突时，父母往往会出于保障子女的利益而作出违背子女意愿的决定。因此对于未成年人而言，真正行使择校自由的并非其本人，而是其父母。从本质上讲，就近入学制度并未涉及未成年子女的自由权，而仅涉及其父母的自由权，除了对子女的教育权，还涉及迁徙自由和职业自由。此外，义务教育制度还可能涉及平等权。与自由权不同，未成年子女完全可以成为平等权的主体。
1. 父母教育权。依据《义务教育法》关于就近入学制度的规定，当父母接受子女在按照户籍所在地划定的片区内上学时，就近入学制度涉及择校自由。一般认为，父母对子女的教育权包括家庭教育开展自由、教育场所选择自由和父母参与学校事务的自由。毫无疑问，择校自由属于教育场所选择自由，自然应落入父母教育权的保护范围。然而父母教育权并未直接出现在我国宪法文本中，《宪法》第49条第3款仅规定了父母抚养教育未成年子女的义务。一般认为，宪法规定父母对未成年子女的教育义务必然蕴含着父母享有相应的教育权利，若父母无这一权利，则根本不可能履行这一义务。诚然，宪法中的基本权利与基本义务之间往往并不具备对称性，例如，父母教育子女的义务仅具有利他性，而父母教育子女的权利则兼具利他性和利己性；父母教育义务仅要求父母作为，却未要求如何作为，而父母教育权利的保护范围则包括对教育方式的选择自由。 然而这些并不能否定从基本义务中推导基本权利的正当性。基本权利的性质和内涵本就不完全依托于对应的基本义务而存在，其保护范围也应当遵循一般原理来界定，并不会受基本义务履行范围的影响。我国宪法之所以在规定劳动义务和受教育义务的同时规定劳动权和受教育权，是因为劳动权和受教育权具有社会权面向，在规定基本义务的同时规定相应的基本权利这一事实同样不是否定可以通过基本义务推导基本权利的论据。综上，父母教育子女义务的规定可以成为父母教育权存在的宪法依据。
虽然父母教育权应当以子女的利益为导向，但子女的利益和意愿并非始终具有一致性，甚至可能存在冲突，父母行使教育权不得片面尊重子女的意愿。然而在很多情况下，并非如健康等问题那样容易清晰判断出是否符合子女的利益。例如在择校问题上，当进入优质学校学习和节约上学路程时间存在冲突时，如何选择更符合子女利益？为何以父母的判断而非子女的判断为准？一般来说，随着年龄的增长，未成年人的认识、判断和决定能力会不断提升，在不确定其意愿是否与其利益具有一致性，或者二者不完全契合的情况下，应当更多认定其主观意愿能反映其个人利益。而在义务教育阶段，子女的认知和判断能力往往尚未成熟，父母依据自己的判断行使包括择校自由在内的教育子女的权利更具有合理性。
2. 迁徙自由。当父母为了让子女进入优质学校而改变居住地时，就近入学制度可能同时涉及迁徙自由。1954年《宪法》规定，中华人民共和国公民有迁徙自由。然而，1955年国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，从操作上否定了迁徙自由。1975年，制宪者删除了迁徙自由条款。在现行《宪法》中，迁徙自由仍然未被明确规定。但这并不意味着迁徙自由在现行宪法中不被保护。在人权条款入宪之后，我国宪法中包含了兜底性基本权利，一切未被宪法明示的基本权利均可在不存在其他宪法依据的情况下被纳入人权条款的保护范围，迁徙自由亦不例外。
3. 职业自由。若父母改变工作地点，则就近入学制度可能涉及职业自由。我国《宪法》并未明确规定职业自由，但《宪法》第42条明确规定了公民有劳动的权利。劳动权具有自由权和社会权双重面向，前者涉及法律自由，后者涉及实质自由。劳动权的自由权面向保障了公民劳动的自由不受侵害，结合《宪法》第15条关于市场经济制度的规定，劳动自由的保护范围不仅包括从事劳动的自由，还包含选择某一特定职业和职位以及从事该职业的自由。
4. 平等权。《宪法》第33条第2款明确规定了平等权。一般而言，在两种情形下，公权力的行为会涉及平等权：第一，本质上相同的个体或群体被同一公权力主体差别对待；第二，本质上不同的个体或群体被同一公权力主体同等对待。前者涉及形式平等，后者涉及实质平等。在审查是否涉及平等权时，首先应当审查是否为同一公权力主体实施的行为，然后审查这一公权力行为是差别对待还是同等对待，最后分析被差别对待的个体或群体之间是否本质上相同，或被同等对待的个体或群体之间是否本质上不同。宪法上的平等权涉及“公权力主体—私主体—私主体”三者之间的关系，在两个私主体之间，一个是平等权主体，即遭受不平等对待的一方，另一个则是作为参照对象加入平等权的关系架构中。
首先应当探讨的问题是，《义务教育法》确立的就近入学制度在平等权维度上是否属于同一公权力主体实施的行为？若将学校视为行为主体，则属于不同主体实施的行为，不涉及平等权。虽然在义务教育的招生环节，学校属于具体实施主体，公办学校的招生行为具有公权力属性，应当受到宪法的直接约束，但在招生过程中，学校的权力有限，其主要执行法律规定。既然就近入学制度由立法者确立，那么在审视公权力行为时，应聚焦于《义务教育法》的就近入学规定，这也正是本文的分析对象。由于《义务教育法》统一适用于全国所有学区和学校，因此是同一公权力主体实施的行为。在此需要进一步分析的是，不同学区之间的学生到底属于本质上相同的群体还是不同的群体。若本质上相同，被同等对待根本不会涉及平等权。仅当不同学区的学生本质上不同时，才可能涉及平等权。
来自不同学区的学生在本质上是否相同，主要取决于不同学区内学校办学水平的差距。学校的办学水平与父母决定子女的教育场所之间存在实质性关联，若学校之间的整体实力大体相当，则来自不同学区的学生之间属于本质上相同。然而根据当前的现实，城乡之间、地区之间，甚至学区之间学校办学水平仍然存在较大差距，距离义务教育均衡化还有很长的路要走。若无论学区内学校的办学质量差异有多大，都一律适用就近入学原则，那么必然涉及来自弱学区学生的平等权。
