中国行政法的法典化如何从可能变为现实
杨解君
（南京工业大学碳中和法律与政策国际研究院教授，法学博士）
摘要：行政法的法典化旨在通过立法技术实现“完备的法律规范体系”目标，它是一个涵盖部门法意义，体现多层次、具有不同程度法典化过程的概念。应改变过去那种行政法不能法典化的传统观念认知，对行政法法典化抱持一种“有限的理性化努力”态度与行动，针对环境、教育等部门（或领域）行政法编纂部门（或领域）行政法典，针对一般行政法编纂“行政基本法典”。就“行政基本法典”而言，应将其定位为解决一般行政领域（或所有行政领域）共通性问题的“基本”性法典，融实体与程序为一体，将规范控制行政权与保障公民权益相统一，其文本的结构内容宜按总则编与分则编编排，总则编部分应主要规定基本概念、基本原则和基本行政制度，在分则编部分应设计“行政主体编”而非“行政组织编”，在“行政活动编”下分设权力性活动、非权力性活动和行政程序（活动）三个次编，在“行政救济（或监督）编”部分以行政救济为主同时兼顾监督。就领域法典而言，应将其定位为某一行政部门（或领域）的法典，其体系化或统一化的范围应限于该领域的全国性法律，介于一般行政法与单行法之间的“中间”层级，对领域法典的编纂应突出其领域的行政特色，教育法典的编纂应以教育行政为主线，环境法典的编纂应以“环境治理”为主线。为尽快实现一般行政法和部门（或领域）行政法的法典化目标，建议采取“适度法典化”与“分别编纂、协同推进”的法典化路径。
关键词：行政法法典化；基本法典；领域法典
法典化既是中外法制史上的法律现象，也是法学探讨的长久话题。近年来，伴随着我国全面依法治国新时代的来临和民法典编纂的进程，有关法典化问题的探讨更为热烈，各领域立法法典化（如环境法典、教育法典、劳动法典、社会法典等）的理论研讨与实践探索方兴未艾。而有关行政法的法典化问题，则成为行政法学学者高度关注和热议的重大聚焦点之一。在这些热议声中，绝大多数学者对行政法法典化持积极肯定态度只是观点见解有异，亦有部分学者持否定态度。对于行政法的法典化问题，既不能简单否定也不能绝对肯定。关于行政法法典化是否可能和必要、可否实现和如何实现等问题的回答，需要我们通过系统化、体系化的思维，明确行政法法典化的逻辑起点、观念目标、方案设计、内容安排等，通过行政法法典化的行动和途径构建“完备的（行政）法律规范体系”。有鉴于此，本文拟基于行政法法典化的理解与观念认知展开其程度化、进程化方面的探讨。
一、何谓行政法法典化——行政法法典化的逻辑起点
何谓法典？人们一般理解为“经过整理的比较完备、系统的某一类法律的总称”，《中国大百科全书/法学》的解释是“就某一现行的部门法进行编纂而制定的比较系统的立法文件”，是与法规汇编相对应的现行法系统化的表现形式之一。或者界定为：“在某一个法律主题之下将既有的和新设的规范进行体系化集成之后形成的具有单一性和完整性的法律文本”。可见，人们一般将法典理解为某一部门法或法律部门的法典（如民法典、刑法典），或者是某一领域（或主题）法律的法典化（如环境法典、建筑法典）。但事实上，这种部门法或领域法意义上的法典，只是其中的一种法典现象。纵观历史和现实，还存在另外两种意义上的法典：一是法律体系意义上的法典，即以诸法混合为特征的法典，如古代西方的《汉谟拉比法典》《十二铜表法》《国法大全》，无部门法与实体程序法之分，我国历史上体现“诸法合体”的《唐律》《大明会典》《大清会典》等法典亦属此类法典；二是以“法典”为名的法律法规汇编，如《美国法典》。虽然有这三种不同意义上的法典形式，但主流的观点仅指某一法律部门的法典，它既排除了作为整体法律体系的法典，也排除了汇编式法典。因而，有关法典化的诸多思考就往往限于“部门法法典化”，学者们也很自然地站在各自部门法的立场上讨论法典化问题。
何谓法典化？有学者从“化”这一过程对其加以界定：指一种大规模制定法典的趋势与过程，是持续时间长、制定出多部法典及形成一定趋势的法典编纂的历史过程。学界则更多地将其界定为“法典编纂”，指国家推进并形成法典的事业。正如有学者所说：“法典化是法律体系化建设的重要手段，通过分门别类的法典制定和法律编纂，按照一定的规律、分类和标准进行编排，可以厘定调整范围，统一法律术语，确保规范编排的逻辑理性，保证制度之间的相互协调和相互支撑，避免遗漏和冲突，实现系统性和整体性的目标。”现如今，法典化概念的运用已得到扩张。凡运用一定立法技术对特定法律领域内的法律制度进行整合、统一化和体系化，即可被称为法典化。