除了学校之间的差异这一视角，对不同家庭而言，变更学区的难度并不相同，那么当前实施的就近入学制度是否涉及专业能力和财产能力相对偏弱的父母的平等权？父母的专业能力和财产能力与子女入学没有任何实质关联，这些父母属于本质上相同的群体，但就近入学制度却导致不同专业程度和财力的父母在子女享受高质量义务教育机会的问题上遭受差别对待，这似乎从另一个视角涉及了平等权。或许有学者认为，有能力变更学区的父母，本应比其他父母更有机会让子女享受更优质的教育，但这一观点属于典型的市场经济思维，在义务教育阶段，这一思维或许适用于市场中的民办学校，但对于受到宪法直接约束的公办学校而言，应当尊重各学历层次和经济阶层公民的平等权。
二、就近入学制度构成对特定基本权利的干预
涉及基本权利的公权力行为未必直接引发正当性审查，更不意味着侵害基本权利。只有对基本权利构成干预或者不平等对待的公权力行为才会引发正当性审查，而只有无法通过正当性审查的公权力行为才构成对基本权利的侵害，进而违反宪法。在就近入学制度中，分析的难点在于立法对公民行使上述基本权利的影响并不都具有直接性和目的性，更不都具备严格意义上的强制性，毕竟公民享有选择牺牲哪一项自由的空间。这类对基本权利的消极影响是否构成对基本权利的干预或者不平等对待，进而应接受正当性审查？这是下文旨在探讨的问题。
（一）不具备直接性和目的性的干预与归责理论
《义务教育法》第12条的直接目的是通过将户籍所在地与入学捆绑来实现就近入学的目标，关于工作地和居住地的规定只是考虑异地工作和居住人员的特别情况作出的附加规定。 换言之，在自由权问题上，《义务教育法》第12条只是直接构成对父母教育权的干预，立法者仅对干预这一自由具有目的性。与此不同，就近入学制度给迁徙自由和职业自由带来的影响并不具备直接性和目的性，只是间接引发的后果。在平等权问题上，在基于不同学区学校的差异而涉及平等权时，公权力具有直接性和目的性，但从父母的专业能力和财产能力视角出发，就近入学制度对平等权的影响并不具备直接性和目的性。
传统观点认为，基本权利仅防御来自公权力的具有规制特征的干预。 持这一观点的主要理由是，国家行为与干预结果之间仅存在因果关系并不足以认定对基本权利的干预，二者之间必须具备特别的法律关联，若任何对基本权利构成的消极影响都被视为干预，进而应当接受正当性审查，那么不仅会导致合宪性论证和审查负担过重，而且容易过度限制国家活动空间，国家无法完成必要的任务。举例来讲，交通规则的变更可能会影响出租车司机的职业自由，如果这一行为都被认定为对基本权利的干预，那么基本权利的防御范围将漫无边际。 这一理由存在合理性，但这并不意味着基本权利的防御范围就应局限于具有规制特征的干预，对基本权利的防御范围进行合理界定要求我们在宪法中探寻归责理论。
归责理论主要存在于刑法中，但刑法的归责理论并不能全部适用于宪法领域。在刑法中，归责理论要体现有利被告（in dubio pro reo）原则，然而宪法直接约束的是公权力，与刑法中作为基本权利主体的行为人具有本质区别，有利被告原则不存在适用空间。虽然宪法首先约束立法者，立法者享有形成、具体化等各种自由，但这些自由是作为框架秩序的宪法给立法者留出的民主政治空间，与天然具有正当性而无需论证的公民自由显然不同。
为了限缩基本权利的防御范围，德国学者福斯特霍夫（Forsthoff）认为，对基本权利构成干预的前提是公权力至少应具备直接故意。 然而既然作为宪法直接约束对象的公权力原则上并非受到宪法保护的基本权利主体，那么在界定公权力对基本权利的干预时一般不应对故意、过失等主观方面进行区别对待。与此相应，宪法文本也未将基本权利的防御范围局限于具有直接故意的侵害行为。因此这一观点并不可取。
在限定基本权利对立法权的防御范围时，具有合理性的学说是“保护规范说”。依据该说，应充分考量所涉及基本权利规范的保护目的，兼顾对损害强度、行为与后果的链条长度与可预见性等因素的考量。对于相关基本权利规范的保护目的，受害人必须属于规范旨在保护的群体，损失必须存在于该规范旨在保护的法益，且损害行为的方式和方法必须被该规范所涵盖。此外一般认为，基本权利仅防御其规范价值内容所涵盖的风险领域，而那些一般生活风险不符合基本权利规范的防御目的。 这一界定基本权利防御范围的标准不仅考虑到制宪目的，而且将抽象规范与个案事实相结合，具有可操作性。下文将适用“保护规范说”来探讨就近入学制度是否对上述基本权利构成干预和不平等对待。
（二）不具备强制性的干预
即便对上述基本权利的消极影响都构成干预，《义务教育法》第12条本身也不可能同时涉及某一公民的上述三项自由权，三项基本权利之间至多是替代性干预关系，即公民理论上存在选择的可能，最终通常只可能干预其中一项基本权利，例如，父母可能通过选择牺牲迁徙自由或职业自由来避开户籍所在地的影响，进而逃避法律对父母教育权的干预。因此在探讨具体基本权利之前，还应当明晰的问题是：《义务教育法》第12条对父母教育权、迁徙自由和职业自由的这种替代性影响是否仍然属于对基本权利的干预？从宪法角度讲，这类替代性影响会改变公权力干预行为的性质，还是只改变干预行为的强度？若对干预行为的性质产生影响，即在宪法上不应再被视为对基本权利的干预，则根本无需对这一公权力行为进行正当性审查；而若其仅影响干预强度而不影响干预本质，则仍然应当对其进行正当性审查，只是在适用比例原则的环节对干预强度的减弱加以考量。