何谓行政法典？与法典的理解相对应，对于行政法典的认知亦有不同的观点或观念，主要可概括为两类主张：一是统一完整的法典说。认为行政法法典是指一部关于全部行政领域法规范的统一、完整的法典。二是部分或局部法典说。即关于部分行政领域的法典。如“基本行政法典”、《行政组织法》《行政诉讼法》《行政处罚法》都可以说是部分或局部的行政法典。
何谓行政法法典化？学者们大多理解为行政法典的编纂（而未将行政法典汇编纳入法典化的界定范围之内），这种编纂以对行政法体系的法典化程度为标准，可划分为“完全法典化”与“不完全法典化”。也有学者认为，不应将行政法法典化理解成制定一部“统一的行政法典”，而应将其理解为“行政法法典群的建构”。在笔者看来，为适应中国特色社会主义法治建设的要求，作为对“完备的法律规范体系”实践诉求的回应，多元、综合、开放地理解行政法法典化，也许更为科学合理和务实可行。基于此，对行政法法典化可作出如下几个方面的阐释：
（1）行政法法典化是一种部门法意义上的法典化。行政法法典化是关于行政领域法律规范的体系化行动，是行政法律规范体系的综合集成，但这种综合集成并非一种公私法规范不分的“诸法合体”。行政法法典在编纂过程中，尽管要考虑到与其他部门法律规范的衔接、协调和统一性问题，但它必须立足于行政法律规范体系这一坐标，统合行政法律规范的价值体系、原则和规则体系。
（2）行政法法典化是一种多层次（或多程度）的法典化。对于行政法法典化的理解，不能仅局限于“统一的完整的法典”编纂这一传统认知，而应对其进行“程度化”的界定与阐释。作为规范公共行政之法，行政法既要回应公共行政对行政法治提出的系统性和整体性要求，亦不可忽略公共行政的多元性与特定领域的特殊性。因而，对行政法的法典化也应依据法典化的程度予以不同层次的界定。行政法法典化，可根据规范对象的不同分为一般法典化和领域法典化，也可根据内容的全面性分为整体法典化与部分法典化。作为多层次的行政法法典化概念，应包容完全统一的行政法法典、行政基本法典、总则式法典，或者部分行政法典（如行政程序法、行政诉讼法）、局部行政法典或称小法典（如行政处罚法、行政强制法、行政许可法）、领域（部门或特别）行政法典（如教育法典、环境法典）等多种多样的法典形式。即使针对某一部分或领域的法典化，亦还可能有更下位层次的法典化，如联邦德国的行政程序法就包括了三个阶层：总则性法典（《联邦行政程序法》）、部门（领域）法典和特别法。
（3）行政法法典化是行政法律规范体系化下的法典化。法典必须具有体系性，体系性是法典的核心特征。“法典在内容上或者是法律的整体，或者是集中于法律的某一个部门；法典是一个具有内在一致性的有机整体”。学者们往往认为“法典化就是体系化”或者将体系化与法典化等同使用。但是，法典化并不等同于体系化。法典化与体系化是两个不同层次的概念。行政法法典化，可以说是行政法律规范体系化的典型形式甚至是高级形式，但并不是它的唯一。在体系性的要求下，既需要有统一的法典也需要有单行法作为补充，二者皆不可缺少。
（4）行政法法典化是一个过程而非终结。行政法法典化是一个过程性的立法活动。无论是就法典化的形成与法律发展，还是就法典的编纂而言，法典化都应是一个渐进的过程。从中外法典形成的经验来看，无论是我国《民法典》的编纂还是法德等国的行政法典化，它们往往都经历了一个渐进的过程与阶段。就我国行政法典的编纂进程而言，也必须分阶段进行且必须纳入长远的立法计划之中。
法典编纂往往是以逐步立法的方式分阶段进行，制定一部最终的、一劳永逸的法典的观点既无可能亦无法立足于现实和适应未来。那种希望一次性地完成全部内容法典化的具有“终结性“的法典文本，既不现实也难以完成。
（5）行政法法典化是一种立法技术的体现。行政法法典化，不仅系统性地对行政法律规范体系提出了立法内容上的要求，而且对立法技术的运用提出高要求。立法技术的高低将直接关系到法典编纂的质量优劣。在行政法法典化过程中，不可忽视对立法技术的探索与运用。凡有利于提升行政法典文本质量的立法技术都应受到重视，这其中既应重视立法的系统化技术也应重视立法的文本技术，发挥好立法的设计技术和表述技术在法典文本构建中的作用。即便我们对于行政法典化的理解限定为行政法典的编纂，但也可在编纂过程中借鉴汇编技术的运用，法国在其行政法法典化中运用立法技术的经验表明二者完全可以兼而有之。