若替代性干预不构成对基本权利的干预，那么公权力完全可以通过给公民若干种选择的方式来影响公民基本权利的行使，而无需经过正当性审查，这显然不符合基本权利原理。事实上，无论公民作出何种选择，至少有一项基本权利会受到干预，而只要公权力干预了基本权利，就应当接受正当性审查。以国家征税为例，立法者往往通过征收引导税来引导公民出于经济利益等方面的考虑以某种方式实施或不实施某一行为，从而协助国家实现经济和社会政策等方面的公共目标。 当国家通过征收生态税促使高污染企业减少对环境的破坏时，企业会在承受更重税负与改造或更新技术设备之间进行理智权衡，分析哪种选择在经济上更为划算。较之于直接禁止使用高污染技术设备，这一手段给企业留出了选择空间，对基本权利的干预强度减弱，但这并不影响对基本权利干预的“质”，而仅影响干预的“度”，立法者不得逃避正当性审查。当立法者对基本权利实施替代性干预时，无论公民最终作出何种选择，均应当对每一项可能受到干预的基本权利展开正当性分析。
（三）构成对父母教育权的干预
立法者确立的就近入学制度对父母教育权的干预完全具有直接性和目的性，属于典型的对基本权利的干预行为。然而父母可能通过选择牺牲迁徙自由或职业自由的方式避开就近入学制度对父母教育权的干预，这一替代性干预虽然不会影响干预的本质，但必然会弱化干预的强度。此外，通过各种方式变更户籍所在地也体现了干预行为的可回避性。较之于给公民留出两种选择的引导税，《义务教育法》关于就近入学的规定在理论上给公民留出了多种选择，这比留出两种选择对基本权利的干预强度更小。
然而这仅为理论上的假设。在实践中，相当一部分公民可能根本没有选择的可能，例如，主观上没有能力变更户籍地、居住地或工作地，而只能接受让子女在当前的户籍所在地入学。与此相应，在就近入学政策问题上，父母接受让子女在户籍所在地入学可能存在两种情况：第一，父母认为没有必要为了让子女进入优质学校改变居住地或者工作地，这是父母理性选择的结果；第二，父母主观上不满足改变入学片区的条件，这并非选择的结果，而是不得不接受在户籍所在地入学。较之于第一种情形，第二种情形对基本权利的干预强度更大。
正如上文所述，父母教育权包括家庭教育开展自由、教育场所选择自由和父母参与学校事务的自由。这三项自由的实现对国家的依赖不断增加，蕴含的父母利益呈递减状态，蕴含的公共利益逐渐提升，国家干预的空间不断加大。较之于干预家庭教育开展自由，干预父母的择校自由对基本权利的干预程度偏小；而较之于干预父母参与学校事务的自由，干预择校自由对基本权利的干预强度又偏大。对相当一部分家长而言，其因不具备主观条件而只能接受让子女在当前的户籍所在地入学，这必然构成对基本权利一定强度的干预。若考虑到目前大范围适用初中在哪所学校就读取决于小学的学籍所在地这一政策，而小学入学又在很大程度上受到户籍所在地影响，就近入学制度对家长择校自由的干预时间进一步延长，这必然进一步增加了干预强度。
（四）构成对迁徙自由的干预
与诸多基本权利类似，迁徙自由在保障积极行使的同时还保障了消极行使，前者保护了公民迁徙的自由，后者则保障了公民不迁徙而留在原地的自由。 虽然我国最初实施户籍管理的一个重要目的是限制迁徙自由的积极行使，但在就近入学的问题上，《义务教育法》第12条恰恰影响了迁徙自由的消极行使，促使很多父母为了让子女进入优质学校而搬到该学校所在学区居住。
与对父母教育权的干预不同，立法者对迁徙自由的影响不具备直接性和目的性，但这与上文提及的引导税又存在某种差别。引导税的主要目的是柔性引导公民实施或者放弃实施某种行为，但当公民选择承受更多税负而不接受立法指引时，引导税对私有财产权的干预同样具有直接性和目的性，毕竟获得财政收入是引导税的次要目的，次要目的与首要目的在认定直接性和目的性方面并不存在本质区别。而《义务教育法》第12条关于依据居住地入学的规定主要是确保在户籍所在地以外居住的人员与户籍在当地的学生接受同等条件的义务教育，立法目的绝不涵盖让家长通过购买或租赁学区房等方式使子女抢占有限的优质教育资源。若父母为子女入学而决定变更居住地，那么从立法者角度来看，这一影响只是引发的间接后果。
依据保护规范说，基本权利仅防御其规范价值内容所涵盖的风险领域。那么迁徙自由是否旨在防御不被就近入学制度促使变更居住地的自由？此处对迁徙自由的影响是被《义务教育法》第12条明确规定的，即父母在非户籍所在地居住的适龄儿童、少年，在其父母居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。虽然通过改变居住地让子女进入优质学校本质上也是一种逃避户籍所在地约束的手段，但与通过购置和租赁住房落户从而导致人户分离等逃避手段不同，变更居住地完全符合就近入学原则。立法规定就近入学制度与父母变更居住地之间的因果链条非常短。迁徙自由的主体涵盖了这些父母，就近入学政策促使其迁徙导致其损失的法益被迁徙自由这一规范旨在保护的法益所涵盖，法律明确规定在父母居住地入学的可能给迁徙自由带来影响的方式和方法同样被这一基本权利规范所涵盖。因此，就近入学规定对迁徙自由的消极影响构成了对该基本权利的干预。
与对父母教育权的干预类似，就近入学制度对迁徙自由的干预同样属于替代性干预，牺牲迁徙自由并非实现子女入学期待的唯一途径，家长可以选择牺牲父母教育权或者职业自由。然而在实践中，只有一部分家长具有选择的可能性，例如，若选择牺牲职业自由，变更工作地往往需要满足年龄、学历、相关工作经验等客观方面的条件，并非所有人都具备这些条件。
（五）构成对职业自由的干预
如上文所述，劳动权的保护范围不仅包括从事劳动的自由，还包含选择某一特定职业和职位，以及从事该职业的自由。一般来讲，干预选择某一职业的自由对劳动权的限制强度偏大，而在某一职业内干预公民选择在特定职位劳动的自由对劳动权的限制强度偏小。若就近入学政策的规定导致家长变更工作地，则至少干预了家长选择在特定职位劳动的自由，甚至变更工作地还可能导致职业的改变，即构成对职业选择自由的干预。
《义务教育法》第12条关于依据工作地入学的规定主要旨在解决在户籍所在地以外就业人员的子女入学问题，而非促使家长通过变更工作地点使子女获得进入优质学校学习的机会。与对迁徙自由的限制类似，若父母为子女入学而决定变更工作地，那么从立法者角度来看，对职业自由的这一限制并不具备直接性和目的性。但《义务教育法》第12条明确规定了依据父母工作地确定学校的可能，即对职业自由的影响是被立法明确规定的，而非需要经过很长的链条预估的后果。职业自由权的主体涵盖了变更工作地的父母，就近入学政策促使这些父母改变职业或职位，其损失的法益被职业自由旨在保护的法益所涵盖，法律明确规定子女在父母工作地入学的可能给职业自由带来影响的方式和方法同样被该基本权利的防御范围所涵盖。因此，就近入学规定对职业自由构成了干预。
虽然对职业自由的限制同样属于替代性干预，就近入学制度给家长留出了其他选择，但这仅适用于满足相应客观条件的家长。举例来讲，变更居住地需要一定的门槛，特别是家庭资产方面的门槛，仅当父母经济条件允许时，这一选择自由才可能存在。
（六）在不同学区之间构成不平等对待
根据上文分析，来自不同学区的学生属于本质上不同的群体，统一依据户籍所在地等标准适用就近入学制度属于将本质上不同的群体同等对待，该行为具有直接性和目的性，明显构成需要正当性论证的不平等对待行为。但对基于父母专业能力和财产能力差异涉及的平等权则应另当别论。无论是变更户籍所在地、居住地还是工作地情形，其给不同家庭带来的门槛差异均属于立法者需要经过很长的链条才可预估的后果。无论从平等权的主体、所保护的法益，还是损害的方式和方法来看，这一间接引发的不平等对待后果均与平等权条款旨在禁止的现象不符。因此，不应基于这一视角认定就近入学制度构成不平等对待。
与对自由权的干预类似，对平等权的损害强度越大，损害平等权被正当化的难度就越大。一般而言，衡量平等权受到损害的强度取决于不平等对待行为的划分标准，以及不平等对待行为对公民相应自由权限制的强度，对二者应当综合加以考量。
在划分标准方面，标准越接近人的固有特征而非客观情形特征，权利主体越难改变这一标准，对平等权的损害强度越大。 在就近入学问题上，无论最终是依据户籍所在地，还是家长的工作地或居住地划片入学，划分标准均是划片后的学区，这属于典型的客观情形特征而非出身、性别这些人固有的特征；同时，在法律范围内变更学区并非不可能，正如上文所述，理论上讲，父母可以通过变更户籍所在地、居住地和工作地三种途径实现学区变更，虽然变更学区存在某种程度的门槛要求，例如，对家长可支配资产或者学历和工作经历的要求，但这些仍然可以通过一定程度的努力加以改变。依据划分标准衡量，就近入学制度对平等权的损害强度不是很大。
在具体个案中，平等权必然对应至少一项自由权，通过分析不平等对待行为给平等权主体相应的自由权带来的限制强度可以在一定程度上认定平等权受到损害的强度。 在义务教育入学问题上，平等权对应的自由权是未成年人的受教育权，受教育权的保护范围不仅包括接受教育的自由，而且包括选择特定教育场所的自由。就近入学制度往往将这一选择权局限于特定的一所学校，对相应自由权的限制强度极大。因此，在综合考量划分标准和对公民相应自由权限制强度的因素后可以认定，就近入学制度对平等权损害强度较大。
三、就近入学制度对基本权利干预的正当性论证
依据上文分析，对一部分家长而言，当前的就近入学制度构成对父母教育权、迁徙自由和职业自由的替代性干预，与专一性干预相比，替代性干预的强度偏弱，毕竟家长具有选择牺牲哪一项基本权利的自由；而对另一部分家长而言，其并不具备改变学区的条件和能力，而只得接受让子女在户籍所在地入学，该制度对基本权利的干预强度较大。在具体基本权利中，限制择校自由属于对父母教育权中等强度的干预。在为了子女入学而变更工作地的情况下，若父母不仅改变了职位，而且改变了职业，则对基本权利的干预强度增加。同时，就近入学制度对来自不同学区的学生同等对待，同样需要经过正当性审查。虽然原则上对每一项基本权利的干预均应接受正当性审查，但绝大部分论证内容具有重合性，仅在个别地方存在某些特殊性，即便是对损害平等权的正当性论证也不例外， 因此下文将各项相关基本权利合并讨论。由于审查对象是《义务教育法》第12条关于就近入学制度的规定，该规定相对具体且明晰，满足了形式正当性要求，因此下文将直接适用比例原则进入实质正当性审查环节。
（一）手段与目标的正当性以及手段实现目标的适合性
在适用比例原则时，首先应当分析立法手段与立法目标的正当性以及所采取的手段是否有助于实现这一目标，这分别涉及手段与目标正当性原则和适合性原则这两项比例原则的子原则。在审查手段与目标的正当性时，并非被宪法要求的手段和目标才具有正当性，只要不被宪法禁止，便可以肯定其正当性。
在立法手段方面，1986年开始施行的《义务教育法》便规定了就近入学制度，2006年将表述调整为免试就近入学制度。虽然“免试”与“就近”被写在同一条款中，但不应将二者捆绑在一起讨论。免试入学仅意味着不以考试成绩作为入学标准，并未涉及在学校名额有限的情况下应以何种标准决定入学，就近入学只是与考试入学并列的遴选标准，除了二者之外，理论上其实还存在很多其他标准。本文的审查对象是依据户籍所在地等标准实行的就近入学制度，该手段干预了若干项基本权利，但其本身并未被宪法直接禁止，未被宪法直接禁止的手段均属于正当手段。