对于行政法法典及其法典化的概念理解，无疑构成了我们认知和开展行政法法典化进程的逻辑起点。
二、行政法法典化何以可能———观念的改变与理性化的方案
关于我国行政法法典化的意义与必要性，学者们多有论述也已达成共识。人们往往争论的是行政法是否可以法典化、可以实现何种意义，或者说何种程度的法典化、法典化的条件是否具备、时机是否成熟，从而在不同的认知前提下提出不同的方案与主张。学界中提出了诸如行政法法典化、全部法典化、部分法典化（包括通则、总则、行政组织法、行政行为法、行政程序法、行政救济法等提法）、一般法典化与领域（部门）法典化等不同的观点或路径，这些不同的观点在笔者看来主要是因学者们的观念认知有所不同而导致的。不同的观念或认知形成了不同的结论与主张，不同的观念定位将决定行政法法典化的程度、路径与进路。
有学者认为，要推动行政法法典化，首先就要打破行政法不能法典化观念的禁锢，而打破制约行政法不能法典化这一观念的“最有效的破解方式是为行政法法典化提供一条可行的路径”。笔者深以为是。正如上文中所分析的，对于行政法典、行政法法典化宜抱持一种多元的、多层次、多程度的理解，而不应只狭隘地局限于某一特定范畴或界定。理论上，任何一种形式的行政法法典化都是有可能的。如有学者将法典化分为“实质法典化”与“形式法典化”，或者“体系型”法典化与“汇编型”法典化。这些不同类型的法典化有着不同的目标与定位，它们皆有其不同的功用，通过相应的行动努力是可以达到不同特质类型要求的法典化的，即便是统一完整的全部法典化也是有可能的，可以通过法律汇编的方式来进行。
当然，存在这些可能性并不意味着我们一定要将其全部变为现实。那种内容上“大而全”、拟解决实践中一切问题的“一揽子”解决方案，具有“终结性”和“一统性”的法典化，并不一定是最好的、最可行的路径。例如，在法国当代，其法典化指向的是“一种针对规范体系更为有限的理性化努力”。行政法法典化的形式、定位与目标追求，将决定着我们采取怎样的法典化行动与路径及进路。从比较务实和理性的角度而言，应结合我国行政法理论研究、我国行政法的特点、一般行政法与部门（或特别、领域）行政法的划分、行政法制度实践的运作现实和立法政策导向等因素，综合应对我国行政法法典化所面临的取向、路径、进路及法典化内容范围、体系结构等问题。时下，我国立法决策者们已给这种“有限的理性化努力”作出了回答：“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”。在笔者看来，这种定位是可取也是可行而务实的。在现阶段，我们没有必要停留在行政法是否需要法典化以及何种形式的法典化等泛泛而谈的争论之中，而是要据此展开我国新时代下行政法法典化的研究与行动。在此，关于行政法法典化问题的探讨，应围绕这两个部分展开：一是针对一般行政法，编纂行政基本法典；二是针对部门（领域或者特别）行政法，编纂教育法典、环境法典以及条件成熟的其他行政领域的法典。
三、行政法法典化何以可为———不同法典的定位与内容选择
基于立法决策者们关于我国行政法法典化的安排与定位，我国行政法法典化包括一般行政法的法典化与部门（或领域、特别）行政法的法典化，与之相对应的是编纂“行政基本法典”与教育法典、环境法典等领域法典。当然，在领域法典中并不仅限于这两个领域的法典，还可包括其他领域法典的法典如劳动法典、警察法典等。本部分即依此划分，就这些相应法典的定位与内容编排及选择等问题略作探讨。
（一）行政基本法典的定位与内容选择
1．行政基本法典的定位
编纂“行政基本法典”，无疑应先明确这样一部法典所涵盖的范围。基于“行政基本法典”编纂的立法政策，我们应明确如下几个基本方面：
（1）它是关于一般行政法或者说所有行政领域共通性原则与规则的编纂，而不包括具体特定行政领域的特殊原则、规则与制度。只限于某些特殊行政领域的原则、规则与制度，则交由部门（或领域）行政法法典化完成。“基本行政法典”名称的提出，即表明其在行政法体系中的地位，其定位不仅将特别行政领域法典排除于外而且也表明这些特别行政领域法典的规定不能与“行政基本法典”确立的基本原则和基本制度相冲突。