在立法目标方面，审查对象仅局限于立法者设定的目标。假设立法者设定的目标不具备正当性，而审查者却发现立法者采取的手段有助于实现其他正当目标，在这种情况下仍然应当认定立法目标不具备正当性。在立法目标不被宪法认可的情况下，审查者选择自己认为正当的目标挽救立法的行为，表面看来是对立法者的尊重，实则意味着审查者自身考虑甚至创设了新的目标，进而赋予了法律新的内涵，这恰恰构成干预立法活动的越权行为。 那么《义务教育法》关于就近入学的规定到底旨在实现何种目标？在义务教育已经基本普及的当下，确保适龄学生能够获得教育机会不应被归入立法目的中。在今天，就近入学制度的立法目的可以在一些官方文件中加以探寻。国务院办公厅转发的《关于1996年在全国开展治理中小学乱收费工作实施意见的通知》（国办发〔1996〕18号）指出：小学实行就近入学，在普及初中教育的地方，小学毕业生免试就近入学，是全面贯彻落实义务教育法的一项重要内容，有助于减轻小学生和初中生的过重课业负担，促进学生德智体等全面发展；有助于克服中小学存在的应试教育倾向，实现向素质教育转变；有助于大面积办好小学和初中，调动更多学校的办学积极性。2012年的《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（国发〔2012〕48号）明确将区域内学生就近入学比率和招收择校生的比率纳入考核教育部门和学校的指标体系，切实缓解“择校热”。照此，当前就近入学制度的立法目的主要有两方面：第一，推进义务教育均衡发展，调动更多学校的办学积极性；第二，减轻小学生和初中生过重的课业负担，实现由应试教育向素质教育的转变，促进学生德智体等全面发展。 毫无疑问，这些目标均属于被宪法认可的正当目标。
在分析立法规定的就近入学制度的实施是否有助于实现上述目标时，仍应当将免试入学与就近入学区别开来。无论是通过考试等方式择优录取还是实施就近入学原则，都只涉及分配方式，分配方式的改变并不影响整体教学质量和优质学校的容量，无法证明当前实施的就近入学制度比通过考试等方式择优录取在整体上更容易调动办学积极性，即便认为该制度可能会调动普通学校的办学积极性，也无法否认其会降低优质学校的积极性。与高中入学不同，在义务教育阶段，特别是在小学入学时，很难通过考试等形式遴选出所谓的优质生源，毕竟小学和初中入学时，学生之间的差异往往不如高中和大学入学时那么大。当然这并不是指生源质量的均衡对于促进义务教育的公平不会发挥任何作用，只是说明在义务教育阶段，学校的办学理念和水平、设施设备现代化程度、校园环境等因素叠加在一起所发挥的作用对促进教育公平明显更为重要。其中，办学水平均衡的核心是师资力量的均衡，而在义务教育阶段，师资力量的均衡对教育公平的促进作用尤其明显。更重要的是，子女的教育场所往往应由父母决定，这属于父母教育权的重要组成部分，即便不将当前实施的就近入学制度作为分配标准，而是更多尊重家长的意愿，也不会影响各学校生源质量的均衡，毕竟无法证明父母让子女进入优质学校的意愿越强，子女就越优秀。
免试入学可以减轻学生的课业负担，克服义务教育阶段存在的应试教育倾向，重点促进学生的全面发展。然而就近入学至少与减轻课业负担和改变应试教育之间并无关联。即便我们认为就近入学制度有助于降低学生因上学距离而产生的时间成本，这也与课业负担自身的减轻不可相提并论。更何况当前实施的与户籍所在地捆绑的就近入学制度不可能减少每一位学生路程时间成本，毕竟在现实中存在大量户籍所在地与实际居住地不符的“人户分离”情况。当然在适合性审查当中，立法选择的手段只要可以抽象地促进立法目标的实现，即可肯定手段具有适合性， 并不需要在每一个体身上都具有促进作用。综上所述，在上述这些立法目标中，与户籍所在地捆绑的就近入学制度在整体上对缩短学生上学路程具有促进作用，这或多或少有助于学生的全面发展。
（二）手段的必要性以及手段与目标之间的比例性
立法手段有助于实现目标还不足以论证当前实施的就近入学制度对基本权利损害的正当性，在全部能够同样有效促进学生全面发展这一目标的手段中，该制度还必须是对基本权利损害强度最小的手段，且其所损害的法益与所实现的价值之间不得明显不成比例。这分别涉及必要性原则和狭义比例原则这两项比例原则的子原则。
就近入学制度有助于给学生留出更多的课余时间，从而可以促进学生的全面发展。但在各种可能实施的义务教育资源分配标准中，当前实行的就近入学制度是否符合必要性原则？若在设计就近入学制度时完全抛弃户籍所在地因素，而将居住地作为原则性标准，是否更符合必要性原则？按照居住地划片实施就近入学，将使全部学生节约上学时间成本，包括那些人户分离的学生，从而在更广的范围内实现立法目标。但在判断这一制度对公民基本权利限制强度是否比当前的制度更弱时，分析难度较大。在自由权问题上，仅按照居住地划分片区虽然会更多地限制迁徙自由，但却不会限制职业自由，对父母教育权的限制强度也会明显减弱，毕竟通过购买或租赁房产变更居住地的难度通常小于改变户籍所在地。虽然这会导致公权力的替代性干预进一步限缩部分公民的选择权，但其实际上影响的只是人户分离的群体。此外，在适用必要性原则时，应同时考虑对平等权的限制强度。既然家长变更居住地的难度通常小于变更户籍所在地，那么若按照居住地划片实施就近入学制度，家长改变划分标准的可能性增加，对平等权的限制强度减弱。
在适用必要性原则时，应当注意有些手段会在实现立法目标的同时损害相关基本权利以外的受到宪法保护的利益。假设实现立法目标效果相同的两种手段A和B可供选择，A对基本权利限制强度稍小，但对目标以外的宪法利益损害极大，而B对基本权利限制强度稍大，但对其他宪法利益没有任何损害，甚至会促进其他宪法利益的实现，则在适用必要性原则审查时，应当将狭义比例原则与必要性原则一并适用，否则B手段将在必要性原则这一步被否定，根本无法进入狭义比例原则的审查环节，这明显不符合比例原则的思想。在按照居住地和户籍所在地就近入学这两种方案中，应在适用必要性原则的同时考量二者对其他宪法价值的影响。显而易见，若完全将户籍所在地与就近入学制度脱钩而依据居住地入学，则必然导致诸多家长在优质学校所在片区购买和租赁住房，甚至理论上讲，跨省变更居住地的现象都无法避免。即便不考虑国家财政供养的公办学校与纳税人群体工作地和居住地在地域上应长期存在的一致性，彻底摆脱户籍约束的就近入学制度也必然会导致某些城市和地区管理成本大幅度增加， 至少在我国当前不具备现实性。
即便认定当前实施的就近入学制度可以通过必要性原则的审查，这一分配标准对促进学生全面发展的作用也仅局限于节省了学生的上学路程时间，且这一促进作用并非适用于所有学生，更多体现为提高了学生全面发展的可能性，最终是否切实发挥促进作用，取决于学生每天如何利用节省出来的路程时间。然而与之相对的是，对部分家庭而言，依据户籍所在地等标准实施的就近入学制度对父母教育权、迁徙自由和职业自由构成替代性干预，而对另一部分家庭而言，该制度构成对父母教育权的专一性干预。同时，该制度对平等权损害强度较大。换言之，促进部分学生全面发展这一可能性的提升与对学生及其父母若干基本权利的损害之间明显不成比例。若再将对上述基本权利之外的直接和间接损失均纳入考量，更无法通过狭义比例原则的审查。举例来讲，初等义务教育与高中教育和高等教育不可能完全脱钩，初等义务教育的质量对于一个人未来接受高中教育和高等教育，甚至职业选择都可能产生影响，这些给权利主体带来的消极影响不可忽视。
综上所述，应当对《义务教育法》确立的就近入学制度进行合宪性调适，使其更加尊重公民的基本权利。
四、就近入学法律规定的合宪性调适
较之于1986年《义务教育法》关于就近入学的规定，现行规定明显更具备清晰性和明确性，更符合法治原则的要求。然而通过上文分析可以认定，应对《义务教育法》的相关规定作进一步调适，使其更充分地满足宪法基本权利条款的要求。既然就近入学制度是义务教育在短期内无法达到均衡发展背景下的产物，那么《义务教育法》的完善应同时朝着两个方向作出努力：第一，在《宪法》第19条和第46条的指引下尽可能扩大优质学校数量，实现义务教育均衡发展，进而从根本上降低对公民基本权利干预的数量和强度；第二，在现有学校数量和质量的基础上优化分配标准，使其更加尊重公民的基本权利。第一个努力方向涉及义务教育入学问题的最终解决方案，第二个努力方向则涉及最终目标实现之前的过渡期。
（一）立法应明确促进义务教育均衡发展的具体措施
《义务教育法》在不同的条款中要求并强调了促进义务教育均衡发展。第6条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件……”第8条规定：“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布。”第22条规定：“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距……”然而“均衡发展”属于典型的不确定概念，解释空间极大，其实现程度又在很大程度上存在于“可能性保留”中，例如，加大力度扶持农村和城市薄弱学校便需要耗费极大的财政支出，该手段能否实施和实施程度取决于财政方面的可能性。因此，这类规定的抽象程度并不低于宪法中的国策规定，更多发挥指引而非约束效力。在当前，为了促进义务教育均衡发展，各地已经实施了一些具有代表性的改革措施，对于一些成功方案，可以考虑将其纳入法律规定。值得考虑的方案是在《义务教育法》中更加明确地鼓励支持民办义务教育和建立附条件的师资共享机制。
1. 立法应细化鼓励支持民办义务教育的规定。促进义务教育均衡发展不仅符合《宪法》第19条“普及初等义务教育”的指引，更是受教育权在社会权面向上的要求。实现国策目标和社会权经常需要耗费公共财政，但这并非必然结果。国策和社会权不仅没有规定如何实现目标，而且没有规定由谁来实现。当公民个人、私营企业和其他社会组织有意愿且有能力创设实现条件时，国家则不必动用公共财政成为第一责任人，完全可以仅履行必要的协助和监督职责。在此涉及宪法上的辅助性原则，即国家应当处于辅助地位履行公共任务，不得优先选择将公共任务转化为国家任务。国家亲自接管公共任务需要动用公共财政，对纳税人的财产权构成限制，若不需要动用公共财政可以同样，甚至更好地实现宪法社会权，损害纳税人的财产权则不具备正当性。辅助性原则体现了对纳税人私有财产权的尊重，是宪法的必然要求。考虑到社会组织和个人在履行公共任务上的灵活性，特别是其对市场的适应能力，一般而言，若国家可以通过给社会组织或个人拨付相应经费来实现公共目标，其亲自接管公共任务同样不具备必要性。
与此相应，《宪法》第19条在规定“国家发展社会主义的教育事业”“国家举办各种学校”和“国家发展各种教育设施”的同时，明确规定了“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。诚然，在短期内民办学校很难在全国范围内大范围促进义务教育的均衡发展，但当前“僧多粥少”的局面亟待解决，国家应当充分调动社会积极性，加快推进这一目标实现的速度。民办学校具有适应市场机制的灵活性、开放性，以及以“顾客”为导向的理念，可以发挥出公办学校不具备的优势，从而在很大程度上弥补公办学校留下的缺口。