（2）它是“基本”性法典而非全面性法典。所谓“基本”，是指“根本的”“主要的”或“大体的”，因而“行政基本法典”应涵盖一般行政法的主要内容、基本原则和基本制度而非全部内容和一般行政的所有方面。从“基本”意义而言，“行政基本法典”与其说是“全面、完整的”法典，还不如界定为一种有限度的“纲领性”法典更为妥当。在“行政基本法典”的编纂过程中，必须把握和坚持这一“基本”定位。
（3）它应融行政实体法与行政程序法为一体。行政基本法典“不是包含实体内容的行政程序法典，更不是纯粹的行政程序法典。它应当是融实体法和程序法为一体的行政法典，或者说是实体法与程序法均衡互补的行政法典”。这是因为，行政法的特点就在于其为实体法与程序法的综合，实体与程序往往相互交织在一起、不可分割，更不可各自独立存在，实体与程序的区分只具有相对的意义。
（4）它应既规范控制行政权力又保障公民权利，使二者统一于这一基本法典之中。不同部门法的调整对象和其概念界定，决定着其不同的逻辑结构。民法主要调整作为平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。因而“民法本质上是权利法，以确认和保障私权为己任”。民法典以民事权利为逻辑主线确认和完善民事权利体系以及民事权利保障机制。作为民事法律体系化的民法典，被誉为“民事权利的宣言书”。行政法以行政关系为调整对象，是有关行政之法，是有关行政的主体及职权、行为及程序、违法及责任和救济的法律规范的总称。相较于民法典编纂的单一逻辑主线而言，行政法典的编纂更为复杂。在有关行政法典编纂中，学界主要有两种不同的观点：一是单线条的思路，主张以规范行政权的行使为主线，行政法典在结构安排上主要包括行政组织法、行政行为法（或行政活动法）与行政监督（或救济）法。二是双线条思路，主张以行政法律关系为主线。行政法的目标与功能决定了“行政基本法典“的编纂必须兼容行政权的规范控制与公民权益保障两个方面的内容，而且应依循主要通过规范控制行政权来达到保障公民权益的目标这一基本思路。因而，“行政基本法典”编纂的逻辑主线应以规范控制行政权为“主线条”，同时以保障公民权利为“辅线条”，这是一种综合单线条与双线条思路的更具周全与完整、可行而务实的方案。在“行政基本法典”的编纂过程中，可基于这两条逻辑线路根据需要进行合理的交织性安排，而并非完全拘泥于某一思路。
2.行政基本法典的结构与内容安排
明确了“行政基本法典”的定位后，随之而来的问题就是“行政基本法典”文本内容的设计与安排。“立法政策决定法律文本的具体内容”。如何就“行政基本法典”（或者相关提法的总则或通则性法典）的内容进行安排，学者们大多提出了总则编与分则编的体例结构，不过就具体内容的安排却观点或建议纷呈。总体上来说，在内容上大体涉及行政法的基本原则、行政法律关系主体（包括行政主体、行政相对人和行政相关人）以及其相应的职权职责或权利义务、行政活动或行政行为、行政程序、行政的监督和救济等方面。笔者在认同学者们关于这些基本内容和基本结构安排的前提下，主要就部分内容的取舍或选择谈点个人看法或建议。
一是在总则编部分，应重点突出三个“基本”：基本概念、基本原则和基本行政制度。总则编的内容在这一部分除规定立法目的、适用范围外，还需要就行政法中的诸多基本概念进行立法定义（当然，对此通过附则进行立法释义也不失为一种可行的立法文本安排），规定行政法的基本原则（法律优先原则与法律保留原则、职权法定原则与不得越权原则、比例原则与不当联结禁止原则、诚实信用原则与信赖保护原则、平等原则与公正原则、公益保护原则与公民权益保障原则等）和基本行政制度。关于基本行政制度是否应纳入行政法典或者“行政基本法典”之中，学者们大多未提及。有学者主张将法治政府与法治国家、法治社会建设一体化，法定职责必须为、法无授权不可为，给付行政，行政协商治理，行政治理数据化，行政紧急处置科学化等行政法治理念入典（但理念如何入典不无探讨的空间），这一观点实际上已将某些基本行政制度包容其中。
总则编的内容安排要体现“提取公因式”的共通性规定，这些规定不仅要为“行政基本法典”中各分则规定提供基础和依据，而且还应为各专门领域（或部门）的法典或单行法提供依据、指引和基本遵循。因而，在“行政基本法典”中还应基于一种中观层面的视角，对行政进行类的概括与区分，并对这些基本（或主要）行政领域进行制度设计，以引领各领域（或部门）法典的编纂或单行法的制定。基于行政的发展和新行政的出现，这些领域或部门行政（或特别行政），除传统的秩序行政与给付行政、授益行政与负担行政外，还应包括分配行政、应急行政、服务行政、数字行政、参与行政（可涵盖行政信息公开与利用的内容）和涉外行政等，在“行政基本法典”总则部分通过对这些基本（或主要）行政领域的确立和规定相应的原则、规则与要求，构建各行政领域一体遵循的基本行政制度。