《义务教育法》第62条规定：“社会组织或者个人依法举办的民办学校实施义务教育的，依照民办教育促进法有关规定执行；民办教育促进法未作规定的，适用本法。”《民办教育促进法》第3条第2款规定：“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。”毫无疑问，该原则也适用于民办义务教育。该法第19条规定：“……不得设立实施义务教育的营利性民办学校。” 第50条规定：“人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。”虽然这些规定有助于维护义务教育的普惠性和公平性，但其抽象程度并未明显低于宪法规范，特别是《民办教育促进法》第3条作为核心条款，实际约束力显然不足。照此，对于落实宪法规定的普及初等义务教育和实现公民受教育权，很难认定立法者充分履行了积极作为的义务。符合宪法要求的解决方案是以促进义务教育均衡发展为导向，在《义务教育法》和《民办教育促进法》中分别规定具体的鼓励和支持民办义务教育的措施。法律应明确规定对于优质公办学校学位不足的，可以通过政府购买服务的方式安排在普惠性民办学校就读。在财力有限的情况下，应优先在教育水平相对弱的学区采取扶持措施，进而缩小学区之间的差距。
2. 立法应确立多校协同模式。除了通过扶持民办学校来缩小学区之间的差距，在公办学校内部实行多校协同模式是又一个可行方案。当前诸多地区实行集团化办学，其所蕴含的师资共享等理念在某种程度上值得借鉴。
如果说学校办学理念及管理机制是办学质量的根本性因素，那么师资的均衡则是教育均衡的核心。集团化办学是以行政指令为主，兼顾学校共同意愿，将一所名校和若干所学校组成共同体的办学体制。虽然集团化办学是强弱搭配， 但与简单的交流轮岗不同，其不会在提高普通学校办学水平的同时拉低优质学校的水平，而是通过共享管理、师资、设备等更好地满足社会需求。较之于交流轮岗，集团化办学中的教师更具有归属感，接受集团的共同管理，通过集团内部统一开设课程并接受统一的评价和考核，使集团内各校的教学资源深度融合。
具体到哪些学校适合彼此之间协同合作，并非政府随意选取，需要考量学校的地理位置、学区内需求、办学理念和风格，以及优势与短板等各种因素。然而在实践中，集团化办学覆盖的范围较广，不仅存在于学区之间，而且包括体制内外、区域之间、城乡之间、省域之间各学校的集团化。在此则产生了一个新问题，即教师的相关基本权利应如何得到尊重。若考虑到教师的通勤距离，将集团化办学局限于相近学区之间是可能的选择。诚然，这必然导致可供选择大范围限缩，甚至可能会在一定程度上影响集团化的效果，毕竟城乡之间的学校办学水平差距较大，仅将集团化局限于相近学区的学校，往往会减缓城乡之间义务教育均衡发展的进度。然而这并非意味着在相近学区实施集团化办学必然无法实现预期效果，而其在避免教师远距离通勤方面却绝对具有促进作用。虽然这同样会在特定时间段内改变教师的工作地点，即同样构成对教师职业自由权的限制，但较之于无地域限定条件的集团化办学，对教师职业自由的限制强度明显较弱。因此，若相近学区之间实施集团化办学仍然可以促进义务教育的均衡发展，则对教师职业自由的低强度限制可以通过正当性审查。
此外，为了城乡之间甚至省际义务教育均衡发展，完全可以通过建设网络化、数字化教学平台实现优质师资共享，这甚至对于教师的职业自由根本不构成限制，但却可以在很大程度上实现均衡义务教育发展的目标。
综上所述，以师资共享为核心的多校协同模式是加速实现义务教育均衡化的重要手段，但为了尊重教师的基本权利，应当将其局限于相近学区之间，或者通过网络化、数字化平台实现师资共享。只有当这一措施在《义务教育法》中得到具体体现时，才可有效缩小公办学校的差距，从而使就近入学更加符合宪法基本权利条款的要求。
（二）立法应规定优化义务教育资源分配的具体方案
由于在短期内无法实现义务教育均衡发展的目标，因此对于现有义务教育资源分配方案的优化必不可少。免试入学对于坚持义务教育的普惠性，减轻学生在义务教育阶段的课业负担，实现由应试教育向素质教育的转变，促进学生全面发展具有重要推动作用。在优化义务教育资源的分配标准方面，目前的调整方向并非否定免试入学制度，而是探讨在取消按照考试成绩分配教育资源之后，应如何对当前关于就近入学的规定进行合宪性调适，使就近入学在发挥现有优势的同时更加尊重公民的基本权利。
1. 立法应将户籍所在地作为就近入学的参考性标准。《义务教育法》第12条应当从形式上淡化户籍本位色彩。第12条分别在两款中规定了户籍所在地作为就近入学的原则性标准，而父母的工作地和居住地作为对特别群体适用的标准。这一“分散式”的立法安排以及第2款中“非户籍所在地”的文本表述明显体现出户籍本位的就近入学理念。对此，应根据上文针对基本权利的分析结果进行调适。一方面，与户籍所在地捆绑的就近入学制度只是较为有限地对学生全面发展有所帮助；另一方面，虽然完全依据居住地实施就近入学制度更为尊重公民的基本权利，但在全国范围内实施这一制度所带来的部分城市管理成本大幅度增加等负面效应不得被忽视，其同样无法通过比例原则审查。因此，《义务教育法》不应将户籍所在地作为就近入学的原则性标准，而仅应将其作为一项参考性标准。在不会大幅度增加管理成本的城市和地区，依据居住地实施就近入学在保障学生休息权、促进学生全面发展、减轻家长负担、缓解交通压力等方面的积极作用明显大于与户籍所在地捆绑的就近入学制度。
虽然居住地本位的就近入学制度对自由权的整体限制强度并未明显降低，但其对平等权的损害强度确定有所减弱。经过对相互冲突的法益进行权衡可以认定，在部分城市和地区将就近入学制度与户籍所在地脱钩是更符合宪法比例原则要求的方案。此外，至少从财政角度来讲，较之于子女在户籍所在地入学，在工作地和居住地入学的合理性更高，毕竟公办学校由国家财政供养，而纳税地更多与工作地和居住地挂钩，而非户籍所在地。
综上所述，在放弃将户籍所在地作为就近入学原则性标准的基础上，《义务教育法》应当为各地制定符合本地实际情况的具体办法留出空间，允许部分城市和地区依据居住地实施就近入学制度。同时，法律确保公正、科学且符合必要程序的学区划分仍然是宪法要求的必要前提。
2. 立法应明确“招生足额”原则。《宪法》第19条和第46条要求国家在数量和质量两方面努力提供义务教育资源。但基于现实中的可能性，特别是财政可能性，两方面的努力可能会存在紧张关系。在财政有限的情况下，片面强调学校数量和特定学校容量的增加，可能会以牺牲教学质量为代价，反之亦然。即使我们聚焦于提升质量这一方面，在财政有限的情况下，提升某些学校的办学质量，可能会以牺牲其他学校的办学质量为代价。在促进义务教育均衡发展方面，立法者应当如何在宪法指引下解决这些紧张关系？
虽然促进义务教育的均衡发展要求提高普通学校的办学质量，而非拉低优质学校的办学水平，但应注意《宪法》第19条第2款的文本表述。依据该款，国家对初等义务教育应实施的行为是“普及”，对中等教育、职业教育、高等教育以及学前教育应实施的行为是“发展”。如果说“发展”更多要求的是效率，那么“普及”则更多强调公平；如果说“发展”更多关注的是质量，那么“普及”则更多涉及数量。在义务教育均衡化这一目标的指引下，当提高质量与增加数量存在紧张关系时，应当适度优先顾及数量而非质量。
虽然普及初等义务教育不等于搞平均主义，但其却要求国家不得通过剥夺一部分学生进入优质学校的机会来促使已在优质学校学习的学生享受更高的办学水平。具体来讲，优质学校倾向于通过严格限制学校办学容量来实行“小班化”“个性化”教育，这使得“僧多粥少”的局面进一步加剧，导致更多的学生无法进入优质学校学习。既然在义务教育阶段国家的主要任务是“普及”，那么在国家财力无法进一步扩充优质学校数量，甚至无法增加优质师资的情况下，现有优质学校应当穷尽每一班级的容量，尽可能使招生名额达到极限。诚然，牺牲“小班化”“个性化”教育必然导致办学质量在一定程度上下滑，但毕竟师资水平是办学质量的核心，教师对于培养学生知识技能和人格情操具有极其重要的作用。较之于师资水平的下滑，牺牲“小班化”“个性化”教育对办学水平的影响并不大，而与之相对的却是让更多学生进入优质学校学习，满足了更多家长的心愿。
对于适合依据居住地实施就近入学的城市和地区而言，穷尽优质学校招生名额可以进一步维护公民的基本权利。依据上文分析，至少在义务教育相对发达的大城市，当前并不适合将就近入学制度与户籍所在地完全脱钩，但若继续实施当前的就近入学制度，则仍然构成对公民基本权利的过度限制。而在优质学校穷尽招生名额后，将有更多学生有机会跨学区进入优质学校学习。诚然，这在一定程度上导致就近入学制度的优势丧失，但在节约上学时间成本与进入优质学校学习之间的选择应当优先由父母来完成，国家不宜通过立法等手段过多干涉父母教育权，更何况每个未成年人的性格特征、兴趣追求千差万别，一刀切式的立法保护可能适得其反。相较于其他主体，父母与其未成年子女的联系最为紧密，对未成年人的了解最为全面，最有可能作出符合未成年人利益的决定。至少在义务教育阶段，父母对未成年人利益具有优先解释权， 这属于父母教育权的重要内容。就近入学原则的执行应当顾及父母意愿和子女利益，不得忽视不同家庭需求的特殊性而绝对适用。
学校的数量和容量应当顾及当前和未来出生人口的发展趋势，至少对于公办学校而言，教育资源规模扩大后再压缩的难度很大，因此较之于国家投资兴建新的优质学校或者扩大现有优质学校规模，现有优质学校招生名额的增加具有更强的灵活性，对其应优先予以考虑。
据此，在教育均衡化基本实现之前，《义务教育法》应明确规定“招生足额”原则。在学校已经满足所在学区需求的情况下，应当根据优质学校招生上限优先考虑相邻学区的入学需求，这样不仅可以满足更多家长的意愿，而且对就近入学制度所发挥积极作用的影响不大。
3. 立法应要求高中入学遴选标准符合实质平等原则。表面看来，讨论义务教育并不涉及高中入学问题，但在资源有限的情况下，不同利益群体之间很可能处于零和博弈的状态，无论是基于平等还是公正的考虑，应通过多次分配使在一些场合负担了成本的群体，在另一些场合成为受益者。初等义务教育阶段平等权的实现与否直接影响到高中录取结果，而高中入学遴选标准又可能反过来影响义务教育阶段实质平等的实现。因此，《义务教育法》并非绝对不得涉及高中入学遴选标准问题。
依据上文针对平等权的分析，学校办学水平差距过大的学区之间构成本质上的不同，平等权要求国家应当对其相应作出差别对待，进而满足实质平等的要求。虽然高中应当按照考试成绩录取，而非适用免试入学政策，但若义务教育阶段的全部优质学校在穷尽招生名额的情况下仍无法满足学生的入学需求，最终仍需要通过就近入学原则进行分配，那么高中录取在考量考试成绩等因素以外，应当对义务教育阶段有意愿但却无机会进入优质学校的学生予以适当照顾。 当前部分地区实行的指标到校或校额到校制度即有此类考虑， 这一思路值得立法者借鉴。
五、结语
义务教育入学问题不仅关乎少年儿童及其家庭的未来，而且对于国家和社会的发展具有重要意义。为了更充分地满足宪法基本权利条款的要求，应对《义务教育法》进行合宪性调适，除了细化促进义务教育均衡发展的措施，还应对涉及就近入学制度的规定进行修改和完善，尤其应将户籍所在地从原则性标准调整为参考性标准，从而为各地根据自身实际情况制定具体办法留出更多空间。本文仅提出了具有一定典型性和迫切性的立法调适建议，无法穷尽列举全部有效改革方案。宪法为立法者留出了民主政治空间，立法者当然可以在符合宪法要求的前提下通过制定其他方案对《义务教育法》进行合宪性调适，例如，支持家长本人或者通过法律程序产生的家长代表参与相关政策的制定，完善相应的监督机制等，这些程序的完善同样可以更为有效地维护家长和子女的基本权利。