另外，还可参考《民法典》总则的规定，规定行政法律规范的法源及其效力和适用规则，并应解决“政策”在行政法律规范体系中的法律地位及其依据适用问题。这是一个所有行政领域都涉及的具有普遍性的现实问题，也是一个在“行政基本法典”编纂过程中必须面对的难题。在这方面，已有环境法学者进行了思考，行政法学界在“行政基本法典”编纂的讨论中也应予以积极回应，尽管回避也是一种办法但并不可取。
二是在分则编虽有关于具体编章结构的不同建议，但大体上涉及行政组织编（或行政主体编）、行政活动编、行政程序以及信息公开编、行政监督编或行政救济编，也有建议重点突出行政活动的分编安排，将行政法律关系主体置于总则编，分则编则由行政立法与行政规范性文件活动编、行政决策活动编、行政执法活动编、合意行政活动编、政府与信息和数据相关活动编、行政司法活动编等构成。这两种编排都有其可取之处，实则是可以融为一体的，如关于行政活动是可以在一编之下再设分（次）编或者章节将各类不同方式的行政活动并入其中的。在此，笔者仅就哪些内容或者以何名目适宜入典略述己见。
（1）在主体或组织编部分，宜采行政主体说。目前，学者们的观点大多主张在行政法典中以“行政组织编”推进统一的行政组织法。但在笔者看来，行政组织法是最不适宜纳入“行政基本法典”之中的，应以“行政主体”代替“行政组织”而入典。就一般行政法中的“四大块”（组织法、行为法、程序法和救济法或监督法）而言，行政组织法的入典是最不成熟的。原因在于：一是行政体制下的行政组织尤其是行政机关正处于不稳定、不确定的变动之中，我国的行政体制自1982年以来已经历过8次改革且尚未定型，依然处于改革进行时。一个正“在路上”且处于不断变换之中的行政组织体系本身就对法典的稳定性和安定性构成最大的冲击，而且法典也难以（甚至不可能）形塑这样一个不稳定且正处于改革进行中的行政组织体系。二是我国的行政组织体系被界定为一体化的“党和国家机构”体系，属于党和国家机构一体化及其改革的范畴（党政军群机构改革统筹）。当下的改革已使得行政机关和其他相关国家机构包括党的机构也承担起行政职能，行政组织尤其是行政机关组织并不能涵盖其他行使行政权能的主体。三是从体制和组织法的规定来看，我国行政机关组织法属于“议行合一”体制下的政权组织法范畴，从《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的合体规定即可见一斑。四是从立法的角度来看，“行政基本法典”不应从便于行政机关进行管理的角度来立法，而应“从人民的角度看问题”。对于行政相对人而言，他们关注的是行政主体的整体对外而非行政机关内部的组织结构或编制、人员等问题。行政法典并不是行政机关的法典更不是各部委的法典，其目标并非旨在划定各行政机关之间的权力范围而是为公众服务。“行政基本法典”的目标主旨，就在于通过对行政法律规范的法典化编纂提升公众对行政法律规范的可理解性和可接受性。从法国行政法典的编纂经验来看，原计划涵括行政机关组织及职权的规则在最后的法典文本中被剔除，而仅保留了调整公民与行政机关之关系的规则，其名称也由最初的“行政法典”变更为“公民与行政机关之关系法典”。“编纂者不应抱持行政机关之内部视角，而应站在社会公众之外部视角以公众之需求索引对目录的编排。”基于上述理由和国外法典化经验的借鉴，在主体部分规定“行政主体”比“行政组织”（或机关）更为合理、可行。在“行政主体编”部分，宜重点突出国家、行政机关、其他行政主体组织与行政相对人相互之间的关系及其各自的地位。
（2）在行政活动编部分，宜分设为权力性活动与非权力性活动以及行政程序制度三个分编加以规定。行政活动种类多样、形态各异，依照不同的标准会有不同的划分。为保证逻辑上的严密与周全而避免遗漏，宜以权力为标准分为权力性活动与非权力性活动，对其分设相对应的两个分编。在权力性活动分编下再设若干章：行政立法活动（如果将行政立法活动置于“行政基本法典”之中则面临着与《立法法》关系的理顺）与行政规范性文件活动、行政决策与行政规划（或计划）、行政许可、行政强制、行政处罚、行政检查与调查、行政奖励等主要权力性活动方式；在非权力性活动分编下则可设章节规范行政协议、行政指导等主要非权力性活动方式。同时，没有脱离程序的行政活动，任何行政活动都是实体与程序的统一，将程序与行政活动方式相分离是不适当的。因而，为保持行政活动的实体与程序的一体性并突出行政程序的重要性，宜在行政活动编下单设行政程序分编就基本或者主要的行政程序制度作出规定。
（3）在行政救济或监督编部分，宜以规定行政救济为主同时兼顾监督。基于“从人民的角度看问题，用科学的办法找答案”的视点，在该部分宜重点规定公民与行政主体发生争议的解决，从而通过争议的解决寻求对公民权利及其利益的救济。有关公民权利的救济制度，主要包括行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿等制度，在这方面已有充分的法律基础，可以将现有的法律包括行政复议法、行政诉讼法和国家赔偿法的相关规定整合于本编之中。同时，兼顾解决行政主体是否依法行政的问题，规定相关的监督机制和责任机制。当然，有关监督机制与责任追究机制的问题，在法典编纂中必然面临着与《监察法》的关系协调问题，如何通过“行政基本法典”的编纂解决这一立法关系问题，亦值得探讨。
（二）领域法典的定位与内容选择
对于作为行政法法典化范畴的教育法和环境法等部门或领域的法典化问题，教育法学者（及实务专家）和环境法学界（及实务界）多有探讨。在有关教育和环境领域法典的定位、内容确定与体系框架中，无论是教育法学者关于教育法典的编纂研讨，还是环境法学界关于环境法典编纂问题的探讨，在很多方面都无意间形成了一些共识。这些共识主要表现在下列若干方面：一是启动领域法典的编纂工作，将分散性的教育立法或环境立法变为体系化的法典编纂，从而实现对教育法的法典化、对环境法的法典化；二是在体系框架上都主张借鉴民法典的体例结构，按“总则—分则”结构的立法体例编排；三是在基本定位上都强调其领域的综合性与独特性，如教育法学者强调教育法典的公私法的跨界与综合，环境法学者强调环境领域的跨界与独特；四是内容上强调法典编纂的“适度法典化”。对于教育法法典化，有学者认为：“教育法典是一种适度法典化的产物，主要整合宪法中国家发展教育事业和保障公民受教育权两个方面的行政法律规范，教育民事法律制度和教育刑事法律制度通过引致条款予以衔接。”对于环境法的“适度法典化”，则是“法典＋单行法”并行的双法源格局，而不是将所有现行的环境保护相关立法都纳入法典编纂。这些基本共识的达成，将积极推动这两个领域法典化的进程并有助于其法典化质量的提升，这些共识大多值得肯定和赞同。但从行政法和《立法法》视角来观察，有些共识则仍有进一步探讨的空间。在此，笔者仅就关于领域法典的定位、编纂思路及内容选择方面被忽略或者需要进一步探讨的问题谈点粗浅的看法。
1.关于领域法典的定位
关于领域法典的定位，在笔者看来至少应明确如下三个方面：
（1）领域法典应是某一行政领域或部门的法典。既然是领域法典，当然应突出其“领域”及其领域所体现的综合性、独特性，但是对于这些“领域”也必须将其限定于某一范围。无论是教育领域还是环境领域，都应主要限制于某一行政领域，其法典亦是某一行政领域或部门的法典，教育法典应主要定位于教育行政领域，环境法典应主要定位于环境行政领域，这也是《全国人大常委会2021年度立法工作计划》对其的基本定位——“行政立法领域的法典”，它并非民事或刑事等领域的法典。因而，在编纂这些特殊领域法典的过程中，必须注意处理好一般行政法与部门行政法的关系。虽说环境法典、教育法典在内容上有其区别于一般行政法法典化的特殊性，也涉及民事、刑事等相关部门法的关系，但它们除应理顺其系统内的法律规范、法律关系外，在与民事、刑事和行政等法律部门的关系之间，主要应处理好与一般行政法法典的关系，因为它们本身就属于“行政立法领域的法典”，其所规范的毕竟是行政领域中的某一特定领域的事项，其与行政法的关系较之民法典或者刑法等更为密切。在领域法典的编纂中，应注意与行政法或一般行政法典在概念和体系建构上的协调一致。这也正如有学者所言，“立足于整合现有环境法律规范的环境法典应当以环境行政法律规范为主体。遗憾的是，从现有环境法法典化研究来看，学者们关注更多的是环境法典与民法典的立法衔接问题，而对于环境法典与行政法典的关系与立法衔接问题的关注却极少。
（2）领域法典应是对该领域法律的体系化或统一化。教育法典或者环境法典，这些领域法典主要是在法律体系和法律制度上对现行教育问题或环境问题的法律规范进行整合或取舍、创制或提升，但对于其法律规范的形式应局限于全国人大及其常委会制定的法律，而不宜包括除法律形式外的行政法规、地方性法规或规章的全部法律规范形式。以环境法的法典编纂为例，大多数学者所指向的法典编纂是对包括环境法律、行政法规、规章等规范进行的编纂，还有学者认为应包括司法解释，“这基本是不可能完成的任务”。不只如此，从我国现行立法体制和立法权限的配置来看，亦是不妥当的。从我国《立法法》的规定来看，除全国人大及其常委会享有国家立法权外，国务院享有制定行政法规的权力（包括执行性立法、职权性立法和授权性立法）、省级人大及其常委会和设区的市的人大及其常委会享有制定地方性法规的权力（包括执行性立法、地方性立法）且在事项范围上包括“环境保护”、国务院各部门和具有行政管理职能的直属机构享有制定部门规章的行政立法权（包括职权性立法和执行性立法）、省级政府和设区的市政府（包括自治州政府）享有制定地方政府规章的权力（包括执行性立法和地方性行政立法）且在事项范围上明确包括“环境保护”。可见，“环境保护”立法属于国家立法、中央行政立法和地方立法的“共享”或“分享”事项范围，有关环境立法的冲突与协调问题应依据效力层级原则和立法监督审查机制加以解决，在现行中央与地方多主体共享立法权的立法体制之下，不宜通过一部环境法典的编纂来统一整合全部的环境立法形式，尤其是对于突出体现地方特色的地方环境立法而言更是难以统一或整合于环境法典之中。
（3）领域法典应是位于法律体系“中间”层级的部门法典。从学者们关于教育法典、环境法典的编纂与单行法的关系来看，都主张领域法典的编纂与单行法（或者说特别法）并行不悖。如，关于教育法典与单行法的关系，湛中乐教授认为，单凭一部教育法典来调整全部的教育活动是难以实现的，需要在编纂统一的教育法典同时也制定或修订其他必须的单行立法。而在环境法典与单行法的关系中，则存在一种“法典法与单行法”并行（即在编纂环境法典的同时仍然保留相关单行法）的共识。这些观点准确定位了领域法典编纂与单行法的关系，但这只是一种向下视角的关系把握，还应从一种向上的视角来定位领域法典。领域法典作为某一个行政领域（或部门）的法典，应服从于其上一个层级即一般性（或基本）行政法典（或“总则性法典”或“行政基本法典”），一般性法典原则上也适用于特别行政法的所有领域。因而，关于领域法典的编纂，既应关注其在自身领域内的协调性（向下协调各单行法的多样性与异质性），也应关注其“与最高规制层面协调一致的概念和体系建构，并在中间层面予以具体化”。
2.关于领域法典的编纂思路及结构内容
关于领域法典的编纂思路及结构内容安排，虽有诸多共识但亦存在某些分歧。对于教育法典的编纂思路就存在着：保障受教育权、保持公民受教育权与国家教育权平衡等不同的立法逻辑主线（还有以公民受教育权为逻辑起点、以教育关系为逻辑主线、以体系融贯为逻辑要求的多维观），在内容的编排上虽有“总则＋分则”立法体例的共识，但在具体的总则和分则的内容上往往有不同的主张。对于环境法典编纂的逻辑主线，学者们多采取综合观：以可持续发展为价值目标，以“生态环境”为基石概念，以法律关系为体系化工具，构建环境法典框架体系。不过，也有学者认为应当以环境管理权为核心建构制度体系，从而“形成边界清晰、内外部关系协调的环境法典”。在环境法典的结构内容安排上，大多认为包括“总则、污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编、生态环境责任编”五编。这些关于教育法典或环境法典编纂思路以及结构内容的框架体系安排，可谓见仁见智。
在笔者看来，领域法典化需要基于领域法典的定位来解决编纂思路或逻辑主线以及结构内容的安排。基于领域法典的行政领域定位，教育法典应以教育行政为逻辑主线加以编纂，同时以保障公民受教育权为“辅线条”，实现规制教育行政权与保障公民受教育权的统一。至于教育法典的结构内容安排，则应体现教育行政领域的特色性，笔者赞同在教育法典中除总则编外，各分编可采用如下三种体例或者三种体例相互融合、交织的观点：一是按教育的阶段分为学前、义务、中等、高等、职业等；二是按教育举办者分为公办、民办、国际合作等；三是按教育和受教育的主体分为学校、其他教育机构、教师、学生等。对于环境法典的编纂，同样也应基于环境行政领域的这一基本定位，以现代“环境治理”（作为国家治理体系或政府治理体系的一个方面）为主线同时兼顾公民“环境权”保护而展开体系和结构内容的安排。在环境法典的编纂思路以及结构内容的安排等方面，应明确环境法典的主要价值目标与逻辑主线。多元化的功能追求与主线条不明的多线条思路，将会令环境法典难产。在具体内容的安排上，应注意区分环境治理的目标、原则、过程以及环境治理与经济社会发展等的关系，不可将它们混同。如，将“绿色低碳发展”作为环境法典一编的内容安排，笔者以为并不可取。因为“绿色低碳”是对发展提出的方式与路径方面的要求，绿色低碳发展的核心仍然在于“发展”，它主要关注的是关于生态环境与经济社会发展的关系问题。如果将“绿色低碳发展”单设为独立的一编，实际上已经游离于“生态环境”这一基本范畴之外。即使对其作出规定，也应立足于“生态环境”保护或治理这一基点，对其内容应基于“与绿色低碳发展的关系”作出安排而不是直接对“绿色低碳发展”作出制度性安排，否则就混淆了环境与经济、社会发展的关系，其法典化范围将会不当地扩张到经济或社会（发展）法的领域，其漫无边界的法典化将会致其陷入更多的立法困境之中。
四、行政法法典化何以实现——路径的选择
在行政法法典化定位的基础上，如何选择合适的方式或者路径便于行政法法典化尽快地从一种可能变为现实呢？为实现行政法法典化的目标，需要我们通过法典化的行动来付诸实施。整体上来说，无论是教育法典、环境法典等领域（部门）的法典化还是一般行政法的法典化，都属于行政法法典化范围。因而，在行政法法典化的推进中，我们需要将一般行政法法典化即编纂“行政基本法典”，与某些行政立法领域（或部门）的法典化即编纂教育法典、环境法典等条件成熟的领域法典一并加以考虑，分头推进，从而最终形成行政法律规范体系化的“行政法典群”。总体上来说，我们至少应依循如下两个基本路径展开：
一是“适度法典化”。在特定的专门行政领域，较之于一般的行政共通领域而言，其法典化的程度可以说更全面更深入，但学界和实务界所达成的共识并不是全面法典化而是“适度法典化”（或“有限法典化”）。如，在环境法典和教育法典的编纂路径选择上所形成的共识都是“适度法典化”。实则，不仅特定专门行政领域法典化宜采取“适度法典化”模式，而且编纂一般行政法的“行政基本法典”更宜实行“适度法典化”模式。应摒弃那种“百科全书”式的全面行政法典化的路径思维，以提取“公因式”的方式编纂“行政基本法典”和某些领域（或部门）法典，这不仅可降低操作的难度和成本，也将有利于行政法典化的进程而尽快形成“行政法典群”。
二是分别编纂，协同推进。从《全国人大常委会2021年度立法工作计划》的安排与定位来看，我国行政法法典化的进程并没有采用“先总后分”（先对一般行政法进行法典化编纂再展开部门行政法的法典化编纂），或“先分后总”（先编纂部门或领域行政法典再形成关于一般行政法的总则性法典）的分阶段的立法编纂进路，而是提出了分别编纂教育法典、环境法典等重点领域法典和“行政基本法典”且同步推进的方案。笔者认为，这一立法策略是可取亦是可行、有效的。这是因为，部门行政法具有相对独立性，能够自成一体，具备单独法典化的可能性、现实基础与条件，同步推进也可以加快行政法法典化进程，便于行政基本法典与部门行政法典之间的互鉴和互动。当然，这种同步推进的立法思路，并不意味着这些法典必须同步出台。如果理论准备充分、现有法律制度较为完备、起草的法典文本质量较高的法典，完全可以先行出台。尽管从立法计划的安排来看，教育法典、环境法典和行政基本法典已同步启动，但从现实条件来看，教育领域和环境领域的法典化很有可能先行完成。
五、结语
现如今，制约我国行政法法典化的观念认知瓶颈、制度实践障碍皆已得到克服，来自于“政治力量的重视和推动、国家法治实践的需求和经验积累、学界的理论准备”的三股力量已形成“一股绳”，而且我国行政法法典化既是重大的立法任务更是“国家治理体系和治理能力”建设与“建设法治国家”这一法治系统工程的重大政治任务。我们有充分的理由相信，在党的坚强而有力的领导下，中国行政法法典化的进程将跨越式地迈入“法典化”的新时代并结出丰硕的法典果实。而学者们要做的则是进一步深化一般行政法和部门行政法的法典化研究，在针对中国国情并借鉴国外行政法法典化经验的基础上提出高质量的法典文本及可行的中国方案，从而积极助推“行政基本法典”和教育法典、环境法典等条件成熟的领域法典的出台，使行政法法典化尽快从可能变为现实。
